DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
3. juni 2021 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – vandrende arbejdstagere – social sikring – lovgivning, der finder anvendelse – forordning (EF) nr. 883/2004 – artikel 12, stk. 1 – udsendelse – vikaransatte – forordning (EF) nr. 987/2009 – artikel 14, stk. 2 – A1-attest – fastlæggelse af, i hvilken medlemsstat arbejdsgiveren normalt udøver sin virksomhed – begrebet »omfattende virksomhed, der ikke blot er intern forvaltning« – manglende tilrådighedsstillelse af vikaransatte på den medlemsstats område, hvor arbejdsgiveren er etableret«
I sag C-784/19,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien) ved afgørelse af 4. oktober 2019, indgået til Domstolen den 22. oktober 2019, i sagen
»TEAM POWER EUROPE« EOOD
mod
Direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Varna,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, R. Silva de Lapuerta, afdelingsformændene J.-C. Bonichot, M. Vilaras, E. Regan (refererende dommer), M. Ilešič, L. Bay Larsen, N. Piçarra og A. Kumin samt dommerne T. von Danwitz, C. Toader, M. Safjan, L.S. Rossi, I. Jarukaitis og N. Jääskinen,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: kontorchef M. Aleksejev,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 13. oktober 2020,
efter at der er afgivet indlæg af:
– »TEAM POWER EUROPE« EOOD ved advokat K. Todorova og Rechtsanwalt T. Höhn,
– den bulgarske regering ved E. Petranova, T. Tsingileva og T. Mitova, som befuldmægtigede,
– den belgiske regering ved L. Van den Broeck, S. Baeyens og B. De Pauw, som befuldmægtigede,
– den estiske regering ved N. Grünberg, som befuldmægtiget,
– den franske regering ved C. Mosser, A. Desjonquères og E. de Moustier, som befuldmægtigede,
– den polske regering ved A. Siwek-Ślusarek, D. Lutostańska og B. Majczyna, som befuldmægtigede,
– den finske regering ved M. Pere, som befuldmægtiget,
– Europa-Kommissionen ved D. Martin og Y.G. Marinova, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 10. december 2020,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 14, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT 2009, L 284, s. 1).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem »Team Power Europe« EOOD (herefter »Team Power Europe«), der er et bulgarsk selskab med hjemsted i Varna (Bulgarien), og direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Varna (direktøren for områdedirektoratet for det nationale agentur for skatte- og afgiftsindtægter i Varna, Bulgarien) (herefter »direktøren«) vedrørende sidstnævntes afslag på at udstede en attest, der bekræfter, at den bulgarske lovgivning om social sikring finder anvendelse på en vikaransat i det nævnte selskab i den periode, hvori denne arbejdstager er stillet til rådighed for en brugervirksomhed i Tyskland.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning (EF) nr. 883/2004
3 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT 2004, L 166, s. 1, berigtiget i EUT 2004, L 200, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 465/2012 af 22. maj 2012 (EUT 2012, L 149, s. 4) (herefter »forordning nr. 883/2004«), ophævede med virkning fra den 1. maj 2010 Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 (EFT 1997, L 28, s. 1) (herefter »forordning nr. 1408/71«).
4 1. og 45. betragtning til forordning nr. 883/2004 har følgende ordlyd:
»(1) Reglerne om koordinering af de enkelte medlemsstaters sociale sikringsordninger indgår som led i den frie bevægelighed for personer og bør således bidrage til en forbedring af arbejdstagernes levestandard og beskæftigelsesvilkår.
[…]
(45) Målet for denne forordning, nemlig at sikre, at retten til fri bevægelighed reelt kan udøves, kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne og kan derfor på grund af foranstaltningens omfang og virkninger bedre gennemføres på fællesskabsplan; Fællesskabet kan derfor træffe foranstaltninger i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, jf. traktatens artikel 5. […]«
5 Denne forordnings artikel 2, som har overskriften »Personkreds«, og som indgår i forordningens afsnit I med overskriften »Almindelige bestemmelser«, fastsætter i stk. 1:
»Denne forordning finder anvendelse på personer, der er statsborgere i en medlemsstat, samt på statsløse og flygtninge bosat i en medlemsstat, og som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, samt på disses familiemedlemmer og efterladte.«
6 Forordningens afsnit II, der har overskriften »Fastlæggelse af, hvilken lovgivning der skal anvendes«, omfatter artikel 11-16.
7 Under overskriften »Almindelige regler« bestemmer artikel 11 følgende:
»1. Personer, som er omfattet af denne forordning, er alene undergivet lovgivningen i én medlemsstat. Spørgsmålet om, hvilken lovgivning der skal anvendes, afgøres efter bestemmelserne i dette afsnit.
