ARREST VAN HET HOF (Achtste kamer)
15 juni 2023 (*)
„Hogere voorziening – Beroep tot nietigverklaring – Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie – Besluit (EU) 2020/135 – Staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland – Gevolgen van dit akkoord voor de hoedanigheid van burger van de Europese Unie en de aan die hoedanigheid verbonden rechten voor deze staatsburgers – Artikel 263, vierde alinea, VWEU – Procesbevoegdheid – Voorwaarden – Procesbelang”
In zaak C‑501/21 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 13 augustus 2021,
Harry Shindler, wonende te San Benedetto del Tronto (Italië),
Christopher David Randolph, wonende te Ballinlassa Belcarra Castlebar (Ierland),
Douglas Edward Watson, wonende te Beaumont (Frankrijk),
Michael Charles Strawson, wonende te Serralongue (Frankrijk),
Hilary Elizabeth Walker, wonende te Cadix (Spanje),
Sarah Caroline Griffiths, wonende te Claviers (Frankrijk),
James Graham Cherrill, wonende te Sainte-Colombe-de-Duras (Frankrijk),
Anita Ruddell Tuttell, wonende te Fontaine-l’Étalon (Frankrijk),
Joséphine French, wonende te Oupia (Frankrijk),
William John Tobbin, wonende te Vannes (Frankrijk),
vertegenwoordigd door J. Fouchet, avocat,
rekwiranten,
andere partij in de procedure:
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Bauer, J. Ciantar en R. Meyer als gemachtigden,
verweerder in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: M. Safjan, kamerpresident, N. Jääskinen (rapporteur) en M. Gavalec, rechters,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Met hun hogere voorziening verzoeken Harry Shindler, Christopher David Randolph, Douglas Edward Watson, Michael Charles Strawson, Hilary Elizabeth Walker, Sarah Caroline Griffiths, James Graham Cherrill, Anita Ruddell Tuttell, Joséphine French en William John Tobbin om vernietiging van de beschikking van het Gerecht van de Europese Unie van 8 juni 2021, Shindler e.a./Raad (T‑198/20, EU:T:2021:348; hierna: „bestreden beschikking”), waarbij hun beroep tot volledige of gedeeltelijke nietigverklaring van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 7; hierna: „terugtrekkingsakkoord”) en voorts van besluit (EU) 2020/135 van de Raad van 30 januari 2020 betreffende de sluiting van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 1; hierna: „litigieus besluit”) (hierna gezamenlijk: „litigieuze handelingen”), niet-ontvankelijk is verklaard.
Voorgeschiedenis van het geding en litigieuze handelingen
2 Rekwiranten zijn staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland die in Ierland, Spanje, Frankrijk of Italië wonen.
3 Op 23 juni 2016 hebben de burgers van het Verenigd Koninkrijk zich in een referendum uitgesproken vóór de terugtrekking van hun staat uit de Europese Unie.
4 Op 29 maart 2017 heeft het Verenigd Koninkrijk de Europese Raad overeenkomstig artikel 50, lid 2, VEU in kennis gesteld van zijn voornemen om zich terug te trekken uit de Unie.
5 Op 24 januari 2020 hebben de vertegenwoordigers van de Unie en het Verenigd Koninkrijk het terugtrekkingsakkoord ondertekend.
6 Op 30 januari 2020 heeft de Raad van de Europese Unie het litigieuze besluit vastgesteld. Volgens artikel 1 van dit besluit is het terugtrekkingsakkoord goedgekeurd namens de Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.
7 Op 31 januari 2020 heeft het Verenigd Koninkrijk zich teruggetrokken uit de Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. Op 1 februari 2020 is het terugtrekkingsakkoord in werking getreden.
Procedure bij het Gerecht en bestreden beschikking
8 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 maart 2020, hebben rekwiranten beroep tot volledige of gedeeltelijke nietigverklaring van de litigieuze handelingen ingesteld.
9 Op 21 april 2020 hebben rekwiranten een memorie ingediend waarin zij het Gerecht verzochten om het Hof prejudiciële vragen te stellen. Op 28 april 2020 heeft de president van het Gerecht besloten deze memorie niet toe te voegen aan het dossier.
10 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 14 juli 2020, heeft de Raad een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep opgeworpen.
