Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
19 oktober 2023 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Steunmaatregelen van de lidstaten – Artikel 107, lid 1, VWEU – Begrip ,onderneming’ – Verordening (EU) 2015/1589 – Terugvordering van onrechtmatige steun – Besluit (EU) 2015/456 – Ruil van bosgronden – Vaststelling van de ,marktwaarde’”
In zaak C‑325/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Administrativen sad – Varna (bestuursrechter in eerste aanleg Varna, Bulgarije) bij beslissing van 4 mei 2022, ingekomen bij het Hof op 13 mei 2022, in de procedure
TS,
HI
tegen
Ministar na zemedelieto, hranite i gorite,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: C. Lycourgos, kamerpresident, O. Spineanu-Matei, J.‑C. Bonichot (rapporteur), S. Rodin en L. S. Rossi, rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door T. Mitova en L. Zaharieva als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Georgieva en B. Stromsky als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 107 VWEU, artikel 16, lid 3, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9) en besluit (EU) 2015/456 van de Commissie van 5 september 2014 betreffende de door de Republiek Bulgarije ten uitvoer gelegde steunregeling SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) en SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) in het kader van de ruil van bosgronden (PB 2015, L 80, blz. 100; hierna: „besluit van de Commissie van 5 september 2014”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen een particulier en een rechtspersoon enerzijds en de Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw) anderzijds over een verzoek tot terugbetaling van staatssteun die zij zouden hebben ontvangen in het kader van een ruil van bosgronden.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening 2015/1589
3 Artikel 16 van verordening 2015/1589, met als opschrift „Terugvordering van steun”, bepaalt in lid 3:
„Onverminderd een beschikking van het Hof van Justitie van de Europese Unie overeenkomstig artikel 278 VWEU, dient terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het besluit van de [Europese] Commissie toelaten. Daartoe nemen de betrokken lidstaten in geval van een procedure voor een nationale rechterlijke instantie alle nodige maatregelen, met inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd het Unierecht.”
Besluit van de Commissie van 5 september 2014
4 De overwegingen 125 tot en met 128, 156 en 171 van het besluit van de Commissie van 5 september 2014 luiden:
„(125) In eerste instantie moet in dit geval echter eveneens worden bekeken of de begunstigde ondernemingen van de ruiltransacties ondernemingen zijn in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU]. Volgens de bewoording van die bepaling zijn de regels inzake staatssteun namelijk enkel van toepassing als de ontvanger van een steunmaatregel een onderneming is.
(126) Het [Hof] definieert ,onderneming’ voor de toepassing van artikel 107, lid 1, [VWEU] als elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd [...]. Volgens het [Hof] moeten alle activiteiten bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt als economische activiteiten worden beschouwd [...]. De indeling van een entiteit als onderneming gebeurt dus altijd met betrekking tot een specifieke activiteit. Een entiteit die zowel economische als niet-economische activiteiten verricht, wordt alleen ten aanzien van de economische activiteiten als onderneming beschouwd. Een onderneming hoeft geen rechtspersoon te zijn, natuurlijke personen kunnen uit het oogpunt van staatssteun ook als ondernemingen worden beschouwd, mits zij economische activiteiten verrichten.
(127) Gelet hierop dient te worden opgemerkt dat bepaalde begunstigden van de betwiste ruiltransacties geen economische activiteiten verrichtten met de geruilde bosgrond tijdens de onderzochte periode, en dat zij op dit ogenblik evenmin dergelijke activiteiten verrichten. Die begunstigden kunnen daarom niet worden beschouwd als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU], waardoor geen sprake is van staatssteun bij de ruiltransacties tussen deze begunstigden en de Bulgaarse Staat.
(128) De rest van dit besluit heeft bijgevolg enkel betrekking op de begunstigden van de betwiste ruiltransacties die beschouwd worden als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU].
[...]