[…]
3. Med forbehold af artikel 12-16:
a) er en person, der udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i en medlemsstat, omfattet af denne medlemsstats lovgivning
[…]«
8 Artikel 12 i forordning nr. 883/2004, der har overskriften »Særlige regler«, fastsætter i stk. 1:
»En person, der har lønnet beskæftigelse i en medlemsstat for en arbejdsgiver, som normalt udøver sin virksomhed i denne medlemsstat, og som af denne arbejdsgiver udsendes til en anden medlemsstat for dér at udføre et arbejde for hans regning, er fortsat omfattet af lovgivningen i den førstnævnte medlemsstat, forudsat at varigheden af dette arbejde ikke påregnes at overstige 24 måneder, og at den pågældende ikke udsendes for at afløse en anden udsendt person.«
9 Denne bestemmelse erstattede artikel 14, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1408/71, hvorefter »en person, der på en medlemsstats område har lønnet beskæftigelse for en virksomhed, hvortil han normalt er knyttet, og som af denne virksomhed udsendes til en anden medlemsstats område for dér at udføre et arbejde for denne virksomheds regning, er fortsat omfattet af lovgivningen i den førstnævnte medlemsstat, forudsat at varigheden af dette arbejde ikke påregnes at overstige ét år, og at han ikke udsendes for at afløse en anden person, hvis udstationeringsperiode er udløbet«.
Forordning nr. 987/2009
10 Afsnit II i forordning nr. 987/2009, der har overskriften »Fastlæggelse af, hvilken lovgivning der skal anvendes«, omfatter artikel 14-21.
11 Artikel 14, der har overskriften »Uddybning af artikel 12 og 13 i [forordning nr. 883/2004]«, fastsætter i stk. 2:
»Ved anvendelsen af artikel 12, stk. 1, i [forordning nr. 883/2004] henviser ordene »som normalt udøver sin virksomhed i denne medlemsstat« til en arbejdsgiver, der normalt udøver omfattende virksomhed, der ikke blot er intern forvaltning, i den medlemsstat, hvor vedkommende er etableret, idet der tages hensyn til alle kriterier, der karakteriserer den virksomhed, der udøves af den pågældende virksomhed. De relevante kriterier skal tilpasses hver enkelt arbejdsgivers særlige karakteristika og det reelle indhold af den virksomhed, der udøves.«
12 Artikel 19 i forordning nr. 987/2009, der har overskriften »Underretning af berørte personer og arbejdsgivere«, bestemmer i stk. 2:
»Efter anmodning fra den berørte person eller arbejdsgiveren attesterer den kompetente institution i den medlemsstat, hvis lovgivning skal anvendes i medfør af en bestemmelse i afsnit II i [forordning nr. 883/2004], at sådan lovgivning finder anvendelse med angivelse af evt. slutdato og betingelser.«
13 Denne attestation tilvejebringes ved en såkaldt »A1-attest«.
Direktiv 2008/104/EF
14 Artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/104/EF af 19. november 2008 om vikararbejde (EUT 2008, L 327, s. 9) fastsætter i stk. 1:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
b) »vikarbureau«: enhver fysisk eller juridisk person, som i overensstemmelse med national lovgivning indgår en arbejdsaftale eller et ansættelsesforhold med vikaransatte med henblik på at udsende dem til brugervirksomheder for midlertidigt at udføre arbejdsopgaver under disses tilsyn og ledelse
c) »vikaransat«: en arbejdstager, som har indgået en arbejdsaftale eller et ansættelsesforhold med et vikarbureau med det formål at blive udsendt til en brugervirksomhed for midlertidigt at udføre arbejdsopgaver under dennes tilsyn og ledelse
[…]«
Bulgarsk ret
15 Artikel 107p i Kodeks na truda (arbejdsloven) bestemmer:
»(1) I arbejdsaftaler, der er indgået med et vikarbureau, skal det være angivet, at arbejdstageren sendes til en brugervirksomhed for midlertidigt at arbejde dér under den pågældende brugervirksomheds tilsyn og ledelse.
[…]
(7) Vikarbureauer udøver deres virksomhed, når de er registreret hos arbejdsformidlingen (Agentsia po zaetostta), i henhold til de betingelser og bestemmelser, der er fastsat i lov om fremme af beskæftigelsen (zakon za nasartjvane na zaetostta).«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
16 Team Power Europe er en virksomhed, der har været registreret i Republikken Bulgariens handelsregister siden den 22. maj 2017, og hvis selskabsformål er at drive virksomhed inden for vikararbejde og formidling af beskæftigelse i denne medlemsstat og i andre lande.
17 Virksomheden er registreret hos den bulgarske arbejdsformidling som vikarbureau i overensstemmelse med en attest udstedt af ministeriet for arbejde og socialpolitik, og den har en officiel tilladelse til at stille arbejdskraft til rådighed i Tyskland i henhold til en autorisation udstedt af Agentur für Arbeit Düsseldorf (den lokale arbejdsformidling i Düsseldorf), som hører under Bundesagentur für Arbeit (arbejdsformidlingen på forbundsstatsplan, Tyskland).
18 Den 8. oktober 2018 indgik Team Power Europe en arbejdsaftale med en bulgarsk statsborger, hvorved denne blev stillet til rådighed for en brugervirksomhed i Tyskland. I opgavebeskrivelsen af samme dato var det angivet, at den pågældende skulle udføre sit arbejde under brugervirksomhedens ledelse og tilsyn i perioden fra den 15. oktober til den 21. december 2018.
