Sprawa T‑60/05
Union française de l’express (UFEX) i in.
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich
Konkurencja – Nadużycie pozycji dominującej – Rynek szybkich przesyłek międzynarodowych – Decyzja o odrzuceniu skargi złożonej do Komisji – Stwierdzenie przez sąd wspólnotowy nieważności decyzji odrzucającej skargę złożoną do Komisji – Ponowne rozpoznanie i ponowne odrzucenie skargi złożonej do Komisji – Przedsiębiorstwo publiczne
Streszczenie wyroku
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Interes prawny
(art. 230 akapit czwarty WE)
2. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Badanie skarg – Ustalenie priorytetów przez Komisję
3. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Badanie skarg – Skarga informująca o pomocy państwa i o nadużyciu pozycji dominującej
(art. 82 WE, 87 WE i 88 WE)
4. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Stwierdzenie przez Komisję zaprzestania naruszenia
5. Konkurencja – Pozycja dominująca – Nadużycie – Subsydiowanie krzyżowe przez mające ustawowy monopol przedsiębiorstwo swojej spółki zależnej działającej w sektorze otwartym na konkurencję
(art. 82 WE)
6. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Badanie skarg – Skarga dotycząca zakresu kompetencji dzielonych między Wspólnotę i organy krajowe – Obowiązek Komisji wydania w drodze decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia naruszenia – Brak
(art. 82 WE; rozporządzenie Komisji nr 773/2004; komunikat Komisji 2004/C 101/04)
7. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Badanie skarg – Uwzględnienie interesu wspólnotowego w związku z badaniem sprawy
(art. 81 WE i 82 WE)
8. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty zaskarżalne – Odmowa zbadania przez Komisję skargi złożonej do niej na podstawie art. 86 ust. 3 WE – Wykluczenie
(art. 3 lit. g) WE, art. 10 WE i 86 WE; rozporządzenia Rady: nr 17 i nr 1/2003; rozporządzenia Komisji nr 2842/98 i nr 773/2004)
1. Skarżącemu, który wystąpił ze skargą o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji odrzucającej złożoną przez niego do Komisji skargę informującą o działaniach mogących stanowić nadużycie pozycji dominującej, można odmówić interesu prawnego tylko w wyjątkowych okolicznościach, w szczególności gdyby dało się z całą pewnością wykazać, że Komisja nie jest w stanie wydać decyzji stwierdzającej naruszenie, które można by przypisać wskazanemu w skardze przedsiębiorstwu zajmującemu pozycję dominującą. Ma to miejsce, w przypadku gdy zostanie wykazane, że zdolność do obrony przedsiębiorstwa objętego dochodzeniem jest faktycznie ograniczona ze względu na nadmiernie długi czas trwania całego postępowania administracyjnego.
(por. pkt 54–58)
2. W odniesieniu do badania skarg informujących o naruszeniu reguł konkurencji, jeśli Komisja zdecyduje się przyznać różne priorytety złożonym do niej skargom, może nie tylko określić kolejność, w jakiej skargi będą rozpoznawane, ale także odrzucić skargę z uwagi na brak interesu wspólnotowego w dalszym jej badaniu. Chociaż Komisja, korzystając z przysługujących jej w tym zakresie uprawnień dyskrecjonalnych, może umorzyć postępowanie w sprawie skargi informującej o praktykach sprzecznych z traktatem z powodu braku interesu wspólnotowego, nie może ona jednak uczynić tego jedynie na podstawie okoliczności, że praktyki te już ustały, bez sprawdzenia, czy skutki o charakterze antykonkurencyjnym nie utrzymały się i czy w tym przypadku waga zarzucanych naruszeń konkurencji, jak również utrzymywanie się ich skutków nie mogą stanowić o tym, że badanie skargi złożonej do Komisji leży w interesie wspólnotowym. Zatem jeżeli skutki antykonkurencyjne utrzymują się, Komisja powinna sprawdzić, czy bądź to waga zarzucanych naruszeń, bądź to utrzymywanie się ich skutków stanowią o tym, że skarga leży w interesie wspólnotowym, co wymaga w szczególności, by Komisja w każdym przypadku brała pod uwagę czas trwania i wagę zarzucanych naruszeń, jak również ich wpływ na sytuację konkurencji we Wspólnocie. Jeżeli naruszenie nie pozostawiło antykonkurencyjnych skutków, Komisja wciąż jest zobowiązana do uwzględniania czasu trwania i wagi zarzucanych naruszeń.
W ramach badania przez Komisję, czy dalsze postępowanie w sprawie złożonej do niej skargi leży w interesie wspólnotowym, nie ma ona obowiązku oceniania wagi, czasu trwania i utrzymywania się skutków naruszenia, o którym została poinformowana, w ustalonym porządku.