(156) In het licht van het voorgaande besluit de Commissie dat de door de Republiek Bulgarije tijdens de onderzochte periode uitgevoerde ruiltransacties staatssteun behelzen in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] in de gevallen waarin de tegenpartij bij de transactie een onderneming is in de zin van die bepaling, de voor de transactie gehanteerde administratieve prijzen de marktprijzen niet weerspiegelen en niet is voldaan aan de voorwaarden voor de-minimissteun zoals bepaald in verordening (EU) nr. 1407/2013 [van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 [VWEU] op de-minimissteun (PB 2013, L 352, blz. 1)].
[...]
(171) In dit geval zijn de potentiële begunstigden van de onverenigbare staatssteun de natuurlijke en rechtspersonen die hebben deelgenomen aan de 132 ruiltransacties met de Bulgaarse autoriteiten tijdens de onderzochte periode. Van die groep dienen de Bulgaarse autoriteiten de natuurlijke en rechtspersonen af te trekken die niet voldoen aan de definitie van ,ondernemingen’ in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU]”.
5 Artikel 1 van dit besluit bepaalt:
„De in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU] op onrechtmatige wijze door de Republiek Bulgarije aan ondernemingen verleende staatssteun in het kader van ruiltransacties van staatsbosgrond tegen particuliere bosgrond in de periode tussen 1 januari 2007 en 27 januari 2009 is onverenigbaar met de interne markt.”
6 Artikel 6, lid 1, onder b), c) en d), van dit besluit luidt:
„1. Binnen vier maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt de Republiek Bulgarije de Commissie de volgende informatie:
[...]
b) een aanduiding van de gevallen waarin de terugvordering zal geschieden op basis van de marktprijzen die golden op het moment van de ruiltransacties, zoals aangegeven in stellingname 2014/032997 van de Republiek Bulgarije;
c) een aanduiding van de gevallen waarin de terugvordering zal geschieden door de ruiltransactie ongedaan te maken;
d) een aanduiding van de gevallen waarin de terugvordering zal geschieden op basis van de door een onafhankelijke deskundige taxateur vastgestelde bedragen en documenten waaruit blijkt dat deze onafhankelijke deskundige is aangewezen via een openbare aanbesteding en met instemming van de Commissie.”
7 Artikel 6, lid 2, onder a) en b), van dit besluit bepaalt:
„Binnen acht maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt de Republiek Bulgarije de Commissie de volgende informatie:
a) de lijst van begunstigden die steun hebben ontvangen in het kader van de in artikel 1 bedoelde ruiltransacties en het totale steunbedrag dat elk van hen in het kader van die transacties heeft ontvangen;
b) het totale van elke begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente)”.
Mededeling van de Commissie betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties
8 Punt 2, onder a), laatste alinea, van de mededeling van de Commissie betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties (PB 1997, C 209, blz. 3) luidt als volgt:
„Onder ,marktwaarde’ wordt verstaan, de prijs waartegen de gronden en gebouwen op de datum van waardering bij onderhandse overeenkomst tussen een willige verkoper en een van de verkoper onafhankelijke koper zouden kunnen worden verkocht, waarbij wordt aangenomen dat de betrokken gronden en gebouwen openlijk op de markt worden aangeboden, dat de marktvoorwaarden een regelmatige transactie mogelijk maken en dat, de aard van de gronden en gebouwen in aanmerking genomen, een normaal tijdsbestek beschikbaar is om over de verkoop te onderhandelen [...].”
Bulgaars recht
Wet inzake staatssteun
9 Artikel 38, leden 9, 10 en 11, van de zakon za darzhavnite pomoshti (wet inzake staatssteun, DV nr. 85 van 24 oktober 2017) bepaalt met betrekking tot de terugvordering van op onrechtmatige wijze verleende staatssteun die onverenigbaar met de interne markt is verklaard op grond van een besluit van de Commissie, het volgende:
„(9) De in lid 7, punt 2, bedoelde taxatie wordt uitgevoerd door een erkende onafhankelijke taxateur die is geregistreerd overeenkomstig de wet op de onafhankelijke taxateurs [...].
(10) De in lid 7, punt 2, bedoelde taxatie wordt aangevraagd en aanvaard door de steunbeheerder onder de in het besluit van de Europese Commissie vastgestelde voorwaarden en termijnen.
