ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
27 januari 2022 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 17 – Recht op eigendom – Richtlijn 2009/147/EG – Compensatie voor de schade die door beschermde in het wild levende vogels is aangericht aan aquacultuur in een Natura 2000-gebied – Lagere compensatie dan de daadwerkelijk geleden schade – Artikel 107, lid 1, VWEU – Staatssteun – Begrip ‚voordeel’ – Voorwaarden – Verordening (EU) nr. 717/2014 – De-minimisregel”
In zaak C‑238/20,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Augstākā tiesa (Senāts) (hoogste rechterlijke instantie, Letland) bij beslissing van 4 juni 2020, ingekomen bij het Hof op 5 juni 2020, in de procedure
„Sātiņi-S” SIA,
in tegenwoordigheid van:
Dabas aizsardzības pārvalde,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: A. Prechal, president van de Tweede kamer, waarnemend voor de president van de Derde kamer, J. Passer (rapporteur), F. Biltgen, L.S. Rossi en N. Wahl, rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 3 juni 2021,
gelet op de opmerkingen van:
– „Sātiņi-S” SIA, vertegenwoordigd door A. Grigorjevs,
– de Letse regering, aanvankelijk vertegenwoordigd door K. Pommere, V. Soņeca en V. Kalniņa, vervolgens door K. Pommere als gemachtigden,
– Ierland, vertegenwoordigd door M. Browne, J. Quaney, M. Lane en A. Joyce als gemachtigden, bijgestaan door S. Kingston, SC, en G. Gilmore, BL,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. de Ree als gemachtigde,
– de Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door V. Bottka, C. Hermes en I. Naglis, vervolgens door V. Bottka en C. Hermes als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 9 september 2021,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 17, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), de artikelen 107 en 108 VWEU alsook artikel 3, lid 2, van verordening (EU) nr. 717/2014 van de Commissie van 27 juni 2014 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 [VWEU] op de-minimissteun in de visserij- en aquacultuursector (PB 2014, L 190, blz. 45).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen „Sātiņi-S” SIA en de Dabas aizsardzības pārvalde (milieubeschermingsautoriteit, Letland) inzake de weigering van deze laatste om compensatie toe te kennen voor schade die door in het wild levende vogels is toegebracht aan het aquacultuurbedrijf van Sātiņi-S in een Natura 2000-gebied, op grond dat zij al het maximumbedrag had ontvangen dat haar gelet op de de-minimisregel inzake staatssteun kon worden toegekend.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 92/43
3 Artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7; hierna: „habitatrichtlijn”) bepaalt:
„De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.”
Richtlijn 2009/147
4 Artikel 4, lid 4, van richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010, L 20, blz. 7; hierna: „vogelrichtlijn”) luidt:
„De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de leefgebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de lidstaten zich in om vervuiling en verslechtering van de leefgebieden te voorkomen.”
5 Artikel 5 van deze richtlijn bepaalt:
„Onverminderd de artikelen 7 en 9 nemen de lidstaten de nodige maatregelen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten; deze maatregelen omvatten met name de volgende verbodsbepalingen:
a) een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, opzettelijk de bedoelde vogels te doden of te vangen;
b) een verbod om opzettelijk hun nesten en eieren te vernielen of te beschadigen of hun nesten weg te nemen;
c) een verbod om in de natuur eieren van deze vogels te rapen en deze – zelfs leeg – in bezit te hebben;
d) een verbod om deze vogels, met name gedurende de broedperiode, opzettelijk te storen, voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is;
e) een verbod om vogels te houden van soorten die niet mogen worden bejaagd of gevangen.”
Verordening nr. 717/2014
6 Overweging 15 van verordening nr. 717/2014 luidt:
„Met het oog op transparantie, gelijke behandeling en een doelmatige monitoring mag deze verordening slechts van toepassing zijn op de-minimissteun waarvan het brutosubsidie-equivalent vooraf precies kan worden berekend zonder dat een risicoanalyse hoeft te worden uitgevoerd (‚transparante steun’). Deze precieze berekening kan bijvoorbeeld worden uitgevoerd voor subsidies, rentesubsidies en belastingvrijstellingen waarvoor een maximum geldt, of voor andere instrumenten die in een maximum voorzien dat garandeert dat het betrokken plafond niet wordt overschreden. De vaststelling van een maximum betekent dat de lidstaat, zolang het precieze steunbedrag niet of nog niet bekend is, moet aannemen dat het bedrag gelijk is aan het maximum, om te garanderen dat diverse steunmaatregelen samen het in deze verordening vastgestelde plafond niet overschrijden en om de regels inzake cumulering toe te passen.”
