SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ANTONIA TIZZANA,
predstavljeni 24. novembra 20051(1)
Zadeva C-98/03
Komisija Evropskih skupnosti
proti
Zvezni republiki Nemčiji
„Neizpolnitev obveznosti države članice – Ohranjanje naravnih habitatov – Prostoživeče rastlinske in živalske vrste“
I – Uvod
1. Komisija Evropskih skupnosti s to tožbo, vloženo 28. februarja 2003 v skladu s členom 226 ES, Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz člena 6(3) in (4) ter členov 12, 13 in 16 Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992(2) o ohranjanju naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst (v nadaljevanju: Direktiva ali Direktiva o habitatih).
II – Pravni okvir
A – Upoštevne določbe prava Skupnosti
2. Glavni cilj Direktive o habitatih je v skladu z njenim členom 2(1) „prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst na evropskem ozemlju držav članic, za katerega se uporablja Pogodba“.
3. V ta namen je v odstavku 2 tega člena pojasnjeno, da:
„Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, so namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti.
[…]“.
4. Na podlagi člena 3 se „[v]zpostavi […] usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000. To omrežje, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II, omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti […]“.
5. V določbah člena 6(2), (3) in (4) je opredeljen sistem ohranjanja varovanih območij.
6. V skladu s členom 6(2) „[d]ržave članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive“.
7. V odstavkih 3 in 4 tega člena, ki sta za obravnavano zadevo najpomembnejša, so določena pravila za odobritev načrtov ali projektov:
„3. Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.
4. Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo.
Če je zadevno območje s prednostnim naravnim habitatnim tipom in/ali prednostno vrsto, se lahko upoštevajo le razlogi, povezani z zdravjem ljudi ali javno varnostjo, ali koristnimi posledicami bistvenega pomena za okolje ali drugimi, po predhodnem mnenju Komisije nujnimi razlogi prevladujočega javnega interesa“.
8. Glede varstva živalskih vrst je v členu 12 Direktive predvideno:
„1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da vzpostavijo sistem strogega varstva živalskih vrst iz Priloge IV(a) na njihovem naravnem območju razširjenosti, ki prepoveduje:
(a) vse oblike namernega ujetja ali ubitja osebkov teh vrst v naravi;
(b) namerno vznemirjanje teh vrst, zlasti med razmnoževanjem, vzrejo mladičev, zimskim spanjem in selitvijo;
(c) namerno uničevanje ali odvzem jajc iz narave;
(d) poškodovanje ali uničenje razmnoževališč ali počivališč.
2. Za te vrste države članice prepovejo posedovanje, prevoz in prodajo ali izmenjavo osebkov, vzetih iz narave, in njihovo ponujanje za prodajo ali izmenjavo, razen za osebke, ki so bili zakonito vzeti iz narave pred začetkom izvajanja te direktive.
3. Prepovedi iz odstavka 1(a) in (b) ter odstavka 2 se uporabljajo za vse razvojne oblike živali, za katere velja ta člen […]“.
9. V zvezi z varstvom rastlinskih vrst pa je v členu 13 Direktive določeno:
„1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da vzpostavijo sistem strogega varstva rastlinskih vrst iz Priloge IV(b), ki prepoveduje naslednje:
(a) namerno trganje, zbiranje, rezanje, ruvanje ali uničevanje teh rastlin v naravi na njihovem naravnem območju razširjenosti;
(b) posedovanje, prevoz in prodajo ali izmenjavo osebkov teh vrst, vzetih iz narave, in njihovo ponujanje za prodajo ali izmenjavo, razen za osebke, ki so bili zakonito vzeti iz narave pred začetkom izvajanja te direktive.
