DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
1er décembre 2015 (*)
« Recours en annulation – Aides d’État – Aide des autorités portugaises à la résolution de l’établissement financier Banco Espírito Santo SA – Création d’une banque relais – Décision de ne pas soulever d’objections – Engagements présentés par les autorités portugaises – Contrôle du respect de ses engagements par un mandataire – Rémunération du mandataire par la banque de défaisance – Demande d’annulation partielle – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑814/14,
Banco Espírito Santo, SA, établie à Lisbonne (Portugal), représentée par Mes M. Gorjão-Henriques et L. Bordalo e Sá, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. L. Flynn, M. França et P.-J. Loewenthal, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation des points 9 et 18 de l’annexe II de la décision de la Commission C (2014) 5682 final, du 3 août 2014, aide d’État SA.39250 (2014/N) – Portugal, résolution de Banco Espírito Santo, SA, en ce qu’ils imposent ou peuvent être interprétés comme imposant à la requérante de se charger de la rémunération ou de tout autre frais du mandataire chargé de veiller aux respects des engagements souscrits par la République portugaise,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de M. M. Prek (rapporteur), président, Mme I. Labucka et M. V. Kreuschitz, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1 La requérante, Banco Espírito Santo, SA, est un établissement financier portugais ayant pour principal actionnaire Espírito Santo Financial Group, dont l’actionnaire majoritaire était Espírito Santo International (ESI).
2 En mai 2014, il a été annoncé qu’un audit réalisé par la Banque du Portugal auprès du groupe ESI était parvenu à la conclusion que ce dernier se trouvait dans une situation financière difficile, susceptible d’avoir une incidence négative sur la solvabilité de la requérante, compte tenu de son exposition à d’autres entreprises du groupe ESI.
3 Le 30 juillet 2014, la requérante a publié ses résultats pour le premier semestre de 2014, indiquant une perte financière élevée. S’en est suivie au cours du mois de juillet 2014 une importante chute de ses dépôts.
4 Dans ce contexte, les autorités portugaises ont décidé de soumettre la requérante à une procédure de résolution (procedimento de resolução), laquelle implique la création d’un établissement de crédit temporaire, la « banque relais » à laquelle sont transférées les activités commerciales saines de la requérante. À l’issue de ces transferts d’actifs et de passifs à la banque relais, les autres actifs et passifs résiduels devaient rester au sein de la requérante, qui deviendrait la « structure de défaisance ».
5 Le 3 août 2014, les autorités portugaises ont notifié à la Commission européenne un projet d’aide d’État en faveur de la banque relais d’un montant de 4 899 millions d’euros destiné à fournir à celle-ci un capital-actions initial. Conjointement à cette notification, les autorités portugaises ont transmis à la Commission deux rapports de la Banque du Portugal. D’une part, une évaluation des options envisageables pour la résolution de la requérante, dont la conclusion était que la création d’une banque relais était la seule solution qui permettait de préserver la stabilité financière du Portugal. D’autre part, une description de la procédure à suivre pour la résolution de la requérante. À la suite de ce dernier rapport, les autorités portugaises ont présenté à la Commission des engagements relatifs tant à la banque relais qu’à la requérante, portant sur leur liquidation ordonnée. Les engagements communs à ces deux établissements ont trait à la gestion des actifs existants, au plafonnement des salaires et à l’interdiction de l’acquisition de participations, du paiement de coupons ou de dividendes et de la publicité au moyen de l’aide de l’État.
6 Le même jour, la Commission a adopté à l’issue de la phase préliminaire d’examen, au titre de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la décision C (2014) 5682 final, aide d’État SA.39250 (2014/N) – Portugal, résolution de Banco Espírito Santo, SA (ci-après la « décision »), par laquelle elle conclut que la mesure notifiée, à savoir l’injection de capital d’un montant de 4 899 millions d’euros par les autorités portugaises à la banque relais assortie des engagements pris par ces autorités, constitue une aide d’État compatible avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE. La décision est assortie de quatre annexes, dont l’annexe I, intitulée « List of commitments » (liste d’engagements) et l’annexe II portant le titre de « Monitoring trustee » (mandataire), dont deux dispositions sont contestées dans le cadre du présent recours en annulation.
7 L’annexe I comprend la liste des engagements présentés par les autorités portugaises. Est, notamment, prévue au point 31 de cette annexe la désignation d’un mandataire chargé de veiller au respect de ces engagements.