11 Op 21 augustus 2020 hebben rekwiranten hun opmerkingen over deze exceptie van niet-ontvankelijkheid ingediend.
12 Bij beschikking van 5 november 2020 heeft het Gerecht die exceptie van niet ontvankelijkheid gevoegd met de zaak ten gronde en de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
13 Op 18 januari 2021 heeft de Raad een verweerschrift ingediend. Op 11 februari 2021 heeft de president van de Tiende kamer (uitgebreid) van het Gerecht besloten om dit verweerschrift niet ter kennis te brengen van rekwiranten.
14 Bij een op 19 januari 2021 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief hebben rekwiranten verzocht om de behandeling van het onderzoek van het beroep te schorsen. Bij een op 8 februari 2021 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief heeft de Raad zijn opmerkingen over dit verzoek tot schorsing ingediend. Bij beslissing van 10 februari 2021 heeft de president van de Tiende kamer (uitgebreid) van het Gerecht dat verzoek afgewezen.
15 Bij de bestreden beschikking heeft het Gerecht in de eerste plaats in de punten 19 tot en met 21 ervan overwogen dat het op een eerder moment weliswaar had besloten om de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te voegen met de zaak ten gronde, maar dat het voldoende voorgelicht was door het dossier om overeenkomstig artikel 130 van zijn Reglement voor de procesvoering uitspraak te doen bij beschikking.
16 Wat in de tweede plaats het voorwerp van het beroep betreft, heeft het Gerecht, nadat het in de punten 22 tot en met 28 van de bestreden beschikking in herinnering had gebracht dat de Unierechter een beroep dat is ingesteld tegen een door de Unie gesloten internationale overeenkomst, herkwalificeert als een beroep dat is gericht tegen het besluit tot goedkeuring van de sluiting van die internationale overeenkomst, het door rekwiranten ingestelde beroep geherkwalificeerd als een beroep dat uitsluitend is gericht tegen het litigieuze besluit.
17 Wat in de derde plaats de gegrondheid van de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid betreft, heeft het Gerecht geoordeeld dat rekwiranten aan geen van de voorwaarden voor procesbevoegdheid in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU voldeden.
18 In dit verband heeft het Gerecht in punt 32 van de bestreden beschikking erop gewezen dat bij de beoordeling van de procesbevoegdheid van rekwiranten niet alleen rekening moet worden gehouden met het litigieuze besluit maar ook met de aard en de inhoud van het terugtrekkingsakkoord.
19 In deze context heeft het Gerecht ten eerste in punt 33 van de bestreden beschikking vastgesteld dat noch het litigieuze besluit, noch het terugtrekkingsakkoord tot rekwiranten gericht was en dat zij dientengevolge niet beschikten over het recht om beroep in te stellen op grond van artikel 263, vierde alinea, eerste zinsnede, VWEU.
20 Wat ten tweede de procesbevoegdheid van rekwiranten betreft in het licht van artikel 263, vierde alinea, tweede zinsnede, VWEU, met name de voorwaarde dat rekwirant individueel wordt geraakt, heeft het Gerecht in punt 49 van de beschikking eraan herinnerd dat het aan rekwiranten was om aan te tonen dat het litigieuze besluit – voor zover hun daarbij de status van Unieburger en de aan die status verbonden rechten werden ontnomen – hen trof wegens bepaalde bijzondere hoedanigheden of een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander kenmerkt en hen dientengevolge individualiseert op soortgelijke wijze als personen tot wie dat besluit gericht is.
21 Het Gerecht heeft in punt 57 van de bestreden beschikking geoordeeld dat het litigieuze besluit rekwiranten niet individueel raakte en dat zij dus geen procesbevoegdheid hadden op grond van artikel 263, vierde alinea, tweede zinsnede, VWEU, zonder dat behoefde te worden onderzocht of dat besluit hen rechtstreeks raakte.
22 Wat ten derde de procesbevoegdheid van rekwiranten in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU betreft, heeft het Gerecht in de punten 62 tot en met 64 van de bestreden beschikking erop gewezen dat het litigieuze besluit een „niet-wetgevingshandeling van algemene strekking” was.
