Asiat T‑35/10 jaT‑7/11

Bank Melli Iran

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet, joiden tarkoituksena on estää ydinaseiden levittäminen – Varojen jäädyttäminen – Perusteluvelvollisuus – Puolustautumisoikeudet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Perusteltu luottamus – Toteutettujen rajoittavien toimenpiteiden uudelleentarkastelu – Arviointivirhe – Yhdenvertainen kohtelu – Oikeudellinen perusta – Olennaiset menettelymääräykset – Oikeasuhteisuus

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 6.9.2013

1.      Tuomioistuinmenettely – Toimet, joilla riidanalaiset toimenpiteet käsittelyn kuluessa kumotaan ja korvataan – Käsittelyn kuluessa esitetty pyyntö saada mukauttaa kumoamista koskevat vaatimukset – Määräaika, jossa tällainen vaatimus on esitettävä – Alkamisajankohta – Ajankohta, jona uusi toimi annetaan tiedoksi asianomaisille

(SEUT 263 artiklan kuudes kohta; neuvoston päätös 2011/783/YUTP; neuvoston asetukset N:o 1245/2011 ja N:o 267/12)

2.      Tuomioistuinmenettely – Päätös, jolla käsittelyn kuluessa korvataan tällä välin peruutettu riidanalainen päätös – Uusien vaatimusten tutkittavaksi ottaminen – Rajat – Vielä toteuttamattomat hypoteettiset toimet

3.      Euroopan unionin oikeus – Perusoikeudet – Henkilöllinen soveltamisala – Oikeushenkilöt, jotka ovat kolmannen valtion ilmentymiä – Kuuluminen henkilölliseen soveltamisalaan – Sillä ei ole vaikutusta, että kolmas valtio on vastuussa perusoikeuksien noudattamisesta alueellaan 

(Euroopan unionin perusoikeuskirja)

4.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet – Ydinaseiden levittämiseen osallistuvien tai sitä tukevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen – Velvollisuus antaa asianomaiselle perustelut tiedoksi joko samalla hetkellä, kun sen vastainen toimi toteutetaan, tai mahdollisimman pian sen jälkeen – Rajat – Unionin ja jäsenvaltioiden turvallisuus tai niiden kansainvälisten suhteiden hoitaminen – Oikeus tutustua asiakirjoihin, jonka edellytyksenä on tätä koskevan pyynnön esittäminen neuvostolle

(SEUT 296 artiklan toinen kohta; neuvoston päätöksen 2010/413/YUTP 24 artiklan 3 kohta; neuvoston asetusten N:o 423/2007 15 artiklan 3 kohta, N:o 961/2010 36 artiklan 3 kohta ja N:o 267/2012 46 artiklan 3 kohta)

5.      Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet, joiden tarkoituksena on estää ydinaseiden levittäminen – Ydinaseiden levittämiseen osallistuvien tai sitä tukevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen – Velvollisuus antaa asianomaiselle sitä vastaan puhuvat todisteet tiedoksi joko samalla hetkellä, kun sen vastainen toimi toteutetaan, tai mahdollisimman pian sen jälkeen

6.      Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet, joiden tarkoituksena on estää ydinaseiden levittäminen – Toimi, jolla toteutetaan tai pysytetään tällaisia toimenpiteitä – Toimea ei ole annettu tiedoksi kantajalle – Ei vaikuta asiaan, jollei kantaja osoita, että tiedoksiannon puuttuminen on johtanut sen oikeuksien loukkaamiseen

(SEUT 263 artiklan neljäs kohta)

7.      Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet, joiden tarkoituksena on estää ydinaseiden levittäminen – Ydinaseiden levittämiseen osallistuvien tai sitä tukevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Ulottuvuus – Todistustaakan jako – Jäsenvaltioiden antamiin sellaisiin tietoihin perustuva päätös, joita ei voida ilmaista unionin tuomioistuimille – Tilanne, jota ei voida hyväksyä

(Neuvoston päätökset 2010/644/YUTP ja 2011/783/YUTP; neuvoston asetukset N:o 1100/2009, N:o 961/2010, N:o 1245/2011 ja N:o 267/2012)

