Language of document : ECLI:EU:T:2015:238

Causa T‑217/11

Claire Staelen

contro

Mediatore europeo

«Responsabilità extracontrattuale – Trattamento da parte del Mediatore di una denuncia relativa alla gestione di un elenco dei candidati idonei per un concorso generale – Poteri d’indagine – Dovere di diligenza – Perdita di un’opportunità possibilità – Danno morale»

Massime – Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 29 aprile 2015

1.      Ricorso per risarcimento danni – Oggetto – Domanda di risarcimento di un danno causato dall’asserito cattivo trattamento di una denuncia da parte del Mediatore europeo – Ricevibilità

(Artt. 268 TFUE e 340, comma 2, TFUE)

2.      Ricorso per risarcimento danni – Autonomia rispetto ai ricorsi di annullamento e per carenza – Ricevibilità del ricorso contro un comportamento imputabile a un’istituzione o a un organo dell’Unione – Assenza di decisione definitiva su taluni elementi delle circostanze di fatto oggetto di un’indagine avviata di propria iniziativa dalla convenuta – Irrilevanza

(Artt. 268 TFUE e 340, comma 2, TFUE)

3.      Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Danno – Nesso causale – Presupposti cumulativi – Mancanza di uno dei presupposti – Rigetto integrale del ricorso per risarcimento danni

(Art. 340, comma 2, TFUE)

4.      Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Violazione da parte del Mediatore europeo dell’obbligo di diligenza nell’ambito di un’indagine vertente su casi di cattiva amministrazione – Inclusione

(Art. 340, comma 2, TFUE; decisione del Parlamento europeo 94/262)

5.      Mediatore europeo – Indagini – Potere discrezionale quanto all’esercizio dei poteri d’indagine – Limiti – Rispetto dell’obbligo di diligenza – Violazione – Illecito idoneo a far sorgere la responsabilità dell’Unione.

(Artt. 228, § 1, TFUE e 340, comma 2, TFUE; decisione del Parlamento europeo 94/262, art. 3, § 1)

6.      Diritto dell’Unione europea – Principi – Principio di buona amministrazione – Obbligo di diligenza – Portata

7.      Mediatore europeo – Indagini – Indagini di propria iniziativa – Avvio – Presupposti

(Decisione del Parlamento europeo 94/262)

8.      Ricorso di annullamento – Competenza del giudice dell’Unione – Conclusioni dirette a far accertare un illecito penale – Irricevibilità

(Art. 256 TFUE e 263 TFUE)

9.      Mediatore europeo – Indagini – Diritti delle persone interessate da un’indagine – Domanda di trattamento riservato di documenti e di informazioni raccolti – Rimessa in discussione da parte del Mediatore – Esclusione

Decisione del Parlamento europeo 94/262)

10.    Funzionari – Concorso – Commissione giudicatrice – Redazione dell’elenco degli idonei – Fissazione della durata di validità – Potere discrezionale dell’autorità che ha il potere di nomina – Limiti

(Statuto dei funzionari, artt. 29 e 30)

11.    Diritto dell’Unione europea – Principi – Parità di trattamento – Nozione

12.    Mediatore europeo – Indagini – Obbligo di diligenza – Constatazione dell’assenza di cattiva amministrazione sulla base delle sole affermazioni dell’istituzione interessata da un’indagine – Violazione – Illecito idoneo a far sorgere la responsabilità dell’Unione

(Art. 340, comma 2, TFUE; Decisione del Parlamento europeo 94/262)

13.    Procedimento giurisdizionale – Deduzione di motivi nuovi in corso di causa – Presupposti – Ampliamento di un motivo esistente – Ricevibilità

[Regolamento di procedura del Tribunale, artt. 44, § 1, c), e 48, § 2]

14.    Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Sviamento di potere – Nozione

(Art. 263 TFUE)

15.    Diritto dell’Unione europea – Principi – Osservanza di un termine ragionevole – Procedimento amministrativo – Criteri di valutazione

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41)

16.    Mediatore europeo – Codice di buona condotta – Effetto vincolante – Insussistenza

(Art. 228 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41)