23 Het Gerecht heeft in de punten 80 en 81 van de bestreden beschikking geoordeeld dat het begrip „regelgevingshandeling” in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het niet ziet op besluiten tot goedkeuring van de sluiting van een internationale overeenkomst, zoals het litigieuze besluit waarbij de sluiting van een akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van een lidstaat uit de Unie is goedgekeurd.
24 In die omstandigheden heeft het Gerecht in de punten 82 en 83 van de bestreden beschikking geoordeeld dat rekwiranten geen procesbevoegdheid hadden op basis van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU, dat de door de Raad opgeworpen exceptie van niet ontvankelijkheid moest worden aanvaard en dat het beroep derhalve niet-ontvankelijk moest worden verklaard.
Procedure bij het Hof en conclusies van partijen in hogere voorziening
25 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 13 augustus 2021, hebben rekwiranten hogere voorziening ingesteld tegen de bestreden beschikking.
26 Met hun hogere voorziening verzoeken rekwiranten het Hof:
– de bestreden beschikking te vernietigen;
– de litigieuze handelingen in hun geheel nietig te verklaren;
– subsidiair, de litigieuze handelingen gedeeltelijk nietig te verklaren voor zover daarbij vanaf 1 februari 2020 onderscheid wordt gemaakt tussen Unieburgers en staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk, en met name de zesde alinea van de preambule alsook de artikelen 9, 10 en 127 van het terugtrekkingsakkoord, en
– de Raad te verwijzen in de kosten, „daaronder begrepen de advocatenkosten”.
27 De Raad verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening af te wijzen, en
– rekwiranten te verwijzen in de kosten.
28 Bij akten, neergelegd ter griffie van het Hof op 6 en 9 januari 2023, hebben partijen schriftelijk geantwoord op de door het Hof op grond van artikel 61 van het Reglement voor de procesvoering gestelde vraag over de consequenties die eventueel uit het arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques (C‑673/20, EU:C:2022:449), moeten worden getrokken met betrekking tot de beoordeling van de ontvankelijkheid van het bij het Gerecht ingestelde beroep.
29 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 1 maart 2023, heeft de vertegenwoordiger van rekwiranten het Hof in kennis gesteld van het overlijden van Shindler op 20 februari 2023, zonder hierbij aan te geven of zijn rechthebbenden het geding zouden voortzetten.
Hogere voorziening
30 Ter ondersteuning van hun hogere voorziening voeren rekwiranten in wezen twee middelen aan, waarvan het eerste is ontleend aan onregelmatigheid van de procedure voor het Gerecht en het tweede is ontleend aan onjuiste rechtsopvattingen bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep.
Eerste middel
Argumenten van partijen
31 Met het eerste middel van de hogere voorziening betogen rekwiranten dat het Gerecht artikel 130 van zijn Reglement voor de procesvoering en het beginsel van een eerlijk proces heeft geschonden.
32 In dit verband betogen rekwiranten in de eerste plaats dat dit artikel tot doel heeft partijen in staat te stellen in te gaan op alle bij het Gerecht aangevoerde middelen en in dit verband de voor hen vastgestelde nieuwe termijnen in acht te nemen. Rekwiranten verwijten het Gerecht aldus ten eerste dat het, op grond van dat artikel, de Raad een termijn heeft gesteld om zijn verweer ten gronde in te dienen, zonder hun vervolgens een nieuwe termijn te verlenen om hun opmerkingen te kunnen maken over zowel de door deze instelling opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid als het door die instelling ingediende verweerschrift.
33 Ten tweede komen rekwiranten op tegen het feit dat het Gerecht heeft geweigerd hen van dit verweerschrift in kennis te stellen en hun beroep in de bestreden beschikking heeft afgewezen, zonder een pleitzitting te houden en zonder enige informatie te verstrekken over het verloop van het geding nadat de exceptie van niet-ontvankelijkheid met de zaak ten gronde was gevoegd.
