ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (štvrtá komora)
z 11. decembra 2015 (*)
„EPFRV – Výdavky vylúčené z financovania – Rozvoj vidieka – Jednorazová finančná oprava – Oprávnenosť výdavkov vynaložených na nákup použitého materiálu a zariadenia – Odchylný režim pre mikropodniky, malé a stredné podniky – Článok 55 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1974/2006“
Vo veci T‑124/14,
Fínska republika, v zastúpení: J. Heliskoski a S. Hartikainen, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: P. Aalto, J. Aquilina, P. Rossi a T. Sevón, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie vykonávacieho rozhodnutia Komisie 2013/763/EÚ z 12. decembra 2013, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 338, s. 81), v rozsahu, v akom toto rozhodnutie vylučuje z financovania Európskou úniou v rámci EPFRV určité výdavky Fínskej republiky vo výške 927 827,58 eura z dôvodu ich nesúladu s pravidlami Únie,
VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora),
v zložení: predseda komory M. Prek, sudcovia I. Labucka a V. Kreuschitz (spravodajca),
tajomník: C. Heeren, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 12. júna 2015,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1 Európska komisia vykonala vo Fínsku 23. až 27. mája 2011 kontrolu na mieste (vyšetrovanie RD1/2011/805/FI), ktorá sa týkala opatrenia M312 „Založenie a rozvoj mikropodnikov“.
2 Komisia zaslala fínskym orgánom 9. septembra 2011 oznámenie v zmysle článku 11 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 885/2006 z 21. júna 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005, pokiaľ ide o akreditáciu platobných agentúr a iných orgánov, a zúčtovania EPZF a EPFRV (Ú. v. EÚ L 171, s. 90), v ktorom ich informovala o výsledkoch kontroly na mieste. Komisia v tomto oznámení uviedla dôvody, na základe ktorých sa domnievala, že fínske orgány nedodržali v rámci financovania výdavkov na rozvoj vidieka za rok 2007 niektoré požiadavky práva Únie, ako tie vyplývajúce z článku 55 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 1974/2006 z 15. decembra 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 368, s. 15) v znení zmien a doplnení, a vyzvala uvedené orgány, aby spresnili podmienky, na základe ktorých sa rozhodli považovať výdavky vynaložené na nákup použitého zariadenia za oprávnené. Komisia okrem toho poukázala na nedostatky pri overovaní primeranosti nákladov spojených s nákupom určitého použitého zariadenia v zmysle článku 26 ods. 2 písm. d) nariadenia Komisie (ES) č. 1975/2006 zo 7. decembra 2006, ktorým sa stanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005, pokiaľ ide o realizáciu kontrolných postupov a krížového plnenia pri opatreniach na podporu rozvoja vidieka (Ú. v. EÚ L 368, s. 74).
3 Fínska republika odpovedala Komisii listom z 3. novembra 2011, že svoje konania považuje za v súlade s pravidlami Únie a najmä s článkom 55 nariadenia č. 1974/2006 z dôvodu, že tento článok povoľuje členským štátom stanoviť podmienky, za ktorých možno kúpu použitého zariadenia považovať za oprávnený výdavok. Vo Fínsku bola táto možnosť upravená článkami 23 a 35 vyhlášky č. 632/2007, ktorá súčasne stanovovala podmienky pridelenia pomoci.
4 Komisia pozvala listom zo 16. januára 2012 fínske orgány na bilaterálne stretnutie do Bruselu (Belgicko), ktoré sa konalo 2. februára 2012. Listom z 29. februára 2012 zaslala Komisia fínskym orgánom v zmysle článku 11 ods. 2 nariadenia č. 885/2006 zápisnicu z tohto stretnutia, ako aj žiadosť o doplňujúce informácie. V prílohe I tohto listu Komisia na jednej strane uviedla dôvody, na základe ktorých sa domnieva, že vyhláška č. 632/2007 nebola v súlade s podmienkami upravenými v článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006, a na druhej strane zopakovala svoju kritiku týkajúcu sa nedostatkov overenia primeranosti nákladov spojených s nákupom určitých použitých zariadení.
5 Fínske orgány predložili 27. apríla 2012 pripomienky k zápisnici zo stretnutia z 2. februára 2012 a ich odpoveď na žiadosť o informácie.
6 Dňa 13. mája 2013 Komisia adresovala v zmysle článku 11 ods. 2 tretieho pododseku a článku 16 ods. 1 nariadenia č. 885/2006 fínskym orgánom úradné oznámenie zo 6. mája 2013, v ktorom oznámila finančnú opravu celkovej sumy vo výške 927 827,58 eura za obdobie od 9. septembra 2009 do 15. októbra 2012. Komisia v ňom uviedla dôvody, pre ktoré sa domnievala, že fínske orgány nedodržali, pokiaľ ide o pomoc pri kúpe použitého zariadenia, podmienky článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006 a článku 26 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1975/2006.
7 Dňa 19. júna 2013 sa Fínska republika v zmysle článku 16 nariadenia č. 885/2006 obrátila na zmierovací orgán so žiadosťou o zmierenie. Uvedený orgán listom z 5. septembra 2013 uviedol, že sa k danej žiadosti nevyjadrí, keďže výška finančnej opravy bola nižšia ako jeden milión eur.
