Υπόθεση T-60/05
Union française de l’express (UFEX) κ.λπ.
κατά
Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
«Ανταγωνισμός – Κατάχρηση δεσπόζουσας θέσεως – Αγορά ταχείας επιδόσεως διεθνούς αλληλογραφίας – Απόφαση περί απορρίψεως της καταγγελίας – Ακύρωση από τον κοινοτικό δικαστή της αποφάσεως περί απορρίψεως της καταγγελίας – Επανεξέταση και εκ νέου απόρριψη της καταγγελίας – Δημόσια επιχείρηση»
Περίληψη της αποφάσεως
1. Προσφυγή ακυρώσεως – Έννομο συμφέρον
(Άρθρο 230, εδ. 4, ΕΚ)
2. Ανταγωνισμός – Διοικητική διαδικασία – Εξέταση των καταγγελιών – Καθορισμός προτεραιοτήτων από την Επιτροπή
3. Ανταγωνισμός – Διοικητική διαδικασία – Εξέταση των καταγγελιών – Καταγγελία για κρατική ενίσχυση και για κατάχρηση δεσπόζουσας θέσεως
(Άρθρα 82 ΕΚ, 87 ΕΚ και 88 ΕΚ)
4. Ανταγωνισμός – Διοικητική διαδικασία – Διαπίστωση, εκ μέρους της Επιτροπής, της παύσεως της παραβάσεως
5. Ανταγωνισμός – Δεσπόζουσα θέση – Κατάχρηση – Χορήγηση διασταυρούμενων επιδοτήσεων προερχομένων από επιχείρηση κατέχουσα εκ του νόμου προβλεπόμενο μονοπώλιο προς όφελος της θυγατρικής της που δραστηριοποιείται σε τομέα ανοικτό στον ανταγωνισμό
(Άρθρο 82 ΕΚ)
6. Ανταγωνισμός – Διοικητική διαδικασία – Εξέταση των καταγγελιών – Καταγγελία εμπίπτουσα σε τομέα συναρμοδιότητας της Κοινότητας και των εθνικών αρχών – Υποχρέωση της Επιτροπής να αποφανθεί, διά της λήψεως αποφάσεως, επί της υπάρξεως παραβάσεως – Δεν υφίσταται
(Άρθρο 82 ΕΚ· κανονισμός 773/2004 της Επιτροπής· ανακοίνωση 2004/C 101/04 της Επιτροπής)
7. Ανταγωνισμός – Διοικητική διαδικασία – Εξέταση των καταγγελιών – Συνεκτίμηση του κοινοτικού συμφέροντος που συνδέεται με τη διερεύνηση υποθέσεως
(Άρθρa 81 ΕΚ και 82 ΕΚ)
8. Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξεις δεκτικές προσφυγής – Άρνηση της Επιτροπής να συνεχίσει την εξέταση καταγγελίας με την οποία κλήθηκε να ενεργήσει δυνάμει του άρθρου 86, παράγραφος 3, ΕΚ – Δεν εμπίπτει
(Άρθρα 3, στοιχείο ζ΄, ΕΚ, 10 ΕΚ και 86 ΕΚ· κανονισμοί του Συμβουλίου 17 και 1/2003· κανονισμοί της Επιτροπής 2842/98 και 773/2004)
1. Το έννομο συμφέρον προσφεύγοντος ο οποίος άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά αποφάσεως της Επιτροπής απορρίπτουσας την εκ μέρους του καταγγελία συμπεριφοράς δυναμένης να αποτελέσει κατάχρηση δεσπόζουσας θέσεως μπορεί να μην αναγνωριστεί μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις, και ιδίως αν μπορεί να αποδειχθεί με βεβαιότητα ότι η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να λάβει απόφαση περί διαπιστώσεως παραβάσεως καταλογιστέας στην επιχείρηση που φέρεται ως κατέχουσα δεσπόζουσα θέση. Τούτο ισχύει εφόσον αποδειχθεί ότι οι δυνατότητες άμυνας που διαθέτει η επιχείρηση την οποία αφορά η έρευνα περιορίζονται όντως από την υπερβολική διάρκεια της όλης διοικητικής διαδικασίας