34 Rekwiranten leiden hieruit af dat zij zijn „misleid” over het verloop van de procedure bij het Gerecht en dat de partijen in het geding niet op gelijke voet werden gesteld, waarbij rekwiranten betogen dat zij niet in de gelegenheid zijn gesteld om hun standpunt kenbaar te maken. Het Gerecht heeft aldus het beginsel van wapengelijkheid geschonden, dat een uitvloeisel is van het begrip „eerlijk proces”, dat met name is verankerd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
35 Voorts betogen rekwiranten dat het Gerecht uitspraak heeft gedaan onder miskenning van artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering, aangezien het volgens de bewoordingen van dit artikel „enkel rekening [houdt] met processtukken of stukken waarvan de vertegenwoordigers van de partijen kennis hebben kunnen nemen en waarover zij zich hebben kunnen uitspreken”. Een dergelijke onregelmatigheid van de procedure wordt volgens rekwiranten bevestigd door het feit dat het Gerecht in zaak T‑231/20, Price/Raad, de verzoeker in kennis heeft gesteld van het verweerschrift van de Raad.
36 In de tweede plaats betogen rekwiranten dat zij op 19 januari 2021 hebben verzocht om schorsing van de behandeling op grond van artikel 69 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, zodat het uitspraak kan doen nadat partijen zijn gehoord krachtens artikel 54 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Partijen zijn echter in het geheel niet gehoord over dit verzoek tot schorsing.
37 In de derde plaats betogen rekwiranten dat het Gerecht uitspraak heeft gedaan zonder zich uit te spreken over het verzoek van de Raad om zich tot het Hof te wenden omdat „de door rekwiranten gestelde vragen ten gronde identiek zijn” aan de verzoeken om een prejudiciële beslissing die door de tribunal judiciaire de Perpignan (rechter in eerste aanleg Perpignan, Frankrijk) en de tribunal judiciaire d’Auch (rechter in eerste aanleg Auch, Frankrijk) zijn ingediend op grond van artikel 267 VWEU.
38 De Raad betoogt dat het eerste middel van de hogere voorziening kennelijk moet worden verworpen.
Beoordeling door het Hof
39 Wat in de eerste plaats de stellingen betreft waarmee rekwiranten het Gerecht verwijten dat het de artikelen 64 en 130 van zijn Reglement voor de procesvoering heeft geschonden, zij eraan herinnerd dat geen enkele bepaling van dat Reglement aldus kan worden uitgelegd dat het feit dat het Gerecht overeenkomstig artikel 130, lid 7, ervan heeft besloten om de beoordeling van een exceptie van niet-ontvankelijkheid voor te behouden aan het eindarrest, betekent dat het Gerecht de mogelijkheid wordt ontnomen om het beroep bij met redenen omklede beschikking niet-ontvankelijk te verklaren zonder dat een mondelinge behandeling plaatsvindt. Uit artikel 130, lid 6, van zijn Reglement voor de procesvoering volgt namelijk juist dat het Gerecht in geval van een verzoek om uitspraak te doen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid of de onbevoegdheid kan besluiten de mondelinge behandeling te openen (zie in die zin beschikking van 19 februari 2008, Tokai Europe/Commissie, C‑262/07 P, niet gepubliceerd, EU:C:2008:95, punten 26 en 27).
40 Hieruit volgt dat het Gerecht geen procedurele onregelmatigheid heeft begaan door om te beginnen de door de Raad opgeworpen exceptie van niet‑ontvankelijkheid op grond van artikel 130, lid 7, van het Reglement voor de procesvoering te voegen met de zaak ten gronde en vervolgens uitspraak te doen bij met redenen omklede beschikking.
41 Voorts blijkt uit punt 10 van de bestreden beschikking dat rekwiranten op 21 augustus 2020 hun opmerkingen over deze exceptie van niet-ontvankelijkheid hebben ingediend ter griffie van het Gerecht. Dienaangaande kan worden volstaan met de vaststelling dat, aangezien rekwiranten hun opmerkingen over die exceptie van niet-ontvankelijkheid hebben kunnen maken en het Gerecht enkel heeft beslist bij met redenen omklede beschikking zonder de vragen ten gronde te beslechten, het beginsel van hoor en wederhoor, en derhalve de rechten van verdediging van rekwiranten zijn geëerbiedigd.
42 Voorts moet worden vastgesteld dat het Gerecht in de bestreden beschikking geen uitspraak heeft gedaan over de zaak ten gronde, zodat het artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering niet heeft geschonden aangezien het duidelijk is dat het Gerecht het door de Raad ingediende verweerschrift niet in aanmerking heeft genomen. Anders dan rekwiranten stellen, kan aan deze overwegingen niet worden afgedaan door het feit dat het Gerecht in het kader van een andere procedure de verzoeker in kennis heeft gesteld van het door de Raad ingediende verweerschrift.
