ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
10 de Janeiro de 2006 (*)
«Incumprimento de Estado – Directiva 92/43/CEE – Conservação dos habitats naturais – Fauna e flora selvagens – Avaliação dos efeitos de certos projectos no sítio protegido – Protecção das espécies»
No processo C‑98/03,
que tem por objecto uma acção de incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 28 de Fevereiro de 2003,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por U. Wölker, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Federal da Alemanha, representada por M. Lumma e C. Schulze‑Bahr, na qualidade de agentes,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, C. Gulmann (relator), R. Silva de Lapuerta, P. Kūris e G. Arestis, juízes,
advogado‑geral: A. Tizzano,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 14 de Julho de 2005,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 24 de Novembro de 2005,
profere o presente
Acórdão
1 Na sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede que o Tribunal de Justiça declare que:
A República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.°, n.os 3 e 4, bem como dos artigos 12.°, 13.° e 16.° da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7, a seguir «directiva»),
– ao não prever, em relação a certos projectos fora das zonas especiais de conservação (a seguir «ZEC») na acepção do artigo 4.°, n.° 1, da directiva, a obrigação de avaliação da incidência no sítio, avaliação essa a que estão sujeitos por força do artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva, sem verificar se tais projectos podem ter uma incidência significativa sobre as ZEC;
– ao admitir emissões numa ZEC, independentemente de essas emissões poderem afectar essa zona de forma significativa;
– ao excluir do âmbito de aplicação das normas relativas à protecção das espécies determinados danos não intencionais sobre animais protegidos;
– ao não garantir o respeito dos critérios de que dependem as derrogações previstas no artigo 16.° da directiva em relação a determinadas actividades compatíveis com a preservação da zona;
– ao prever normas relativas ao uso de produtos fitossanitários que não têm suficientemente em conta a protecção das espécies;
– ao não notificar, em matéria de pescas, as normas jurídicas relativas à captura e/ou não tendo assegurado que essas normas contêm proibições suficientes em matéria de capturas.
Quadro jurídico
Direito comunitário
2 A directiva tem por objectivo, nos termos do seu artigo 2.°, n.° 1, «contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados‑Membros em que o Tratado é aplicável».
3 O artigo 4.° da directiva prevê um procedimento para a designação dos sítios onde existem as espécies e habitats protegidos pela directiva como as ZEC.
4 Nos termos do décimo considerando da directiva, «qualquer plano ou programa susceptível de afectar de modo significativo os objectivos de conservação de um sítio designado ou a designar no futuro deve ser objecto de avaliação adequada». Este considerando é expresso legalmente no artigo 6.°, n.° 3, da directiva que remete para o n.° 4. Os referidos números têm a seguinte redacção:
«3. Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.
No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»
5 Nos termos do artigo 12.°, n.° 1, da directiva:
«Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para instituir um sistema de protecção rigorosa das espécies animais constantes do anexo IV a) dentro da sua área de repartição natural proibindo:
a) Todas as formas de captura ou abate intencionais de espécimes dessas espécies capturados no meio natural;
b) A perturbação intencional dessas espécies, nomeadamente durante o período de reprodução, de dependência, de hibernação e de migração;
c) A destruição ou a recolha intencionais de ovos no meio natural;
d) A deterioração ou a destruição dos locais de reprodução ou áreas de repouso.»
6 O artigo 13.° da directiva dispõe:
«1. Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para instituir um sistema de protecção rigorosa das espécies vegetais constantes do anexo IV, alínea b), proibindo:
a) A recolha, a colheita, o corte, o desenraizamento ou a destruição intencionais das plantas em causa no meio natural, na sua área de repartição natural;
b) A detenção, o transporte, a venda ou troca e a oferta para efeitos de venda ou de troca de espécimes das referidas espécies colhidos no meio natural, com excepção dos capturados legalmente antes da entrada em vigor da presente directiva.
2. As proibições referidas nas alíneas a) e b) do n.° 1 aplicam‑se a todas as fases do ciclo biológico das plantas abrangidas pelo presente artigo.»
7 O artigo 16.°, n.° 1, da directiva tem a seguinte redacção:
«Desde que não exista outra solução satisfatória e que a derrogação não prejudique a manutenção das populações da espécie em causa na sua área de repartição natural, num estado de conservação favorável, os Estados‑Membros poderão derrogar o disposto nos artigos 12.°, 13.° e 14.° e nas alíneas a) e b) do artigo 15.°:
a) No interesse da protecção da fauna e da flora selvagens e da conservação dos habitats naturais;
b) Para evitar prejuízos sérios, nomeadamente às culturas, à criação de gado, às florestas, às zonas de pesca e às águas e a outras formas de propriedade;
c) No interesse da saúde e da segurança públicas ou por outras razões imperativas ou de interesse público prioritário, incluindo razões de carácter social ou económico e a consequências benéficas de importância primordial para o ambiente;
d) Para fins de investigação e de educação, de repovoamento e de reintrodução dessas espécies e para as operações de reprodução necessárias a esses fins, incluindo a reprodução artificial das plantas;
e) Para permitir, em condições estritamente controladas e de uma forma selectiva e numa dimensão limitada, a captura ou detenção de um número limitado especificado pelas autoridades nacionais competentes de determinados espécimes das espécies constantes do anexo IV.»