19 Den 9. maj 2019 anmodede Team Power Europe Teritorialna direktsia Varna na Natsionalna agentsia za prihodite (områdedirektoratet i Varna for det nationale agentur for skatte- og afgiftsindtægter, Bulgarien) om udstedelse af en A1-attest på, at den bulgarske lovgivning fandt anvendelse på den omhandlede arbejdstager i den periode, hvor denne var udsendt.
20 Ved afgørelse af 30. maj 2019 afslog denne afdeling anmodningen med den begrundelse, at den i hovedsagen omhandlede situation ikke var omfattet af anvendelsesområdet for artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004. Den fandt nemlig dels, at det direkte bånd mellem Team Power Europe og den pågældende arbejdstager ikke var blevet opretholdt, dels at Team Power Europe ikke udøvede omfattende virksomhed på bulgarsk område.
21 For at nå til denne konklusion vedrørende sidstnævnte punkt støttede nævnte afdeling sig på forskellige forhold. For det første var kontrakten mellem Team Power Europe og den pågældende brugervirksomhed blevet indgået i henhold til betingelserne i og ordlyden af tysk ret. For det andet var Team Power Europe ikke nævnt i denne kontrakt på grund af virksomhedens registrering hos den bulgarske arbejdsformidling, men på grund af den autorisation til tilrådighedsstillelse af personale, som de kompetente tyske myndigheder havde udstedt. For det tredje beskæftigede virksomheden med undtagelse af administrativt og ledende personale ikke arbejdstagere på bulgarsk område. For det fjerde var hele Team Power Europes omsætning opnået ved virksomhed uøvet af vikaransatte, der var stillet til rådighed i Tyskland. For det femte angav Team Power Europe med hensyn til merværdiafgift (moms) udelukkende levering af tjenesteydelser med opfyldelsessted i en anden medlemsstat end den, hvor selskabet er etableret. Endelig var der for det sjette ikke blevet fremlagt nogen kontrakt med erhvervsdrivende, der udøver virksomhed på bulgarsk område, og ikke leveret vikarydelser på bulgarsk område.
22 Ved afgørelse af 11. juni 2019 afslog direktøren den administrative klage, som Team Power Europe havde indgivet over indtægtsafdelingens afgørelse af 30. maj 2019.
23 Team Power Europe anlagde herefter sag med påstand om annullation af direktørens afgørelse ved Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien).
24 Til støtte for dette søgsmål har Team Power Europe gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede arbejdstager var omfattet af anvendelsesområdet for artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 og opfyldte de i denne bestemmelse fastsatte betingelser for udstedelse af en A1-attest. Hvad nærmere bestemt angår spørgsmålet om, hvorvidt selskabet normalt udøver sin virksomhed på bulgarsk område, har Team Power Europe gjorde gældende, at selskabet udøver omfattende virksomhed i Bulgarien inden for udvælgelse, rekruttering og tilmelding til den sociale sikringsordning af vikaransatte. Denne virksomhed kan ikke sidestilles med udførelsen af rent interne administrative opgaver. Den omstændighed, at selskabets omsætning hidrører fra transaktioner med brugervirksomheder, der er etableret i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvori selskabet er etableret, betyder i øvrigt ikke, at selskabet udøver sin virksomhed uden for sidstnævnte medlemsstat.
25 Direktøren har på sin side anført, at den i hovedsagen omhandlede situation ikke er omfattet af den nævnte forordnings artikel 12, stk. 1. Direktøren har i denne henseende fremhævet, at Team Power Europe udelukkende beskæftiger administrativt og ledende personale på bulgarsk område, at alle de indtægter, som selskabet oppebærer, hidrører fra lønnet beskæftigelse udført i Tyskland, og at selskabet udelukkende har momsangivet levering af tjenesteydelser med opfyldelsessted på sidstnævnte medlemsstats område.
26 Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstolen i Varna), der træffer afgørelse i sidste instans på socialsikringsområdet, har anført, at hovedsagens parter navnlig er uenige om, hvorvidt Team Power Europe udøver omfattende virksomhed på bulgarsk område, idet kravet herom skal være opfyldt, for at artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 kan finde anvendelse på denne sag. Dens egen praksis omfatter imidlertid, afhængigt af dommerkollegiets sammensætning, divergerende afgørelser hvad angår fortolkningen af dette krav, således som dette er uddybet i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009. Denne divergens vedrører navnlig de relevante kriterier, der skal tages i betragtning ved vurderingen af, om et vikarbureau normalt udøver »omfattende virksomhed« i den medlemsstat, hvor vedkommende er etableret, som omhandlet i sidstnævnte bestemmelse.