2. Prepovedi iz odstavka 1(a) in (b) se uporabljajo za vse razvojne oblike rastlin, za katere velja ta člen“.
10. Vendar je v skladu s členom 16 Direktive predvideno:
„1. Če ni druge zadovoljive možnosti in če odstopanje ne škoduje vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste na njihovem naravnem območju razširjenosti, države članice lahko odstopijo od določb členov 12, 13, 14 ter 15(a) in (b):
(a) zaradi varstva prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst in ohranjanja naravnih habitatov;
(b) da preprečijo resno škodo, zlasti na posevkih, živini, gozdovih, ribištvu in vodi ter drugih vrstah premoženja;
(c) zaradi interesov zdravja ljudi in javne varnosti ali zaradi drugih razlogov prevladujočega javnega interesa, ki je lahko tudi socialne ali gospodarske narave, in zaradi koristnih posledic bistvenega pomena za okolje;
(d) zaradi raziskovanja in izobraževanj, zaradi doseljevanja in ponovnega naseljevanja teh vrst ter za to potrebne vzrejo, vključno z umetnim razmnoževanjem rastlin;
(e) da pod strogo nadzorovanimi pogoji dovolijo selektiven in omejen odvzem ali zadrževanje nekaterih osebkov vrst, navedenih v Prilogi IV, v omejenem številu, ki ga določijo pristojni nacionalni organi […]“.
B – Upoštevne določbe nacionalne ureditve
11. Zvezna republika Nemčija je Direktivo o habitatih v pravni red prenesla z Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes (drugi zakon o spremembah zveznega zakona o varstvu narave; v nadaljevanju: Bundesnaturschutzgesetz ali BNatSchG) z dne 30. aprila 1998.(3)
12. Ta zakon je bil kasneje nadomeščen z Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften (zakon o reformi zakonodaje o varstvu narave in ohranjanju krajin in za prilagoditev drugih zakonskih določb; v nadaljevanju: novi zakon) z dne 25. marca 2002,(4) pri čemer tiste njegove določbe, ki so pomembne za obravnavano zadevo, skoraj popolnoma sovpadajo z upoštevnimi določbami predhodnega zakona.(5)
13. Za namene tega postopka je treba opozoriti na člen 10(1), točka 11(a), (b) in (c), novega zakona (prej člen 19a(2), točka 8, BNatSchG), v skladu s katerim se kot „projekt“ štejejo:
„(a) projekti in ukrepi, predvideni znotraj območij, pomembnih za Skupnost, ali evropskih območij varstva ptic, če morajo pridobiti odločitev organa, biti organu sporočeni ali jih organ izvrši;
(b) posegi v naravo ali krajino iz člena 18, če morajo pridobiti odločitev organa, biti organu sporočeni ali jih organ izvrši, in
(c) naprave, ki morajo pridobiti dovoljenje v skladu z Bundes-Immissionschutzgesetz (zvezni zakon o boju proti onesnaževanju), ter raba voda, za katero je treba pridobiti dovoljenje ali soglasje v skladu z Wasserhaushaltsgesetz (zakon o vodnem režimu),
če bi lahko sami ali v povezavi z drugimi projekti ali načrti pomembno vplivali na območje, pomembno za Skupnost, ali evropsko območje varstva ptic […]“.
14. V členu 18 (prej člen 8 BNatSchG), na katerega se sklicuje člen 10(1), točka 11(b), je opredeljen pojem „posegi v naravo in krajino“:
„1. Posegi v naravo in krajino iz tega zakona so spremembe oblike ali rabe osnovnih površin ali spremembe gladine podzemnih voda v stiku z aktivno plastjo tal, ki lahko občutno spremenijo zmogljivost in delovanje ekosistema ali krajine.
2. Raba tal v okviru kmetijstva, gozdarstva in ribolova se ne šteje kot poseg, če upošteva cilje in načela varstva narave in ohranjanja krajine. Raba tal v okviru kmetijstva, gozdarstva ali ribolova praviloma ne ogroža zgoraj navedenih ciljev in načel, če spoštuje pogoje iz člena 5 od (4) do (6) in pravila dobre strokovne prakse, ki izhajajo iz zakona o kmetijstvu, gozdarstvu in ribištvu ter člena 17(2) Bundes-Bodenschutzgesetz (zvezni zakon o varstvu tal)“.
15. Glede izpustov je v členu 36 novega zakona (prej člen 19e BNatSchG) določeno:
„Če se pričakuje, da bo naprava, za katero je treba pridobiti dovoljenje v skladu z Bundes-Immissionsschutzgesetz, povzročila izpuste, ki bodo – tudi v povezavi z drugimi napravami ali ukrepi – v vplivnem območju te naprave močno vplivali na bistvene dejavnike, potrebne za ohranitev območja, pomembnega za Skupnost, ali evropskega območja varstva ptic, in če poslabšanja ne morejo biti izravnana v skladu s členom 19(2), se dovoljenja ne izda, razen če niso izpolnjeni pogoji povezanih določb člena 34(3) in (4). Člen 34(1) in (5) se uporablja mutatis mutandis. Odločitve se sprejmejo v soglasju z organi, pristojnimi za varstvo narave in naravnih območij“.