Direito nacional
8 A República Federal da Alemanha transpôs a directiva, nomeadamente, pela lei federal relativa à protecção da natureza e à preservação da paisagem, de 21 de Setembro de 1998 (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege, BGBl. 1998 I, p. 2995, a seguir «BNatSchG 1998»).
9 Esta lei foi depois revogada e substituída pela lei federal relativa à protecção da natureza e à preservação da paisagem, de 25 de Março de 2002 (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege, BGBl. 2002 I, p. 1193, a seguir «BNatSchG 2002»).
10 O § 34, n.° 1, da BNatSchG 2002 transpôs, para a ordem jurídica alemã, a obrigação, prevista no artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva, de submeter projectos a uma avaliação das incidências sobre os sítios protegidos na acepção dessa directiva.
11 Nos termos do § 10, n.° 1, ponto 11, da BNatSchG 2002, entende‑se por «projectos na acepção da lei»:
«a) projectos e medidas previstos num sítio de importância comunitária ou num sítio europeu de protecção das aves, na medida em que estejam sujeitos a uma decisão de uma autoridade ou a uma notificação a uma autoridade ou sejam executados por uma autoridade,
b) intervenções na natureza e na paisagem na acepção do § 18, na medida em que estejam sujeitas a uma decisão de uma autoridade ou sejam executadas por uma autoridade e
c) instalações sujeitas a uma autorização nos termos da lei relativa à luta contra a poluição, bem como a utilização das águas sujeita a autorização ou aprovação nos termos da lei sobre o regime das águas,
na medida em que, isoladamente ou conjuntamente com outros projectos ou planos, sejam susceptíveis de prejudicar, de modo significativo, um sítio de importância comunitária ou um sítio europeu de protecção das aves […]».
12 O § 18 da BNatSchG 2002 prevê:
«1. Intervenções na natureza e na paisagem, para efeitos desta lei, são as modificações de forma ou de utilização das superfícies de base ou as modificações do nível das águas subterrâneas em contacto com o estrato activo do solo, que possam alterar consideravelmente a capacidade e o funcionamento do ecossistema ou da paisagem.
2. A utilização dos solos no âmbito da agricultura, da silvicultura e da pesca não constitui intervenção, se tiver em conta os objectivos e os princípios da protecção da natureza e da conservação da paisagem. A utilização dos solos no âmbito da agricultura, da silvicultura e da pesca não compromete, em princípio, os objectivos e os princípios acima referidos, se respeitar os requisitos referidos no § 5, n.os 4 a 6 e as regras de boa prática profissional que resultam da lei sobre a agricultura, a silvicultura e a pesca e do § 17, n.° 2, lei federal de protecção do solo.»
13 O § 36 da BNatSchG 2002, sob a epígrafe «Danos materiais», prevê:
«Se for previsível que uma instalação sujeita a autorização nos termos da lei federal relativa à luta contra a poluição gerará emissões que, também juntamente com outras instalações ou medidas, tenham fortes incidências na zona de influência dessa instalação, nos elementos essenciais necessários à conservação de um sítio de importância comunitária ou de um sítio europeu de protecção das aves, e se as deteriorações não puderem ser compensadas em conformidade com o § 19, n.° 2, a autorização não será concedida, salvo se estiverem reunidas as condições das disposições conjugadas dos n.os 3 e 4 do § 34. O § 34, n.os 1 e 5, é aplicável mutatis mutandis. As decisões serão tomadas em concertação com as autoridades competentes em matéria de protecção da natureza e dos sítios naturais.»
14 O § 39, n.° 2, primeiro período, da BNatSchG 2002, sob a epígrafe «Relações com outras disposições legislativas», dispõe:
«As disposições da legislação relativa à protecção dos vegetais, à protecção dos animais, à protecção contra as epizootias, bem como a legislação relativa às florestas, à caça e à pesca não são afectadas pelas disposições da presente secção nem pelas disposições legais adoptadas nos termos e no âmbito destas.»
15 O § 42, n.os 1 e 2, da BNatSchG 2002 tem por objectivo transpor as proibições que figuram nos artigos 12.° e 13.° da directiva.
16 O § 43 da BNatSchG 2002, sob a epígrafe «Derrogações», prevê, no seu n.° 4, que «[a]s proibições enunciadas no § 42, n.os 1 e 2, não se aplicam aos actos que visem a utilização do solo para fins de agricultura, silvicultura e pesca, e sejam executados em conformidade com uma boa prática profissional, bem como com os requisitos previstos no § 5, n.os 4 a 6, aos actos que visem valorizar os produtos obtidos no âmbito destas actividades, ou realizar uma intervenção autorizada nos termos do § 19, ou uma avaliação dos efeitos sobre o ambiente no âmbito da lei relativa à avaliação dos efeitos sobre o ambiente, ou ainda executar uma medida autorizada, nos termos do § 30, desde que os animais, incluindo os seus locais de nidificação, de incubação, de habitat ou de refúgio, e os vegetais de espécies particularmente protegidas não sofram com isso ataques intencionais [...]».