Popełniony przez Komisję błąd polegający na stwierdzeniu, że przy ocenie interesu wspólnotowego nie musi ona uwzględniać wagi i czasu trwania naruszenia będzie bezskuteczny z punktu widzenia zgodności z prawem decyzji o odrzuceniu złożonej do niej skargi, jeśli błąd ten nie mógł mieć decydującego wpływu na wynik tej decyzji. Ma to miejsce wówczas, gdy po przeprowadzeniu analizy wagi i czasu trwania naruszeń wyłącznie w trosce o prawidłowe administrowanie, o ile została ona faktycznie przeprowadzona, Komisja uzna, że nie istnieje wystarczający interes wspólnotowy w dalszym badaniu skargi.
(por. pkt 65, 69, 70, 73, 74, 78)
3. Jeżeli chodzi o skargę informującą o pomocy państwa i o działaniu mogącym stanowić nadużycie pozycji dominującej, Komisja ma możliwość rozpoznania dwóch aspektów tej skargi oddzielnie. Ponadto wszczęcie przez Komisję postępowania w przedmiocie pomocy państwa i przeprowadzenie głębszej analizy pod tym kątem nie wyklucza możliwości odrzucenia, ze względu na brak interesu wspólnotowego, skargi w części dotyczącej nadużycia pozycji dominującej, ze względu na mające do niej zastosowanie kryteria. O ile bowiem działając w ramach swojej wyłącznej kompetencji w zakresie stwierdzania ewentualnej niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem Komisja ma obowiązek, po wstępnej fazie badania bądź to zdecydować, że sporny środek państwowy nie stanowi „pomocy” w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, bądź stwierdzić, że środek ten, mimo że stanowi pomoc, jest zgodny ze wspólnym rynkiem, bądź też zdecydować się na wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE, o tyle w niepodlegającym jej wyłącznej kompetencji zakresie skargi informującej o nadużyciu pozycji dominującej dysponuje ona uprawnieniem dyskrecjonalnym w kwestii ustalania priorytetów i nie musi zajmować stanowiska w kwestii ewentualnego istnienia naruszenia.
(por. pkt 106, 107)
4. Jeżeli Komisja ustaliła, że prowadzenie postępowania w sprawie danego zachowania mogącego stanowić nadużycie pozycji dominującej nie ma ekonomicznego uzasadnienia, może ona w zasadzie uznać, że zarzucane naruszenie ustało, jeśli nie ma wystarczających wskazówek na poparcie przeciwnej tezy. Ma to miejsce, w przypadku gdy brak jest jakiegokolwiek ekonomicznego uzasadnienia dla tego, by zajmujące dominującą pozycję przedsiębiorstwo zaniżało faktury za dostęp do sieci wystawiane swojej spółce zależnej działającej na otwartym na konkurencję rynku, jeżeli spółka ta musi zapewnić konkurentom takie same warunki dostępu.
(por. pkt 109)
5. Sam fakt, że prawo wyłączne zostało przyznane przedsiębiorstwu w celu, aby zapewnić świadczenie przez to przedsiębiorstwo usług w ogólnym interesie gospodarczym, nie wyłącza czerpania przez to przedsiębiorstwo zysków z zastrzeżonej dla niego działalności ani nie stanowi przeszkody w tym, by rozszerzyło ono swoją działalność na dziedziny, które nie są dla niego zastrzeżone. Nabycie udziałów w przedsiębiorstwie i analogicznie, subsydiowanie krzyżowe, może być problematyczne w świetle wspólnotowego prawa konkurencji, w przypadku gdy środki użyte przez przedsiębiorstwo posiadające monopol pochodzą z wygórowanych lub dyskryminacyjnych cen bądź z innych praktyk stanowiących nadużycie na zastrzeżonym rynku.
Jednakże z orzecznictwa nie wynika, by przyznanie subwencji krzyżowych jako takie stanowiło nadużycie pozycji dominującej, niezależnie od polityki prowadzonej w sektorze zastrzeżonym i w sektorze otwartym na konkurencję. Zaniżanie przez przedsiębiorstwo mające ustawowy monopol faktur za usługi świadczone na rzecz swojej spółki zależnej prowadzącej działalność w sektorze otwartym na konkurencję niekoniecznie stanowi utrudnienie dla konkurencji, zwłaszcza jeśli spółka zależna wykorzystuje te subwencje, aby uzyskać bardzo wysokie zyski lub wypłacać wysokie dywidendy. Uzyskanie bardzo wysokich zysków nie wpływa bowiem na wybór usługodawcy przez klienta.