17.    Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Danno certo ed effettivo – Onere della prova

(Art. 340, comma 2, TFUE)

18.    Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Nesso causale – Nozione – Danno risultante, per un candidato a un concorso, dalla perdita di una possibilità di essere assunto a seguito degli illeciti commessi dal Mediatore europeo – Causa determinante del danno che non risiede nei comportamenti del Mediatore – Insussistenza di nesso di causalità

(Art. 340, comma 2, TFUE)

19.    Ricorso per risarcimento danni – Oggetto – Risarcimento del danno asseritamente subito a causa della perdita di una possibilità di essere assunti per un impiego presso un’istituzione dell’Unione – Ricevibilità

(Artt. 268 TFUE e 340, comma 2, TFUE; Statuto dei funzionari, art. 30)

20.    Responsabilità extracontrattuale – Danno – Danno risarcibile – Danno morale causato da une perdita di fiducia nella funzione del Mediatore europeo – Inclusione

(Art. 340, comma 2, TFUE)

1.      V. il testo della decisione.

(v. punto 55)

2.      L’azione risarcitoria è stata istituita dal Trattato FUE come mezzo di ricorso autonomo, dotato di una particolare funzione nell’ambito del regime delle impugnazioni e subordinato, quanto al suo esercizio, a condizioni attinenti al suo specifico oggetto. Mentre il ricorso di annullamento e quello per carenza mirano a sanzionare l’illegittimità di un atto giuridicamente vincolante ovvero la sua mancata adozione, l’azione risarcitoria ha per oggetto la richiesta di risarcimento di un danno derivato da un atto, giuridicamente vincolante o meno, oppure da un comportamento imputabile ad un’istituzione o ad un organo comunitario.

Pertanto, nel caso di un ricorso per risarcimento del danno asseritamente subito a causa del trattamento da parte del Mediatore europeo di una denuncia, sulla ricevibilità di detto ricorso non può incidere il fatto che il Mediatore non abbia ancora adottato una decisione definitiva per quanto attiene a taluni punti oggetto di un’indagine avviata di propria iniziativa da quest’ultimo ai fini di verificare l’esistenza di un caso di cattiva amministrazione da parte sua riguardo alla valutazione della situazione della ricorrente.

(v. punti 59, 60)

3.      V. il testo della decisione.

(v. punti 68, 69)

4.      In materia di esistenza della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, per quanto attiene alla condizione relativa al comportamento illegittimo di un’istituzione, occorre che sia dimostrata una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli. Tale condizione relativa al fine garantista è soddisfatta quando la norma giuridica violata, pur riferendosi per sua natura ad interessi generali, garantisce anche la tutela degli interessi individuali delle persone interessate. Orbene, per quanto attiene al principio di diligenza o al diritto ad una buona amministrazione, tale principio e tale diritto possiedono chiaramente un fine garantista nei confronti dei singoli. Lo stesso vale per quanto riguarda le norme che disciplinano le indagini del Mediatore europeo, in quanto tali norme consentono al singolo di presentare le denunce riguardanti casi di cattiva amministrazione e essere informato in merito al risultato delle indagini condotte al riguardo dal Mediatore.

(v. punti 70, 88)

5.      Con riferimento al margine di discrezionalità di cui dispone il Mediatore europeo quanto all’avvio e alla portata delle indagini da svolgere e quanto agli strumenti di indagine da impiegare, solo una violazione manifesta e grave dei limiti posti a tali poteri conferiti dall’articolo 3, paragrafo 1, della decisione 94/262, sullo statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle funzioni del mediatore, e dagli articoli 4.1, 5 e 9.2 delle disposizioni di esecuzione adottate dal Mediatore in applicazione dell’articolo 14 di detta decisione può costituire una violazione sufficientemente qualificata idonea a far sorgere la responsabilità dell’Unione.