16. Končno, v členu 43(4) novega zakona (prej člen 20f(3) BNatSchG) so predvidena odstopanja od prepovedi, določenih za varstvo okolja, in sicer:
„Prepovedi iz člena 42(1) in (2) se ne uporabljajo za dejavnosti, ki so namenjene rabi tal za kmetijstvo, gozdarstvo ali ribolov in ki so izvedene v skladu z dobro strokovno prakso ter ob upoštevanju zahtev iz člena 5 od (4) do (6), za dejavnosti, namenjene ovrednotenju proizvodov, pridobljenih v okviru teh dejavnosti, ali izvedbi posega, dovoljenega v skladu s členom 19, ali presoji škodljivih učinkov na okolje v okviru zakona o presoji škodljivih učinkov na okolje ali izvedbi ukrepa, dovoljenega v skladu s členom 30, če to ne povzroča namerne škode za živali, vključno z območji gnezdenja, valjenja, habitata ali zatočišča, in za posebej zaščitene rastlinske vrste. Te določbe ne učinkujejo na določbe, ki jih sprejmejo zvezne dežele in ki zagotavljajo višjo raven zaščite“.
17. Direktiva o habitatih je bila v Nemčiji prenesena tudi z več področnimi zakoni. Za namene obravnavane zadeve je treba opozoriti na Pflanzenschutzgesetz (zakon o varstvu rastlin) z dne 14. maja 1998(6) in na njegov člen 6(1), v katerem je določeno:
„Fitosanitarna sredstva morajo biti uporabljana skladno z dobro strokovno prakso. Uporaba je prepovedana, če se pričakuje, da bo povzročila škodljive učinke za zdravje ljudi ali živali in za podtalnico ali da bo imela druge hude škodljive učinke, predvsem za naravno ravnovesje. Pristojni organ lahko odredi ukrepe, potrebne za izpolnitev zahtev, navedenih v prvem in drugem stavku tega odstavka“.
III – Dejansko stanje in postopek
18. Komisija je, potem ko je preučila nacionalne določbe za prenos Direktive, ki jih je sporočila Zvezna republika Nemčija, izrazila dvom glede njihove skladnosti z Direktivo o habitatih in posledično 10. aprila 2000 na državo članico v skladu s členom 226 ES naslovila uradni opomin.
19. Opominu je 25. julija 2001 sledilo obrazloženo mnenje, s katerim je Komisija Nemčijo pozvala, naj v dveh mesecih sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev z obveznostmi, ki izhajajo iz navedene direktive.
20. Ker je Komisija presodila, da odgovori in pojasnila nemške vlade niso zadovoljivi, je s tožbo, vloženo 28. februarja 2003, Sodišču predlagala, naj ugotovi, da Zvezna republika Nemčija, s tem da:
„ – za določene projekte, izvedene zunaj posebnih ohranitvenih območij, opredeljenih v členu 4(1) Direktive, ni predvidela obvezne presoje posledic za območje v skladu s členom 6(3) in (4) Direktive ne glede na to, ali bi ti projekti lahko pomembno vplivali na [navedena območja];
– je dovolila izpuste v posebnih ohranitvenih območjih ne glede na to, ali bi lahko ti izpusti pomembno vplivali na navedena območja;
– je s področja uporabe predpisov za varstvo določenih vrst izključila določene nenamerne škodljive učinke na zavarovane živalske vrste;
– ni zagotovila spoštovanja pogojev, predvidenih za odobritev odstopanj iz člena 16, v zvezi z določenimi dejanji, skladnimi [po njenem mnenju] z varstvom območij;
– je sprejela zakonodajo o uporabi fitosanitarnih sredstev, ki varstva vrst ne upošteva dovolj;
– ni sporočila določb s področja ribištva in/ali ni zagotovila, da bi s temi določbami predpisala primerne [skladne z zahtevami Direktive] prepovedi ribolova
ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz člena 6(3) in (4) ter iz členov 12, 13 in 16 Direktive [o habitatih]“.