8 L’annexe II concerne la désignation, les devoirs et obligations, le remplacement, la décharge, le renouvellement et la rémunération du mandataire.
9 Selon le point 9 de l’annexe II, dont la légalité est contestée dans le cadre du présent recours : « Le mandataire chargé du suivi sera rémunéré par la ‘structure de défaisance’ d’une manière qui n’entrave pas l’exercice indépendant et efficace de son mandat. ».
10 Il est précisé au point 18 de l’annexe II, également visé par le présent recours :
« Le mandataire chargé du suivi peut nommer des conseillers (en particulier pour le financement des entreprises ou pour des conseils juridiques), lorsqu’il estime que la nomination de ces consultants est appropriée ou nécessaire à la mise en œuvre de ses missions et de ses obligations conformément au mandat et dans la mesure où les coûts et charges diverses engagés par le mandataire sont raisonnables [ ; s]i la banque relais et/ou structure de défaisance refuse d’approuver les conseillers proposés par le mandataire, la Commission peut approuver leur désignation, après avoir entendu les raisons de l’établissement concerné [ ; s]eul le mandataire chargé du suivi et la Commission ont le droit de donner des instructions aux conseillers. »
Procédure et conclusions des parties
11 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 17 décembre 2014, la requérante a introduit le présent recours.
12 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 3 mars 2015, la Commission a introduit une exception d’irrecevabilité, au titre de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal du 2 mai 1991.
13 La requérante a présenté ses observations sur l’exception d’irrecevabilité le 16 avril 2015.
14 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 30 avril 2015, la République portugaise a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.
15 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler les points 9 et 18 de l’annexe II de la décision en ce qu’ils imposent ou peuvent être interprétés comme lui imposant de se charger de la rémunération du mandataire ou de tout autre frais du mandataire chargé de veiller au respect des engagements souscrits par le Portugal ;
– rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
– condamner la Commission aux dépens.
16 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– condamner la requérante aux dépens.
Sur la recevabilité
17 En vertu de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, si le défendeur le demande, le Tribunal statue sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 6 du même article, le Tribunal peut décider d’ouvrir la phase orale de la procédure. Aux termes du paragraphe 7 du même article, le Tribunal statue sur la demande ou joint l’examen de celle-ci au fond.
18 En l’espèce, le Tribunal estime qu’il est suffisamment éclairé par les pièces versées au dossier et qu’il n’y a pas lieu d’ouvrir la phase orale de la procédure.
19 À l’appui de son exception d’irrecevabilité, la Commission soutient, en substance, que la requérante n’est pas recevable à demander l’annulation partielle de la décision. Elle se réfère, notamment, à la circonstance que les engagements pris par un État membre dans le cadre de l’examen préliminaire d’une mesure notifiée font partie intégrante de la mesure approuvée.
20 La requérante estime qu’elle est recevable à demander l’annulation des seules points 9 et 18 de l’annexe II de la décision.
21 Elle rappelle que la possibilité de prononcer l’annulation partielle d’un acte est exclue dans les seules circonstances où les dispositions contestées constituent le cœur même de l’acte et où leur annulation modifierait objectivement sa substance même. En l’espèce, l’annulation des points 9 et 18 de l’annexe II ne remettrait pas en cause la substance de la décision, à savoir la compatibilité de la mesure d’aide notifiée avec le marché intérieur, seule la question de l’imputation des coûts du mandataire étant concernée.
22 La requérante considère également que c’est à tort que la Commission qualifie d’ « engagements » les points 9 et 18 de l’annexe II, dès lors que les engagements figurent exclusivement à l’annexe I de la décision et que l’annexe II concerne le seul mandat. Elle note, à cet égard, qu’aucun des engagements présents à l’annexe I ne lui impose de supporter les coûts du mandataire.
23 Enfin, elle considère que l’argumentation de la Commission tirée de ce qu’elle ne disposerait pas de la compétence pour modifier un projet d’aide notifié est dénuée de pertinence, dès lors que l’annexe II ne trouve pas son origine dans une proposition des autorités portugaises, mais a été le fait de la Commission elle-même postérieurement à la notification du projet d’aide, la circonstance que les autorités portugaises aient émis des suggestions quant à son contenu étant sans incidence à cet égard.