(βλ. σκέψεις 54-58)
2. Όσον αφορά την εξέταση των καταγγελιών για παράβαση των κανόνων του ανταγωνισμού, η Επιτροπή δικαιούται, όταν αποφασίζει να ορίσει διαφορετικούς βαθμούς προτεραιότητας κατά την εξέταση των καταγγελιών των οποίων επιλαμβάνεται, να καθορίσει όχι μόνον τη σειρά εξετάσεως των καταγγελιών, αλλά επίσης να απορρίψει καταγγελία λόγω του ότι δεν υπάρχει επαρκές κοινοτικό συμφέρον για τη συνέχιση της εξετάσεως της υποθέσεως. Ναι μεν μια καταγγελία για πρακτικές αντίθετες, όπως υποστηρίζεται, προς τη Συνθήκη μπορεί να τεθεί στο αρχείο, λόγω ελλείψεως κοινοτικού συμφέροντος, από την Επιτροπή, ασκούσα τη διακριτική ευχέρεια που διαθέτει συναφώς, πλην όμως η εν λόγω καταγγελία δεν μπορεί να τεθεί στο αρχείο απλώς και μόνο για τον λόγο ότι οι πρακτικές αυτές έπαυσαν, χωρίς να έχει εξακριβώσει η Επιτροπή αν τα αντίθετα προς τον ανταγωνισμό αποτελέσματα εξακολουθούν να υφίστανται και αν, ενδεχομένως, η σοβαρότητα των προβαλλομένων παραβιάσεων του ανταγωνισμού ή η εξακολούθηση των αποτελεσμάτων τους δύνανται να προσδώσουν στην καταγγελία αυτή κοινοτικό συμφέρον. Έτσι, στην περίπτωση που τα αντίθετα προς τον ανταγωνισμό αποτελέσματα εξακολουθούν να υφίστανται, η Επιτροπή υποχρεούται να εξετάσει αν είτε η σοβαρότητα των προβαλλομένων παραβάσεων είτε η εξακολούθηση των αποτελεσμάτων τους προσδίδει στην καταγγελία κοινοτικό συμφέρον, πράγμα το οποίο συνεπάγεται, μεταξύ άλλων, ότι η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη, σε κάθε περίπτωση, τη διάρκεια και τη σημασία των καταγγελλομένων παραβάσεων, καθώς και την επίπτωσή τους στην κατάσταση του ανταγωνισμού εντός της Κοινότητας. Αν τα αντίθετα προς τον ανταγωνισμό αποτελέσματα δεν εξακολουθούν να υφίστανται, η Επιτροπή εξακολουθεί να υποχρεούται να λάβει υπόψη τη διάρκεια και τη σοβαρότητα των προβαλλομένων παραβάσεων.
Στο πλαίσιο της εκ μέρους της εξετάσεως του κοινοτικού συμφέροντος για τη συνέχιση της εξετάσεως καταγγελίας, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να εκτιμά τη σοβαρότητα, τη διάρκεια και την εξακολούθηση των αποτελεσμάτων της καταγγελλόμενης παραβάσεως με μια καθορισμένη σειρά.
Το σφάλμα της Επιτροπής, το οποίο συνίσταται στο ότι αυτή θεωρεί ότι δεν είναι υποχρεωμένη να λάβει υπόψη τη σοβαρότητα και τη διάρκεια των προβαλλομένων παραβάσεων κατά την εκ μέρους της εκτίμηση του κοινοτικού συμφέροντος, είναι αλυσιτελές υπό το πρίσμα της νομιμότητας της αποφάσεως περί απορρίψεως καταγγελίας, αν το σφάλμα αυτό δεν είχε σημαντική επιρροή επί του διατακτικού της εν λόγω αποφάσεως. Τούτο ισχύει εφόσον η Επιτροπή εκτιμά ότι δεν υφίσταται επαρκές κοινοτικό συμφέρον για τη συνέχιση της εξετάσεως μιας καταγγελίας αφού εξέτασε, αποκλειστικά μεν χάριν της χρηστής διοικήσεως, πλην όμως πραγματικά, τη σοβαρότητα και τη διάρκεια των παραβάσεων.