43 Wat in de tweede plaats de stellingen betreft waarmee rekwiranten het Gerecht verwijten dat het partijen niet heeft gehoord over hun verzoek tot schorsing van de behandeling, dat was ingediend op grond van artikel 54 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 69 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, volgt uit punt 16 van de bestreden beschikking dat rekwiranten op 19 januari 2021 een verzoek tot schorsing van de behandeling hebben ingediend, dat de Raad op 8 februari 2021 zijn opmerkingen over dit verzoek heeft gemaakt en dat de president van het Gerecht (Tiende kamer – uitgebreid) op 10 februari 2021 heeft besloten dat verzoek tot schorsing af te wijzen. Bijgevolg kunnen deze stellingen niet slagen en moeten zij worden afgewezen.
44 Wat in de derde plaats de stellingen betreft waarmee rekwiranten het Gerecht verwijten dat het uitspraak heeft gedaan zonder zich uit te spreken over het verzoek van de Raad om zich tot het Hof te wenden „omdat de door rekwiranten gestelde vragen ten gronde identiek zijn” aan de vragen waarop de krachtens artikel 267 VWEU ingediende verzoeken om een prejudiciële beslissing van de tribunal judiciaire de Perpignan en de tribunal judiciaire d’Auch betrekking hebben, blijkt niet uit het dossier van de zaak bij het Gerecht dat een dergelijk verzoek door de Raad is ingediend. Derhalve moeten deze stellingen eveneens worden afgewezen.
45 Gelet op een en ander moet het eerste middel van de hogere voorziening worden afgewezen.
Tweede middel
Argumenten van partijen
46 Met het tweede middel van de hogere voorziening betogen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen bij de beoordeling van hun procesbevoegdheid in het licht van artikel 263, vierde alinea, tweede en derde zinsnede, VWEU. Dit middel bestaat uit twee onderdelen.
47 Met het eerste onderdeel van het tweede middel betogen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het litigieuze besluit niet kon worden aangemerkt als een „regelgevingshandeling” in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU.
48 Rekwiranten brengen in herinnering dat het Hof in het arrest van 3 oktober 2013 Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 60) voor recht heeft verklaard dat het criterium van een „regelgevingshandeling” tot doel heeft natuurlijke personen en rechtspersonen in staat te stellen onder minder strikte voorwaarden beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen handelingen van algemene strekking, met uitsluiting van wetgevingshandelingen. Het Gerecht heeft in de punten 61 en 62 en in de punten 67 tot en met 81 van de bestreden beschikking een „andere voorwaarde” toegevoegd, die niet volgt uit de uit dat arrest voortvloeiende rechtspraak.
49 In dit verband verwijten rekwiranten het Gerecht dat het in de bestreden beschikking heeft geoordeeld dat het terugtrekkingsakkoord een internationale overeenkomst was. Zij betogen dat het Verenigd Koninkrijk op het moment dat het terugtrekkingsakkoord werd ondertekend nog een lidstaat van de Europese Unie was en dat dit akkoord dus als een „interne handeling” van de Unie moet worden beschouwd.
50 De aard van het terugtrekkingsakkoord vindt volgens rekwiranten steun in het doel zelf van dit akkoord dat erin bestaat, zoals volgt uit de zesde alinea van de preambule ervan, de door het Unierecht ontstane situaties te regelen, en voorts in de bepalingen van dat akkoord waarbij de soevereiniteit van het Verenigd Koninkrijk wordt beperkt, zoals in artikel 6, waarin is bepaald dat het Unierecht van toepassing blijft wanneer het terugtrekkingsakkoord ernaar verwijst, en artikel 4, waarin is bepaald dat in geval van een geschil de justitiële en administratieve autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk terdege rekening moeten houden met de relevante rechtspraak van het Hof die is vastgesteld na het einde van de in artikel 126 van dat akkoord bepaalde „overgangsperiode”.