8.      Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet, joiden tarkoituksena on estää ydinaseiden levittäminen – Ulottuvuus – Kolmanteen valtioon sijoittautuneen laitoksen varat ja resurssit eivät kuulu näiden toimenpiteiden soveltamisalaan – Rajat – Varat, jotka liittyvät kokonaan tai osittain unionin alueella tapahtuvaan liiketoimeen

(Neuvoston asetukset N:o 423/2007, N:o 961/2010 ja N:o 267/2012)

9.      Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet, joiden tarkoituksena on estää ydinaseiden levittäminen – Oikeusperustan valinta – Oikeusperustana SEUT 215 artikla pikemminkin kuin SEUT 75 artikla

(SEUT 75 ja SEUT 215 artikla; neuvoston päätös 2010/644/YUTP; neuvoston asetus N:o 961/2010) )

10.    Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet, joiden tarkoituksena on estää ydinaseiden levittäminen – Oikeusperustan valinta – Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päättämiä rajoittavia toimenpiteitä pidemmälle menevät toimenpiteet – Vaikutuksettomuus – Suhteellisuusperiaatetta ei ole loukattu

(SEU 29 artikla; SEUT 215 artikla; neuvoston päätös 2010/413/YUTP)

11.    Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – EU-sopimuksen yhteydessä annettu päätös – Neuvostolla ei ole velvollisuutta toteuttaa rajoittavia täytäntöönpanotoimia

(SEU 29 artikla; SEUT 215 artikla; neuvoston päätös 2010/413/YUTP; neuvoston asetus N:o 961/2010)

1.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 57 kohta)

2.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 62 kohta)

3.      Euroopan unionin perusoikeuskirjassa ja perustamissopimuksissa ei ole määräyksiä, joissa evättäisiin oikeushenkilöiltä, jotka ovat valtion ilmentymiä, perusoikeuksien suoja. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 34 artikla on menettelymääräys, jota ei sovelleta unionin tuomioistuimissa käytäviin menettelyihin, sillä mainitun määräyksen tarkoituksena on estää se, että kyseisen sopimuksen sopijapuolena oleva valtio voisi olla mainitussa tuomioistuimessa samanaikaisesti sekä valittajana että vastapuolena. Sillä seikalla, että valtion on taattava perusoikeuksien kunnioittaminen alueellaan, ei ole merkitystä niiden oikeuksien laajuuden kannalta, joita kyseisen valtion ilmentyminä olevilla oikeushenkilöillä voi olla kolmansien valtioiden alueella. Palvelut, jotka ovat kaupallista toimintaa, jota harjoitetaan kilpaillulla alalla ja johon sovelletaan yleisesti sovellettavaa lainsäädäntöä, ja liiketoiminta, jota on toteutettu ydinaseiden levittämiseen osallistuneiden yhteisöjen kanssa, eivät osoita, että asianomainen yritys osallistuisi julkisen vallan käyttämiseen, eikä sitä voida niiden perusteella pitää valtion ilmentymänä.

(ks. 65, 67, 69, 72 ja 73 kohta)

4.      Neuvostolla on velvollisuus saattaa yhteisön, jota rajoittavat toimenpiteet koskevat, tietoon ne erityiset ja konkreettiset syyt, joiden vuoksi se katsoo, että kyseiset toimenpiteet on toteutettava, elleivät unionin tai sen jäsenvaltioiden turvallisuuteen tai niiden kansainvälisten suhteiden hoitamiseen liittyvät pakottavat syyt estä tiettyjen seikkojen ilmoittamista. Kun on kyse toimesta, jolla jonkin yhteisön varat jäädytetään, asianomaista vastaan puhuvat seikat on annettava tiedoksi joko samalla hetkellä, kun toimi toteutetaan, tai mahdollisimman pian sen jälkeen. Silloin, kun asianomaiselle yhteisölle on ilmoitettu riittävän tarkat tiedot, joiden avulla se voi tehokkaasti ilmaista kantansa neuvoston sitä vastaan esittämistä seikoista, puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskeva periaate ei merkitse sitä, että kyseisellä toimielimellä olisi velvollisuus antaa oma-aloitteisesti mahdollisuus tutustua asiaan liittyviin asiakirjoihin. Neuvoston on annettava oikeus tutustua kaikkiin hallinnollisiin asiakirjoihin, jotka eivät ole luottamuksellisia ja jotka koskevat kyseessä olevaa toimenpidettä, ainoastaan asianomaisen pyynnöstä.