27 Ifølge en første retning i retspraksis skal en virksomhed, der befinder sig i Team Power Europes situation, anses for at udøve sådan virksomhed i Bulgarien. Den virksomhed, der består i udvælgelse, rekruttering og tilrådighedsstillelse af vikaransatte, som udgør et vikarbureaus hovedvirksomhed, udøves nemlig i denne medlemsstat. Desuden indgås arbejdsaftaler mellem vikarbureauet og arbejdstagerne i overensstemmelse med bulgarsk lovgivning i Bulgarien. Kontrakterne mellem vikarbureauet og de brugervirksomheder, som arbejdstagerne stilles til rådighed for, indgås ligeledes på bulgarsk område. Desuden oppebærer vikarbureauet alle sine indtægter på bulgarsk område, selv om omsætningen hidrører fra transaktioner med brugervirksomheder, der er etableret i andre medlemsstater. Bureauet er desuden registreret som handelsselskab og momsregistreret i henhold til bulgarsk lovgivning.
28 Ifølge en anden retning i retspraksis kan en virksomhed, der befinder sig i Team Power Europes situation, ikke anses for normalt at udøve omfattende virksomhed i Bulgarien. Selv om en sådan virksomhed har sit hovedsæde og sin ledelse på bulgarsk område, har den nemlig dér udelukkende ansat administrativt og ledende personale, hvilket allerede er tilstrækkeligt til at udelukke, at de EU-retlige regler om udsendelse finder anvendelse. Desuden blev alle de pågældende vikaransatte ansat med henblik på at blive stillet til rådighed for brugervirksomheder i Tyskland, idet Team Power Europe ikke leverede vikartjenester på bulgarsk område i perioden fra den 22. maj 2017 til den 29. maj 2019. Det følger heraf, at samtlige Team Power Europes indtægter og hele selskabets omsætning i denne periode udelukkende hidrører fra virksomhed udøvet i Tyskland. De kontrakter, der indgås med brugervirksomhederne, er i øvrigt undergivet tysk ret og opfyldes i Tyskland.
29 Efter den forelæggende rets opfattelse gør Domstolens praksis i dom af 17. december 1970, Manpower (35/70, EU:C:1970:120), og af 10. februar 2000, FTS (C-202/97, EU:C:2000:75), det ikke muligt at lægge den ene eller den anden af disse retninger inden for retspraksis til grund og navnlig besvare spørgsmålet om, hvorvidt den regel, som er fastsat i artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 og uddybet i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009, hvorefter en arbejdsgiver normalt skal udøve omfattende virksomhed, der ikke blot er intern forvaltning, i den medlemsstat, hvor vedkommende er etableret, i lyset af de kriterier, som Domstolen opstillede i sidstnævnte doms præmis 42-45, kun kan være overholdt, hvis et vikarbureau udøver en væsentlig del af sin virksomhed bestående i tilrådighedsstillelse af vikaransatte til fordel for brugervirksomheder, som er etableret i og driver virksomhed på samme medlemsstats område som vikarbureauet, eller om det er tilstrækkeligt, at vikarbureauet blot er registreret i denne medlemsstat og dér indgår arbejdsaftaler med henblik på stille de vikaransatte til rådighed for brugervirksomheder i andre medlemsstater.
30 Under disse omstændigheder har Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstolen i Varna) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 14, stk. 2, i […] forordning […] nr. 987/2009 […] fortolkes således, at et vikarbureau, for at det kan antages, at det normalt udøver sin virksomhed i den medlemsstat, hvor det er etableret, skal udføre en omfattende del af sin virksomhed med [tilrådighedsstillelse] af midlertidig arbejdskraft for brugervirksomheder, som er etableret i den samme medlemsstat?«
Om det præjudicielle spørgsmål
31 Den forelæggende ret ønsker med sit spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 skal fortolkes således, at et vikarbureau, som er etableret i en medlemsstat, for at kunne anses for »normalt [at udøve] sin virksomhed« i denne medlemsstat som omhandlet i artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, skal udøve en betydelig del af sin virksomhed bestående i tilrådighedsstillelse af vikaransatte til fordel for brugervirksomheder, som er etableret i og driver virksomhed på denne medlemsstats område.
32 I denne henseende bemærkes, at bestemmelserne i afsnit II i forordning nr. 883/2004, herunder artikel 12, stk. 1, ifølge Domstolens faste praksis udgør en udtømmende og ensartet ordning for lovvalgsregler. Disse bestemmelser har nemlig ikke alene til formål at undgå en samtidig anvendelse af flere nationale lovgivninger og de komplikationer, som dette kan medføre, men også at forhindre, at personer, som er omfattet af den nævnte forordnings anvendelsesområde, mister deres beskyttelse med hensyn til social sikring, fordi ingen lovgivning finder anvendelse på dem (jf. i denne retning dom af 16.7.2020, AFMB m.fl., C-610/18, EU:C:2020:565, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
33 Når en person er omfattet af det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 883/2004 som defineret i forordningens artikel 2, finder reglen i denne forordnings artikel 11, stk. 1, om, at én lovgivning finder anvendelse, således principielt anvendelse, og den nationale lovgivning, der skal anvendes, bestemmes i overensstemmelse med bestemmelserne i den nævnte forordnings afsnit II (dom af 16.7.2020, AFMB m.fl., C-610/18, EU:C:2020:565, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
34 Til dette formål indfører artikel 11, stk. 3, litra a), i forordning nr. 883/2004 princippet om, at en person, der udøver lønnet beskæftigelse i en medlemsstat, er omfattet af denne stats lovgivning (dom af 16.7.2020, AFMB m.fl., C-610/18, EU:C:2020:565, præmis 42).