7 Artikel 1 van deze verordening, met als opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt:
„1. Deze verordening is van toepassing op steun die aan ondernemingen in de visserij- en aquacultuursector wordt verleend, met uitzondering van:
a) steun waarvan het bedrag wordt vastgesteld op basis van de prijs of de hoeveelheid van de afgenomen of op de markt gebrachte producten;
b) steun voor activiteiten die verband houden met de uitvoer naar derde landen of lidstaten, namelijk steun die direct aan de uitgevoerde hoeveelheden is gerelateerd, steun voor de oprichting en exploitatie van een distributienet of steun voor andere lopende uitgaven in verband met activiteiten op het gebied van uitvoer;
c) steun die afhangt van het gebruik van binnenlandse in plaats van ingevoerde goederen;
d) steun voor de aankoop van vissersvaartuigen;
e) steun voor de modernisering of de vervanging van hoofd- of hulpmotoren van vissersvaartuigen;
f) steun voor concrete acties die de vangstcapaciteit van het vaartuig vergroten of voor uitrusting die de capaciteit van een vaartuig om vis te vinden vergroot;
g) steun voor de bouw van nieuwe vissersvaartuigen of de invoer van vissersvaartuigen;
h) steun voor de tijdelijke of definitieve beëindiging van de visserijactiviteiten, tenzij daarin specifiek is voorzien bij verordening (EU) nr. 508/2014 [van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en tot intrekking van de verordeningen (EG) nr. 2328/2003, (EG) nr. 861/2006, (EG) nr. 1198/2006 en (EG) nr. 791/2007 van de Raad en verordening (EU) nr. 1255/2011 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 149, blz. 1)];
i) steun voor de experimentele visserij;
j) steun voor de overdracht van de eigendom van een bedrijf;
k) steun voor het rechtstreeks uitzetten van vis, behalve als instandhoudingsmaatregel waarin uitdrukkelijk bij een rechtshandeling van de Unie is voorzien of wanneer sprake is van het experimenteel uitzetten van vis.
2. Wanneer een onderneming actief is in de visserij- en aquacultuursector en ook actief is in één of meer van de onder verordening (EU) nr. 1407/2013 [van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 [VWEU] op de-minimissteun (PB 2013, L 352, blz. 1)] vallende sectoren of andere onder verordening (EU) nr. 1407/2013 vallende activiteiten verricht, is die verordening van toepassing op steun die voor de laatstgenoemde sectoren of activiteiten wordt verleend, mits de betrokken lidstaat, met passende middelen zoals een scheiding van activiteiten of een uitsplitsing van de kosten, ervoor zorgt dat de activiteiten in de visserij- en aquacultuursector geen overeenkomstig die verordening verleende de-minimissteun genieten.
3. Als een onderneming actief is in zowel de visserij- en aquacultuursector als de primaire productie van landbouwproducten, die onder verordening (EU) nr. 1408/2013 van de [Commissie van 18 december 2013 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 [VWEU] op de-minimissteun in de landbouwsector (PB 2013, L 352, blz. 9)] valt, is deze verordening van toepassing op steun die voor de eerstgenoemde sector wordt verleend, mits de betrokken lidstaat, met passende middelen zoals een scheiding van activiteiten of een uitsplitsing van de kosten, ervoor zorgt dat de primaire productie van landbouwproducten geen overeenkomstig deze verordening verleende de-minimissteun geniet.”
8 Artikel 3 van deze verordening, met als opschrift „De-minimissteun”, bepaalt in de leden 1 tot en met 3 het volgende:
„1. Steunmaatregelen worden geacht niet aan alle criteria van artikel 107, lid 1, [VWEU] te voldoen en zijn derhalve vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, [VWEU], indien zij voldoen aan de voorwaarden die in deze verordening zijn vastgesteld.
2. Het totale bedrag aan de-minimissteun dat per lidstaat aan één onderneming van de visserij- en aquacultuursector wordt verleend, mag niet hoger zijn dan 30 000 EUR over een periode van drie belastingjaren.
3. Het cumulatieve bedrag aan de-minimissteun dat per lidstaat over een periode van drie belastingjaren wordt verleend aan ondernemingen die in de visserij- en aquacultuursector actief zijn, mag niet hoger zijn dan het in de bijlage vastgestelde nationale maximum.”
9 Artikel 4 van deze verordening, met als opschrift „Berekening van het brutosubsidie-equivalent”, luidt:
„1. Deze verordening is alleen van toepassing op steun waarvan het brutosubsidie-equivalent vooraf precies kan worden berekend zonder dat een risicoanalyse hoeft te worden uitgevoerd (hierna ‚transparante steun’ genoemd).
2. Steun vervat in subsidies of rentesubsidies wordt als transparante de-minimissteun beschouwd.
[...]
7. Steun vervat in andere instrumenten wordt als transparante de-minimissteun beschouwd indien het instrument voorziet in een maximum dat garandeert dat het betrokken plafond niet wordt overschreden.”
Lets recht
10 Artikel 4 van de Sugu un biotopu aizsardzības likums (wet inzake het behoud van soorten en habitats) van 16 maart 2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, nr. 121/122), met als opschrift „Bevoegdheden van de ministerraad”, bepaalt in punt 6:
„De ministerraad:
[...]