Tuttavia, poiché l’esercizio, da parte del Mediatore, del suo potere discrezionale in materia di indagine deve avvenire nel rispetto delle norme di rango superiore del diritto dell’Unione, il potere discrezionale conferito dalla decisione 94/262 e dalle disposizioni di esecuzione con riferimento alle misure di indagine da adottare nell’esercizio della sua missione non lo esime dal rispetto del principio di diligenza. Orbene, se il Mediatore può decidere liberamente di avviare un’indagine e, se decide di farlo, può adottare tutte le misure di indagine che ritenga necessarie, egli deve cionondimeno assicurarsi di essere in condizioni, a seguito di tali misure di indagine, di esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti al fine di statuire sulla fondatezza di un’affermazione relativa ad un caso di cattiva amministrazione e sull’eventuale seguito da dare a siffatta affermazione. Il rispetto del principio di diligenza da parte del Mediatore nell’esercizio delle proprie competenze è a maggior ragione importante in quanto egli si è visto appunto conferire, in forza dell’articolo 228, paragrafo 1, TFUE, e dell’articolo 3, paragrafo 1, della decisione 94/262, il compito di svelare e tentare di eliminare i casi di cattiva amministrazione nell’interesse generale del cittadino di cui trattasi.

Il Mediatore non dispone pertanto di un potere discrezionale quanto al rispetto, in un caso concreto, del principio di diligenza. Di conseguenza, una mera violazione di tale principio è sufficiente a dimostrare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata idonea a far sorgere la responsabilità dell’Unione. Tuttavia, non ogni irregolarità commessa dal Mediatore costituisce una violazione di detto principio. Solo un’irregolarità in conseguenza della quale il Mediatore non abbia potuto esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti al fine di decidere sulla fondatezza di un’affermazione relativa ad un caso di cattiva amministrazione da parte di un’istituzione, di un organo o di un organismo dell’Unione e sull’eventuale seguito da dare a tale affermazione può far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione a causa di una violazione del principio di diligenza.

(v. punti 78‑80, 85‑87)

6.      Nel caso in cui un’istituzione dell’Unione disponga di un ampio potere discrezionale, è di fondamentale importanza la verifica del rispetto, nei procedimenti amministrativi, delle garanzie conferite dall’ordinamento giuridico dell’Unione. Fra queste garanzie si annoverano in particolare il rispetto del principio di diligenza, ossia l’obbligo dell’istituzione competente di esaminare in modo accurato e imparziale tutti gli elementi rilevanti della fattispecie.

A tal riguardo, il rispetto del dovere di un’istituzione competente di raccogliere diligentemente gli elementi materiali indispensabili all’esercizio del suo ampio potere discrezionale nonché il suo controllo da parte del giudice dell’Unione sono tanto più importanti in quanto l’esercizio del suddetto potere discrezionale è soggetto soltanto a un controllo giurisdizionale di merito ristretto, esclusivamente finalizzato alla ricerca di un errore manifesto. Così, l’obbligo per l’istituzione competente di esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti della fattispecie costituisce una premessa indispensabile affinché il giudice dell’Unione possa verificare se sussistessero gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende l’esercizio di questo ampio potere discrezionale.

(v. punti 83, 84)

7.      Il Mediatore europeo non è tenuto d’ufficio, nel contesto di un’indagine di propria iniziativa, a cessare di indagare allorché una persona interessata da tale indagine vi si opponga. Orbene, nessuna disposizione della decisione 94/262, sullo statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle funzioni del mediatore, o delle disposizioni di esecuzione adottate dal Mediatore in applicazione dell’articolo 14 di detta decisione impone al Mediatore di ottenere il consenso del denunciante per indagare presso un’istituzione o un organo dell’Unione. Analogamente, nessuna disposizione impone al Mediatore di indagare di propria iniziativa soltanto qualora un interesse pubblico superiore lo giustifichi.

Tuttavia, il suo dovere di condurre un’indagine con diligenza gli impone di tenere conto di tutti gli elementi rilevanti allorché procede ad atti di indagine. Fra tali elementi figurano l’atteggiamento delle persone interessate e l’interesse pubblico dell’indagine. Il Mediatore dispone di un potere discrezionale nella ponderazione di tali elementi al fine di decidere se occorra proseguire o meno un’indagine.