51 Voorts betwisten rekwiranten de door het Gerecht in de bestreden beschikking verrichte analyse met betrekking tot de „regelgevingshandelingen”, en met name met betrekking tot de vraag of besluiten waarbij de sluiting van een internationale overeenkomst wordt goedgekeurd, als dergelijke handelingen kunnen worden beschouwd. Rekwiranten verwijten het Gerecht dat het geen rekening heeft gehouden met artikel 275 VWEU. Aangezien dit artikel bepaalt dat bepaalde internationale overeenkomsten of bepaalde handelingen zijn uitgesloten van de bevoegdheid van het Hof van Justitie van de Europese Unie, is in casu derhalve de vraag aan de orde „of het terugtrekkingsakkoord een handeling is die onder het gemeenschappelijk buitenlands of veiligheidsbeleid valt of is vastgesteld op basis van bepalingen van dat beleid”. Volgens rekwiranten valt noch het besluit waarbij de sluiting van een internationale overeenkomst wordt goedgekeurd, noch het ondertekenen van die overeenkomst onder het buitenlands of veiligheidsbeleid en kunnen de litigieuze handelingen dus niet worden uitgesloten van de bevoegdheid van het Hof.
52 Voorts betwisten rekwiranten de beoordeling van het Gerecht dat de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten voorrang hebben boven handelingen van algemene strekking. Zij betogen in dit verband dat het Hof bevoegd is met betrekking tot alle handelingen van de instellingen van de Unie ongeacht of zij van wetgevende dan wel niet-wetgevende aard zijn, en dat de internationale overeenkomsten dientengevolge regelgevingshandelingen zijn die onder artikel 263 VWEU vallen.
53 Rekwiranten betogen dat de litigieuze handelingen regelgevingshandelingen zijn die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen en waarvan de gevolgen, zoals het verlies van de hoedanigheid van Unieburger en de aan die hoedanigheid verbonden rechten, niet afhankelijk zijn van het bestaan van dergelijke maatregelen. Zij zijn van mening dat zij op grond van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU, bevoegd zijn om tegen deze handelingen op te komen.
54 Met het tweede onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening betogen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van hun procesbevoegdheid in het licht van artikel 263, vierde alinea, tweede zinsnede, VWEU, op grond dat hun specifieke situatie aantoont dat zij individueel worden geraakt door de litigieuze handelingen.
55 Rekwiranten betogen dat zij in dit verband „niet op democratische wijze bezwaar hebben kunnen maken tegen het verlies van hun Europees burgerschap” terwijl zij door het litigieuze besluit „rechtstreeks en individueel werden geraakt”.
56 In dit verband betogen rekwiranten dat het Gerecht in punt 51 van de bestreden beschikking blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het litigieuze besluit hen raakte „wegens hun objectieve hoedanigheid van staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk”. Rekwiranten herinneren eraan dat hun beroep strekte tot nietigverklaring van de litigieuze handelingen „voor zover zij hun Europees burgerschap en bijbehorende privileges niet behielden”, en ertoe strekte aan te tonen dat de burgers van het Verenigd Koninkrijk die in de Unie woonden een „specifieke groep van personen” vormden, zodat zij meer werden getroffen dan ieder ander, „wanneer er geen rekening met hen zou worden gehouden”. De vraag of is voldaan aan de voorwaarde dat rekwiranten individueel worden geraakt, dient dus te worden beoordeeld aan de hand van de gevolgen van het litigieuze besluit voor de rekwiranten, en niet enkel aan de hand van het voorwerp van dat besluit.
57 Voorts komen rekwiranten op tegen het in punt 52 van de bestreden beschikking vervatte oordeel van het Gerecht dat op basis van de door hen aangevoerde omstandigheden niet kan worden aangenomen dat zij deel uitmaken van een „beperkte kring van personen” in de zin van de in punt 41 van die beschikking aangehaalde rechtspraak.