8 V bode 17.1 súhrnnej správy z 18. novembra 2013 Komisia uviedla jednak, že pokiaľ ide o oprávnenosť výdavkov nákupu použitého zariadenia, nespĺňa prax fínskych orgánov podmienky článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006, Fínska republika neurčila a riadne neodôvodnila osobitné prípady, v prípade ktorých mohlo byť použité zariadenie výnimočne financované prostredníctvom EPFRV. Naopak, relevantné ustanovenia vyhlášky č. 632/2007 upravovali všeobecnú možnosť investovať do použitého zariadenia, pričom oprávnenosť týchto investícií sa mala posudzovať v každom prípade jednotlivo na základe nejasného kritéria „celkovo ekonomicky najvýhodnejšej“ možnosti. Jednak Komisia konštatovala, že overenie primeranosti nákladov spojených s financovaním použitého zariadenia má nedostatky a nezodpovedá podmienkam článku 26 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1975/2006. Prišla k záveru, že v prípade pomoci pri kúpe použitého zariadenia mala byť uplatnená finančná oprava vo výške 100 %, čo predstavovalo sumu vo výške 927 827,58 eura. Pokiaľ ide o nedostatky overenia primeranosti nákladov spojených s financovaním použitého zariadenia, Komisia navrhla finančnú opravu vo výške 10 %, ktorá zodpovedá sume 14 208,31 eura, pričom táto suma však bola úplne pokrytá prvou finančnou opravou.
9 Komisia prijala 12. decembra 2013 vykonávacie rozhodnutie 2013/763/EÚ, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 338, s. 81, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“). Toto rozhodnutie bolo Fínskej republike oznámené 13. decembra 2013 pod číslom C(2013) 8743.
10 Komisia v napadnutom rozhodnutí odvolávajúc sa na „súhrnnú správu [z 18. novembra 2013]“ (odôvodnenie 6 napadnutého rozhodnutia) zamietla v rámci opatrenia nazvaného „Rozvoj vidieka EPFRV, osi 1 a 3 – opatrenia orientované na investície (2007 – 2013)“ ako neoprávnené výdavky vynaložené Fínskou republikou na nákup použitého materiálu a zariadenia za obdobie od roku 2009 do roku 2012. Finančná oprava celkovej sumy vo výške 927 827,58 eura v nej bola označená za „jednorazovú“ v rozsahu, v akom bola odôvodnená „nesúladom s článkom 55 nariadenia… č. 1974/2006“. V rozsahu, v akom uvedená finančná oprava vychádzala z „nedostatkov pri overovaní primeranosti nákladov“ bola označená za „paušálnu sadzbu“ vo výške 10 %, ktorá zodpovedala výške 14 208,31 eura, ale nemala „finančný vplyv“ (pozri článok 1 v spojení s prílohou napadnutého rozhodnutia, body 98 a 99).
Konanie a návrhy účastníkov konania
11 Fínska republika návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 19. februára 2014 podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
12 Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd (štvrtá komora) rozhodol o otvorení ústnej časti konania.
13 Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na ústne otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní 12. júna 2015.
14 Fínska republika navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom Komisia vyžaduje, pokiaľ ide o Fínsku republiku, vrátenie sumy vo výške 927 827,58 eura,
– uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
15 Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu ako nedôvodnú,
– uložil Fínskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
O predmete sporu
16 Fínska republika na podporu svojej žaloby v podstate uvádza jediný žalobný dôvod založený na porušení článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006.
17 V tejto súvislosti je potrebné spresniť, že Fínska republika v replike potvrdila, že jej žaloba sa týka len jednorazovej finančnej opravy uplatnenej v napadnutom rozhodnutí. Toto potvrdzuje aj žalobný dôvod týkajúci sa zrušenia, ktorý sa odvoláva výlučne na článok 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006, a nie na článok 26 ods. 2 písm. d) nariadenia č.1975/2006, z ktorého vychádza paušálna finančná oprava. Preto sa predmet tohto sporu obmedzuje na zákonnosť uplatnenia článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006 Komisiou na odôvodnenie uvedenej jednorazovej finančnej opravy.
18 Fínska republika sa domnieva, že Komisia porušila vzťah medzi prvým pododsekom článku 55 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1974/2006 (ďalej len „prvý pododsek“) a druhým pododsekom toho istého ustanovenia (ďalej len „druhý pododsek“). Toto ustanovenie priznáva členskému štátu širokú mieru voľnej úvahy v rámci rozhodnutia o oprávnenosti niektorých použitých materiálov a zariadení, pričom druhý pododsek nestanovuje kritériá umožňujúce určiť, či pomoc pri kúpe použitého materiálu a zariadenia môže byť „riadne opodstatnená“. Uvedené nariadenie tiež nevyžaduje, aby členský štát presne definoval každý osobitný prípad oprávnenosti kúpy použitého materiálu alebo zariadenia. Okrem toho článok 71 ods. 3 prvý pododsek nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 z 20. septembra 2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 277, s. 1) vyslovene upravuje, že pravidlá pre oprávnenosť výdavkov sa stanovujú na vnútroštátnej úrovni. Prináleží tak členským štátom stanoviť presné kritériá na určenie prípadov, v ktorých je riadne odôvodnené podporiť nákup použitého zariadenia. Podľa Fínskej republiky sú pojmy „riadne opodstatnené prípady“ a „podmienky oprávnenosti“ úzko prepojené, takže je nemožné ich uplatniť nezávisle od seba. Na riadnu opodstatnenosť priznania pomoci pri nákupe použitého materiálu a zariadenia tak postačuje, aby členský štát definoval podmienky oprávnenosti a aby boli tieto podmienky splnené.