24 De manière liminaire, dans la mesure où le Tribunal est saisi d’une demande d’annulation partielle de la décision, à savoir deux points de son annexe II, il importe de vérifier si une telle annulation partielle est possible. Dans l’éventualité où cela ne serait pas le cas, le recours devra être rejeté comme étant irrecevable, le Tribunal ne pouvant prononcer la nullité d’un acte dans son entièreté, s’il a seulement été saisi d’une demande de nullité partielle, sauf à statuer ultra petita (voir, en ce sens, arrêt du 30 mars 2006, Espagne/Conseil, C‑36/04, Rec, EU:C:2006:209, point 21).
25 En application d’une jurisprudence constante, l’annulation partielle d’un acte de l’Union n’est possible que pour autant que les éléments dont l’annulation est demandée sont détachables du reste de l’acte. Il n’est pas satisfait à cette exigence de séparabilité lorsque l’annulation partielle d’un acte aurait pour effet de modifier la substance de celui‑ci (voir arrêt du 27 juin 2006, Parlement/Conseil, C‑540/03, Rec, EU:C:2006:429, points 27 et 28 et jurisprudence citée).
26 En outre, dans le cas d’espèce, la possibilité de procéder à une annulation partielle des dispositions contestées doit également prendre en compte la nature particulière de la décision.
27 À cet égard, en premier lieu, il convient de relever que, par la décision, la Commission a constaté que la mesure notifiée constituait une aide d’État, mais qu’elle était compatible avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, en prenant en considération les engagements présentés par les autorités portugaises. Si la décision demeure silencieuse quant à sa qualification exacte au regard du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO L 83, p. 1), force est de constater qu’elle s’apparente à une « décision de ne pas soulever d’objections » au sens de l’article 4, paragraphe 3, de ce règlement.
28 En vertu de cette disposition, « si la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée, pour autant qu’elle entre dans le champ de l’article [107, paragraphe 1, TFUE], ne suscite pas de doutes quant à sa compatibilité avec le marché commun, elle décide que cette mesure est compatible avec le marché commun [… ; c]ette décision précise quelle dérogation prévue par le traité a été appliquée ».
29 La décision de ne pas soulever d’objections constitue l’une des trois types de décisions que, au terme de la phase préliminaire d’examen et conformément à l’article 4, paragraphes 2 à 4, du règlement no 659/1999, la Commission peut prendre. Outre l’adoption de cette décision, la Commission peut soit constater par voie de décision que la mesure notifiée ne constitue pas une aide, soit constater qu’elle suscite des doutes quant à sa compatibilité avec le marché commun et adopter une décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen.
30 La circonstance qu’un État membre ait présenté des engagements au cours de la phase préliminaire d’examen ne peut impliquer que la décision adoptée par la Commission à l’issue de cette phase de la procédure en considération desdits engagements s’apparente à une décision conditionnelle, au sens de l’article 7, paragraphe 4, du règlement no 659/1999. Elle constitue plutôt une décision tenant compte des engagements comportementaux pris volontairement par l’État lors de la phase de notification de la mesure litigieuse afin de clarifier certains points. Cette qualification a été apportée par le Tribunal (arrêt du 28 mars 2012, Ryanair/Commission, T‑123/09, Rec, EU:T:2012:164, point 95) et avalisée par la Cour (arrêt du 13 juin 2013, Ryanair/Commission, C‑287/12 P, EU:C:2013:395, point 67) à l’égard d’une décision constatant que la mesure notifiée ne constitue pas une aide relevant de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 659/1999.
31 Force est de constater qu’une telle qualification est également applicable à une décision de ne pas soulever d’objections à l’égard d’une aide notifiée, telle celle en cause en l’espèce, adoptée sur le fondement de l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 659/1999. En effet, l’élément essentiel du raisonnement du Tribunal et de la Cour est constitué par le postulat que les engagements font partie intégrante de la mesure notifiée (arrêts Ryanair/Commission, point 30 supra, EU:T:2012:164, point 95, et Ryanair/Commission, point 30 supra, EU:C:2013:395, point 67) et que, partant, la décision de la Commission porte sur la mesure notifiée et les engagements pris ensemble. Or ce postulat existe de la même manière quand la Commission conclut, sur la base des engagements fournis, que la mesure ne constitue pas une aide d’État sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 659/1999, ou qu’elle constitue une aide d’État compatible avec le marché commun, sur le fondement de l’article 4, paragraphe 3, de ce même règlement.
32 En deuxième lieu, et par voie de conséquence, la mesure notifiée et les engagements présentés par l’État membre revêtant un caractère indissociable, il doit être conclu qu’il n’est pas loisible à un requérant de demander qu’une annulation soit cantonnée à certains des engagements retranscrits dans une décision prise sur le fondement de l’article 4, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999, sans viser également l’annulation du dispositif de la décision portant sur la compatibilité de la mesure notifiée.