(βλ. σκέψεις 65, 69-70, 73-74, 78)
3. Όσον αφορά μια καταγγελία για κρατική ενίσχυση και για συμπεριφορά δυναμένη να αποτελέσει κατάχρηση δεσπόζουσας θέσεως, η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να εξετάσει τις δύο πτυχές της καταγγελίας χωριστά. Επιπλέον, το γεγονός ότι η Επιτροπή κίνησε διαδικασία στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων και ότι διεξήγαγε πλέον εμπεριστατωμένη έρευνα συναφώς δεν της στερεί τη δυνατότητα να απορρίψει, λόγω ελλείψεως κοινοτικού συμφέροντος, το σχετικό με την κατάχρηση δεσπόζουσας θέσεως σκέλος της καταγγελίας βάσει των κριτηρίων που τυγχάνουν εφαρμογής επί του σκέλους αυτού της καταγγελίας. Συγκεκριμένα, μολονότι, κατά την άσκηση της αποκλειστικής αρμοδιότητάς της ως προς τη διαπίστωση του τυχόν ασυμβιβάστου μιας ενισχύσεως με την κοινή αγορά, η Επιτροπή υποχρεούται, μετά την περάτωση του προκαταρκτικού σταδίου εξετάσεως, είτε να αποφασίσει ότι το επίμαχο κρατικό μέτρο δεν συνιστά «ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, είτε να αποφασίσει ότι το μέτρο αυτό, αν και συνιστά ενίσχυση, είναι συμβατό με την κοινή αγορά, είτε να αποφασίσει να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ, η Επιτροπή διαθέτει, αντιθέτως, στο πλαίσιο της μη αποκλειστικής αρμοδιότητάς της σχετικά με καταγγελία για κατάχρηση δεσπόζουσας θέσεως, διακριτική ευχέρεια όσον αφορά τον καθορισμό προτεραιοτήτων και δεν υποχρεούται να λάβει θέση επί της ενδεχόμενης υπάρξεως μιας παραβάσεως.
(βλ. σκέψεις 106-107)
4. Στον βαθμό που η Επιτροπή έχει αποδείξει την ανυπαρξία δικαιολογήσεως, από οικονομικής απόψεως, για τη συνέχιση συμπεριφοράς δυναμένης να αποτελέσει κατάχρηση δεσπόζουσας θέσεως, το εν λόγω θεσμικό όργανο δύναται, κατ’ αρχήν, να εκτιμήσει ότι η προβαλλόμενη παράβαση έχει παύσει, εφόσον δεν υπάρχουν επαρκείς ενδείξεις περί του αντιθέτου. Τούτο ισχύει εφόσον κανένας λόγος οικονομικής φύσεως δεν δικαιολογεί το να χρεώνει μια επιχείρηση, η οποία κατέχει δεσπόζουσα θέση, με χαμηλότερες τιμές την πρόσβαση στο δίκτυό της εκ μέρους της θυγατρικής εταιρίας της που δραστηριοποιείται σε αγορά η οποία είναι ανοικτή στον ανταγωνισμό, κατά το μέτρο που η εν λόγω επιχείρηση υποχρεούται να παρέχει τις ίδιες προϋποθέσεις προσβάσεως στους ανταγωνιστές.
(βλ. σκέψη 109)
5. Το γεγονός και μόνον ότι κάποιο αποκλειστικό δικαίωμα χορηγήθηκε σε μια επιχείρηση προκειμένου να διασφαλιστεί η εκ μέρους της παροχή υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος δεν της απαγορεύει να αποκομίζει κέρδη από τις δραστηριότητες στις οποίες έχει αποκλειστικότητα ούτε αποτελεί πρόσκομμα στο να επεκτείνει τις δραστηριότητές της σε τομείς ανοικτούς στον ανταγωνισμό. Η απόκτηση συμμετοχής εντός μιας επιχειρήσεως και, κατ’ αναλογίαν, η χορήγηση διασταυρούμενων επιδοτήσεων μπορεί να δημιουργήσει προβλήματα από πλευράς κοινοτικών κανόνων του ανταγωνισμού, στην περίπτωση που τα κεφάλαια που χρησιμοποιεί η κατέχουσα το μονοπώλιο επιχείρηση προκύπτουν από τιμές υπερβολικές ή δημιουργούσες δυσμενείς διακρίσεις ή από άλλες καταχρηστικές πρακτικές εντός της αγοράς στην οποία έχει την αποκλειστικότητα.