(11) Indien de steunbeheerder de in lid 7, punt 2, bedoelde taxatie niet aanvaardt, vraagt hij bij een met redenen omklede handeling drie taxateurs om een tweede expertise, behalve wanneer om de taxatie wordt verzocht op grond van de zakon za obshtestvenite porachki [(wet inzake overheidsopdrachten)].”
Wet staatseigendom
10 Artikel 32, lid 2, van de zakon za darzhavnata sobstvenost (wet staatseigendom, DV nr. 44 van 21 mei 1996), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet staatseigendom”), luidt als volgt:
„De in lid 1 bedoelde gelijkwaardige compensatie in geld wordt bepaald op basis van de bestemming van de gronden vóór de inwerkingtreding van het gedetailleerde ruimtelijkeordeningsplan of vóór de goedkeuring van een gedetailleerd ruimtelijkeordeningsplan dat voorziet in de aanleg van een nationaal bouwwerk en waarvoor een beschikking bestaat die de voorlopige uitvoering mogelijk maakt, op basis van de marktprijzen van gronden met soortgelijke kenmerken in de nabijheid van de onteigende gronden.”
11 § 1a van dopalnitelni razporedbi na zakon za darzhavnata sobstvenost (aanvullende bepalingen bij de wet staatseigendom) bepaalt:
„Voor de toepassing van deze wet wordt verstaan onder:
[...]
(2) ,marktprijs’: het gemiddelde van de prijzen van alle vastgoedtransacties betreffende de koop/verkoop, de ruil, de vestiging van zakelijke rechten of de eigendomsoverdracht tegen een bouwverplichting, de hypotheek (tot zekerheid voor de koop/verkoop van een onroerend goed), de openbare verkopen door deurwaarders in overheidsdienst of particuliere deurwaarders, overheden of gemeenten, alsmede van andere transacties onder bezwarende titel, met uitzondering van die welke betrekking hebben op het immateriële deel van een onroerend goed, waarbij ten minste één van de partijen een handelaar is, die binnen de twaalf maanden voorafgaand aan het taxatieverzoek zijn verricht en die op het kantoor van registratie van de plaats van ligging van het onroerende goed zijn ingeschreven. Indien in de twaalf maanden voorafgaand aan de datum van het taxatieverzoek meer dan twintig transacties zijn ingeschreven op het kantoor van registratie van de plaats waar het onroerend goed is gelegen, wordt de marktprijs bepaald aan de hand van de laatste twintig geregistreerde transacties. De gemiddelde waarde wordt bepaald op basis van ten minste twee relevante transacties.
[...]
(4) ,onroerende goederen die zijn gelegen in de nabijheid van onteigende onroerende goederen’ zijn in de volgende gebieden gelegen:
a) in geval van grote steden die in districten zijn verdeeld: in hetzelfde district;
b) in geval van andere steden, woonplaatsen of gemeenten: in dezelfde wijk;
c) in geval van landbouw- en bosbouwgebieden: in hetzelfde gebied.”
Boswet
12 § 3 van de overgangs- en slotbepalingen van de zakon za gorite (boswet, DV nr. 19 van 8 maart 2011), die sinds 2011 van kracht is, bepaalt:
„(1) Er mogen geen bestemmingswijzigingen in de zin van deze wet worden doorgevoerd en er mag niet worden gebouwd op gronden die gelegen zijn in bosgebieden die natuurlijke personen, rechtspersonen of gemeenten van de staat hebben verworven na ruil die heeft plaatsgevonden voor de datum van de bekendmaking van de wet in de Darzhaven vestnik [(staatsblad)].
(2) Het verbod van lid 1 is ook van toepassing wanneer de eigenaar van het onroerend goed wijzigt, behalve in gevallen waarin het betrokken bosgebied door de staat wordt verworven.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
13 Het hoofdgeding is gerezen in het kader van een omvangrijke teruggave van bosgrond aan de voormalige eigenaren ervan door de Republiek Bulgarije, nadat die bosgrond was in 1947 staatseigendom was geworden.