Perustelut, joiden avulla voidaan yksilöidä yhteisöt, joille kantajan väitetään suorittaneen rahoituspalveluja ja joihin unionin tai Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston toteuttamat rajoittavat toimenpiteet kohdistuvat, sekä ajanjakso, jona kyseiset palvelut väitetään suoritetuiksi, sekä joissakin tapauksissa nimenomaiset liiketoimet, joihin ne liittyivät, ovat riittävän täsmällisiä neuvoston perusteluvelvollisuuden täyttämiseksi.

Sellaisen asiakirjan tiedoksi antamatta jättäminen, jonka perusteella neuvosto toteutti tai pysytti yhteisöön kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet, merkitsee kyseisten toimien kumoamiseen oikeuttava puolustautumisoikeuksien loukkaamista vain, jos osoitetaan, että kyseisiä rajoittavia toimenpiteitä ei olisi voitu perustellusti toteuttaa tai pysyttää, jos asiakirja, jota ei ole annettu tiedoksi, olisi pitänyt poistaa asianomaista vastaan puhuvien todisteiden joukosta.

(ks. 79, 83, 84, 89 ja 100 kohta)

5.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 85 kohta)

6.      Vaikka on totta, että toimi, jolla toteutetaan tai pysytetään johonkin henkilöön tai yhteisöön kohdistuvia rajoittavia toimenpiteitä, on annettava tiedoksi kyseiselle henkilölle tai yhteisölle ja että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaisen kyseessä olevaa toimea koskevan kumoamiskanteen nostamisen määräaika alkaa kulua kunkin henkilön ja yhteisön osalta tästä tiedoksiannosta, tämä ei merkitse sitä, että tällaisen tiedoksiannon puuttuminen yksinään oikeuttaisi kumoamaan kyseisen toimen. Asianomaisen on osoitettava, että tiedoksiannon puuttuminen oli johtanut sen oikeuksien loukkaamiseen.

(ks. 112 ja 113 kohta)

7.      Yhteisöön kohdistettujen rajoittavien toimenpiteiden toteuttamistoimen laillisuutta koskeva tuomioistuinvalvonta ulottuu sellaisten tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointiin, joihin on vedottu kyseisen toimen perustelemiseksi, sekä niiden todisteiden ja tietojen tutkimiseen, joihin kyseinen arviointi perustuu. Riitauttamistapauksessa neuvoston tehtävänä on esittää nämä seikat, jotta unionin tuomioistuimet voivat tutkia ne.

Se, että kantajaan kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet on toteutettu jäsenvaltion hankkimien tietojen perusteella, ei poista sitä, että riidanalaiset toimet ovat neuvoston toimia, ja neuvoston on näin ollen vastattava siitä, että niiden toteuttaminen on perusteltua, pyytämällä tarvittaessa kyseistä jäsenvaltiota esittämään sille tätä varten tarpeelliset todisteet ja tiedot. Neuvosto ei voi vedota myöskään siihen, että kyseiset tiedot ovat peräisin luottamuksellisista lähteistä eikä niitä näin ollen voida paljastaa. Vaikka tämä seikka voisikin mahdollisesti oikeuttaa rajoitukset, jotka koskevat kyseisten tietojen tiedoksi antamista kantajalle tai tämän asianajajille, unionin tuomioistuinten on kuitenkin voitava valvoa tällaisten toimenpiteiden laillisuutta ja perusteltavuutta ilman, että niitä vastaan voidaan vedota neuvoston käyttämien todisteiden tai tietojen salassapitoon tai luottamuksellisuuteen, kun otetaan huomioon tuomioistuinvalvonnan keskeinen rooli rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisen yhteydessä. Lisäksi neuvostolla ei ole oikeutta perustaa rajoittavien toimenpiteiden toteuttamistointa jäsenvaltion ilmoittamiin tietoihin tai asiakirjoihin, jos tämä jäsenvaltio ei ole valmis sallimaan niiden tiedoksi antamista unionin tuomioistuimille, jotka valvovat tämän päätöksen laillisuutta.