19 Komisia odpovedala, že prvý pododsek uvádza všeobecné pravidlo, podľa ktorého sú investície financované EPFRV obmedzené na kúpu alebo prenájom s následným odkúpením nových strojov a zariadenia. V zmysle druhého pododseku v „riadne opodstatnených prípadoch“ a odchylne od prvého pododseku možno kúpu použitého zariadenia považovať za oprávnený výdavok. Z tohto dôvodu je členský štát povinný konkrétne identifikovať, za pomoci vopred stanovenej definície, zriedkavé „riadne opodstatnené prípady“, v ktorých môže byť pomoc udelená. Iba takýto prístup bude v súlade jednak s cieľom investičnej pomoci Spoločenstva pre farmy, ktorý je uvedený v odôvodnení 21 nariadenia č. 1689/2005 a ktorý spočíva v modernizácii poľnohospodárskych podnikov, aby sa zlepšila ich hospodárska výkonnosť, lepším využívaním výrobných faktorov vrátane zavádzania nových technológií a inovácií, a jednak s cieľmi pomoci poskytnutej EPFRV, ktoré sú uvedené v odôvodnení 23 rovnakého nariadenia a ktoré spočívajú v podpore skvalitnenia spracovania a obchodovania s primárnymi produktmi poľnohospodárstva a lesného hospodárstva. Obmedzenie uložené v rámci pomoci pre použité zariadenia je tiež v súlade s cieľom uvedeným v článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1698/2005, ktorý smeruje k zlepšeniu konkurencieschopnosti poľnohospodárstva a lesného hospodárstva podporovaním reštrukturalizácie, rozvoja a inovácie (pozri tiež odôvodnenie 46 uvedeného nariadenia). Tieto ciele mohli byť dosiahnuté len investíciami do nových zariadení.
20 Výklad článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006, ktorý obhajuje Fínska republika, je podľa Komisie v rozpore tak s jeho štruktúrou, ktorá stanovuje všeobecné pravidlo a výnimku, ako aj s „hierarchiou noriem“ medzi daným pravidlom a danou výnimkou. Z jeho znenia vyplýva, že pomoc pri kúpe použitého zariadenia sa odchyľuje od všeobecného pravidla, ktoré sa týka kúpy nového zariadenia a ktoré samo osebe nevyžaduje špeciálne odôvodnenie. Práve z dôvodu, že táto pomoc má povahu výnimky, mohli členské štáty financovať nákup použitého zariadenia len v „riadne opodstatnených prípadoch“, t. j. s vyvinutím dodatočného úsilia pokiaľ ide o definíciu a odôvodnenie. Výklad, ktorý obhajuje Fínska republika, však rozširuje rozsah uplatnenia tejto výnimky až tak, že sa mení na všeobecné pravidlo. V tomto prípade sa Fínska republika nemôže odvolávať na diskrečnú právomoc, keďže kritérium „riadne opodstatnených prípadov“ sa má vykladať vo všetkých členských štátoch jednotne a tieto sú povinné sa pohybovať v obmedzeniach jasne vymedzených nariadením č. 1974/2006. Uplatnenie výnimky upravenej v článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006 tak predpokladá, že členský štát správne a vopred definuje „riadne opodstatnené prípady“, t. j. obmedzený počet presne identifikovaných prípadov. Komisia v tomto kontexte namieta tiež proti tvrdeniu, podľa ktorého sú kritériá „riadne opodstatnených prípadov“ a „podmienky, v rámci ktorých možno nákup použitého zariadenia považovať za opodstatnené výdavky“ navzájom prepojené a musia byť uplatnené spoločne. Komisia dospela k záveru, že fínska právna úprava nedefinuje v súlade s článkom 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006 „riadne opodstatnené prípady“, v rámci ktorých môže byť pomoc uplatnením výnimky udelená na nákup použitého zariadenia.
21 Všeobecný súd považuje za nevyhnutné sa sústrediť na posúdenie dôvodnosti výkladu článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006, ktorý prijala Komisia v napadnutom rozhodnutí a v súhrnnej správe. Účastníci konania sa totiž v zásade rozchádzajú vo výklade prvého a druhého pododseku, ako aj vo vzťahu, ktorý medzi nimi existuje. Tento článok upravuje najmä toto:
„1. V prípade investícií sú oprávnené výdavky obmedzené na:
…
b) kúpu alebo prenájom s následným odkúpením nových strojov a zariadenia, vrátane počítačového softvéru do výšky ich trhovej hodnoty. …
…
V riadne opodstatnených prípadoch a odchylne od písmena b) prvého pododseku môže členský štát stanoviť podmienky, za ktorých možno kúpu použitého zariadenia považovať za oprávnený výdavok len pre mikropodniky, malé a stredné podniky…“
22 Podľa Komisie prvý pododsek uvádza všeobecné pravidlo, podľa ktorého sú „oprávnené výdavky“ do investícií financovaných EPFRV „obmedzené… na kúpu alebo prenájom s následným odkúpením nových strojov a zariadenia“. V zmysle druhého pododseku iba „v riadne opodstatnených prípadoch a odchylne od prvého pododseku“ t. j. uvedeného všeobecného pravidla „môže členský štát stanoviť podmienky, za ktorých možno kúpu použitého zariadenia považovať za oprávnený výdavok len pre mikropodniky, malé a stredné podniky“. Na účely uplatnenia tejto výnimky je dotknutý členský štát povinný konkrétne identifikovať, za pomoci vopred stanovenej definície, zriedkavé „riadne opodstatnené prípady“, v ktorých môže byť pomoc udelená na investovanie do použitého zariadenia.