6) stelt de procedures vast voor het bepalen van de omvang van de verliezen die grondgebruikers lijden naar aanleiding van aanzienlijke schade die wordt veroorzaakt door trekkende diersoorten en speciaal beschermde diersoorten waarop niet gejaagd mag worden, en de minimumeisen waaraan de beschermende maatregelen om schade te voorkomen, moeten voldoen;
[...]”
11 Artikel 10 van deze wet, met als opschrift „Recht op compensatie voor eigenaren of gebruikers van gronden”, luidt als volgt:
„1. Eigenaren of gebruikers van gronden hebben recht op compensatie – uit de daartoe bestemde begrotingsmiddelen van de Staat – voor aanzienlijke schade die wordt veroorzaakt door trekkende diersoorten en speciaal beschermde diersoorten waarop niet gejaagd mag worden, op voorwaarde dat zij de nodige beschermende maatregelen hebben getroffen en naar beste weten en kunnen milieuvriendelijke methoden hebben gehanteerd om de schade te voorkomen of te beperken. Eigenaren of gebruikers van gronden hebben geen recht op compensatie als zij met opzet hebben bijgedragen tot het veroorzaken van de schade of het vergroten van de omvang van die schade teneinde compensatie te verkrijgen.
[...]
3. Er wordt geen compensatie toegekend voor aanzienlijke schade die wordt veroorzaakt door trekkende diersoorten en speciaal beschermde diersoorten waarop niet gejaagd mag worden, indien eigenaren of gebruikers van gronden andere steun van de Staat, de gemeente of de Europese Unie hebben ontvangen die direct of indirect bedoeld is als compensatie voor dezelfde beperkingen die gelden ten aanzien van economische activiteiten, of voor dezelfde schade die is veroorzaakt door trekkende diersoorten en speciaal beschermde diersoorten waarop niet gejaagd mag worden, en waarvoor wettelijk is voorzien in compensatie, of indien de aanvrager steun krijgt uit hoofde van verordening [nr. 508/2014].”
12 Artikel 5 van de Lauksaimniecības un lauku attīstības likums (wet inzake landbouw en plattelandsontwikkeling) van 7 april 2004 (Latvijas Vēstnesis, 2004, nr. 64), met als opschrift „Door de Staat en de Europese Unie verleende steun”, bepaalt in lid 7:
„De ministerraad stelt de wijze van beheer van en toezicht op de door de Staat en de Europese Unie verleende steun voor de landbouw en voor de plattelandsontwikkeling en visserij vast.”
13 De Ministru kabineta noteikumi Nr. 558 „De minimis atbalsta uzskaites un piešķiršanas kārtība zvejniecības un akvakultūras nozarē” (besluit nr. 558 van de ministerraad betreffende de wijze van berekening en toekenning van de-minimissteun in de visserij- en aquacultuursector) van 29 september 2015 (Latvijas Vēstnesis, 2015, nr. 199), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalde in de punten 1 en 2:
„1. Het onderhavige besluit stelt de wijze van berekening en toekenning van de-minimissteun in de visserij- en aquacultuursector vast overeenkomstig verordening [nr. 717/2014].
2. Om overeenkomstig de bepalingen van de artikelen 3, 4 en 5 van verordening nr. 717/2014 de-minimissteun te verkrijgen, moet de steunaanvrager een aanvraag voor de-minimissteun indienen bij de steunverlenende instantie (bijlage 1) (hierna: ‚aanvraag’). De aanvraag moet de door de aanvrager in het lopende jaar en de twee vorige belastingjaren ontvangen de-minimissteun, alsook de verwachte de-minimissteun vermelden, ongeacht hoe en door wie de steun wordt toegekend. In geval van cumulatie van de-minimissteun verstrekt de aanvrager ook informatie over andere steun die hij voor het desbetreffende project heeft ontvangen voor dezelfde subsidiabele kosten. In de informatie die de aanvrager verstrekt over de-minimisssteun en andere verwachte steun, moet hij alle steun vermelden waarvoor hij een aanvraag heeft ingediend maar ten aanzien waarvan de steunverlenende instantie nog geen besluit heeft genomen. Indien de aanvrager van de-minimissteun niet eerder dergelijke steun heeft ontvangen, moet hij de desbetreffende informatie vermelden in de aanvraag.”