35 Dette princip gælder imidlertid »[m]ed forbehold af artikel 12 til 16« i forordning nr. 883/2004. I visse særlige situationer kan man nemlig risikere, at den blotte anvendelse af den generelle regel i denne forordnings artikel 11, stk. 3, litra a), ikke vil forhindre, men derimod skabe administrative forviklinger såvel for arbejdstageren som for arbejdsgiveren og de sociale sikringsinstitutioner, hvilket vil kunne hindre udøvelsen af retten til fri bevægelighed for de personer, der er omfattet af nævnte forordning (dom af 16.7.2020, AFMB m.fl., C-610/18, EU:C:2020:565, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
36 Blandt disse særlige situationer er navnlig den situation, der er omhandlet i artikel 12 i forordning nr. 883/2004. Ifølge denne artikels stk. 1 er en person, der har lønnet beskæftigelse i en medlemsstat for en arbejdsgiver, »som normalt udøver sin virksomhed i denne medlemsstat«, og som af denne arbejdsgiver udsendes til en anden medlemsstat for dér at udføre et arbejde for hans regning, fortsat omfattet af lovgivningen i den førstnævnte medlemsstat, forudsat at varigheden af dette arbejde ikke påregnes at overstige 24 måneder, og at den pågældende ikke udsendes for at afløse en anden udsendt person.
37 En udsendt arbejdstager kan derfor være omfattet af denne bestemmelse, hvis vedkommendes arbejdsgiver har en særlig tilknytning til den medlemsstat, hvori arbejdsgiveren er etableret, fordi den pågældende »normalt udøver sin virksomhed« i denne medlemsstat.
38 Artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 præciserer, at de sidstnævnte ord skal forstås således, at de henviser til en arbejdsgiver, »der normalt udøver omfattende virksomhed, der ikke blot er intern forvaltning, i den medlemsstat, hvor vedkommende er etableret«, og at der herved »tages hensyn til alle kriterier, der karakteriserer den virksomhed, der udøves af den pågældende virksomhed«, hvilke kriterier »skal tilpasses hver enkelt arbejdsgivers særlige karakteristika og det reelle indhold af den virksomhed, der udøves«.
39 I præmis 42 og 43 i dom af 10. februar 2000, FTS (C-202/97, EU:C:2000:75), fortolkede Domstolen artikel 14, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1408/71, som er blevet erstattet af artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, og den fastslog i denne forbindelse, at kun et vikarbureau, der normalt driver virksomhed af betydeligt omfang i den medlemsstat, hvor den har hjemsted, kan være omfattet af særreglen i henhold til artikel 14, stk. 1, litra a), og at den kompetente institution i denne medlemsstat med henblik på at afgøre, om dette er tilfældet, skal undersøge samtlige de kriterier, der belyser virksomhedens aktiviteter. Domstolen præciserede, at disse kriterier navnlig omfatter det sted, hvor virksomheden har hjemsted, og dens ledelse er placeret, størrelsen af det administrative personale, der henholdsvis arbejder i den medlemsstat, hvor virksomheden har hjemsted, og i den anden medlemsstat, stedet, hvor de udsendte arbejdstagere ansættes, og det sted, hvor hovedparten af kontrakterne med kunderne indgås, den lovgivning, der finder anvendelse på de arbejdskontrakter, som virksomheden indgår dels med sine arbejdstagere, dels med sine kunder, såvel som den omsætning, der er opnået i en tilstrækkelig relevant periode i den enkelte medlemsstat, idet Domstolen anførte, at denne opregning ikke er udtømmende, da valget af kriterier må tilpasses den enkelte konkrete sag.
40 Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 54 og 55 i forslaget til afgørelse, kan der imidlertid ikke på grundlag af disse kriterier gives et præcist svar på det spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet i denne sag.
41 De nævnte kriterier er nemlig, således som det navnlig fremgår af præmis 11 og 15 i dom af 10. februar 2000, FTS (C-202/97, EU:C:2000:75), blevet opstillet af Domstolen i en anden sammenhæng end den, der foreligger i hovedsagen, eftersom den sag, som gav anledning til den nævnte dom, vedrørte et vikarbureau, i forhold til hvilket det var ubestridt, at det stillede vikaransatte til rådighed både i den medlemsstat, hvor bureauet var etableret, og i en anden medlemsstat. I dette perspektiv tog de kriterier, som er gengivet i præmis 39 ovenfor, sigte på at fastlægge, hvilken medlemsstat denne virksomhed var tættest knyttet til, således at det kunne afgøres, hvilken lovgivning om social sikring der fandt anvendelse.