23 Naopak, hoci Fínska republika nenamieta voči skutočnosti, že druhý pododsek má v porovnaní s prvým pododsekom povahu výnimky, v podstate tvrdí, že táto výnimka sa nemá chápať ako výnimka z reštriktívneho výkladu, ako špeciálny režim pre mikropodniky, malé a stredné podniky. Členské štáty môžu v rámci výkonu ich voľnej úvahy vytvoriť takýto systém, v ktorom majú povolené definovať obsah „podmienok“ oprávnenosti výdavkov na účely nákupu použitého zariadenia. Tieto podmienky sú „úzko prepojené“ s „riadne opodstatnenými prípadmi“, ktoré členský štát môže pri neexistencii definície v práve Únie spresniť pri výkone svojej voľnej úvahy. Aby výdavky vynaložené na nákup použitého zariadenia predstavovali „riadne opodstatnené prípady“ postačuje, ak vnútroštátna právna úprava stanoví uvedené „podmienky“ oprávnenosti a tieto sa splnia.
24 Pri odpovedi na vzniknuté otázky týkajúce sa výkladu, ako aj pri určení presného rozsahu ustanovení článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006, ako aj vzťahu medzi nimi je potrebné pristúpiť v súlade s ustálenou judikatúrou k doslovnému, teologickému, kontextuálnemu a historickému výkladu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 20. novembra 2002, Lagardère a Canal+/Komisia, T‑251/00, Zb., EU:T:2002:278, body 72 až 83, a zo 6. októbra 2005, Sumitomo Chemical a Sumika Fine Chemicals/Komisia, T‑22/02 a T‑23/02, Zb., EU:T:2005:349, body 41 až 60).
O doslovnom výklade článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006
O povahe výnimky druhého pododseku
25 V rámci doslovného výkladu je potrebné preskúmať právnu povahu prvého a druhého pododseku, ako aj vzťahu medzi nimi. V tomto kontexte treba vziať do úvahy skutočnosť, že dokumenty práva Únie sú vydávané vo viacerých jazykoch a všetky jazykové verzie sú autentické; výklad ustanovenia práva Únie zahŕňa teda porovnanie jazykových verzií (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 6. októbra 1982, Cilfit a i., 283/81, Zb., EU:C:1982:335, bod 18, a zo 7. novembra 2007, Nemecko/Komisia, T‑374/04, Zb., EU:T:2007:332, bod 95).
26 Ako však, predovšetkým na pojednávaní, priznali účastníci konania, porovnanie rôznych jazykových verzií neumožňuje podrobnejšie objasniť rozsah článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006 a najmä podstatu špeciálneho vzťahu medzi prvým a druhým odsekom.
27 Pokiaľ ide o výraz „odchylne“ uvedený v druhom pododseku, tento môže buď znamenať obmedzenie pôsobnosti všeobecného pravidla, upravujúc odlišné pravidlo pre jednu alebo dve abstraktne určené hypotézy formalizujúce dve zásady specialia generalibus derogant a legi speciali per generalem non derogatur, a tým výnimku v striktnom slova zmysle, alebo sa odvolávať na rozhodnutie autora predmetného nariadenia neuplatniť všeobecné pravidlo v určitých situáciách alebo na určitých adresátov a podriadiť ich odlišnému a špeciálnemu režimu mimo jeho rozsahu pôsobnosti.
28 Účastníci konania nenamietajú, že prvý pododsek predstavuje všeobecné pravidlo a že druhý pododsek upravuje odlišné riešenie pre mikropodniky, malé a stredné podniky, čo ho v každom prípade umožňuje označiť za výnimku. Ako bolo uvedené v bode 27 vyššie, také kvalifikovanie nevyhnutne neznamená, že ide o výnimku v striktnom slova zmysle, ale môže označovať existenciu špeciálneho a odlišného režimu v porovnaní s režimom stanoveným v hlavnom alebo všeobecnom pravidle. Anglické slovo „derogation“, talianske „deroga“ a portugalské „derrogação“ v každom prípade nie sú synonymá slov „exception“, „eccezione“ a „exceção“. Rovnako ako nemecký výraz „abweichend“ a holandský „[i]n afwijking“ znamenajú „odlišne“ alebo „odchylne“ bez toho, aby nevyhnutne uvádzali výnimku. Nakoniec španielsky výraz „no obstante“ znamená „inak“, čo môže, ale nevyhnutne nemusí znamenať výnimku v striktnom slova zmysle.
29 Otázku kvalifikovania druhého pododseku za výnimku v striktnom slova zmysle alebo za odchýlku, ktorá upravuje možnosť stanoviť odlišný a špeciálny režim pre mikropodniky, malé a stredné podniky, tiež nemožno zodpovedať vzhľadom na skutočnosť, že vo väčšine jazykových verzií slová rovnajúce sa slovám „odchylne“ sú oddelené prostredníctvom spojky „a“ od druhej časti vety, ktorá odkazuje s využitým príslovky „len“ (only; exclusivamente; unicamente; alleen) na mikropodniky, malé a stredné podniky. Zo zámeru normotvorcu Únie totiž jasne nevyplýva ani snaha o zakotvenie takejto výnimky v striktnom slova zmysle, ani úprava obyčajného povolenia členskému štátu na vytvorenie odchylného a špeciálneho režimu pre mikropodniky, malé a stredné podniky, keďže výrazy „odchylne“ a „a len“, vnímané spoločne, sa môžu vykladať oboma spôsobmi. Existencia týchto dvoch vyššie uvedených obmedzujúcich výrazov v tej istej vete tak nepredstavuje dostatočne presný a jasný dôkaz, ktorý by umožnil odpovedať na otázku, či druhý pododsek predstavuje výnimku v striktnom slova zmysle alebo odchýlku, ktorá upravuje možnosť stanoviť odlišný a špeciálny režim pre mikropodniky, malé a stredné podniky.