21. Sodišču sta pisne izjave predložili Nemčija in Komisija.
22. Nemška vlada in Komisija sta poleg tega sodelovali tudi na obravnavi 14. julija 2005.
IV – Presoja
Dopustnost
23. Nemška vlada uveljavlja ugovor nedopustnosti tožbe, ker naj Komisija ne bi dovolj upoštevala vpliva bistvenih sprememb glede materialnih določb, uvedenih med predhodnim postopkom tako v zvezi z BNatSchG kot v zvezi z drugimi posebnimi nacionalnimi predpisi. Meni namreč, da bi morala biti zaradi teh sprememb presoja Komisije glede skladnosti nemške zakonodaje z Direktivo o habitatih drugačna.
24. Takoj naj povem, da se mi argumenti nemške vlade ne zdijo upoštevni za namene izpodbijanja dopustnosti te tožbe. Vprašanje glede tega, ali je Komisija pri presoji skladnosti nemške ureditve upoštevala določene spremembe zakonodaje, se namreč nanaša na temelj zadeve in torej na utemeljenost tožbe, ne pa na njeno dopustnost.
25. Ob tem ugotavljam še, da s sprejetjem novega zakona in drugih aktov, na katere se sklicuje nemška vlada, ni bila spremenjena vsebina nobene izmed določb, na katere se nanašajo očitki Komisije iz obrazloženega mnenja. Povedano drugače, ta tožba je osredotočena na določbe, ki se bistveno niso spremenile.(7)
26. Kakor koli, tudi če bi sprejeli stališče, da so navedene spremembe vplivale na nekatere določbe, ki so predmet očitkov Komisije, na tej podlagi ne bi bilo mogoče upravičiti ugovora nedopustnosti zoper to tožbo. Kot je namreč znano, iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, „da je treba o obstoju neizpolnitve presoditi glede na položaj države članice ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da Sodišče kasneje nastalih sprememb ne more upoštevati“.(8) Ob izteku dvomesečnega roka, določenega v obrazloženem mnenju, poslanem Nemčiji 25. julija 2001, pa spremembe zakonodaje, na katere se sklicuje nemška vlada, še niso bile uveljavljene. Kot je namreč potrdila nemška vlada na obravnavi, so te začele veljati šele marca 2002.
27. Zato menim, da je treba ta ugovor nemške vlade zavrniti.
28. Po drugi strani Komisiji ne bi mogli očitati niti – če bi o tem podvomili po uradni dolžnosti, saj v zvezi s tem Nemčija ni podala nobenega ugovora –, da se je v utemeljitev tožbe oprla na očitke, ki so drugačni od tistih, oblikovanih v predhodnem postopku, ker se v tožbi sklicuje na določbe novega zakona, ki ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, še niso bile uveljavljene. V skladu z ustaljeno sodno prakso Skupnosti namreč za ugotovitev, da je tožba zaradi neizpolnitve obveznosti dopustna, ni zahtevana „popolna usklajenost med nacionalnimi določbami, ki so navedene v obrazloženem mnenju, in tistimi, ki so v tožbi“.(9) Stališče Sodišča je, da „zadostuje, da je bil sistem, sprejet s sporno zakonodajo med predhodnim postopkom, v celoti ohranjen v veljavi z novimi ukrepi, ki jih je sprejela država članica po obrazloženem mnenju in ki so napadeni v okviru tožbe“.(10) Ta pogoj pa, kot že rečeno, je v obravnavanem primeru popolnoma izpolnjen..
29. To vprašanje je torej pojasnjeno, zato bom nadaljeval z analitično preučitvijo očitkov, ki jih navaja Komisija.
Prvi očitek
30. Komisija Nemčiji očita predvsem nepopoln prenos člena 6(3) in (4) Direktive, ker je opredelitev pojma „projekt“, ki je vsebovana v členu 10(1), točka 11(b) in (c), novega zakona (prej člen 19a(2), točka 8, BNatSchG) in ki se uporablja za projekte, izvedene zunaj posebnih ohranitvenih območij, preozka in izključuje obveznost presoje vplivov določenih dejavnosti in posegov, morebitno škodljivih za zavarovana območja.