14 De Ministru kabineta noteikumi Nr. 353 „Kārtība, kādā zemes īpašniekiem vai lietotājiem nosakāmi to zaudējumu apmēri, kas saistīti ar īpaši aizsargājamo nemedījamo sugu un migrējošo sugu dzīvnieku nodarītajiem būtiskiem postījumiem, un minimālās aizsardzības pasākumu prasības postījumu novēršanai” (besluit nr. 353 van de ministerraad betreffende de procedure ter bepaling van de omvang van de verliezen die eigenaren of gebruikers van gronden hebben geleden door aanzienlijke schade die is veroorzaakt door trekkende diersoorten en speciaal beschermde diersoorten waarop niet gejaagd mag worden, en betreffende de minimumeisen waaraan de beschermende maatregelen om schade te voorkomen, moeten voldoen) van 7 juni 2016 (Latvijas Vēstnesis, 2016, nr. 111), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:
„1. In het onderhavige besluit:
1.1. wordt de procedure vastgesteld ter bepaling van de omvang van de verliezen die eigenaren of gebruikers van gronden hebben geleden door aanzienlijke schade die is veroorzaakt door trekkende diersoorten en speciaal beschermde diersoorten waarop niet gejaagd mag worden (hierna: ‚verliezen’);
[...]
39. Bij het nemen van een besluit over de toekenning van compensatie moet worden voldaan aan de volgende vereisten:
39.1. bij de toekenning van compensatie moeten de op sectoren en activiteiten betrekking hebbende beperkingen als bedoeld in artikel 1, lid 1, van verordening [nr. 1408/2013] of in artikel 1, lid 1, van verordening [nr. 717/2014] in acht worden genomen;
39.2. nagegaan moet worden of het bedrag aan compensatie het totaalbedrag van de in het desbetreffende belastingjaar en de twee vorige belastingjaren ontvangen de-minimissteun niet dermate verhoogt dat het de-minimisplafond waarin artikel 3, lid 2, van verordening [nr. 1408/2013] (ondernemingen die betrokken zijn in de primaire productie van landbouwproducten) of artikel 3, lid 2, van verordening [nr. 717/2014] (ondernemingen die actief zijn in de visserij- en aquacultuursector [...]) voorziet, wordt overschreden. Bij het bepalen van het compensatiebedrag wordt de ontvangen de-minimissteun beoordeeld met betrekking tot één enkele onderneming. De onderneming die voldoet aan de in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1408/2013 en in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 717/2014 gestelde voorwaarden, is één enkele onderneming.
40. De [bevoegde] ambtenaar moet binnen een termijn van twee maanden na vaststelling van de omvang van de verliezen een besluit tot toekenning van compensatie nemen, waarin het compensatiebedrag wordt vastgesteld, of de aanvraag afwijzen.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
15 In 2002 heeft Sātiņi-S twee onroerende goederen gekocht met een oppervlakte van in totaal 687 ha, waarvan 600,70 ha meren, in een beschermd natuurreservaat dat daarna, in 2005, is opgenomen in het Letse Natura 2000-netwerk.
16 In 2017 heeft Sātiņi-S bij de milieubeschermingsautoriteit een aanvraag ingediend tot toekenning van compensatie voor door beschermde vogels en andere beschermde dieren aangerichte schade aan de aquacultuur. Deze autoriteit heeft die aanvraag afgewezen op grond dat Sātiņi-S al gedurende drie belastingjaren de-minimissteun had ontvangen voor in totaal een bedrag van 30 000 EUR, overeenkomstig artikel 3, lid 2, van verordening nr. 717/2014.
17 Sātiņi-S heeft tegen het afwijzingsbesluit beroep ingesteld met het argument dat de vergoeding voor door beschermde dieren aangerichte schade aan aquacultuur een compensatiemaatregel is en derhalve niet als staatssteun kan worden aangemerkt. Na afwijzing van haar vordering in eerste en tweede aanleg heeft Sātiņi-S cassatieberoep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Augstākā tiesa (Senāts) (hoogste rechterlijke instantie, Letland).
18 Deze rechter vraagt zich om te beginnen af of het in artikel 17 van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom zich ertegen verzet dat een compensatie voor de verliezen die op grond van de vogelrichtlijn beschermde vogels hebben aangericht aan aquacultuur in een Natura 2000-gebied, aanzienlijk lager is dan de daadwerkelijk door de aanvrager geleden verliezen. Voorts rijst volgens hem de vraag of de compensatie die Sātiņi-S vordert staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Mocht dat zo zijn, vraagt de verwijzende rechter zich af of het plafond van 30 000 EUR van de-minimissteun in artikel 3, lid 2, van verordening nr. 717/2014 van toepassing is.
19 In deze omstandigheden heeft de Augstākā tiesa (Senāts) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Verdraagt het zich met het in artikel 17 van het [Handvest] gewaarborgde recht op een billijke vergoeding voor het beperken van het recht op eigendom dat de compensatie die door een lidstaat wordt toegekend voor de verliezen die op grond van [de vogelrichtlijn] beschermde vogels hebben aangericht aan aquacultuur in een Natura 2000-gebied, aanzienlijk lager is dan de daadwerkelijk geleden verliezen?
2) Vormt de compensatie die door een lidstaat wordt toegekend voor de verliezen die op grond van [de vogelrichtlijn] beschermde vogels hebben aangericht aan aquacultuur in een Natura 2000-gebied, staatssteun in de zin van de artikelen 107 en 108 [VWEU]?