14 Uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt dat een wijziging van de boswet, die op 22 februari 2002 in werking is getreden, de ruil van geprivatiseerde bosgrond voor bosgrond van die lidstaat mogelijk heeft gemaakt.
15 Bovendien werden de prijzen van de geruilde gronden bepaald aan de hand van criteria die in de Bulgaarse regeling waren vastgesteld.
16 Op 26 november 2008 hebben de Darzhavna agentsia po gorite (staatsagentschap voor bosbeheer, Bulgarije) en TS, een natuurlijke persoon, een overeenkomst inzake de ruil van bosgronden gesloten (hierna: „omstreden ruil”).
17 Twee maanden later heeft TS de op grond van deze overeenkomst verworven grond overgedragen aan HI, een in Bulgarije gevestigde besloten vennootschap die wordt beheerd door en gedeeltelijk in handen is van TS. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat TS op het tijdstip van de omstreden ruil reeds deelnemer in HI was.
18 HI is actief in het hotel- en restaurantwezen en op het gebied van houtproductie en ‑verwerking en de verkoop van goederen. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat HI een hotelcomplex wilde bouwen op een aantal van de aldus verworven gronden en dat zij daartoe de bevoegde autoriteiten in augustus 2009 had verzocht om wijziging van de bestemming ervan.
19 Deze vastgoedtransactie kon echter niet worden voltooid wegens een moratorium dat op 3 september 2009 door de Narodno sabranie na Republika Bulgaria (parlement van de Republiek Bulgarije) is vastgesteld (DV nr. 72 van 8 september 2009), en wegens een latere wettelijke maatregel die het verbiedt om de bestemming van grond die is verkregen van de Republiek Bulgarije te wijzigen.
20 Bij besluit van 5 september 2014 heeft de Commissie vastgesteld dat de door die lidstaat verrichte ruiltransacties voor bosgrond staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, wanneer de personen die aan die ruil hebben deelgenomen ondernemingen waren in de zin van die bepaling en de waarde van de bosgrond van die lidstaat niet de marktwaarde weergaf, mits het niet ging om de-minimissteun in de zin van verordening nr. 1407/2013.
21 De Commissie was bijgevolg van mening dat bepaalde steun die in de periode van 1 januari 2007 – de datum van toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Europese Unie – tot 27 januari 2009 aan ondernemingen was toegekend in het kader van de betrokken transacties inzake de ruil van bosgrond, door deze lidstaat op onrechtmatige wijze ten uitvoer was gelegd, dat deze steun onverenigbaar was met de interne markt en dat de lidstaat deze steun moest terugvorderen.
22 Op 8 juli 2020 hebben de Bulgaarse autoriteiten op grond van het besluit van de Commissie van 5 september 2014 bij een besluit houdende vaststelling van een publiekrechtelijke vordering geoordeeld dat, op basis van een taxatierapport van de bosgronden, TS en HI hoofdelijk gehouden waren tot terugbetaling van de uit de omstreden ruil voortvloeiende steun van 294 627 Bulgaarse lev (BGN), vermeerderd met rente van 145 737,79 BGN, voor een totaalbedrag van 440 364,79 BGN (ongeveer 224 700 EUR).
23 TS en HI hebben tegen dat besluit beroep ingesteld bij de Administrativen sad – Varna (bestuursrechter in eerste aanleg Varna, Bulgarije) op grond dat, ten eerste, zij niet konden worden beschouwd als „ondernemingen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien de in het kader van de omstreden ruil verworven gronden uiteindelijk niet voor economische doeleinden zijn gebruikt, en, ten tweede, de nationale overheid het bedrag van de terug te betalen steun onjuist had vastgesteld. Volgens hen moet de waarde van de geruilde gronden door de rechter worden vastgesteld volgens de methode van § 1a, punten 2 en 4, van de aanvullende bepalingen bij de wet staatseigendom, die van toepassing is in geval van onteigening van privégrond voor doeleinden van openbaar belang.