31. Prvič, Komisija trdi, da naj bi projekti, opredeljeni kot „posegi v naravo in okolje“ iz člena 10(1), točka 11(b), vključevali le posege, v zvezi s katerimi gre – v skladu s členom 18(1) (prej člen 8(1)), na katerega se določba sklicuje – za „spremembe“ oblike ali rabe „osnovnih površin“, ne da bi bili torej upoštevani vsi drugi ukrepi ali dejavnosti, ki ne vplivajo na take spremembe. V členu 18(2) (prej člen 8(7)) je poleg tega iz navedenega pojma izrecno izključena raba tal v okviru kmetijstva, gozdarstva in ribolova, pod pogojem, da gre za rabo, ki upošteva cilje in načela varstva narave in ohranjanja krajine. Ta pogoj naj bi bil opredeljen preveč splošno, da bi lahko zagotavljal primerno raven zaščite varovanih območij.
32. Drugič, Komisija navaja, da so kot „projekt“ opredeljeni le tisti objekti in naprave za rabo voda, za katere je treba pridobiti dovoljenje ali soglasje na podlagi zakona za boj proti onesnaževanju ali zakona o vodnem režimu (člen 10(1), točka 11(c)). Vsi objekti in naprave, ki niso predmet teh postopkov, naj bi bili torej izključeni iz obveznosti presoje, določene v členu 6(3) Direktive, ne glede na to, ali bi lahko pomembno vplivali na varovana območja ali ne.
33. Nemška vlada v zvezi s tem ugovarja predvsem, da je razlaga pojma „projekt“, ki jo predlaga Komisija, preširoka, saj ne priznava nobene vrste omejevanja obveznosti presoje vplivov upoštevnih naprav. Ta pojem bi bilo treba razlagati v smislu natančne opredelitve, vsebovane v Direktivi 85/337/EGS o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje.(11)
34. Tožena vlada poleg tega trdi, da kategorije „projektov“, predvidene v navedenem členu 10(1), točka 11(b) in (c), dejansko vključujejo vse možne posege, izvedene zunaj posebnih ohranitvenih območij, za katere obstaja verjetnost, da bodo na ta območja pomembno vplivali. Glede projektov, ki ne sodijo v te kategorije, pa naj bi veljalo, da morajo v vsakem primeru spoštovati stroge okoljske predpise, s čimer naj bi bilo zagotovljeno ustrezno in učinkovito varstvo posebnih ohranitvenih območij.
35. Takoj naj povem, da se mi utemeljitve nemške vlade ne zdijo prepričljive.
36. Menim namreč, da je pristop, ki mu sledijo sporne nacionalne določbe, v nasprotju tako z besedilom kot z duhom člena 6(3) Direktive o habitatih. Iz povezanih določb členov 10(1), točka 11(b) in (c), ter 18(1) in (2) novega zakona namreč izhaja – čemur nemška vlada ne oporeka –, da so določeni ukrepi in dejavnosti izvzeti iz pojma „projekt“ in torej iz obveznosti presoje glede na določene dejavnike, kot so narava posega (to je glede na to, ali vplivajo na obliko ali rabo osnovnih površin ali na gladino podzemnih voda), sektor dejavnosti (kmetijstvo, gozdarstvo, ribištvo) in okoliščina, da zanje ni treba pridobiti določenih dovoljenj ali soglasij.
37. V členu 6(3) Direktive o habitatih je predvideno, da „[p]ri vsakem načrtu ali projektu, ki […] bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic [na to] območj[e]“.(12) Gre torej za široko obveznost, ki se nanaša na vse dejavnosti in ukrepe, ki so sami ali v medsebojni povezavi morebitno škodljivi za posebna ohranitvena območja, in ki dopušča eno samo omejitev glede uporabe: to je ob odsotnosti morebitnih pomembnih vplivov na ta območja.
38. Zdi se mi torej očitno, da ni mogoče teoretično in na splošno privzeti stališča, iz katerega izhaja nemška zakonodaja, da v njej opredeljene kategorije dejavnosti ali posegov nikoli ne povzročajo takšnih posledic. Vpliv projekta je namreč relativen dejavnik, ki se spreminja glede na naravo in lastnosti tako zadevnega projekta kot območja in živalskih ter rastlinskih vrst, zato je treba o njem presojati glede na posamezen primer. Naravni habitati manjšega obsega, v katerih živijo redke ali izrazito ranljive vrste, se lahko na določene vrste zunanjih dejavnikov odzovejo intenzivneje od drugih, manj „občutljivih“ območij. Taka razlaga se mi zdi tudi popolnoma skladna s prednostnim ciljem Direktive, to je z ohranjanjem zavarovanih območij in varstvom ogroženih vrst.