3) Indien het antwoord op de tweede vraag bevestigend luidt, geldt voor compensatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, het plafond van 30 000 EUR voor het bedrag aan de-minimissteun waarin artikel 3, lid 2, van verordening [nr. 717/2014] voorziet?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
20 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 17 van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de compensatie die door een lidstaat wordt toegekend voor de verliezen die een marktdeelnemer heeft geleden vanwege beschermingsmaatregelen die in een Natura 2000-gebied van toepassing zijn krachtens de vogelrichtlijn, aanzienlijk lager is dan de door die marktdeelnemer daadwerkelijk geleden verliezen.
Bevoegdheid van het Hof
21 De Europese Commissie voert aan dat het Hof niet bevoegd is om kennis te nemen van de eerste vraag. Volgens haar is bij de betaling van de compensatie in het hoofdgeding geen sprake van het ten uitvoer brengen van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, aangezien de vogelrichtlijn noch de habitatrichtlijn bij de tenuitvoerlegging ervan voorziet in compensatie voor schade aan particuliere eigendom en met name aan aquacultuurwateren. De Commissie is van mening dat in casu moet worden gekomen tot een oplossing die analoog is aan die welke het Hof heeft gekozen in het arrest van 22 mei 2014, Érsekcsanádi Mezőgazdasági (C‑56/13, EU:C:2014:352), omdat het Hof in dat arrest in wezen heeft geoordeeld dat de verplichting tot compensatie in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot dat arrest niet op het Unierecht maar op nationale wetgeving was gebaseerd, zodat het Hof niet bevoegd was om die nationale wetgeving te beoordelen in het licht van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, het recht op eigendom en de vrijheid van ondernemerschap, die door het Handvest worden gewaarborgd.
22 In dit verband zij eraan herinnerd dat de werkingssfeer van het Handvest is omschreven in artikel 51, lid 1, ervan, op grond waarvan – wat het optreden van de lidstaten betreft – de bepalingen van het Handvest tot de lidstaten zijn gericht uitsluitend wanneer deze het Unierecht ten uitvoer brengen (arrest van 13 juni 2017, Florescu e.a., C‑258/14, EU:C:2017:448, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23 De lidstaten brengen het Unierecht ten uitvoer in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, wanneer zij overeenkomstig de vereisten van de vogel- en de habitatrichtlijn passende maatregelen nemen om te voorkomen dat de kwaliteit van natuurlijke habitats in de speciale beschermingszones verslechtert, en de nodige maatregelen nemen om een algemene regeling voor de bescherming van alle in de vogelrichtlijn bedoelde vogelsoorten in te voeren.
24 Artikel 5 van de vogelrichtlijn verplicht de lidstaten immers om de nodige maatregelen te nemen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 van deze richtlijn bedoelde vogelsoorten.
25 Daarnaast bepaalt artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn dat de lidstaten passende maatregelen moeten treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van die richtlijn, een significant effect kunnen hebben.
26 Bovendien hebben de omzetting en de tenuitvoerlegging van deze vogel- en habitatbeschermingsmaatregelen door de lidstaten onvermijdelijk nadelige gevolgen voor het recht op eigendom van de personen aan wie de onroerende goederen in de betreffende gebieden toebehoren, omdat hun gebruik van die goederen op zijn minst wordt beperkt.
27 De lidstaten brengen het Unierecht tevens ten uitvoer in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest wanneer zij betalingsregelingen instellen overeenkomstig de vogel- en de habitatrichtlijn.
28 In dat opzicht kan het enkele feit dat de richtlijnen niet zelf een compensatieregeling bevatten of de lidstaten niet tot een dergelijke regeling verplichten, niet in die zin worden uitgelegd dat artikel 17 van het Handvest geen toepassing vindt (zie naar analogie arrest van 9 juni 2016, Pesce e.a., C‑78/16 en C‑79/16, EU:C:2016:428, punt 86).
29 Het Hof is dus bevoegd om kennis te nemen van de eerste vraag.
Ten gronde
30 Om te beginnen blijkt uit de tekst van artikel 17 van het Handvest dat dit artikel slechts uitdrukkelijk recht geeft op vergoeding als iemand zijn eigendomsrecht wordt ontnomen, zoals bij onteigening, hetgeen in casu duidelijk niet het geval is.
31 Wat dat betreft moet met name onderscheid worden gemaakt tussen het hoofdgeding en de zaken die aanleiding hebben gegeven tot het arrest van 9 juni 2016, Pesce e.a. (C‑78/16 en C‑79/16, EU:C:2016:428), aangezien het in die zaken ging om de systematische kap van bomen, te weten olijfbomen, en derhalve om ontneming van de eigendom daarvan als zodanig. In casu vormen de wettelijke verplichtingen die de vrijheid van eigenaren van een goed dat binnen het Natura 2000-netwerk valt, aantasten wat betreft de keuze en uitvoering van maatregelen om de aquacultuur te beschermen tegen beschermde in het wild levende vogels, geen ontneming van het eigendomsrecht op dat goed maar een beperking op het gebruik ervan, dat bij wet kan worden geregeld voor zover het algemeen belang dit vereist, overeenkomstig artikel 17, lid 1, derde volzin, van het Handvest.