17 A directiva foi também transposta na República Federal da Alemanha através de uma série de leis sectoriais, designadamente, pela lei relativa à protecção dos vegetais (Pflanzenschutzgesetz, BGBl. 1998 I, p. 971, a seguir «PflSchG»), de 14 de Maio de 1998, cujo § 6, n.° 1, dispõe:
«Os produtos fitossanitários devem ser objecto de uma utilização conforme a uma boa prática profissional. Tal utilização é proibida se for previsível que produzirá efeitos nocivos para a saúde do homem ou dos animais, para o lençol freático ou que terá outros efeitos nocivos graves, em especial, para o equilíbrio da natureza. A autoridade competente pode ordenar as medidas que sejam necessárias para satisfazer as exigências referidas no primeiro e segundo períodos do presente parágrafo.»
Procedimento pré‑contencioso
18 Em 10 de Abril de 2000, a Comissão notificou a República Federal da Alemanha para apresentar as suas observações quanto à transposição do artigo 6.°, n.os 3 e 4, bem como dos artigos 12.°, 13.° e 16.° da directiva.
19 Depois de conhecer a resposta da República Federal da Alemanha, enviada em 11 de Agosto de 2000, a Comissão emitiu, em 25 de Julho de 2001, um parecer fundamentado convidando esse Estado‑Membro a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento ao parecer no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
20 Nesse parecer fundamentado, a Comissão concluía, fazendo referência designadamente à BNatSchG 1998, que a República Federal da Alemanha não tinha adoptado as medidas necessárias para a transposição das referidas disposições da directiva.
21 Depois do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a República Federal da Alemanha, por ofício de 21 de Novembro de 2001, contestou as acusações feitas pela Comissão.
22 A seguir, entrou em vigor a BNatSchG 2002.
23 Foi nestas condições que a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto à admissibilidade da acção
24 O Governo alemão suscita preliminarmente a inadmissibilidade da acção da Comissão, sustentando que esta não teve suficientemente em consideração todas as novas disposições introduzidas pela BNatSchG 2002, nem outras disposições nacionais específicas. Ora, estas garantem que as disposições contestadas da regulamentação alemã são aplicadas em conformidade com a directiva.
25 A este respeito, deve referir‑se que a questão de saber se a Comissão teve ou não em conta determinadas alterações legislativas na apreciação da compatibilidade da regulamentação alemã com a directiva diz respeito ao mérito da causa e, portanto, à procedência da acção, e não à sua admissibilidade.
26 Deve igualmente ser sublinhado que o facto de, na petição, a Comissão basear os seus fundamentos em determinadas disposições da BNatSchG 2002, mencionando as antigas disposições correspondentes da BNatSchG 1998 entre parênteses, quando o parecer fundamentado só referia as antigas disposições, não é susceptível de justificar a inadmissibilidade da acção.
27 Embora seja um facto que o objecto da acção proposta nos termos do artigo 226.° CE é circunscrito pelo procedimento pré‑contencioso e que, por conseguinte, a petição não pode ser baseada em disposições diferentes das indicadas no referido procedimento, essa exigência não pode, contudo, ir ao ponto de impor, em qualquer hipótese, uma coincidência perfeita entre as disposições nacionais mencionadas no parecer fundamentado e as referidas na petição. Quando se verifica uma alteração legislativa entre estas duas fases do processo, basta, com efeito, que o sistema aplicado pela legislação impugnada no decurso do procedimento administrativo tenha, no seu conjunto, sido mantido pelas novas medidas adoptadas pelo Estado‑Membro posteriormente ao parecer fundamentado e impugnadas no âmbito da acção (acórdão de 22 de Setembro de 2005, Comissão/Bélgica, C‑221/03, ainda não publicado na Colectânea, n.os 38 e 39).
28 No caso concreto, as disposições da BNatSchG 2002 a que a Comissão faz referência na petição são substancialmente idênticas às da BNatSchG 1998 que ela criticava no seu parecer fundamentado.
29 Daqui decorre que a acção é admissível.
Quanto ao mérito
30 Na acção, a Comissão faz seis acusações.
Quanto à primeira acusação
Argumentação das partes
31 A Comissão acusa a República Federal da Alemanha de transposição incompleta para o seu direito nacional do artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva, na medida em que a definição do conceito de «projecto» que figura no § 10, n.° 1, ponto 11, alíneas b) e c), da BNatSchG 2002 e aplicável aos projectos realizados no exterior das ZEC é demasiado restritivo e exclui da obrigação de avaliação das incidências determinadas intervenções e outras actividades potencialmente nocivas para os sítios protegidos.
32 Quanto aos projectos na acepção do § 10, n.° 1, ponto 11, alínea b), da BNatSchG 2002, a Comissão sustenta que, na medida em que estes apenas incluem as intervenções na natureza e na paisagem na acepção do § 18 dessa mesma lei, certos projectos que podem afectar de forma significativa sítios protegidos não estão sujeitos a uma avaliação prévia das incidências no sítio em conformidade com o artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva. Com efeito, o n.° 1 do referido § 18 apenas abrange as alterações de forma ou de utilização das superfícies de base, mas não tem em consideração todas as outras actividades ou medidas não centralizadas na superfície de base de um sítio protegido nem aquelas que não fazem nenhuma alteração, mesmo quando sejam susceptíveis de afectar significativamente esse sítio. Na realidade, o conceito de «projecto» na acepção do § 10, n.° 1, ponto 11, alínea b), da BNatSchG 2002, que visa as intervenções realizadas fora das ZEC, é mais restrito do que o conceito de projecto que figura na alínea a) do mesmo artigo, que diz respeito aos projectos realizados no interior de uma ZEC. Ora, na sua definição das medidas a submeter a uma avaliação das incidências, a directiva não prevê uma distinção consoante essas medidas sejam efectuadas no exterior ou no interior de um sítio protegido.