30 Z toho vyplýva, že v prejednávanej veci sa nevyhnutne neuplatní judikatúra vychádzajúca zo zásady rímskeho práva singularia non sunt extendenda, podľa ktorej sa pravidlá práva Únie upravujúce výnimky majú vykladať reštriktívne s cieľom zachovať potrebný účinok všeobecného pravidla, od ktorého sa odchyľujú (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. decembra 2001, Heininger, C‑481/99, Zb., EU:C:2001:684, bod 31 a citovanú judikatúru, a z 13. decembra 2012, BLV Wohn‑ und Gewerbebau, C‑395/11, Zb., EU:C:2012:799, body 40 a 41 a citovanú judikatúru), keďže takýto reštriktívny výklad sa neuplatní, ak druhý pododsek má byť označený za odchýlku, ktorá upravuje možnosť stanoviť odlišný a špeciálny režim pre mikropodniky, malé a stredné podniky.
31 Preto doslovný výklad neumožňuje stanoviť, či druhý pododsek predstavuje výnimku reštriktívneho výkladu v zmysle judikatúry uvedenej v bode 30 vyššie, ako to v podstate uvádza Komisia, ale umožňuje len konštatovať, že upravuje špeciálne pravidlo pre mikropodniky, malé a stredné podniky.
O vzťahu medzi kritériami „riadne opodstatnené prípady“ a „podmienky“ oprávnenosti
32 Pokiaľ ide o presný rozsah druhého pododseku, je potrebné pripomenúť, že účastníci konania sa nezhodujú v otázke, či sa druhý pododsek uplatňuje len vo výnimočných situáciách, ktoré musia byť v každom prípade osobitne vopred definované členským štátom vo vnútroštátnej právnej úprave, alebo či má tento pododsek väčší rozsah a v zásade pokrýva všetky situácie, ktoré v rámci posúdenia príslušnými vnútroštátnymi orgánmi spĺňajú „podmienky“ oprávnenosti upravené vo vnútroštátnej právnej úprave, pričom tieto podmienky predstavujú samy osebe „riadne opodstatnené prípady“, ak uvedené orgány rozhodli o ich uplatnení a odôvodňujú ich uplatnenie v súlade s cieľmi sledovanými predmetnými pravidlami.
33 V tejto súvislosti je potrebné najprv uviesť, že podľa jednoznačného znenia druhého pododseku bez ohľadu na jazykovú verziu, členské štáty disponujú voľnou úvahou pri zriadení a vykonávaní odlišného a špeciálneho režimu pre mikropodniky, malé a stredné podniky, keďže v tejto súvislosti môžu „stanoviť podmienky, za ktorých možno kúpu použitého zariadenia považovať za oprávnený výdavok“. Rovnako je zrejmé, že kritérium „riadne opodstatnených prípadov“ nie je v práve Únie definované a že členské štáty z toho dôvodu disponujú aj voľnou úvahou – okrem stanovenia „podmienok“ oprávnenosti – na spresnenie týchto prípadov.
34 Ďalej je pravda, že normotvorca Únie chcel priznať vlastný a odlišný význam kritériám jednak „riadne opodstatnených prípadov“ a jednak „podmienok“ oprávnenosti. Toto konštatovanie však samo osebe neumožňuje odôvodniť výklad kritéria „riadne opodstatnených prípadov“, ktorý poskytla Komisia, t. j. údajnú nevyhnutnosť pre členský štát prijať všeobecne záväznú právnu úpravu, ktorá by vopred definovala presné prípady, v rámci ktorých možno nákup použitého materiálu a zariadenia považovať za oprávnený výdavok. Naopak vzhľadom na štruktúru druhého pododseku kritérium „riadne opodstatnených prípadov“ je priamo spojené s oprávnením a voľnou úvahou členského štátu („v riadne opodstatnených prípadoch… môže“) na zriadenie a vykonávanie odlišného a špeciálneho režimu pre mikropodniky, malé a stredné podniky. V tejto súvislosti nie je dôležité, že najmä dánska („I behørigt begrundede tilfælde“) a portugalská („Em casos devidamente fundamentados“) verzia uvádzajú kritérium „riadne opodstatnených prípadov“ na začiatku druhého pododseku.
35 Vzhľadom na vyššie uvedené sa kritérium „riadne opodstatnených prípadov“ obmedzuje na označenie spôsobu, akým má členský štát vykonávať svoju voľnú úvahu na základe druhého pododseku a predovšetkým odôvodniť tento výkon. Inak povedané, zakaždým, keď členský štát považuje za vhodné použiť svoje oprávnenie a uvedenú voľnú úvahu, je povinný buď v rámci prípadného rozhodnutia prijať všeobecne záväzné pravidlá, alebo v rámci prípadného rozhodnutia týkajúceho sa individuálneho prípadu nákupu použitého zariadenia uviesť relevantné dôvody na podporu tohto rozhodnutia tak, aby bolo splnené uvedené kritérium a aby sa Komisii umožnila jeho kontrola. Je nutné konštatovať, že toto ponímanie je rovnaké vo všetkých jazykových verziách druhého pododseku a že stačí na zabezpečenie možnosti Komisie vykonávať primeranú kontrolu a posteriori výkonu voľnej úvahy členským štátom v zmysle druhého pododseku v súlade s cieľmi relevantných pravidiel Únie (pozri tiež body 40 a 41 vyššie).