32 Wat betreft de beperkingen die aldus aan de uitoefening van het eigendomsrecht kunnen worden gesteld, moet bovendien in herinnering worden gebracht dat het door artikel 17 van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom geen absolute gelding heeft en dat de uitoefening ervan kan worden onderworpen aan beperkingen die hun rechtvaardiging vinden in door de Unie nagestreefde doelstellingen van algemeen belang (arrest van 20 september 2016, Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 Zo blijkt uit artikel 52, lid 1, van het Handvest dat het gebruik van het eigendomsrecht aan beperkingen kan worden onderworpen, mits deze beperkingen daadwerkelijk beantwoorden aan doelstellingen van algemeen belang en, gelet op het nagestreefde doel, geen onevenredige en onduldbare ingreep opleveren waardoor het gewaarborgde recht in zijn kern wordt aangetast (arrest van 20 september 2016, Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 Ten eerste volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat de bescherming van het milieu een van die doelstellingen van algemeen belang is (zie in die zin arrest van 9 maart 2010, ERG e.a., C‑379/08 en C‑380/08, EU:C:2010:127, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Milieubescherming kan dus een beperking van het gebruik van het eigendomsrecht rechtvaardigen (arrest van 15 januari 2013, Križan e.a., C‑416/10, EU:C:2013:8, punt 114 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 Ten tweede lijken maatregelen zoals die aan de orde in het hoofdgeding – die zijn vastgesteld om de natuur en het milieu te beschermen krachtens de vogel- en de habitatrichtlijn en die aquacultuur op de betrokken percelen niet verbieden maar enkel de voorwaarden voor de uitoefening van die activiteit regelen om te voorkomen dat de aldus beschermde milieubelangen worden aangetast – zonder compensatie voor de betrokken eigenaren geen onevenredige en onduldbare ingreep te vormen waardoor het eigendomsrecht in zijn kern wordt aangetast, hetgeen de verwijzende rechter eventueel dient na te gaan (zie naar analogie arrest van 10 juli 2003, Booker Aquaculture en Hydro Seafood, C‑20/00 en C‑64/00, EU:C:2003:397, punt 70).
36 Weliswaar kunnen de lidstaten in voorkomend geval overwegen – binnen de grenzen van het Unierecht – dat het gewenst is om eigenaren van percelen die zijn getroffen door de in het kader van de vogel- en de habitatrichtlijn vastgestelde instandhoudingsmaatregelen, geheel of gedeeltelijk schadeloos te stellen, doch hieruit kan niet worden afgeleid dat het Unierecht een verplichting kent om die schadeloosstelling toe te kennen (zie in die zin arrest van 10 juli 2003, Booker Aquaculture en Hydro Seafood, C‑20/00 en C‑64/00, EU:C:2003:397, punt 85).
37 Gelet op het bovenstaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 17 van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat de compensatie die door een lidstaat wordt toegekend voor de verliezen die een marktdeelnemer heeft geleden vanwege beschermingsmaatregelen die in een Natura 2000-gebied van toepassing zijn krachtens de vogelrichtlijn, aanzienlijk lager is dan de door die marktdeelnemer daadwerkelijk geleden verliezen.
Tweede vraag
38 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 107 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat de compensatie die door een lidstaat wordt toegekend voor de verliezen die een marktdeelnemer heeft geleden vanwege beschermingsmaatregelen die in een Natura 2000-gebied van toepassing zijn krachtens de vogelrichtlijn, staatssteun vormt in de zin van die bepaling.
39 Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan een maatregel pas worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, wanneer is voldaan aan alle volgende voorwaarden. Ten eerste moet het gaan om een maatregel van de staat of die met staatsmiddelen bekostigd is. Ten tweede moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Ten derde moet de maatregel de begunstigde een selectief voordeel verschaffen. Ten vierde moet de betreffende maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen (zie met name arrest van 6 maart 2018, Commissie/FIH Holding en FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Artikel 107, lid 1, VWEU maakt voorts geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van maatregelen van de staten, maar definieert deze aan de hand van de gevolgen ervan (zie in die zin arrest van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de verwijzende rechter zich afvraagt of de compensatie die verzoekster in het hoofdgeding vordert moet worden aangemerkt als staatssteun omdat het gaat om een compensatie voor schade die door beschermde dieren is aangericht aan aquacultuur. Met de tweede vraag moet dus in wezen worden uitgemaakt of een met staatsmiddelen bekostigde compensatie, zoals die in het hoofdgeding, de ontvanger een voordeel verschaft in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, gelet op de vermeende omstandigheid dat het om een vergoeding gaat.