33 Além disso, o § 18, n.° 2, da BNatSchG 2002 exclui do conceito de «projecto» na acepção do § 10, n.° 1, ponto 11, alínea b), da mesma lei, a utilização dos solos para agricultura, silvicultura e pesca, desde que essa utilização tome em consideração os objectivos e princípios da protecção da natureza e da conservação da paisagem.
34 Além disso, quanto ao § 10, n.° 1, ponto 11, alínea c), da referida lei, a Comissão critica o facto de a definição do conceito de projecto ser limitada, por um lado, às instalações sujeitas a autorização nos termos da lei federal relativa à luta contra a poluição (Bundes‑Immissionsschutzgesetz, a seguir «BImSchG») e, por outro, à utilização das águas, que é sujeita a autorização ou a aprovação nos termos da lei sobre o regime das águas (Wasserhaushaltsgesetz, a seguir «WHG»). Assim, as instalações e a utilização das águas não sujeitas a essas autorizações ou aprovações são excluídas da obrigação de avaliação das incidências sobre o sítio prevista no artigo 6.°, n.° 3, da directiva, independentemente da questão de saber se podem ou não ter incidências significativas nos sítios protegidos.
35 O Governo alemão alega em primeiro lugar que a Comissão interpreta o conceito de «projecto» de modo demasiado amplo, na medida em que não admite nenhuma limitação da obrigação de avaliação das incidências que têm nos sítios as actividades referidas pela regulamentação alemã. Com efeito, esse conceito deve ser interpretado à luz da definição concreta que figura na Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9).
36 Depois, esse governo sustenta que o conceito de «intervenção» na acepção do § 18, n.° 1, da BNatSchG 2002 pressupõe uma apreciação caso a caso à luz dos objectivos da directiva. Assim, na prática, o referido § 18, n.° 1, não limita o conceito de «projecto» na acepção da directiva. Esta disposição não pressupõe que haja uma modificação da forma ou da utilização das superfícies de base mas que haja uma intervenção quando uma actividade tem influência nas superfícies de base que repercute no sítio protegido.
37 Relativamente à derrogação prevista no § 18, n.° 2, da BNatSchG 2002, o Governo alemão alega que esta disposição exige imperativamente que os objectivos e os princípios da protecção da natureza e da conservação da paisagem tenham sido tomados em consideração para que a utilização dos solos para agricultura, silvicultura e pesca não constitua um projecto que deva ser objecto de uma avaliação das incidências.
38 Por último, no que diz respeito ao § 10, n.° 1, ponto 11, alínea c), da BNatSchG 2002, o Governo alemão refere que as próprias instalações não sujeitas a alteração ou aprovação nos termos da BImSchG devem respeitar as exigências previstas na directiva. Com efeito, essa lei obriga, especialmente, a verificar que são impedidos os efeitos nocivos para o ambiente que o estado da técnica permite evitar e que sejam reduzidos ao mínimo aqueles que o estado da técnica não permite evitar. Quanto à utilização das águas que não exige uma autorização nos termos da WHG, o Governo alemão alega, designadamente, que se trata de uma utilização relativa a reduzidos volumes de água que é compatível com a Directiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2000, que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água (JO L 327, p. 1). Segundo esse governo, se as utilizações que não tenham repercussão significativa no estado de uma massa de água não devem ser tomadas em consideração em virtude da Directiva 2000/60 e não necessitam de autorização, também não podem ter repercussões significativas nas ZEC vizinhas.
Apreciação do Tribunal de Justiça
39 Há que recordar que, nos termos do artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva, os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos ou projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo.
40 O Tribunal de Justiça já decidiu no sentido de que a exigência de uma avaliação adequada das incidências de um plano ou de um projecto está dependente da condição de este poder afectar o sítio em causa de forma significativa. Ora, tendo em conta, especialmente, o princípio da prevenção, esse risco existe uma vez que não pode ser excluído, com base em elementos objectivos, que o referido plano ou projecto afecta o sítio em causa de forma significativa (v. acórdão de 20 de Outubro de 2005, Comissão/Reino Unido, C‑6/04, Colect., p. I‑0000, n.° 54).
41 Por conseguinte, a condição a que está subordinada a avaliação das incidências de um plano ou de um projecto num determinado sítio que implica que, em caso de dúvida quanto à inexistência de efeitos significativos, há que proceder a essa avaliação, não permite subtrair a esta última, como fazem, por um lado, o § 10, n.° 1, ponto 11, alínea b), da BNatSchG 2002, conjugado com o § 18 da mesma lei e, por outro, o § 10, n.° 1, ponto 11, alínea c), determinadas categorias de projectos com base em critérios que não são adequados a garantir que tais projectos não podem afectar os sítios protegidos de forma significativa.