36 Nakoniec, ak mal normotvorca Únie zámer stanoviť pravidlo, ktoré by zodpovedalo výkladu Komisie, mal jasne uviesť, že členský štát je povinný prijať všeobecne záväzné pravidlá, ktoré by vopred spresňovali všetky prípady, kedy môže byť nákup použitého materiálu a zariadenia považovaný za oprávnený, čo nie je prípad druhého pododseku. V súlade so zásadou právnej istoty by však osoby podliehajúce súdnej právomoci, teda členské štáty, nemali znášať ťažkosti súvisiace s výkladom z dôvodu nepresnej právnej úpravy, ktorá stanovuje voči nim nepriaznivé finančné dôsledky (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudky z 29. apríla 2004, Sudholz, C‑17/01, Zb., EU:C:2004:242, bod 34 a citovanú judikatúru; zo 7. júna 2005, VEMW a i., C‑17/03, Zb., EU:C:2005:362, bod 80, a z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i., C‑98/14, Zb., EU:C:2015:386, bod 77 a citovanú judikatúru).
37 Z týchto podmienok je v rámci doslovného výkladu potrebné zamietnuť argumentáciu Komisie, podľa ktorej v podstate na jednej strane predstavuje druhý pododsek výnimku v striktnom slova zmysle v porovnaní so všeobecným alebo základným pravidlom upraveným v prvom pododseku a na druhej strane je členský štát povinný v zmysle kritéria „riadne opodstatnených prípadov“ poskytnúť vopred vo všeobecne záväznej právnej úprave presné odôvodnenie definujúce uvedené prípady a odôvodňujúce uplatnenie rôznych „podmienok“ oprávnenosti, ktoré sú v ňom stanovené, aby sa zabránilo skutočnosti, že rozsah údajných výnimiek zbaví všeobecné pravidlo jeho obsahu a oberie ho o potrebný účinok.
O teleologickom výklade článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006
38 V rámci teleologického výkladu je potrebné zohľadniť všeobecný cieľ sledovaný nariadeniami č. 1698/2005 a 1974/2006, t. j. „podporu rozvoja vidieka“.
39 Odôvodnenia 21 a 23 nariadenia č. 1698/2005 spresňujú tento cieľ, najmä takto:
„(21) Cieľom investičnej pomoci Spoločenstva pre farmy je modernizovať poľnohospodárske podniky, aby sa zlepšila ich hospodárska výkonnosť, lepším využívaním výrobných faktorov vrátane zavádzania nových technológií a inovácií, zamerania sa na kvalitu, bioprodukty a diverzifikáciu na farme a mimo farmy vrátane nepotravinárskych odvetví a energetických plodín…
(23) Skvalitnenie spracovania a obchodovania s primárnymi produktmi poľnohospodárstva a lesného hospodárstva by sa malo podporovať prostredníctvom podpory investícií zameraných na zlepšenie efektívnosti v spracovateľskom odvetví a odvetví obchodu, podporu spracovania produkcie poľnohospodárstva a lesného hospodárstva na obnoviteľnú energiu, zavádzanie nových technológií a inovácií, sprístupňovanie nových trhových možností pre poľnohospodárske produkty a produkty lesného hospodárstva, zdôrazňovanie kvality, zlepšovanie ochrany životného prostredia, bezpečnosti pri práci, hygieny a životných podmienok zvierat podľa potreby zameraním sa vo všeobecnosti na mikropodniky, malé a stredné podniky a iné podniky do určitej veľkosti, ktoré sú vhodnejšie na pridávanie hodnoty do miestnych produktov a zároveň zjednodušením podmienok pre investičnú pomoc v porovnaní s podmienkami ustanovenými v nariadení (ES) č. 1257/1999.“
40 Základným cieľom nariadenia č. 1698/2005 je tak umožniť modernizáciu a zlepšiť ekonomický výkon podnikov, medzi ktoré patria najmä malé a stredné podniky (MSP), v poľnohospodárskom sektore predovšetkým uprednostnením prijatia nových technológií a inovácií. Tento cieľ však, pokiaľ ide o MSP, nevyhnutne nevyžaduje výlučne investície do nového alebo inovačného materiálu alebo zariadenia. Je pravda, že financovanie takejto investície môže podporiť modernizáciu a konkurencieschopnosť MSP, čo tiež predstavuje spojenie s cieľom prispieť k zlepšeniu kvality života a práce na vidieku, k podpore rôznorodosti ekonomických činností a k ochrane životného prostredia prostredníctvom inovačných technológií. Stále však platí, že v prípade MSP, ktoré predstavujú väčšinu aktívnych subjektov v tomto sektore, na ktorý sa zameria koniec odôvodnenia 23 nariadenia č. 1698/2005, a ktoré disponujú vo všeobecnosti nižšími finančnými prostriedkami v porovnaní s veľkými podnikmi, nevedie investícia do nového zariadenia vždy k dosiahnutiu týchto cieľov. Preto sa môže stať, že nákup použitého materiálu vyššej technickej úrovne, ale nižšej ceny, alebo lepšej technickej úrovne v porovnaní s niektorými novými zariadeniami, tiež spĺňa potreby týchto podnikov a predstavuje aj výhodu pre ich technologický a ekonomický rozvoj v zmysle modernizácie zamýšľanej v poľnohospodárskom sektore.
41 Z tohto pohľadu oprávnenie členských štátov upraviť a vykonať odlišný a špeciálny režim pre mikropodniky, malé a stredné podniky, pokiaľ ide o nákup použitého materiálu, plne zapadá do cieľov nariadení č. 1698/2005 a 1974/2006, a teda nevyžaduje, v rozpore s tým, čo tvrdí Komisia, reštriktívny výklad pravidiel uvedeného režimu vzhľadom na uvedené ciele. Stále však platí, že kritérium „riadne opodstatnených prípadov“ nachádzajúce sa v druhom pododseku sa má vykladať v súlade s týmito cieľmi, aby sa zabránilo skutočnosti, že členský štát použije svoju voľnú úvahu v zmysle druhého pododseku v súlade s úvahami, ktoré sú uvedeným cieľom cudzie, a aby sa umožnilo Komisii vykonať v tejto súvislosti efektívnu kontrolu.