41 In dit verband volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat als staatssteun worden beschouwd de maatregelen die, in welke vorm ook, ondernemingen direct of indirect kunnen bevoordelen of die moeten worden geacht een economisch voordeel te vormen dat de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (arrest van 4 maart 2021, Commissie/Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42 Verder kunnen de verleende voordelen niet alleen voortvloeien uit positieve prestaties zoals subsidies, leningen of deelnemingen in het kapitaal van ondernemingen, maar ook uit maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van gelijke aard zijn en identieke gevolgen hebben (arrest van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P en C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punt 123 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het begrip „lasten die normaliter op het budget van een onderneming drukken” omvat met name ook de extra kosten die ondernemingen moeten dragen ten gevolge van op een economische activiteit van toepassing zijnde wettelijke of bestuursrechtelijke verplichtingen of bij overeenkomst aangegane verbintenissen (zie in die zin arrest van 30 juni 2016, België/Commissie, C‑270/15 P, EU:C:2016:489, punten 35 en 36).
43 Zoals de advocaat-generaal in punt 40 van zijn conclusie opmerkt, wordt aan het bestaan van een voordeel door een maatregel van de staat niet afgedaan door de compenserende aard van die maatregel op grond dat die tot doel heeft om verliezen op te vangen die een marktdeelnemer heeft geleden door het nakomen van een uit het Unierecht voortvloeiende verplichting, of, zoals in het hoofdgeding, om de schade te vergoeden die aan die onderneming is toegebracht door natuurlijke gebeurtenissen die zich bij de normale uitoefening van de economische activiteit van die onderneming hebben voorgedaan.
44 De kosten van de naleving van wettelijke verplichtingen die erop gericht zijn om het milieu, met name in het wild levende dieren, te beschermen en de mogelijke door die dieren aangerichte schade aan een aquacultuuronderneming, zoals aan de orde in het hoofdgeding, zijn immers normale bedrijfskosten. Derhalve verschaft de toekenning van compensatie wegens door beschermde dieren aan de onderneming aangerichte schade een economisch voordeel waarop de betrokken onderneming in normale marktomstandigheden in beginsel geen aanspraak had kunnen maken.
45 Niettemin vraagt de verwijzende rechter zich tevens af of de compensatie die in het hoofdgeding aan de orde is, moet worden uitgesloten van de kwalificatie als staatssteun op grond dat die compensatie schade beoogt te vergoeden die de betrokken marktdeelnemers hebben geleden omdat zij verplichtingen van algemeen belang moeten aangaan die de lidstaat waaronder zij vallen heeft vastgesteld in het kader van de tenuitvoerlegging van het Unierecht op het gebied van milieubescherming, in casu de vogelrichtlijn.
46 Om uit te kunnen sluiten dat een voordeel voor een onderneming die belast is met openbaredienstverplichtingen staatssteun kan zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moet worden nagegaan of is voldaan aan alle vier de voorwaarden die het Hof in het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), heeft geformuleerd.
47 In de eerste plaats moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en moeten die verplichtingen duidelijk omschreven zijn. In de tweede plaats moeten de parameters op basis waarvan de compensatie of schadevergoeding wordt berekend, vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld. In de derde plaats mag de compensatie of schadevergoeding niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken. Tot slot moet in de vierde plaats, wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming niet wordt gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, de noodzakelijke compensatie of schadevergoeding worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen.
48 Het enkele feit dat een marktdeelnemer zoals Sātiņi-S zich moet houden aan nationaalrechtelijke verplichtingen ter uitvoering van het Unierecht, meer in het bijzonder verplichtingen in het kader van het Natura 2000-netwerk, rechtvaardigt echter niet de vaststelling dat die marktdeelnemer belast is met de uitvoering van duidelijk omschreven openbaredienstverplichtingen in de zin van de eerste van de vier cumulatieve voorwaarden die in het vorige punt zijn opgesomd.
49 Overigens betoogt Ierland, onder verwijzing naar het arrest van 27 september 1988, Asteris e.a. (106/87–120/87, EU:C:1988:457), dat een compensatie zoals Sātiņi-S vordert niet als een voordeel kan worden beschouwd.
50 Het hoofdgeding onderscheidt zich echter van de zaak die aanleiding heeft gegeven tot dat arrest, aangezien het in dit geding niet gaat om op grond van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de betrokken lidstaat verschuldigde of betaalde bedragen, maar om compensatie voor uit wettelijke verplichtingen of natuurlijke gebeurtenissen voortvloeiende kosten die normaliter door de betrokken ondernemingen worden gedragen bij de uitvoering van hun economische activiteiten. In casu is er dus geen sprake van een vergoeding ter compensatie van schade die de nationale autoriteiten hebben veroorzaakt.