42 Há que observar, nomeadamente, que o § 10, n.° 1, ponto 11, alíneas b) e c), da BNatSchG 2002 exclui da obrigação de avaliação os projectos que consistam, por um lado, em intervenções na natureza e na paisagem que não sejam alterações de forma ou de utilização de superfícies de base ou modificações do lençol freático ligadas à camada superficial do solo, bem como, por outro, os projectos relativos às instalações ou à utilização das águas, devido ao facto de não estarem sujeitas a autorização. Ora, estes critérios de exclusão de obrigação de avaliação não podem garantir que os referidos projectos sejam sistematicamente insusceptíveis de afectar os sítios protegidos de forma significativa.
43 Em especial, quanto às instalações não sujeitas a autorização por força da BImSchG, a circunstância de esse diploma obrigar a verificar se são impedidos os efeitos nocivos para o ambiente que o estado da técnica permite evitar e se serão reduzidos ao mínimo os que os estado da técnica não permite evitar não é suficiente para garantir o cumprimento da obrigação prevista no artigo 6.°, n.° 3, da directiva. Com efeito, a obrigação de verificação prevista pela BImSchG não é, de qualquer forma, susceptível de assegurar que um projecto relativo a essa instalação não prejudicará todo o sítio protegido. Em especial, a obrigação de verificar se os efeitos nocivos para o ambiente que o estado da técnica não permite evitar sejam reduzidos ao mínimo não garante que esse projecto não ocasionará os referidos efeitos nocivos.
44 No que diz respeito à utilização da água que não exija uma autorização nos termos da WHG, o facto de se tratar de uma utilização relativa a reduzidos volumes de água não é, por si só, susceptível de excluir que algumas dessas utilizações possam afectar um sítio protegido de forma significativa. Mesmo partindo do princípio que essas utilizações de água não tenham incidências significativas no estado de uma massa de água, não se pode concluir que também não tenham incidências significativas nos sítios protegidos vizinhos.
45 Tendo em conta as considerações precedentes, há que declarar que a República Federal da Alemanha não transpôs correctamente para a sua legislação nacional o artigo 6.°, n.° 3, da directiva no que diz respeito a certos projectos realizados no exterior das ZEC.
Quanto à segunda acusação
Argumentação das partes
46 A Comissão alega que o § 36 da BNatSchG 2002 não transpõe correctamente o artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva, na medida em que só submete a autorização as instalações que produzam emissões no caso de ser previsível que atinjam especificamente uma ZEC situada na zona em que essas instalações são exploradas.
47 Conclui‑se que os danos materiais produzidos no exterior dessa zona não são, em contrapartida, tomados em consideração, infringindo as referidas disposições da directiva.
48 O Governo alemão refere que o controlo dos efeitos nocivos materiais ocasionados por poluentes do ar ou por ruídos na zona de influência de uma instalação deve ser efectuado caso a caso tomando em consideração todos os dados locais, bem como os diferentes poluentes emitidos pela instalação. Assim, na prática, só pode ser concedida autorização a um projecto que provoque prejuízos materiais se não tiver efeitos nocivos para os elementos protegidos pela directiva.
Apreciação do Tribunal de Justiça
49 Há que observar que, na medida em que, nos termos do § 36 da BNatSchG 2002, só está excluída a autorização das instalações que produzam emissões quando estas últimas possam afectar particularmente um sítio protegido situado na zona de influência dessas instalações, as instalações cujas emissões afectam um sítio protegido situado fora dessa zona podem ser autorizadas sem que se tome em consideração os efeitos dessas emissões nesse sítio.
50 A este respeito, deve referir‑se que o sistema instaurado pela regulamentação alemã, na medida em que visa as emissões no interior de uma zona de influência tal como é definida em circulares técnicas, em função, designadamente, de critérios gerais relacionados com as instalações, não é susceptível de garantir o cumprimento do artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva.
51 Ora, não havendo critérios cientificamente provados, que o Governo alemão não mencionou, e que permitam excluir a priori que as emissões que afectam um sítio protegido situado fora da zona de influência da instalação em causa podem afectar esse sítio de forma significativa, o sistema implementado pelo direito nacional no domínio em questão não é, de qualquer forma, susceptível de garantir que os projectos ou planos relativos às instalações que causam emissões que afectam sítios protegidos fora da zona de influência dessas instalações não prejudicam a totalidade dos sítios em causa, na acepção do artigo 6.°, n.° 3, da directiva.
52 Por conseguinte, há que declarar que o artigo 6.°, n.° 3, da directiva não foi correctamente transposto.
Quanto à terceira acusação
53 A Comissão acusa a República Federal da Alemanha de não ter transposto correctamente a obrigação prevista no artigo 12.°, n.° 1, alínea d), da directiva de tomar as medidas necessárias para instaurar um sistema de protecção estrito de certas espécies animais, proibindo a deterioração ou a destruição dos sítios de reprodução ou das áreas de repouso. Segundo a Comissão, esta disposição impõe aos Estados‑Membros que proíbam não apenas os actos intencionais mas também os actos não intencionais. Alega que o § 43, n.° 4, da BNatSchG 2002 não respeita o artigo 12.°, n.° 1, alínea d), da directiva, na medida em que autoriza determinadas derrogações às regras que protegem os sítios «desde que os animais, incluindo os seus sítios de nidificação, de incubação, de habitat e de refúgio [...] não sejam afectados de modo intencional».