Ωστόσο, από τη νομολογία δεν απορρέει ότι η χορήγηση διασταυρούμενων επιδοτήσεων συνιστά, αυτή καθ’ εαυτήν, κατάχρηση δεσπόζουσας θέσεως, ανεξαρτήτως των πολιτικών που ακολουθούνται στον τομέα που δεν είναι ανοικτός στον ανταγωνισμό και στον τομέα που είναι ανοικτός στον ανταγωνισμό. Η χρέωση με χαμηλότερες τιμές, από επιχείρηση κατέχουσα εκ του νόμου προβλεπόμενο μονοπώλιο, για την παροχή των υπηρεσιών της στη θυγατρική της που δραστηριοποιείται σε τομέα ανοικτό στον ανταγωνισμό δεν συνιστά κατ’ ανάγκην εμπόδιο για τους ανταγωνιστές, ιδίως εφόσον οι επιδοτήσεις αυτές χρησιμοποιήθηκαν από τη θυγατρική εταιρία για την αποκόμιση πολύ σημαντικών κερδών ή για την καταβολή υψηλών μερισμάτων. Συγκεκριμένα, το γεγονός ότι μια επιχείρηση αποκομίζει πολύ σημαντικά κέρδη δεν ασκεί επιρροή στην εκ μέρους του πελάτη επιλογή προμηθευτή.
(βλ. σκέψεις 113-116)
6. Όσον αφορά την εξέταση καταγγελίας εμπίπτουσας στον τομέα συναρμοδιότητας της Επιτροπής και των εθνικών αρχών, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να διεξαγάγει έρευνα ή να λάβει οριστική απόφαση ως προς την ύπαρξη ή την ανυπαρξία της προβαλλομένης παραβάσεως. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι μια θεώρηση βάσει υποκειμενικών κριτηρίων των εθνικών αρχών ή των εθνικών δικαστηρίων σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή είναι καταλληλότερη για την εξέταση καταγγελίας δεν μπορεί να υποχρεώσει την Επιτροπή να συνεχίσει την εξέταση της εν λόγω καταγγελίας ωσάν αυτή να υπαγόταν στην αποκλειστική αρμοδιότητά της. Όταν ο προσφεύγων δεν είναι ικανοποιημένος από τον τρόπο κατά τον οποίο οι αρμόδιες για τον ανταγωνισμό αρχές ή τα εθνικά δικαστήρια έλαβαν υπόψη τα δικαιώματά του, σ’ αυτόν εναπόκειται να προβεί στα αναγκαία διαβήματα ενώπιον αυτών ή να εξετάσει τα εθνικά ένδικα μέσα που του προσφέρονται.
Ομοίως, η ύπαρξη συνεργασίας μεταξύ της Επιτροπής και μιας εθνικής αρχής δεν μπορεί να θεμελιώσει αποκλειστική αρμοδιότητα της Επιτροπής ούτε να προκαταλάβει την απόφαση αυτής ως προς την ύπαρξη κοινοτικού συμφέροντος σε μια υπόθεση. Επίσης κατά την έννοια αυτή, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να εξετάσει κατά προτεραιότητα μια υπόθεση στην περίπτωση που εθνικό δικαστήριο ανέστειλε την εκδίκαση υποθέσεως αναμένοντας δική της απόφαση. Εξάλλου, στον βαθμό που υπάρχει συναρμοδιότητα της Επιτροπής και των εθνικών αρχών ανταγωνισμού, η κοινοτική διάσταση μιας αγοράς δεν μπορεί να υποχρεώσει την Επιτροπή να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι υφίσταται ένας ορισμένος βαθμός σοβαρότητας της παραβάσεως ή ότι υφίσταται κοινοτικό συμφέρον σε συγκεκριμένη υπόθεση.