(ks. 122, 125 ja 126 kohta)

8.      Vaikka finanssilaitoksella, joka on sijoittautunut kolmanteen valtioon ja joka on perustettu tämän valtion lainsäädännön mukaisesti, ei ole Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen N:o 423/2007, Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä ja asetuksen N:o 423/2007 kumoamisesta annetun asetuksen N:o 961/2010 ja Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä ja asetuksen N:o 961/2010 kumoamisesta annetun asetuksen N:o 267/2012 nojalla velvollisuutta jäädyttää ydinaseiden levittämiseen osallistuvien yhteisöjen varoja, sen unionin alueella sijaitseviin varoihin ja taloudellisiin resursseihin, jotka liittyvät kokonaan tai osittain unionin alueella tapahtuvaan liiketoimeen tai jotka ovat jäsenvaltion kansalaisten tai jonkin jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti perustetun tai muodostetun oikeushenkilön, yhteisön tai elimen hallussa, voidaan kohdistaa kyseisten asetusten nojalla toteutettuja rajoittavia toimenpiteitä, siltä osin kuin tällainen laitos osallistuu ydinaseiden levittämiseen, on siihen välittömässä yhteydessä tai tukee sitä. Tästä seuraa, että kun ulkomainen finanssilaitos tietää tai voi kohtuudella epäillä, että joku sen asiakkaista osallistuu ydinaseiden levittämiseen, sen on sovellettavien laillisten velvoitteiden asettamissa rajoissa viipymättä lopetettava rahoituspalvelujen tarjoaminen tälle asiakkaalle ja oltava tarjoamatta sille uusia palveluja.

(ks. 132–134 kohta)

9.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 163, 164 ja 167–175 kohta)

10.    Se, että yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan yhteydessä toteutetut rajoittavat toimenpiteet ulottuvat Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päättämiä rajoittavia toimenpiteitä pidemmälle, ei vaikuta siihen, että SEUT 215 artikla muodostaa asianmukaisen ja riittävän oikeudellisen perustan kyseisille toimenpiteille. Samaa päätelmää on sovellettava analogisesti SEU 29 artiklan nojalla toteutettuihin, Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä ja yhteisen kannan 2007/140/YUTP kumoamisesta tehdyssä päätöksessä 2010/413 ja sen täytäntöönpanemiseksi annetuissa päätöksissä säädettyjen kaltaisiin rajoittaviin toimenpiteisiin. SEU 29 artiklassa ei nimittäin myöskään rajoiteta kyseisessä artiklassa neuvostolle annettua toimivaltaa Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päättämien toimenpiteiden täytäntöönpanoon. Tämän seurauksena pelkästään se, että kantajaan kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet ulottuvat Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston toteuttamia toimenpiteitä pidemmälle, ei merkitse sitä, että neuvosto loukkasi suhteellisuusperiaatetta.

Neuvostolla ei ole ole velvollisuutta esittää kantajalle objektiivista oikeutusta sille, että se toteuttaa kantajaan kohdistuvia itsenäisiä rajoittavia toimenpiteitä, vaan ainoastaan ne konkreettiset ja erityiset syyt, joiden perusteella se katsoo, että itsenäisten rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisen perusteet soveltuvat kantajaan.

(ks. 170 ja 182–184 kohta)

11.    Vaikka päätöksen tekeminen ennalta EU-sopimuksen V osaston 2 luvun mukaisesti on välttämätön edellytys sille, että neuvosto voi toteuttaa rajoittavia toimenpiteitä SEUT 215 artiklassa sille annetun toimivallan nojalla, pelkästään tällaisen päätöksen olemassaolo ei voi luoda neuvostolle velvollisuutta toteuttaa tällaisia toimenpiteitä. Neuvosto voi nimittäin vapaasti arvioida EUT-sopimuksessa sille annettua toimivaltaa käyttäessään EU-sopimuksen V osaston 2 luvun mukaisesti tehtyjen päätösten täytäntöönpanon yksityiskohtaisia sääntöjä, mukaan lukien SEUT 215 artiklaan perustuvien rajoittavien toimenpiteiden mahdollista toteuttamista.

Mikään SEU 29 artiklassa ei poissulje sitä, että unionin erityisen maantieteellisen tai aihekohtaisen lähestymistavan määrittely koskee myös konkreettisia toimenpiteitä, jotka on pantava täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa jonkun tapahtuman tai ilmiön sattuessa.

(ks. 193, 194 ja 197 kohta)