42 Det fremgår heroverfor af de sagsakter, som Domstolen råder over i den foreliggende sag, at Team Power Europe kun stiller vikaransatte til rådighed for brugervirksomheder, der er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor selskabet er etableret. Det er denne situation, som er baggrunden for nærværende præjudicielle spørgsmål, hvormed det ønskes afgjort, hvilken form for virksomhed et vikarbureau skal udøve i betydeligt omfang i den medlemsstat, hvor det er etableret, for at kunne anses for normalt at udøve »omfattende virksomhed, der ikke blot er intern forvaltning« i denne medlemsstat som omhandlet i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 og dermed være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004.
43 I henhold til Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. navnlig dom af 6.10.2020, Jobcenter Krefeld, C-181/19, EU:C:2020:794, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
44 Hvad for det første angår ordlyden af artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 fremgår det heraf, at der ved afgørelsen af, om en virksomhed normalt udøver »omfattende virksomhed, der ikke blot er intern forvaltning«, i den medlemsstat, hvor vedkommende er etableret, som anført i præmis 38 ovenfor skal tages hensyn til alle kriterier, der karakteriserer den virksomhed, der udøves af denne virksomhed, idet disse kriterier skal tilpasses hver enkelt arbejdsgivers særlige karakteristika og det reelle indhold af den virksomhed, der udøves.
45 I denne henseende er det med hensyn til et vikarbureau såsom det i hovedsagen omhandlede ubestridt af alle de parter, som har deltaget i retsforhandlingerne for Domstolen, at et sådant bureau er kendetegnet ved, at det udøver forskellige former for virksomhed, der består i udvælgelse, rekruttering og tilrådighedsstillelse af vikaransatte for brugervirksomheder.
46 Det skal præciseres, at denne virksomhed, og herunder navnlig aktiviteterne vedrørende udvælgelse og rekruttering af vikaransatte, ikke kan anses for at være »virksomhed, der blot er intern forvaltning« som omhandlet i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009. Dette begreb omfatter nemlig udelukkende virksomhed af rent administrativ karakter, som skal sikre virksomhedens interne funktion.
47 Efter denne præcisering skal det afgøres, om det er tilstrækkeligt, at et vikarbureau, for at være omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde, udøver virksomhed i form af udvælgelse og rekruttering af vikaransatte i betydeligt omfang i den medlemsstat, hvor det er etableret, eller om det ligeledes skal udøve virksomhed i form af tilrådighedsstillelse af sådanne ansatte i betydeligt omfang i denne medlemsstat.
48 I denne henseende bemærkes, at selv om virksomhed i form af udvælgelse og rekruttering af vikaransatte har en vis betydning for vikarbureauer, er det eneste formål med denne virksomhed, at bureauerne efterfølgende kan stille de pågældende vikaransatte til rådighed for brugervirksomheder.
49 Det bemærkes navnlig, at selv om udvælgelse og rekruttering af vikaransatte bidrager til at skabe et vikarbureaus omsætning, eftersom denne virksomhed udgør en nødvendig forudsætning for, at de vikaransatte efterfølgende kan stilles til rådighed, er det alene tilrådighedsstillelsen af disse ansatte for brugervirksomheder i henhold til kontrakter herom indgået med disse, som faktisk genererer omsætning. Som Team Power Europe har anført i sit skriftlige indlæg og under retsmødet, afhænger et sådant vikarbureaus indtægter nemlig af størrelsen af den løn, der udbetales til de vikaransatte, som er blevet stillet til rådighed for brugervirksomheder.
50 Det følger heraf, at et vikarbureau, der – som Team Power Europe – udøver sin virksomhed bestående i udvælgelse og rekruttering af vikaransatte i den medlemsstat, hvor bureauet er etableret, kun kan anses for at udøve »omfattende virksomhed« i denne medlemsstat som omhandlet i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009, sammenholdt med artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, hvis det også dér i betydeligt omfang udøver virksomhed i form af tilrådighedsstillelse af disse vikaransatte til fordel for brugervirksomheder, der er etableret og udøver deres virksomhed i samme medlemsstat.
51 Denne fortolkning underbygges – for det andet – af den sammenhæng, hvori artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 indgår.
52 Det skal nemlig bemærkes, at denne bestemmelse, for så vidt som den tager sigte på at præcisere rækkevidden af artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, der udgør en undtagelse til hovedreglen i artikel 11, stk. 3, litra a), i forordning nr. 883/2004, skal fortolkes snævert (jf. i denne retning dom af 6.9.2018, Alpenrind m.fl., C-527/16, EU:C:2018:669, præmis 95).