33 En effet, restreindre l’annulation aux dispositions d’une décision retranscrivant un ou plusieurs engagements équivaudrait à censurer la Commission pour avoir accepté lesdits engagements indépendamment de toute analyse de la compatibilité de la mesure notifiée et des autres engagements proposés, alors que la Commission n’est pas en droit de s’opposer à un engagement particulier. Sa seule alternative consiste soit à avaliser la mesure et les engagements notifiés, par une décision prise au titre de l’article 4, paragraphe 2 ou 3, du règlement n° 659/1999, soit à ouvrir la procédure formelle d’examen, par une décision prise au titre de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 659/1999.
34 Il ressort de ce qui précède que les engagements présentés par les autorités portugaises sont indissociables de la mesure d’aide notifiée d’un montant de 4 899 millions d’euros en faveur de la banque relais et ne peuvent voir leur légalité contestée indépendamment de celle de la décision de la Commission d’approuver l’aide dans son ensemble. Partant une demande de nullité partielle présentée à l’encontre de dispositions de la décision reprenant de tels engagements doit être rejetée comme étant irrecevable, sans qu’il soit nécessaire de vérifier si lesdites dispositions sont, de par leur nature, détachables de la décision au sens de la jurisprudence citée au point 25 ci-dessus.
35 En troisième lieu, reste cependant à vérifier si l’annexe II, et plus particulièrement ses points 9 et 18, retrace des engagements présentés par les autorités portugaises ou, au contraire, est imputable à la seule Commission.
36 Certes, sur un plan formel, l’annexe II ne s’apparente pas à une liste d’engagements souscrits par les autorités portugaises. Contrairement à l’annexe I, qui est intitulée « List of commitments » et porte la signature du ministre des Finances portugais, l’annexe II est seulement qualifiée de « Monitoring Trustee » et ne contient aucune signature.
37 Toutefois, il demeure que l’examen de la substance de ces deux annexes révèle que l’annexe II de la décision constitue une modalité d’application de certains des engagements présentés par les autorités portugaises.
38 En effet, au point 31 de l’annexe I de la décision, les autorités portugaises ont présenté à titre d’engagement la désignation d’un mandataire (monitoring trustee) selon les termes suivants :« une ou plusieurs personne(s) physique(s) ou morale(s), indépendante de la banque et de la banque relais, proposée par le Portugal, approuvée par la Commission et nommée par le fonds de résolution ; le mandataire aura l’obligation de vérifier l’entier respect des engagements jusqu’à la fin de la durée d’existence ou de la période de liquidation, la plus longue de ces périodes étant retenue » (One or more natural or legal person(s), independent from the Bank or the Bridge Bank, proposed by Portugal and approved by the Commission and appointed by the Resolution fund ; the Monitoring Trustee will have the duty to monitor the full compliance with the Commitments until the end of the Existence Period or the Winding-up Period, whichever occurs last). Quant à l’annexe II, il ressort de la lecture de ses dispositions qu’elle vise précisément à expliciter les règles gouvernant la désignation, les devoirs et obligations, le remplacement, la décharge et le renouvellement ainsi que la rémunération du mandataire.
39 Il en découle nécessairement que l’annexe II constitue l’accessoire et le prolongement de l’engagement des autorités portugaises visant à la désignation d’un mandataire. La qualification d’engagement doit, dès lors, également être retenue à son égard.
40 Il en découle que, pour les raisons exposées aux points 31 à 34 ci-dessus, les points 9 et 18 de ladite annexe sont insusceptibles de faire l’objet d’une demande d’annulation partielle.
41 Le recours doit, dès lors, être rejeté comme étant irrecevable pour les motifs exposés au point 24 ci-dessus.
42 Au vu de ce qui précède, il n’y a pas lieu de se prononcer sur la demande d’intervention présentée par la République portugaise.
Sur les dépens
43 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
44 Par ailleurs, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, la requérante, la Commission et la République portugaise supporteront chacune leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme irrecevable.
2) Il n’y a pas lieu de statuer sur la demande d’intervention présentée par la République portugaise.
3) Banco Espírito Santo, SA supportera ses propres dépens et ceux exposés par la Commission européenne.
4) Banco Espírito Santo, SA, la Commission européenne et la République portugaise supporteront chacune leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 1er décembre 2015.