24 De verwijzende rechter wijst erop dat, wat de uitvoering van het besluit van de Commissie van 5 september 2014 betreft, de nationale rechtspraak verdeeld is met betrekking tot de vraag of, gelet op de bewoordingen van overweging 127 van dat besluit, de kwalificatie als „onderneming” ervan afhangt of de bosgrond die in het kader van de betrokken grondruil is verworven, al dan niet wordt geëxploiteerd.
25 De verwijzende rechter wijst er tevens op dat het objectieve criterium van de „marktwaarde” van grond, dat voortvloeit uit de rechtspraak van het Hof om te beoordelen of de verwerving van openbare grond staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt, verschilt van de methode voor de bepaling van de marktprijs in § 1a, punten 2 en 4, van de aanvullende bepalingen bij de wet staatseigendom, waarop verzoeksters in het hoofdgeding zich beroepen.
26 In die omstandigheden heeft de Administrativen sad – Varna de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Is een begunstigde van staatssteun die onrechtmatig is verleend ingevolge een ruilovereenkomst op grond waarvan hij gronden in bosgebied (privaatrechtelijke staatseigendom) heeft verkregen, uitgesloten van de definitie van het begrip ,onderneming’ indien hij blijkens de jaarrekeningen een economische activiteit uitoefent waarbij hij goederen en diensten op de betrokken markt aanbiedt, maar overeenkomstig overweging 127 van [het besluit van de Commissie van 5 september 2014] geen directe of indirecte economische activiteit met de door de ruil verworven gronden uitoefent, omdat het nationale recht in een objectief verbod voorziet, waardoor hij de bestemming van de grond niet kan wijzigen en de aan het bosbestand onttrokken grond niet kan bebouwen of vervreemden?
2) Moet artikel 107 VWEU aldus worden uitgelegd en toegepast dat – in het licht van de hoedanigheid van ,onderneming’ en bij de toepassing van de criteria voor het begrip ,onderneming’ – het aangevraagde en daadwerkelijk beschreven investeringsproject van de begunstigde van onrechtmatig verkregen staatssteun, dat hij wenst te verwezenlijken op een door ruil verkregen stuk staatsgrond in bosgebied en dat een voorwaarde vormt om later een bestuurlijke procedure in te leiden voor de onttrekking van de door de bebouwing verkregen gronden, mede gelet op de verzamelde gegevens over de voltooide eerste fase van de bestuurlijke procedure inzake het voorafgaand overleg, in aanmerking moet worden genomen als een relevante omstandigheid voor de ‚uitoefening van een economische activiteit’, niettegenstaande het feit dat het door het parlement [van de Republiek Bulgarije] opgelegde moratorium en de later ingevoerde wettelijke bepaling met het uitdrukkelijke verbod om de bestemming van gronden die van de staat zijn verkregen, te wijzigen en deze te bebouwen, tot gevolg hebben dat het objectief onmogelijk is geworden om het investeringsproject te verwezenlijken?
3) Moeten artikel 107 VWEU en artikel 16, lid 3, van verordening [2015/1589] aldus worden uitgelegd dat zij niet toestaan dat een nationale regeling als die welke is vervat in § 1a, punten 2 en 4, van de [aanvullende bepalingen bij de wet staatseigendom] het onmogelijk maakt om de hoogte van staatssteun die door ruil van gronden in bosgebied (privaatrechtelijke staatseigendom) is verkregen, vast te stellen op basis van een marktprijs voor de gronden, doordat zij bepaalt dat bij de berekening marktfactoren en waarderingscriteria in aanmerking moeten worden genomen die leiden tot een afwijking van de werkelijke waarde van de grond, en is een dergelijke nationale regeling in die zin in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
27 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het besluit van de Commissie van 5 september 2014 aldus moet worden uitgelegd dat alleen personen die gronden hebben verworven in het kader van transacties inzake de ruil van bosgrond waarop dat besluit betrekking heeft en die deze gronden gebruiken voor een economische activiteit, moeten worden beschouwd als ondernemingen die staatssteun genieten in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
28 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat het antwoord op deze vraag de vraag of TS een „onderneming” in de zin van deze bepaling is en de vraag of TS en HI kunnen worden geacht hoofdelijk staatssteun te ontvangen volgens deze bepaling, onverlet laat.