53 Under disse omstændigheder kan denne undtagelsesbestemmelse ikke finde anvendelse på et vikarbureau, som ganske vist udøver virksomhed i form af udvælgelse og rekruttering af vikaransatte i den medlemsstat, hvor det er etableret, men som slet ikke eller højst i ubetydeligt omfang stiller sådanne vikaransatte til rådighed for brugervirksomheder, der ligeledes er etableret i denne medlemsstat. Anvendelse af den nævnte undtagelsesbestemmelse på et sådant vikarbureau ville nemlig medføre, at vikarer, som er udvalgt og rekrutteret af dette bureau, og som hovedsageligt, hvis ikke udelukkende, udfører deres arbejde i en anden medlemsstat end den, hvor vikarbureauet er etableret, ville blive omfattet af anvendelsesområdet for denne bestemmelse, selv om den alene skal finde anvendelse på situationer, hvor en arbejdstager i en begrænset periode udfører sit arbejde i en anden medlemsstat end den, hvor den pågældendes arbejdsgiver normalt udøver sin virksomhed.
54 Det bemærkes i øvrigt, at direktiv 2008/104, der specifikt vedrører vikararbejde, i artikel 3, stk. 1, litra b), definerer »vikarbureau« som enhver fysisk eller juridisk person, der i overensstemmelse med national lovgivning indgår en arbejdsaftale eller et ansættelsesforhold med vikaransatte »med henblik på« at udsende dem til brugervirksomheder for midlertidigt at udføre arbejdsopgaver under disses tilsyn og ledelse.
55 I dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra c), defineres »vikaransat« som en arbejdstager, der har indgået en arbejdsaftale eller et ansættelsesforhold med et vikarbureau »med det formål« at blive udsendt til en brugervirksomhed for midlertidigt at udføre arbejdsopgaver under dennes tilsyn og ledelse.
56 For så vidt som disse definitioner fremhæver formålet med vikarbureauers virksomhed, nemlig at stille vikaransatte til rådighed for brugervirksomheder, underbygger de ligeledes den fortolkning, at et sådant vikarbureau kun kan anses for at udøve »omfattende virksomhed« i den medlemsstat, hvor det er etableret, som omhandlet i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009, hvis det dér i betydeligt omfang udøver virksomhed i form af tilrådighedsstillelse af disse vikaransatte til fordel for brugervirksomheder, der er etableret og udøver deres virksomhed i samme medlemsstat.
57 Ovenstående fortolkning bestyrkes for det tredje af det mål, som forfølges med både artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 og den EU-lovgivning, hvori denne bestemmelse indgår.
58 I denne henseende bemærkes, at forordning nr. 883/2004, som forordning nr. 987/2009 fastsætter gennemførelsesbestemmelser til, således som det fremgår af 1. og 45. betragtning hertil og af artikel 42 EF, nu artikel 48 TEUF, på grundlag af hvilken bestemmelse den er vedtaget, tager sigte på at sikre arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Den Europæiske Union under hensyntagen til særegenhederne i de nationale lovgivninger om social sikring og at koordinere de enkelte medlemsstaters nationale sociale sikringsordninger for at sikre, at retten til fri bevægelighed for personer reelt kan udøves, og således bidrage til en forbedring af levestandarden og beskæftigelsesvilkårene for personer, som flytter inden for EU (jf. i denne retning dom af 16.7.2020, AFMB m.fl., C-610/18, EU:C:2020:565, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
59 Artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, hvis rækkevidde er uddybet i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009, har ganske vist navnlig til formål at fremme den frie udveksling af tjenesteydelser, som er sikret ved artikel 56 TEUF – 62 TEUF, for de virksomheder, som gør brug heraf, idet de udsender arbejdstagere til andre medlemsstater end den, hvor de er etableret, men som det fremgår af præmis 34-36 ovenfor, tjener denne bestemmelse ligeledes det i den foregående præmis nævnte formål, derved at den fastsætter en undtagelse til reglen om beskæftigelsesmedlemsstaten, der er fastsat i artikel 11, stk. 3, litra a), i forordning nr. 883/2004, for at undgå de komplikationer, som anvendelse af sidstnævnte regel ville kunne medføre, og således overvinde hindringer for arbejdskraftens frie bevægelighed (jf. i denne retning dom af 25.10.2018, Walltopia, C-451/17, EU:C:2018:861, præmis 37 og 38 og den deri nævnte retspraksis).
60 Det bemærkes navnlig, at for at undgå, at en virksomhed med hjemsted på en medlemsstats område bliver forpligtet til at tilmelde sine arbejdstagere, som normalt er underkastet denne medlemsstats socialsikringslovgivning, socialsikringsordningen i en anden medlemsstat, hvortil de udsendes for at udføre kortvarige arbejder, tillader artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 virksomheden at opretholde sine arbejdstageres tilknytning til den sociale sikringsordning i den førstnævnte medlemsstat (jf. dom af 25.10.2018, Walltopia, C-451/17, EU:C:2018:861, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
61 Ved at fastsætte en sådan undtagelse har EU-lovgiver indrømmet de virksomheder, der udøver den ved EUF-traktaten sikrede ret til fri udveksling af tjenesteydelser, en fordel med hensyn til social sikring, som ikke følger af den blotte udøvelse af denne frihed.