42 Z toho dôvodu nemôže teleologický výklad spochybniť výsledky doslovnej analýzy druhého pododseku.
O kontextuálnom výklade článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006
43 Je nutné konštatovať, že kontextuálny výklad mimo právneho rámca uvedeného v článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006 nemôže ani vyvrátiť, ani potvrdiť výsledok doslovnej analýzy druhého pododseku.
44 V tejto súvislosti z článku 71 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1698/2005 vyplýva, že členské štáty majú právomoci stanoviť „pravidlá pre oprávnenosť výdavkov“ v rámci podpory rozvoja vidieka prostredníctvom EPFRV. Hoci tento článok môže uvádzať, že členské štáty musia v zásade na tento účel prijať všeobecne záväzné pravidlá, nevyplýva z neho, že uvedené štáty disponujú pri stanovení uvedených pravidiel neobmedzenou voľnou úvahou, alebo že tieto pravidlá musia mať určitý obsah. Členským štátom však určite prináleží dodržiavať podmienky a obmedzenia stanovené pravidlami Únie, ktoré sú osobitne aplikovateľné v tomto kontexte, t. j. predstavujú konkrétny právny základ predmetnej legislatívnej činnosti. To je prípad článku 55 ods. 1 druhého pododseku nariadenia č. 1974/2006, ktorý predstavuje lex specialis k článku 71 ods. 3 prvému pododseku nariadenia č. 1698/2005, ale v každom prípade prenecháva členským štátom širokú mieru voľnej úvahy (pozri bod 33 vyššie). Rovnako ako článok 5 ods. 7 toho istého nariadenia, podľa ktorého „členské štáty zabezpečujú, aby operácie financované EPFRV boli v súlade so zmluvou [o FEÚ]“, v spojení s článkom 310 ods. 5 ZFEÚ a článkom 317 prvým odsekom ZFEÚ a článkom 4 ods. 3 ZEÚ, vyžaduje od vnútroštátnych orgánov pri plnení rozpočtu Únie lojálnu spoluprácu s Komisiou v rámci rešpektovania zásady riadneho finančného hospodárenia, tieto všeobecné povinnosti nemusia prinášať užitočné spresnenia na účely sporného výkladu článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006.
45 Z týchto pravidiel a základných zásad tak nemožno vyvodiť presnejšie znenie druhého pododseku, najmä kritérií „riadne odôvodnených prípadov“ a „podmienok“ oprávnenosti, ako aj ich vzťah v rámci článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006, ktoré by presahovalo výsledky doslovného a teleologického výkladu uvedené v bodoch 25 až 42 vyššie.
46 Preto tieto ustanovenia neprinášajú dodatočné objasnenie, pokiaľ ide o pochopenie uvedených kritérií.
O výklade článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006 vzhľadom na predchádzajúce a neskoršie ustanovenia
47 V rámci výkladu článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006 vzhľadom na predchádzajúce ustanovenia je potrené sa odvolať na relevantné pravidlá uplatniteľné pred nadobudnutím účinnosti nariadení č. 1698/2005 a 1974/2006.
48 V tejto súvislosti boli účinnými nariadenie Rady (ES) č. 1257/1999 zo 17. mája 1999 o podpore rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) a ktorým sa menia a rušia niektoré nariadenia (Ú. v. ES L 160, s. 80; Mim. vyd. 03/025, s. 391) a nariadenia Komisie (ES) č. 445/2002 z 26. februára 2002 a č. 817/2004 z 29. apríla 2004 stanovujúce podrobné pravidlá pre uplatňovanie nariadenia č. 1257/1999 (Ú. v. ES L 74, s. 1; Mim. vyd. 03/035, s. 269 a Ú. v. EÚ L 153, s. 30; Mim. vyd. 03/046, s. 87). Na rozdiel od článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006 článok 22 prvý odsek písm. b) nariadenia č. 445/202 neobsahuje výslovné pravidlá týkajúce sa nákupu použitého zariadenia v MSP, ale upravuje len oprávnené výdavky týkajúce sa „nových strojných zariadení a vybavenia vrátane počítačového softvéru“. To isté platí pre článok 27 nariadenia č. 817/2004.
49 Naopak, oprávnenosť výdavkov spojených s kúpou použitého materiálu bola upravená v oblasti štrukturálnych fondov, t. j. v pravidle č. 4 nariadenia Komisie (ES) č. 1685/2000 z 28. júla 2000, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 1260/1999 s ohľadom na uplatniteľnosť výdavkov pre činnosti spolufinancované štrukturálnymi fondmi (Ú. v. ES L 193, s. 39; Mim. vyd. 14/001, s. 122). To isté platí pre pravidlo č. 4 nariadenia Komisie (ES) č. 448/2004 z 10. marca 2004, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 1685/2000, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 1260/1999 s ohľadom na uplatniteľnosť výdavkov pre činnosti spolufinancované štrukturálnymi fondmi a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1145/2003 (Ú. v. EÚ L 72, s. 66; Mim. vyd. 14/002, s. 3).
50 Z toho vyplýva, že pred nadobudnutím účinnosti nariadení č. 1698/2005 a č. 1974/2006 bola oprávnenosť nákladov na použité zariadenie predmetom právnej úpravy o štrukturálnych fondoch, ale bola vylúčená z pôsobnosti nariadenia č. 1257/1999.