51 Tot slot moet, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, een compensatie zoals Sātiņi-S in het hoofdgeding vordert niet worden gelijkgesteld met terugbetaling van ten onrechte geïnde heffingen, zoals in de zaken die aanleiding hebben gegeven tot de arresten van 27 maart 1980, Denkavit italiana (61/79, EU:C:1980:100), en 10 juli 1980, Ariete (811/79, EU:C:1980:195), of met een onteigeningsvergoeding zoals in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 1 juli 2010, Nuova Terni Industrie Chimiche/Commissie (T‑64/08, EU:T:2010:270, niet gepubliceerd). In deze twee gevallen, waarin is geconcludeerd dat de betrokken lidstaat geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU had toegekend, moest die staat de ten onrechte geïnde bedragen terugbetalen of de tegenwaarde betalen van een onteigend goed.
52 Derhalve verleent de compensatie die door een lidstaat wordt toegekend voor verliezen van een marktdeelnemer vanwege beschermingsmaatregelen die krachtens de vogelrichtlijn gelden in een Natura 2000-gebied, de betrokkene een „voordeel” dat staatssteun kan vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, mits de andere voorwaarden voor die kwalificatie, die in punt 39 van dit arrest in herinnering zijn gebracht, zijn vervuld, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
53 Op de tweede vraag moet derhalve worden geantwoord dat artikel 107, lid 1, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat de compensatie die door een lidstaat wordt toegekend voor de verliezen die een marktdeelnemer heeft geleden vanwege beschermingsmaatregelen die in een Natura 2000-gebied van toepassing zijn krachtens de vogelrichtlijn, een voordeel verleent dat staatssteun kan vormen in de zin van die bepaling, indien de andere voorwaarden voor die kwalificatie zijn vervuld.
Derde vraag
54 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 2, van verordening nr. 717/2014 aldus moet worden uitgelegd dat, indien een compensatie zoals die welke in de tweede vraag is omschreven voldoet aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU, het in eerstgenoemde bepaling vastgelegde plafond van 30 000 EUR voor de-minimissteun op die compensatie van toepassing is.
55 Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 717/2014 somt de gevallen op waarin steun aan bedrijven in de visserij- en aquacultuursector buiten het toepassingsgebied van deze verordening valt.
56 Zoals de advocaat-generaal in punt 56 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is geen van deze uitzonderingen van toepassing op een compensatie als die in het hoofdgeding.
57 Bovendien blijkt uit artikel 4 van verordening nr. 717/2014, gelezen tegen de achtergrond van overweging 15 ervan, die de verwijzende rechter heeft aangehaald, dat deze verordening slechts van toepassing is op „transparante” steun, namelijk steun waarvan het brutosubsidie-equivalent vooraf precies kan worden berekend zonder dat een risicoanalyse hoeft te worden uitgevoerd. Aangezien de compensatie zoals Sātiņi-S die in het hoofdgeding vordert zou bestaan in een schadevergoeding ex post tot een bepaald maximum, moet deze als transparant worden beschouwd omdat het brutosubsidie-equivalent ervan vooraf precies kan worden berekend.
58 Aangezien verordening nr. 717/2014 van toepassing is, kan de betrokken lidstaat – indien deze, zoals in casu, besluit om de betrokken steun te beperken tot 30 000 EUR – de steun aanmerken als „de-minimissteun” en hoeft hij die dus niet aan te melden bij de Commissie.
59 Derhalve moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, van verordening nr. 717/2014 aldus moet worden uitgelegd dat, indien een compensatie zoals die welke in de tweede vraag is omschreven voldoet aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU, het in dat artikel 3, lid 2, vastgelegde plafond van 30 000 EUR voor de-minimissteun op die compensatie van toepassing is.
Kosten
60 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moet aldus worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat de compensatie die door een lidstaat wordt toegekend voor de verliezen die een marktdeelnemer heeft geleden vanwege beschermingsmaatregelen die in een Natura 2000-gebied van toepassing zijn krachtens richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand, aanzienlijk lager is dan de door die marktdeelnemer daadwerkelijk geleden verliezen.
2) Artikel 107, lid 1, VWEU moet aldus worden uitgelegd dat de compensatie die door een lidstaat wordt toegekend voor de verliezen die een marktdeelnemer heeft geleden vanwege beschermingsmaatregelen die in een Natura 2000-gebied van toepassing zijn krachtens richtlijn 2009/147, een voordeel verleent dat staatssteun kan vormen in de zin van die bepaling, indien de andere voorwaarden voor die kwalificatie zijn vervuld.
3) Artikel 3, lid 2, van verordening (EU) nr. 717/2014 van de Commissie van 27 juni 2014 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 [VWEU] op de-minimissteun in de visserij- en aquacultuursector moet aldus worden uitgelegd dat, indien een compensatie zoals die welke in punt 2 van dit dictum is omschreven voldoet aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU, het in dat artikel 3, lid 2, vastgelegde plafond van 30 000 EUR voor de-minimissteun op die compensatie van toepassing is.
ondertekeningen