54 O Governo alemão refere que a transposição do artigo 12.°, n.° 1, alínea d), da directiva é limitada em todo o território da República Federal da Alemanha aos actos intencionais, o que, em sua opinião, está de acordo com esta disposição, uma vez que não prevê a destruição ou a deterioração não intencionais dos referidos sítios no sistema de protecção que impõe. É de opinião que uma interpretação segundo a qual são também proibidos os actos não intencionais seria sempre contrária ao princípio da proporcionalidade.
55 A este respeito, basta referir que o Tribunal de Justiça já decidiu que os actos previstos no artigo 12.°, n.° 1, alínea d), da directiva não são apenas os actos intencionais mas também aqueles que não o são (v. acórdão Comissão/Reino Unido, já referido, n.os 73 a 79). Ao não limitar a proibição prevista no artigo 12.°, n.° 1, alínea d), da directiva, aos actos intencionais, contrariamente ao que fez no que diz respeito aos actos referidos nas alíneas a) a c) do referido artigo, o legislador comunitário demonstrou a sua vontade de dar aos sítios de reprodução e às áreas de repouso uma maior protecção contra os actos que causem a sua deterioração ou a sua destruição. Dada a importância dos objectivos de protecção da biodiversidade que a directiva pretende realizar, não é de modo algum desproporcionado que a proibição prevista na alínea d) do artigo 12.°, n.° 1, não seja limitada aos actos intencionais.
56 Nestas condições, há que julgar procedente a acusação relativa à transposição incorrecta do artigo 12.°, n.° 1, alínea d), da directiva.
Quanto à quarta acusação
57 A Comissão acusa a República Federal da Alemanha de ter introduzido no § 43, n.° 4, da BNatSchG 2002 duas derrogações às proibições previstas no § 42, n.° 1, dessa lei, que não têm suficientemente em conta as condições a que são sujeitas as derrogações autorizadas nos termos do artigo 16.° da directiva. A este respeito, a Comissão refere‑se mais especificamente às derrogações do direito alemão aos regimes de protecção das espécies de que beneficiam, respectivamente, os actos de execução de uma intervenção autorizada em conformidade com o § 19 da BNatSchG 2002 e a adopção de medidas autorizadas nos termos do § 30 da mesma lei.
58 O Governo alemão responde que as intervenções e as medidas objecto das duas derrogações previstas no § 43, n.° 4, da BNatSchG 2002 estão sujeitas a decisões administrativas para cuja adopção as autoridades competentes são, de qualquer modo, obrigadas a respeitar os requisitos previstos no artigo 16.° da directiva.
59 A este respeito, há que recordar que resulta do quarto e do décimo primeiro considerandos da referida directiva que os habitats e espécies ameaçadas fazem parte do património cultural da Comunidade Europeia e que as ameaças de que são vítimas são frequentemente de natureza transfronteira, de modo que a adopção de medidas de conservação incumbe, a título de responsabilidade comum, a todos os Estados‑Membros. Por conseguinte, a exactidão da transposição tem uma importância especial num caso como o ora vertente, em que a gestão do património comum é confiada, em relação ao seu respectivo território, aos Estados‑Membros (v. acórdão Comissão/Reino Unido, já referido, n.° 25).
60 Daqui decorre que, no âmbito da directiva, que contém regras complexas e técnicas no domínio do direito do ambiente, os Estados‑Membros são especialmente obrigados a garantir que as respectivas legislações destinadas a assegurar a transposição dessa directiva sejam claras e precisas (v. acórdão Comissão/Reino Unido, já referido, n.° 26).
61 Por conseguinte, mesmo partindo do princípio de que as duas derrogações em causa no caso em apreço devem ser objecto de decisões administrativas para cuja adopção as autoridades competentes devem respeitar efectivamente os requisitos a que o artigo 16.° da directiva subordina a autorização de derrogações, é necessário dizer que o § 43, n.° 4, da BNatSchG 2002 não prevê um quadro legal conforme ao regime derrogatório criado pelo referido artigo 16.° Com efeito, essa disposição do direito nacional não sujeita a concessão das duas derrogações em questão a todos os requisitos previstos no artigo 16.° da directiva. A este respeito, basta sublinhar que o § 43, n.° 4, da BNatSchG 2002 prevê como único requisito para a autorização das referidas derrogações que os animais, incluindo os seus locais de nidificação, de incubação, de habitat ou de refúgio, e os vegetais das espécies particularmente protegidas não sofram, por esse facto, actos nocivos intencionais.
62 A acusação relativa à transposição incorrecta do artigo 16.° da directiva para o direito alemão é, portanto, procedente.