(βλ. σκέψεις 152-153, 155-156, 158)
7. Στο πλαίσιο της εκ μέρους της εκτιμήσεως του αν υφίσταται επαρκές κοινοτικό συμφέρον προς συνέχιση της εξετάσεως μιας υποθέσεως, η Επιτροπή οφείλει να λάβει υπόψη τις συγκεκριμένες περιστάσεις της υποθέσεως και, ιδίως, τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που περιέχει η ενώπιόν της υποβληθείσα καταγγελία. Καθήκον της είναι, ιδίως, να σταθμίσει τη σημασία της καταγγελλομένης παραβάσεως για τη λειτουργία της κοινής αγοράς, την πιθανότητα να αποδειχθεί η τέλεσή της και την έκταση των μέτρων που απαιτούνται για να εκπληρώσει, υπό τις καλύτερες προϋποθέσεις, την αποστολή της να μεριμνά για την τήρηση των άρθρων 81 ΕΚ και 82 ΕΚ.
Κατά συνέπεια, η δυσκολία του να αποδειχθεί επαρκώς κατά νόμον η ύπαρξη παραβάσεως, προκειμένου να ληφθεί απόφαση διαπιστώνουσα την παράβαση αυτή, είναι ένα στοιχείο το οποίο μπορεί να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο της εκτιμήσεως του αν υφίσταται κοινοτικό συμφέρον.
(βλ. σκέψεις 178-179)
8. Από το γράμμα του άρθρου 86, παράγραφος 3, ΕΚ και από την οικονομία του συνόλου των διατάξεων του άρθρου αυτού προκύπτει ότι η Επιτροπή δεν οφείλει να κινήσει τη διαδικασία που προβλέπουν οι εν λόγω διατάξεις, καθότι οι ιδιώτες δεν μπορούν να απαιτήσουν από το θεσμικό αυτό όργανο να λάβει συγκεκριμένη θέση. Επομένως, μια απόφαση με την οποία η Επιτροπή αρνήθηκε να δώσει συνέχεια σε καταγγελία που την καλούσε να ενεργήσει δυνάμει του άρθρου 86, παράγραφος 3, ΕΚ δεν συνιστά πράξη δυναμένη να προσβληθεί με προσφυγή ακυρώσεως.
Κατά συνέπεια, ούτε το γεγονός ότι υποβλήθηκε μια τέτοια καταγγελία στηριζόμενη σε μη προσήκουσα νομική βάση ούτε τυχόν σφάλμα της Επιτροπής επ’ αυτού, όπως η εξέταση της καταγγελίας στο πλαίσιο του κανονισμού 17, ενώ ο τελευταίος, όπως και οι κανονισμοί 1/2003, 2842/98 και 773/2004, δεν έχει εφαρμογή όσον αφορά το άρθρο 86 ΕΚ έστω και αν η Επιτροπή θεώρησε ότι όφειλε να τους εφαρμόσει, ούτε η παράθεση, εντός της καταγγελίας και εντός της αποφάσεως της Επιτροπής, διατάξεων όπως το άρθρο 3, στοιχείο ζ΄, ΕΚ και το άρθρο 10 ΕΚ μπορούν να απονείμουν στον καταγγέλλοντα δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής κατά των αποφάσεων της Επιτροπής που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 86 ΕΚ.
Ομοίως, το γεγονός ότι ο καταγγέλλων συνδυάζει μια καταγγελία στρεφόμενη κατά κράτους μέλους με καταγγελία στρεφόμενη κατά επιχειρήσεως δεν μπορεί να του απονείμει το δικαίωμα να προσβάλει το τμήμα της αποφάσεως της Επιτροπής που αφορά την καταγγελία η οποία στρέφεται κατά του κράτους μέλους. Συναφώς, η νομική φύση μιας τέτοιας αποφάσεως δεν μεταβάλλεται από τους λόγους που παραθέτει η Επιτροπή προκειμένου να μη δώσει συνέχεια στην καταγγελία υπό το πρίσμα του άρθρου 86 ΕΚ, ούτε από το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν προβαίνει σε διάκριση μεταξύ των διαφόρων πτυχών της αποφάσεώς της επισημαίνοντας στον καταγγέλλοντα την ύπαρξη του δικαιώματός του να ασκήσει προσφυγή.
(βλ. σκέψεις 189, 191-194)