58 Rekwiranten betogen in dit verband dat de vraag of is voldaan aan de voorwaarde dat een verzoeker individueel wordt geraakt, ook moet worden beoordeeld aan de hand van de gecombineerde gevolgen van de litigieuze handelingen. Volgens hen kunnen regelgevingshandelingen een groot aantal personen raken. De vraag of aan deze voorwaarde is voldaan kan evenwel alleen dan daadwerkelijk worden beoordeeld wanneer rekening wordt gehouden met de wijze waarop deze regelgevingshandelingen de individuele situaties van die personen raken. Rekwiranten maken aldus deel uit van een „beperkte kring van personen”, voor zover zij potentiële Britse kiezers bij Franse gemeenteraadsverkiezingen zijn en voor zover zich onder hen Britse gemeenteraadsleden bevinden die reeds in Frankrijk verkozen zijn, personen die in Frankrijk wonen en personen die geen dubbele nationaliteit hebben kunnen aanvragen voor zowel Spanje als het Verenigd Koninkrijk. Voorts heeft het verlies van de hoedanigheid van Unieburger en de aan die hoedanigheid verbonden rechten tevens andere specifieke gevolgen, zoals een verlaging van de levensstandaard, waaruit het belang blijkt op basis waarvan zij bevoegd zijn om in rechte op te treden.
59 De Raad betwist de stellingen van rekwiranten en voert aan dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat zij niet procesbevoegd waren op grond van artikel 263, vierde alinea, tweede en derde zinsnede, VWEU.
Beoordeling door het Hof
60 Vooraf moet worden opgemerkt dat het Gerecht heeft geoordeeld dat rekwiranten niet procesbevoegd waren op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU, door respectievelijk in de punten 57 en 81 van de bestreden beschikking vast te stellen dat zij door het litigieuze besluit niet individueel werden geraakt in de zin van de tweede zinsnede van die bepaling, en dat dit besluit niet kon worden aangemerkt als regelgevingshandeling in de zin van de derde zinsnede van die bepaling. Het Gerecht is om proceseconomische redenen uitgegaan van de premisse dat het „verlies” of het „ontnemen” van de hoedanigheid van Unieburger en de aan die hoedanigheid verbonden rechten een gevolg is van het feit dat dit besluit is vastgesteld.
61 Zonder dat behoeft te worden beoordeeld of het Gerecht, door aldus te oordelen, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, herinnert het Hof eraan dat volgens vaste rechtspraak elke omstandigheid die betrekking heeft op de ontvankelijkheid van het bij het Gerecht ingestelde beroep tot nietigverklaring een middel van openbare orde kan vormen dat het Hof in het kader van een hogere voorziening ambtshalve moet opwerpen (beschikkingen van 5 september 2013, ClientEarth/Raad, C‑573/11 P, niet gepubliceerd, EU:C:2013:564, punt 20, en 4 februari 2021, Pilatus Bank/ECB, C‑701/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2021:99, punt 23).
62 Ten eerste is de ontvankelijkheid van een beroep dat wordt ingesteld door een natuurlijke persoon of rechtspersoon tegen een handeling die niet tot hem is gericht, overeenkomstig artikel 263, vierde alinea, VWEU afhankelijk van de voorwaarde dat hij procesbevoegd is, wat in twee situaties het geval is. Om te beginnen kan hij een dergelijk beroep instellen indien deze handeling hem rechtstreeks en individueel raakt. Voorts kan hij beroep instellen tegen een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, indien deze hem rechtstreeks raakt (zie in die zin met name arresten van 19 december 2013, Telefónica/Commissie, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punt 19, en 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punt 59).
63 Ten tweede is een door een natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring enkel ontvankelijk indien deze persoon belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Een dergelijk belang veronderstelt dat de nietigverklaring van die handeling op zichzelf rechtsgevolgen kan hebben en dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld. Het procesbelang is dus de essentiële en eerste voorwaarde voor elk beroep in rechte (zie in die zin arresten van 19 oktober 1995, Rendo e.a./Commissie, C‑19/93 P, EU:C:1995:339, punt 13, en 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punten 55 en 58). Daarentegen heeft een verzoeker geen procesbelang wanneer hij met een gunstige uitkomst van een beroep in geen geval zou zijn geholpen (zie in die zin arresten van 9 juni 2011, Evropaïki Dynamiki/ECB, C‑401/09 P, EU:C:2011:370, punt 49, en 23 november 2017, Bionorica en Diapharm/Commissie, C‑596/15 P en C‑597/15 P, EU:C:2017:886, punt 85).