39. Poleg tega je Sodišče že razložilo, da nacionalni predpisi, na podlagi katerih se je mogoče „na splošno izogniti obveznosti presoje vplivov [načrtov ali projektov] na območje bodisi zaradi nizkega zneska predvidenih stroškov bodisi zaradi posebne vrste načrtovane dejavnosti“, kršijo določbo iz člena 6(3) Direktive o habitatih.(13) Ta trditev se mi zdi še tehtnejša, kadar gre za nacionalno zakonodajo, kakršna je obravnavana, ki iz obveznosti predhodne presoje a priori izključuje cele kategorije dejavnosti in posegov.
40. Takšne vrzeli v določbah za prenos po mojem mnenju ne morejo biti upravičene na podlagi okoliščine, na katero se sklicuje nemška vlada, da morajo projekti, za katere ni treba opraviti presoje, upoštevati načela in pravila okoljske zakonodaje o varovanju narave in ohranjanju krajine; ta vlada trdi, da je s tem, čeprav posredno, zagotovljeno izpolnjevanje zahtev iz člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih glede ohranjanja območij in presoje posledic. Vendar se mi zdi, da sklicevanje na splošne predpise ali na „dobre strokovne prakse“ ne more zagotoviti ustrezne ravni posebnega varstva s tako natančnostjo in jasnostjo, kot jo na področju prenosa direktiv zahteva ustaljena sodna praksa Skupnosti.(14) V obravnavanem primeru to velja tem bolj, ker je za zadevno direktivo natančen prenos še posebej pomemben, saj gre za postopkovne določbe, temeljnega pomena v splošnem sistemu Direktive o habitatih, ki posebej urejajo varstvo določenih območij (posebna ohranitvena območja „Natura 2000“) ter s tem ciljem podeljujejo osrednjo vlogo obveznosti presoje.
41. Zato menim, da so očitki Komisije glede prenosa člena 6(3) in (4) utemeljeni.
Drugi očitek
42. Drugi očitek Komisije se nanaša na nepopoln prenos člena 6(3) in (4) Direktive tudi v zvezi s presojo posledic emisij v ozračje na zavarovana območja.
43. Po mnenju Komisije naj bi težava izhajala iz dejstva, da se v skladu s členom 36 novega zakona (prej člen 19e BNatSchG) za napravo, ki povzroča izpuste, ne sme izdati dovoljenja le, če se pričakuje, da bo imela pomemben škodljiv vpliv na posebno ohranitveno območje, ki leži znotraj njenega „vplivnega območja“, kot je to opredeljeno v izvedbenih določbah zakona o boju proti onesnaževanju in zlasti v okrožnici o „ozračju“ (Erste allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz – TA Luft).(15) Vplivi na posebna ohranitvena območja zunaj „vplivnega območja“ naj torej ne bi bili upoštevani, s čimer je kršen člen 6(3) in (4) Direktive.
44. Nemška vlada ugovarja, da so v okviru nadzora škodljivih vplivov, ki jih povzročajo onesnaževala v določenem „vplivnem območju“, izrecno upoštevani vsi pomembni lokalni dejavniki. Zato v praksi ni mogoče izdati nobenega dovoljenja za naprave, ki bi povzročale izpuste, škodljive za naravne habitate in vrste, zavarovane v skladu z Direktivo o habitatih.
45. Moje mnenje je, da lahko tudi v zvezi s tem očitkom brez težav mutatis mutandis uporabimo ugotovitve, ki sem jih pravkar predstavil v okviru preučitve prvega očitka. Tudi v tem primeru gre namreč za to, da je z nemško zakonodajo a priori omejeno upoštevanje učinkov določenih dejavnosti na zavarovana območja, in sicer na podlagi merila diferenciacije (glede na umeščenost zavarovanega območja znotraj ali zunaj „vplivnega območja“), ki v členu 6(3) in (4) Direktive ni predvideno.