(por. pkt 113–116)
6. W odniesieniu do badania skargi podlegającej kompetencji dzielonej między Komisję i organy krajowe, Komisja nie musi prowadzić postępowania lub podejmować ostatecznej decyzji co do istnienia zarzucanego naruszenia. Wynika z tego, że subiektywne przekonanie organów lub sądów krajowych, że Komisja jest bardziej właściwa w zakresie rozpatrzenia tej skargi, nie może zobowiązywać Komisji do dalszego jej badania, tak jakby miała ona w tym zakresie wyłączną kompetencję. To do skarżącego należy, w przypadku gdy nie jest on zadowolony ze sposobu, w jaki jego prawa zostały uwzględnione przez krajowe sądy lub organy do spraw konkurencji, podjęcie niezbędnych kroków przed tymi organami lub sądami, lub zbadanie możliwości zaskarżenia na poziomie krajowym, jakie mu przysługują.
Podobnie okoliczność, że miała miejsce współpraca Komisji z krajowym organem, nie może stworzyć wyłącznej kompetencji Komisji ani uprzedzać jej decyzji w przedmiocie istnienia interesu wspólnotowego w rozpatrzeniu sprawy. Komisja nie jest również zobowiązana uznać za priorytetową sprawy, w której sąd krajowy zawiesił postępowanie w oczekiwaniu na wydanie przez nią decyzji. Ponadto, ponieważ Komisja i krajowe organy do spraw konkurencji mają wspólne kompetencje, wspólnotowy wymiar rynku nie może zobowiązywać Komisji do stwierdzenia, że istnieje pewien stopień wagi naruszenia lub interes wspólnotowy w rozpatrzeniu danej skargi.
(por. pkt 152, 153, 155, 156, 158)
7. W ramach oceny, czy dalsze badanie sprawy leży w interesie wspólnotowym, Komisja powinna wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne sprawy, w szczególności zaś te, które zostały jej przedstawione w złożonej do niej skardze. Musi ona w szczególności wyważyć znaczenie zarzucanego naruszenia dla funkcjonowania wspólnego rynku, prawdopodobieństwo jego ustalenia i zakres środków dochodzenia, które są niezbędne, w celu wypełnienia w jak najlepszych warunkach jej zadania polegającego na czuwaniu nad przestrzeganiem art. 81 WE i 82 WE.
Z tego względu trudność w wykazaniu naruszenia w sposób wymagany przez prawo w celu wydania decyzji stwierdzającej to naruszenie jest okolicznością, która może być wzięta pod uwagę w ramach oceny interesu wspólnotowego.
(por. pkt 178, 179)
8. Z brzmienia art. 86 ust. 3 WE, jak również z logiki całości postanowień tego artykułu wynika, że Komisja nie ma obowiązku podejmowania działań w rozumieniu tych przepisów, ponieważ podmioty prywatne nie mogą wymagać od niej, aby zajęła stanowisko określonego rodzaju. Decyzja Komisji o odmowie nadania dalszego biegu skardze, w której wezwano ją do podjęcia działania na podstawie art. 86 ust. 3 WE, nie stanowi aktu zaskarżalnego w trybie skargi o stwierdzenie nieważności.
Stąd też nie jest istotny ani fakt, że skargę złożono na niewłaściwej podstawie prawnej, ani ewentualny błąd Komisji w tym zakresie, taki jak rozpatrywanie skargi w ramach rozporządzenia nr 17, mimo iż rozporządzenie to, podobnie jak rozporządzenia nr 1/2003, 2842/98 i 773/2004, nie mają zastosowania do art. 86 WE, chociaż Komisja uznała, że powinna je zastosować, ani też zacytowanie w skardze i w decyzji Komisji takich przepisów, jak art. 3 lit. g) WE oraz art. 10 WE nie sprawiają, że podmiot, który złożył skargę, uzyskuje prawo zaskarżenia decyzji Komisji objętych zakresem zastosowania art. 86 WE.
Podobnie połączenie w jednej skardze złożonej do Komisji skargi przeciwko państwu członkowskiemu i skargi przeciwko przedsiębiorstwu nie może sprawić, by podmiot, który złożył skargę, uzyskał prawo do zaskarżenia tej części decyzji Komisji, która dotyczy skargi przeciwko państwu członkowskiemu. Kwalifikacja prawna takiej decyzji nie ulega zmianie ze względu na podanie przez Komisję powodów, dla których nie należy dalej badać skargi pod kątem art. 86 WE oraz ze względu na okoliczność, że Komisja nie wyodrębniła różnych aspektów swojej decyzji, pouczając podmiot, który złożył skargę, o przysługującym mu prawie do zaskarżenia.
(por. pkt 189, 191–194)