64 Ten derde zijn het procesbelang en de procesbevoegdheid onderscheiden ontvankelijkheidsvoorwaarden waaraan een natuurlijke persoon of rechtspersoon cumulatief moet voldoen om overeenkomstig artikel 263, vierde alinea, VWEU beroep tot nietigverklaring te kunnen instellen (arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
65 Gelet op de omstandigheden van de onderhavige zaak en zonder dat behoeft te worden beoordeeld of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen zoals het in de punten 45 tot en met 57, 61, 62 en 67 tot en met 81 van de bestreden beschikking heeft gedaan, is het Hof van oordeel dat het de vraag of rekwiranten procesbelang hebben, ambtshalve aan de orde moet stellen.
66 In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 50, lid 1, VEU bepaalt dat een lidstaat overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen kan besluiten zich uit de Unie terug te trekken. Het besluit om zich terug te trekken kan alleen door de betrokken lidstaat worden genomen, overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen, en is dus uitsluitend afhankelijk van zijn soevereine wil (zie in die zin arresten van 10 december 2018, Wightman e.a., C‑621/18, EU:C:2018:999, punt 50, en 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 53).
67 Aangezien het bezit van de nationaliteit van een lidstaat overeenkomstig artikel 9 VEU en artikel 20, lid 1, VWEU voorts een onontbeerlijke voorwaarde is om de hoedanigheid van Unieburger te kunnen verkrijgen en behouden en alle daaraan verbonden rechten te kunnen genieten, houdt het verlies van deze nationaliteit dus in dat de betrokkene die hoedanigheid en die daaraan verbonden rechten verliest (arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 57).
68 Voor rekwiranten is het verlies van de hoedanigheid van Unieburger en van de aan die hoedanigheid verbonden rechten een automatisch gevolg van het soevereine besluit van het Verenigd Koninkrijk op grond van artikel 50, lid 1, VEU om zich uit de Unie terug te trekken (zie in die zin arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 59), en niet het gevolg van het terugtrekkingsakkoord of het litigieuze besluit.
69 Hieruit volgt dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard voor zover het is gericht tegen de litigieuze handelingen op grond dat die handelingen voor rekwiranten hebben geleid tot het verlies van de hoedanigheid van Unieburger en van de aan die hoedanigheid verbonden rechten, terwijl dit verlies uitsluitend het gevolg is van het soevereine besluit van het Verenigd Koninkrijk op grond van artikel 50, lid 1, VEU om zich uit de Unie terug te trekken.
70 Een nietigverklaring van het litigieuze besluit kan rekwiranten geen voordeel opleveren dat de grondslag kan vormen voor procesbelang, aangezien die nietigverklaring hoe dan ook niet afdoet aan dit verlies.
71 Aangezien rekwiranten er geen belang bij hebben om op te komen tegen het litigieuze besluit, behoeft hun betoog dat hun procesbevoegdheid in het licht van artikel 263, vierde alinea, tweede en derde zinsnede, VWEU onjuist is beoordeeld, niet te worden onderzocht. Aangezien het beroep niet-ontvankelijk is verklaard, zou een eventuele onjuiste rechtsopvatting immers zonder belang zijn geweest voor de uitkomst van het geding en geen invloed hebben gehad op het dictum (zie in die zin arrest van 24 maart 2022, Wagenknecht/Commissie, C‑130/21 P, EU:C:2022:226, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
72 Hieruit volgt dat het Gerecht, om de in de punten 69 en 70 van het onderhavige arrest uiteengezette gronden, geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 83 van de bestreden beschikking tot de slotsom te komen dat het beroep niet-ontvankelijk moest worden verklaard.
73 Het tweede middel van de hogere voorziening moet derhalve worden afgewezen.
74 Gelet op een en ander wordt de hogere voorziening afgewezen.
Kosten
75 Artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bepaalt dat het Hof over de kosten beslist wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
76 Volgens artikel 138, lid 1, van dat Reglement, dat krachtens artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
77 Aangezien rekwiranten in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Raad te worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Raad.
Het Hof (Achtste kamer) verklaart:
1) De hogere voorziening wordt afgewezen.
2) Harry Shindler, Christopher David Randolph, Douglas Edward Watson, Michael Charles Strawson, Hilary Elizabeth Walker, Sarah Caroline Griffiths, James Graham Cherrill, Anita Ruddell Tuttell, Joséphine French en William John Tobbin worden verwezen in de kosten.
ondertekeningen