46. Zato menim, da je treba obravnavani očitek sprejeti.
Tretji očitek
47. S tem očitkom Komisija zatrjuje, da člen 12(1)(d) Direktive v nemški pravni red ni bil prenesen pravilno, ker naj bi nemške določbe prepovedovale le namerno škodo, povzročeno območjem razmnoževanja in počivališčem nekaterih živalskih vrst. Natančneje, Komisija Nemčiji očita, da vsebujejo nacionalne določbe (člen 43(4) novega zakona, prej člen 20f(3) BNatSchG), s katerimi je bil prenesen navedeni člen Direktive, odstopanje od prepovedi na področju varstva živalskih vrst v korist dejavnostim, ki lahko povzročijo nenamerno škodo območjem gnezdenja, valjenja, habitata ali zatočišča zavarovanih vrst. Sistem varstva iz člena 12 Direktive pa ne dopušča nobenega takega odstopanja.
48. Nemčija oporeka taki razlagi člena 12(1)(d), ki naj bi bila po njenem mnenju preozka in torej v nasprotju z načelom sorazmernosti.
49. Moje mnenje je, da razlago, ki jo zagovarja Komisija, podpira predvsem besedilo obravnavane določbe. Drugače kot druge prepovedi, vsebovane v členu 12(1), ki se izrecno uporabljajo le za „namern[a]“ dejanja (točka (a)) ali dejanja, opravljena „namerno“ (točki (b) in (c)), se prepoved v zvezi z razmnoževališči in počivališči (točka (d)) nanaša na vse oblike poškodovanja ali uničenja, ne da bi med njimi ločevala glede na to, ali je bilo poškodovanje teh območij povzročeno namerno ali ne.
50. Okrepljeno varstvo teh območij pa se mi zdi upravičeno tudi v smislu namena Direktive o habitatih, saj je „njen glavni cilj spodbujati vzdrževanje biotske raznovrstnosti“.(16) Varstvo območij razmnoževanja in počivališč se mi namreč zdi ključnega pomena ne le za ohranjanje, temveč tudi za preživetje ogroženih živalskih vrst.
51. Sporna nemška zakonodaja pa ne zagotavlja takega varstva, saj – kot priznava tudi vlada, ki je tožena stranka v tem postopku – omogoča, da se iz sistema varstva živalskih vrst, predpisanega v členu 12 Direktive, izvzamejo dejavnosti, ki lahko nenamerno poškodujejo razmnoževališča in počivališča zavarovanih živalskih vrst.(17)
52. Zato menim, da je Zvezna republika Nemčija s tem kršila obveznosti, ki izhajajo iz člena 12(1) Direktive.
Četrti očitek
53. Komisija Nemčiji očita, da v pravni red ni pravilno prenesla člena 16(1) tudi zato, ker z nacionalnimi določbami niso upoštevani natančni pogoji, določeni v navedenem členu za dopustitev odstopanj od različnih prepovedi, predvidenih v Direktivi. Natančneje, v členu 43(4) novega zakona (prej člen 20f(3) BNatSchG) ni jasnega sklica na te pogoje.
54. Takoj naj povem, da se mi zdijo očitki Komisije tudi v tem primeru utemeljeni. V členu 43(4) nacionalnega zakona, v katerem so sicer urejene izjeme od prepovedi, ki se uporabljajo na področju varstva rastlinskih in živalskih vrst, namreč ni vsebovan noben sklic na člen 16 Direktive ali na v njem izčrpno opredeljene kategorije dovoljenih odstopanj. Nasprotno, zdi se mi, da sporna določba celo dovoljuje dodatna odstopanja ali, kakor koli, odstopanja, ki so opredeljena precej širše glede na opredelitve iz Direktive.(18) Tako je na primer s to določbo predvideno, da „[p]repovedi […] se ne uporabljajo za dejavnosti, ki so namenjene rabi tal za kmetijstvo, gozdarstvo ali ribištvo […]“, medtem ko člen 16(b) Direktive v teh sektorjih dopušča odstopanja le s ciljem „prepreči[ti] resno škodo, zlasti na posevkih, živini, gozdovih, ribištvu in vodi ter drugih vrstah premoženja“.
55. Iz tega izhaja, da s členom 43(4) novega zakona (prej člen 20f(3) BNatSchG) ni bila dovolj jasno in natančno prenesena navedena določba Direktive, kar je – kot sem že pojasnil (glej zgornjo točko 40) – v nasprotju z zahtevami, izoblikovanimi v ustaljeni sodni praksi.