Quanto à quinta acusação
63 A Comissão refere‑se ao artigo 6.°, n.° 1, da PflSchG, que proíbe a utilização dos produtos fitossanitários se for previsível que produz efeitos nocivos para a saúde do homem ou do animal, no lençol freático, ou tenha outros efeitos nocivos graves, em especial no equilíbrio da natureza, abrangendo também esta noção as espécies animais e vegetais na acepção do § 2, ponto 6, da PflSchG. A Comissão alega que, com essa proibição, a República Federal da Alemanha não transpôs de forma suficientemente clara os artigos 12.°, 13.° e 16.° da directiva.
64 O Governo alemão contesta o fundamento desta acusação sublinhando que a disposição referida pela Comissão contém uma proibição geral que permite respeitar as proibições previstas nos artigos 12.° e 13.° da directiva. Refere‑se também ao facto de que, nos termos do § 6, n.° 1, da PflSchG, os produtos fitossanitários devem ser objecto de uma utilização que corresponda a uma boa prática profissional e que a autoridade competente pode ordenar as medidas necessárias ao cumprimento das exigências mencionadas nessa disposição.
65 A este respeito, como foi recordado no n.° 60 do presente acórdão, os Estados‑Membros, no quadro da directiva habitats, são especialmente obrigados a velar para que a sua legislação destinada a assegurar a transposição dessa directiva seja clara e precisa.
66 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os artigos 12.°, 13.° e 16.° da directiva formam um conjunto coerente de normas (v. acórdão Comissão/Reino Unido, já referido, n.° 112). Os referidos artigos 12.° e 13.° impõem aos Estados‑Membros que instaurem um sistema de protecção estrito das espécies animais e vegetais.
67 Há que observar que o § 6, n.° 1, da PflSchG, ao enunciar os casos em que é proibida a utilização dos produtos fitossanitários, não preconiza de modo claro, específico e estrito as proibições dos actos nocivos às espécies protegidas previstas nos artigos 12.° e 13.° da directiva.
68 Em especial, não resulta que a proibição de utilização de produtos fitossanitários, dado que é previsível que produza efeitos nocivos graves no equilíbrio da natureza, seja tão clara, precisa e estrita como a proibição de deterioração dos sítios de reprodução ou das áreas de repouso das espécies animais protegidas prevista no artigo 12.°, n.° 1, alínea d), da directiva ou como a proibição de destruição intencional na natureza das espécies vegetais protegidas prevista no artigo 13.°, n.° 1, alínea a), da directiva.
69 Por conseguinte, há que julgar procedente a quinta acusação no que diz respeito aos artigos 12.° e 13.° da directiva.
Quanto à sexta acusação
Argumentação das partes
70 A Comissão acusa a República Federal da Alemanha de ter infringido os artigos 12.° e 16.° da directiva ao não lhe ter notificado as disposições da regulamentação relativa à pesca ou ao não velar no sentido de essas disposições conterem proibições de pesca suficientes.
71 A Comissão alega que as regulamentações sobre a pesca em três Länder não são conformes à directiva. Assim, na Baviera, o peixe conhecido sob o nome científico de Coregonus oxyrhynchus não figura entre as espécies protegidas durante todo o ano. No Brandeburgo, essa mesma espécie e o molusco denominado Unio crassus não são protegidos. Quanto ao Land de Brême, a sua legislação não inclui na lista das proibições de pesca as três espécies que devem ser protegidas nesse Land, concretamente as duas espécies referidas e o peixe chamado Acipenser sturio. Além disso, autoriza expressamente a pesca de espécimes dessa última espécie cujo comprimento seja de, pelo menos, 100 cm e os da espécies Coregonus oxyrhynchus cujo comprimento seja de, pelo menos, 30 cm. Além disso, não está disponível qualquer informação sobre eventuais proibições de pesca nos Länder de Berlim, Hamburgo, Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental, Baixa‑Saxónia, Renânia do Norte/Vestefália, Sarre, Saxónia e Saxónia‑Anhalt. Assim, não pode ser considerado que a regulamentação desses Länder prevê as proibições de pesca necessárias para dar cumprimento às disposições dos artigos 12.° e 16.° da directiva.
72 O Governo alemão alega que, embora as disposições do direito federal autorizem os Länder a adoptar disposições mais específicas em matéria de pesca, também é verdade que essas disposições devem ser interpretadas em conformidade com a directiva. No caso de as disposições dos Länder sobre a pesca infringirem a protecção das espécies de peixes e de bivalves imposta juridicamente pelo direito comunitário, as mesmas são nulas devido à violação do direito federal. Nesse sentido, a BNatSchG 2002 é uma lei que prima sobre o direito dos Länder. A proibição de pesca prevista no § 42, n.° 1, ponto 1, da BNatSchG 2002, que diz também respeito às espécies mencionadas no anexo IV da directiva, é, portanto, aplicável. Assim, não é necessário notificar as disposições dos Länder relativas a esta matéria.
73 O Governo alemão refere que zelará por que sejam rapidamente alteradas as disposições dos Länder relativas à pesca, na medida em que não respeitem as condições da directiva e do direito federal, como é o caso, por exemplo, da regulamentação do Land de Brême contestada pela Comissão.
Apreciação do Tribunal de Justiça
74 É ponto assente, no caso em apreço, que o Coregonus oxyrhynchus, o Unio crassus e o Acipenser sturio, que figuram no anexo IV, alínea a), da directiva, são espécies que existem na Alemanha.