(v. punti 155, 156)

8.      Se è vero che il giudice dell’Unione è competente a valutare se taluni illeciti delle istituzioni possono far sorgere la responsabilità dell’Unione, lo stesso non è competente ad accertare, sulla base di tali illeciti, un illecito penale. È pertanto irricevibile un’allegazione che implica la constatazione, da parte del giudice dell’Unione, che il Mediatore europeo si è reso colpevole dell’illecito penale di falso documentale e di uso di documenti falsi.

(v. punto 165)

9.      In forza dell’articolo 13.3 delle disposizioni di esecuzione adottate dal Mediatore europeo in applicazione dell’articolo 14 della decisione 94/262, sullo statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle funzioni del mediatore, il denunciante non può accedere ai documenti o alle informazioni ottenuti dal Mediatore presso le istituzioni in occasione della sua indagine allorché sono indicati al Mediatore come riservati. L’articolo 10.1 delle disposizioni di esecuzione prevede che, se il denunciante lo richiede, il Mediatore classifica la denuncia come riservata. Dette disposizioni non prevedono eccezioni o procedimenti specifici per verificare la fondatezza delle domande di trattamento riservato.

Di conseguenza, non spetta al Mediatore rimettere in discussione le domande da parte delle istituzioni di trattare in maniera riservata taluni documenti o talune informazioni nei confronti dei denuncianti, così come non spetta al Mediatore rimettere in discussione una domanda di trattamento riservato di una denuncia di un denunciante.

Tuttavia, qualora, in una decisione, il Mediatore fondi la propria valutazione su elementi riservati e un denunciante metta in discussione la legittimità di detta decisione dinanzi al giudice dell’Unione, il Mediatore non può validamente opporre alle censure del denunciante motivi fondati su elementi riservati ai quali né il denunciante né il giudice hanno accesso. Infatti, se il Mediatore si oppone alla comunicazione, in tutto o in parte, di questi elementi, adducendone la riservatezza, il giudice dell’Unione procederà all’esame della legittimità della decisione impugnata in base ai soli elementi che sono stati comunicati.

(v. punti 178, 179, 181)

10.    Da una lettura combinata degli articoli 29 e 30 dello Statuto dei funzionari emerge che spetta all’autorità che ha il potere di nomina determinare la durata di validità di un elenco dei candidati idonei per un concorso. Detta autorità gode a tal riguardo di un ampio potere discrezionale, che deve essere esercitato nel rispetto dei principi generali, quali il principio della parità di trattamento e dell’obbligo di motivazione.

(v. punto 193)

11.    V. il testo della decisione.

(v. punto 198)

12.    Il fatto che, in occasione di un’indagine, una spiegazione data da un’istituzione al Mediatore europeo possa sembrare convincente, non esonera il Mediatore dalla sua responsabilità di assicurarsi che i fatti sui quali tale spiegazione poggia siano certi, qualora detta spiegazione costituisca l’unico fondamento della sua constatazione di un’assenza di un caso di cattiva amministrazione da parte di detta istituzione. Pertanto, il Mediatore non ha agito con tutta la diligenza richiesta allorché ha constatato il mancato ricorrere di un caso di cattiva amministrazione da parte di un’istituzione, fidandosi delle spiegazioni di quest’ultima quanto all’assunzione dei vincitori di un concorso senza aver ricevuto elementi comprovanti il momento dell’assunzione di ciascuno di tali vincitori, e tali spiegazioni si sono rivelate infondate. Tale mancanza di diligenza può far sorgere la responsabilità dell’Unione per il comportamento del Mediatore.

In compenso, il fatto che il Mediatore si sia erroneamente fidato delle affermazioni dell’istituzione interessata non dimostra in maniera sufficiente l’esistenza di una malafede del Mediatore o di una volontà di quest’ultimo di dissimulare il proprio comportamento colpevole.