56. Zato menim, da je treba tudi četrtemu očitku pritrditi.
Peti očitek
57. Peti očitek Komisije se nanaša na člen 6(1) Pflanzenschutzgesetz (zakon o varstvu rastlin), za katerega ji je Nemčija sporočila, da ga je sprejela za prenos Direktive, a po mnenju Komisije ne upošteva dovolj varstva rastlinskih in živalskih vrst v smislu členov 12 in 13 Direktive glede uporabe fitosanitarnih sredstev.
58. Nemška vlada ugovarja predvsem, da so ta sredstva – vse od izdaje dovoljenja za njihovo uporabo – predmet nadzora v zvezi z morebitnimi škodljivimi učinki na zdravje ljudi in živali in na „ravnovesje v naravi“, kar naj bi omogočalo izpolnjevanje ciljev Direktive o habitatih.
59. Vendar se moram strinjati s Komisijo, da se sporna določba v okviru opredelitve primerov, v katerih je prepovedana uporaba fitosanitarnih sredstev, ne le ne sklicuje na Direktivo o habitatih, ampak predvsem ne upošteva dovolj jasno in natančno prepovedi ogrožanja varovanih vrst, predvidenih v členih 12 in 13. Zato ni mogoče šteti, da so obveznosti, ki jih v zvezi s tem natančno predpisuje Direktiva, izpolnjene.
60. Menim torej, da so očitki Komisije utemeljeni.
Šesti očitek
61. Končno, Komisija Nemčiji očita, da je kršila člena 12 in 16 Direktive, ker (i) ji ni sporočila upoštevnih določb s področja ribolova za osem zveznih dežel(19) in ker (ii) z določbami, uveljavljenimi v drugih treh deželah,(20) niso bile predpisane prepovedi ribolova, ki bi izpolnjevale zahteve, določene v Direktivi.
62. Čeprav nemška vlada priznava, da določene določbe dežel s področja ribolova niso popolnoma skladne z Direktivo, kot na primer predpisi dežele Bremen, ugovarja, da ji navedenih določb ni bilo treba sporočiti, ker naj bi bile te v vsakem primeru podredne glede na zvezno pravo in pravo Skupnosti.
63. V zvezi s tem moram še enkrat spomniti (glej zgornjo točko 40), da iz ustaljene sodne prakse Skupnosti izhaja, da morajo biti določbe direktive prenesene „z neizpodbitno zavezujočo učinkovitostjo, na specifičen, natančen in jasen način, ki je nujen za polno zagotavljanje pravne varnosti“.(21) To v skladu z navedeno sodno prakso velja zlasti v okoliščinah, kadar gre za besedilo, kot je obravnavano, na podlagi katerega je naloga „upravljanja skupne dediščine za njihova ozemlja zaupana državam članicam“.(22)
64. Zato – tudi če bi privzeli, da so predpisi zveznih dežel s področja ribolova skladni z nemškim zveznim pravom in pravom Skupnosti – ne bi mogli šteti, da je sklicevanje na splošna načela o glavni vlogi tega prava in o z njim skladni razlagi dovolj jasna in natančna oblika prenosa Direktive. Nasprotno, zdi se mi, da lahko položaj kolizije določb, ki jo nemška vlada priznava vsaj v zvezi z nekaterimi deželami, povzroči kvečjemu nejasnosti, ki vplivajo na negotovost glede dejanskega spoštovanja prepovedi ribolova.
65. Zato se mi zdi, da ni dvomov glede tega, da je Nemčija kršila obveznosti, ki jih ima v zvezi z ureditvijo ribolova na podlagi členov 12 in 16.
66. Končujem torej z ugotovitvijo, da je tožba Komisije utemeljena glede vseh v njej navedenih očitkov in da ji je treba ugoditi.
V – Stroški
67. V skladu s členom 69(2) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Nemčiji naloži plačilo stroškov in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
VI – Predlog
68. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj razsodi:
1. Zvezna republika Nemčija, s tem da ni popolnoma in pravilno prenesla členov 6(3) in (4) ter 12, 13 in 16 Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, ni izpolnila obveznosti, ki jih nalaga navedena direktiva.
2. Zvezni republiki Nemčiji se naloži plačilo stroškov.