62 Såfremt man tillod vikarbureauer, som gør brug af retten til fri udveksling af tjenesteydelser, at være omfattet af denne fordel, når de udelukkende eller hovedsageligt retter deres virksomhed i form af tilrådighedsstillelse af vikaransatte mod en eller flere andre medlemsstater end den, hvor de er etableret, ville det imidlertid kunne tilskynde disse vikarbureauer til at vælge deres etableringsmedlemsstat ud fra den pågældende stats socialsikringslovgivning alene med det formål at være omfattet af den lovgivning, som er mest gunstig for dem på dette område, og således muliggøre »forum shopping«.
63 Det er korrekt, at forordning nr. 883/2004 alene indfører en ordning for koordinering af medlemsstaternes lovgivninger om social sikring, uden at der foretages en harmonisering af disse lovgivninger, og at det ligger i en sådan ordning, at der er forskelle på medlemsstaternes sociale sikringsordninger bl.a. for så vidt angår niveauet af de sociale bidrag, der skal betales i forbindelse med en given beskæftigelse (dom af 16.7.2020, AFMB m.fl., C-610/18, EU:C:2020:565, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).
64 Det mål, der forfølges med denne forordning, som er at fremme arbejdskraftens frie bevægelighed og – i forbindelse med udsendelse af arbejdstagere – den frie udveksling af tjenesteydelser ved at indrømme virksomheder, der udnytter denne frihed, en fordel med hensyn til social sikring, ville imidlertid risikere at blive bragt i fare, hvis fortolkningen af artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 gjorde det muligt for disse virksomheder at udnytte EU-lovgivningen på området alene med det formål at drage fordel af de forskelle, der er mellem de nationale sociale sikringsordninger. En sådan anvendelse af denne lovgivning ville navnlig kunne medføre et pres på medlemsstaternes sociale sikringsordninger i negativ retning og endda føre til en forringelse af det beskyttelsesniveau, som disse giver.
65 En fortolkning af artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 og artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009, hvorefter vikaransatte, som er rekrutteret af vikarbureauer, fortsat skulle være tilknyttet den sociale sikringsordning i den medlemsstat, hvor disse bureauer er etableret, selv om bureauerne ikke i betydeligt omfang udøver virksomhed i form af tilrådighedsstillelse af sådanne ansatte til fordel for brugervirksomheder, der også er etableret i denne medlemsstat, ville i øvrigt – fordi den ville gøre det muligt for vikarbureauerne at udnytte de forskelle, der er mellem medlemsstaternes sociale sikringsordninger – skabe en forvridning af konkurrencen mellem de forskellige mulige ansættelsesformer til fordel for vikararbejde og til ugunst for virksomheder, som rekrutterer deres ansatte direkte, således at de vil være tilknyttet den sociale sikringsordning i den medlemsstat, hvor de arbejder.
66 Det følger heraf, at selv om et vikarbureau, der udelukkende eller hovedsageligt udøver sin virksomhed bestående i tilrådighedsstillelse af vikaransatte i forhold til brugervirksomheder, som er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor bureauet selv er etableret, kan påberåbe sig den frie udveksling af tjenesteydelser, som er sikret ved EUF-traktaten, kan et sådant vikarbureau derimod ikke være omfattet af den fordel med hensyn til social sikring, som følger af artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, og som består i, at de vikaransatte kan opretholde tilknytningen til lovgivningen i den medlemsstat, hvor bureauet er etableret, idet denne fordel er betinget af, at bureauet udøver en betydelig del af sin virksomhed bestående i tilrådighedsstillelse af ansatte til fordel for brugervirksomheder, der er etableret i og driver virksomhed på den medlemsstats område, hvor vikarbureauet selv er etableret.
67 Følgelig er et vikarbureaus udøvelse af virksomhed i form af udvælgelse og rekruttering af vikaransatte i den medlemsstat, hvor det er etableret, selv hvis denne virksomhed er af betydeligt omfang, ikke i sig selv tilstrækkelig til, at det kan lægges til grund, at et sådant bureau »normalt udøver sin virksomhed« i denne medlemsstat som omhandlet i artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, således som denne bestemmelse er uddybet i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009, og derfor kan påberåbe sig undtagelsen i den første af disse bestemmelser.
68 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 skal fortolkes således, at et vikarbureau, som er etableret i en medlemsstat, for at kunne anses for »normalt [at udøve] sin virksomhed« i denne medlemsstat som omhandlet i artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, skal udøve en betydelig del af sin virksomhed bestående i tilrådighedsstillelse af vikaransatte til fordel for brugervirksomheder, som er etableret i og driver virksomhed på denne medlemsstats område.
Sagsomkostninger
69 Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Artikel 14, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger skal fortolkes således, at et vikarbureau, som er etableret i en medlemsstat, for at kunne anses for »normalt [at udøve] sin virksomhed« i denne medlemsstat som omhandlet i artikel 12, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 465/2012 af 22. maj 2012, skal udøve en betydelig del af sin virksomhed bestående i tilrådighedsstillelse af vikaransatte til fordel for brugervirksomheder, som er etableret i og driver virksomhed på denne medlemsstats område.
Underskrifter