75 Deste modo, devem ser sujeitas, nos termos do artigo 12.°, n.° 1, alínea a), da directiva, a um sistema de protecção estrito que proíba qualquer forma de captura ou de abate intencional dos espécimes destas espécies na natureza.
76 Decorre dos autos que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a regulamentação do Land da Baviera autorizava, designadamente, a captura de peixes durante todo o ano ao mesmo tempo que não eram adoptadas proibições de pesca. Ora, não é proibido pescar o Coregonus oxyrhynchus. No Land de Brandeburgo, esta mesma espécie, bem como o Unio crassus, também não é objecto de uma proibição de pesca. Quanto à regulamentação do Land de Brême, o Governo alemão reconheceu que não estava em conformidade com a directiva.
77 Embora seja verdade, como observa o Governo alemão, que o § 42, n.° 1, da BNatSchG 2002 proíbe, em especial, capturar e abater espécies animais que beneficiam de um regime de protecção estrito, como as mencionadas no n.° 74 do presente acórdão, também é um facto que, nos termos do § 39, n.° 2, primeiro período, dessa mesma lei federal, as disposições da legislação relativa à protecção dos animais, à caça e à pesca, não são afectadas pelas disposições da presente secção. Ora essa secção inclui o § 42 da BNatSchG 2002.
78 Nestas condições, é necessário referir que o quadro normativo em vigor na Alemanha, no qual coexistem disposições regionais contrárias ao direito comunitário e uma disposição federal em conformidade com ele, não é adequado para assegurar efectivamente e de modo claro e preciso, relativamente às três espécies animais em causa no presente processo, a protecção estrita prevista no artigo 12.°, n.° 1, alínea a), da directiva no que diz respeito à proibição de qualquer forma de captura ou de abate intencional de espécimes dessas espécies na natureza.
79 No caso concreto, verifica‑se que a regulamentação alemã não está em conformidade com o artigo 12.°, n.° 1, alínea a), da directiva e não cumpre os requisitos de derrogação previstos no artigo 16.° da directiva.
80 Quanto às regulamentações relativas à pesca nos outros Länder, que não foram comunicadas à Comissão, não se pode dizer que não cumprem as disposições dos artigos 12.° e 16.° da directiva devido ao facto de não estar disponível nenhuma informação sobre as eventuais proibições de pesca nesses Länder, tanto mais que, como foi recordado no n.° 77 do presente acórdão, o § 42, n.° 1, ponto 1, da BNatSchG 2002 proíbe capturar e abater os espécimes das espécies Coregonus oxyrhynchus, Unio crassus e Acipenser sturio.
81 A este respeito, há que referir que o artigo 23.°, n.° 3, da directiva dispõe que os Estados‑Membros comunicarão à Comissão o texto das disposições essenciais de direito nacional que adoptarem no domínio regulado por essa directiva. No entanto, a Comissão não fundamentou a sua acção nessa disposição.
82 Conclui‑se que a sexta acusação é procedente nos limites indicados nos números anteriores do presente acórdão.
83 Por conseguinte, há que decidir que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.°, n.° 3, bem como dos artigos 12.°, 13.° e 16.° da directiva,
– ao não prever, em relação a certos projectos realizados fora das ZEC na acepção do artigo 4.°, n.° 1, da directiva, a obrigação de avaliação das incidências no sítio, em conformidade com o artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva, independentemente da questão de saber se esses projectos são susceptíveis de afectar uma ZEC de forma significativa;
– ao admitir emissões numa ZEC, independentemente de essas emissões poderem afectar essa zona de forma significativa;
– ao excluir do âmbito de aplicação das normas relativas à protecção das espécies de determinados danos não intencionais sobre animais protegidos;
– ao não garantir o respeito dos critérios de que dependem as derrogações previstas no artigo 16.° da directiva em relação a determinadas actividades compatíveis com a preservação da zona;
– ao prever normas relativas ao uso de produtos fitossanitários que não têm suficientemente em conta a protecção das espécies e
– ao não zelar no sentido de que as disposições relativas à legislação sobre a pesca contenham proibições suficientes.
Quanto às despesas
84 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Federal da Alemanha e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1) A República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.°, n.° 3, bem como dos artigos 12.°, 13.° e 16.° da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens:
– ao não prever, em relação a certos projectos realizados fora das ZEC na acepção do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 92/43, a obrigação de avaliação das incidências no sítio, em conformidade com o artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva, independentemente da questão de saber se esses projectos são susceptíveis de afectar uma ZEC de forma significativa;
– ao admitir emissões numa ZEC, independentemente de essas emissões poderem afectar essa zona de forma significativa;
– ao excluir do âmbito de aplicação das normas relativas à protecção das espécies de determinados danos não intencionais sobre animais protegidos;
– ao não garantir o respeito dos critérios de que dependem as derrogações previstas no artigo 16.° da Directiva 92/43 em relação a determinadas actividades compatíveis com a preservação da zona;
– ao prever normas relativas ao uso de produtos fitossanitários que não têm suficientemente em conta a protecção das espécies e
– ao não zelar no sentido de que as disposições relativas à legislação sobre a pesca contenham proibições suficientes.
2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.
Assinaturas