51 Nakoniec je potrebné spresniť, že nariadenia č. 1698/2005 a č. 1974/2006 boli nahradené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1305/2013 zo 17. decembra 2013 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) a o zrušení nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 (Ú. v. EÚ L 347, s. 487), ako aj delegovaným nariadením Komisie (EÚ) č. 807/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa dopĺňa nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1305/2013 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) a ktorým sa zavádzajú prechodné ustanovenia (Ú. v. EÚ L 227, s. 1). Na základe oprávnenia stanoveného v článku 45 ods. 6 nariadenia č. 1305/2013 Komisia vypracovala článok 13 písm. b) delegovaného nariadenia č. 807/2014, v zmysle ktorého „členské štáty vo svojich programoch rozvoja vidieka určia podmienky, za akých nákup použitých zariadení možno považovať za oprávnené výdavky“. Na rozdiel od článku 55 ods. 1 prvým pododsekom nariadenia č. 1974/2006 tieto nové pravidlá neupravujú ani špeciálny režim pre MSP, ani kritérium „riadne opodstatneného prípadu“. Okrem toho, pokiaľ ide o podmienky oprávnenosti nákupu použitého zariadenia, tieto vyslovene vyžadujú prijatie všeobecne záväzných podmienok členskými štátmi v rámci „ich programov rozvoja vidieka“.
52 Vzhľadom na vyššie uvedené je potrebné konštatovať, že ani z vývoja predmetnej právnej úpravy, ani z neskoršej právnej úpravy nie je možné prísť k záveru o presnom rozsahu článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006.
53 Nakoniec rôzne pravidlá týkajúce sa štrukturálnych fondov tiež nemajú vplyv na toto posúdenie, keďže článok 39 nariadenia č. 445/2002 spresňuje, že článok 22 rovnakého nariadenia predstavuje špeciálne pravidlo vo vzťahu k všeobecnejším pravidlám, ktoré sa nachádzajú v nariadení č. 1685/2000, takže Fínska republika sa v žiadnom prípade nemôže odvolávať na tieto pravidlá.
Záver o výklade článku 55 ods. 1 druhého pododseku nariadenia č. 1974/2006
54 Vzhľadom na vyššie uvedené, a najmä na doslovnú analýzu uvedenú v bodoch 25 až 37 vyššie, je potrebné dôjsť k záveru, že článok 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006 sa má vykladať v tom zmysle, že druhý pododsek povoľuje členským štátom, priznávajúc im v tejto súvislosti voľnú úvahu, upraviť a vykonať odlišný a špeciálny režim pre mikropodniky, malé a stredné podniky tým, že spresnia podmienky, za ktorých možno nákup použitého zariadenia považovať za oprávnený výdavok, bez toho, aby bolo potrebné, aby členský štát presne a vopred definoval vo všeobecne záväznej právnej úprave prípady, keď investícia zodpovedá „riadne opodstatnenému prípadu“. Naďalej však platí, že toto posledné kritérium vyžaduje od členského štátu pri výkone jeho voľnej úvahy buď v rámci rozhodnutia stanoviť všeobecne záväzné pravidlá, alebo v rámci rozhodnutia, ktoré sa týka individuálneho prípadu, predložiť dôvody, na základe ktorých sa javí, že toto rozhodnutie bolo prijaté v súlade s kritériami a cieľmi relevantnej vnútroštátnej právnej úpravy a relevantnej právnej úpravy Únie.
55 Z toho dôvodu napadnuté rozhodnutie obsahuje nesprávne právne posúdenie, keďže vychádza z mylného výkladu článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006, a preto musí byť zrušené v celom rozsahu bez toho, aby bolo potrebné skúmať, či je posúdenie Komisie o súlade fínskej právnej úpravy s uvedeným článkom tiež nesprávne. V tejto súvislosti totiž stačí spresniť, že Komisia sa obmedzila na spochybnenie príliš širokého uplatnenia podmienok oprávnenosti nákupu použitého materiálu alebo zariadenia, ako aj na spochybnenie neexistencie presnej a vopred stanovenej definície „riadne opodstatnených prípadov“ vo vyhláške č. 632/2007, a toto spochybnenie je založené práve na jej chybnom výklade článku 55 ods. 1 tohto nariadenia.
O trovách
56 Článok 134 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu stanovuje, že účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
57 Keďže Komisia nemala vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania v súlade s návrhom Fínskej republiky.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Vykonávacie rozhodnutie Komisie 2013/763/EÚ z 12. decembra 2013, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV), sa zrušuje v rozsahu, v akom toto rozhodnutie vylučuje z financovania Európskou úniou v rámci EPFRV určité výdavky Fínskej republiky vo výške 927 827,58 eura z dôvodu ich nesúladu s pravidlami Únie.
2. Európska komisia je povinná nahradiť trovy konania.
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 11. decembra 2015.
Podpisy
Obsah
Okolnosti predchádzajúce sporu
Konanie a návrhy účastníkov konania
Právny stav
O predmete sporu
O doslovnom výklade článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006
O povahe výnimky druhého pododseku
O vzťahu medzi kritériami „riadne opodstatnené prípady“ a „podmienky“ oprávnenosti
O teleologickom výklade článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006
O kontextuálnom výklade článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006
O výklade článku 55 ods. 1 nariadenia č. 1974/2006 vzhľadom na predchádzajúce a neskoršie ustanovenia
Záver o výklade článku 55 ods. 1 druhého pododseku nariadenia č. 1974/2006
O trovách