(v. punti 204, 205, 236)

13.    V. il testo della decisione.

(v. punti 214, 329)

14.    V. il testo della decisione.

(v. punto 247)

15.    V. il testo della decisione.

(v. punto 252)

16.    Il codice europeo di buona condotta amministrativa non è un testo regolamentare, ma una risoluzione del Parlamento recante modifiche ad un progetto presentatogli dal Mediatore europeo e che invitava la Commissione a presentare una proposta legislativa a tale riguardo. Al riguardo, adottando tale codice, il Mediatore non ha mirato a redigere norme giuridiche che conferiscono diritti ai singoli. Di conseguenza, la loro inosservanza non è sufficiente a constatare una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli, la quale può far sorgere la responsabilità dell’Unione. È unicamente nella misura in cui le disposizioni di detto codice costituiscono l’espressione del diritto fondamentale ad una buona amministrazione, quale sancito dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che esse possono far sorgere la responsabilità dell’Unione.

Pertanto, per quanto attiene alla regola secondo la quale per ogni lettera indirizzata ad un’istituzione viene inviato un avviso di ricevimento entro un termine di due settimane, sancita dall’articolo 14 del codice di buona condotta, si tratta di una semplice regola formale non espressamente prevista dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. L’inosservanza di tale regola non può quindi far sorgere la responsabilità dell’Unione.

(v. punti 263‑265)

17.    V. il testo della decisione.

(v. punti 273, 274)

18.    Nell’ambito di un ricorso per risarcimento danni, la presenza di un nesso di causalità è ammessa quando esiste un rapporto di causa ed effetto sufficientemente diretto fra il comportamento contestato all’istituzione e il danno lamentato, rapporto di cui spetta al ricorrente fornire la prova. Il comportamento contestato deve quindi essere la causa determinante del danno.

Tale ipotesi non ricorre nel caso del nesso di causalità tra un danno consistente nella perdita di una possibilità per un candidato a un concorso di essere assunto e gli illeciti commessi dal Mediatore europeo, laddove la causa determinante del danno risiede nei comportamenti dell’istituzione dell’Unione che ha organizzato il concorso e non in quelli del Mediatore. Se è vero, infatti, che il Mediatore avrebbe dovuto cooperare con detta istituzione al fine di giungere a una conciliazione amichevole e, nel caso in cui ciò non fosse possibile, formulare un’osservazione critica o redigere una relazione, nessuna di tali misure è tuttavia giuridicamente vincolante. Il fatto che la cooperazione sfoci in una soluzione amichevole dipende sia dal Mediatore che dall’istituzione interessata. Orbene, in mancanza di effetto vincolante delle misure che il Mediatore può adottare nei confronti di detta istituzione, tali misure non possono essere considerate la causa determinante del danno consistente nella perdita di una possibilità per la ricorrente di essere assunta.

Tale valutazione non viene rimessa in discussione dall’argomento secondo il quale l’istituzione interessata ha sempre seguito le raccomandazioni del Mediatore e un rifiuto sarebbe potuto servire da base per un’azione risarcitoria nei confronti di detta istituzione. Anche se ciò fosse dimostrato, non conferirebbe infatti un nesso di causalità sufficientemente diretto fra gli illeciti commessi dal Mediatore e la perdita di una possibilità per la ricorrente di essere assunta.

(v. punti 275, 281, 284‑286)

19.    L’iscrizione del nome di un vincitore nell’elenco dei candidati idonei per un concorso non gli conferisce un diritto ad essere assunto. Il potere discrezionale del quale godono le istituzioni in materia di assunzione di vincitori di concorsi osta ad un siffatto diritto. Di conseguenza, nel caso di una domanda di risarcimento di un danno subìto a causa di un illecito che incide sull’iscrizione del nome di una persona in un elenco dei candidati idonei per un concorso, il danno subito non può corrispondere al mancato guadagno risultante dalla perdita di tale diritto.

Inoltre, se è vero che è estremamente difficile, se non impossibile, definire un metodo che permette di quantificare con esattezza la possibilità di essere assunti per un impiego in seno ad un’istituzione e, di conseguenza, di valutare il danno risultante dalla perdita di una possibilità, non è possibile dedurne che una domanda risarcitoria per perdita di una possibilità debba essere dichiarata d’ufficio irricevibile o infondata.

(v. punti 277, 280)

20.    V. il testo della decisione.

(v. punti 290‑293)