29 Vervolgens zij eraan herinnerd dat uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat het begrip „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU elke eenheid omvat die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd, en dat elke activiteit die bestaat in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt een economische activiteit vormt (arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punten 41 en 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30 Daarentegen blijkt daaruit geenszins dat de kwalificatie als „onderneming” in de zin van deze bepaling alleen mogelijk is indien de betrokken economische activiteit verband houdt met goederen waarvan de verwerving staatssteun in de zin van die bepaling vormt.
31 Voorts zij eraan herinnerd dat artikel 108, lid 3, VWEU wijzigingen van bestaande steunmaatregelen en voorgenomen nieuwe steunmaatregelen aan een preventieve controle onderwerpt, opdat enkel verenigbare steunmaatregelen tot uitvoering worden gebracht (zie in die zin arrest van 19 juli 2016, Kotnik e.a., C‑526/14, EU:C:2016:570, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Een dergelijk stelsel van voorafgaande goedkeuring van staatssteun, dat berust op een ex‑antebeoordeling van voorgenomen steunmaatregelen, verzet zich er bijgevolg tegen dat de kwalificatie als „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU afhankelijk wordt gesteld van toevallige omstandigheden die dateren van na de toekenning van het betrokken voordeel, zoals het feit dat het verworven goed voor economische doeleinden wordt gebruikt.
33 Wat ten slotte de door de Commissie in haar besluit van 5 september 2014 gegeven definitie van het begrip „onderneming” betreft, artikel 1 daarvan ziet op staatssteun die aan „ondernemingen” wordt verleend, zonder dit begrip te verduidelijken.
34 Het is juist dat in overweging 127 van dat besluit staat te lezen dat „bepaalde begunstigden van de betwiste ruiltransacties geen economische activiteiten verrichtten met de geruilde bosgrond tijdens de onderzochte periode, en dat zij op dit ogenblik evenmin dergelijke activiteiten verrichten”, zodat „[d]ie begunstigden [...] daarom niet [kunnen] worden beschouwd als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU], waardoor geen sprake is van staatssteun bij de ruiltransacties tussen deze begunstigden en de Bulgaarse Staat”.
35 Uit de algemene opzet van dat besluit, en in het bijzonder uit de overwegingen 126 en 128 ervan, blijkt echter dat de Commissie ook herhaaldelijk heeft gedoeld op ondernemingen „in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU”, zonder een dergelijke kwalificatie op enigerlei wijze te verbinden aan een economische activiteit met betrekking tot die bosgrond.
36 Overweging 171 van het besluit van de Commissie van 5 september 2014, die is opgenomen in het deel van dat besluit dat betrekking heeft op de identificatie van de „begunstigden” van de betrokken steun, geeft bovendien aan dat natuurlijke en rechtspersonen „die niet voldoen aan de definitie van ,ondernemingen’ in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU]” van die begunstigden moeten worden uitgesloten, zonder nadere precisering.
37 Tot slot is het vaste rechtspraak dat wanneer een bepaling van afgeleid Unierecht voor meer dan één uitlegging vatbaar is, de uitlegging die de bepaling in overeenstemming brengt met het Verdrag, de voorkeur verdient boven de uitlegging waarbij zij in strijd is met het Verdrag (arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38 Derhalve moet worden geoordeeld dat overweging 127 van het besluit van de Commissie van 5 september 2014 uitsluitend verwijst naar een bijzondere situatie waarin een entiteit niet kan worden aangemerkt als een „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Bijgevolg kan deze overweging niet de grondslag vormen voor een uitlegging van dat besluit waaruit volgt dat alleen entiteiten die een economische activiteit uitoefenen met de gronden die zijn verworven in het kader van de in dat besluit bedoelde grondruil, kunnen worden beschouwd als ondernemingen die staatssteun genieten in de zin van die bepaling.
39 Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat het besluit van de Commissie van 5 september 2014 aldus moet worden uitgelegd dat niet alleen personen die gronden hebben verworven in het kader van de transacties inzake de ruil van bosgrond waarop dat besluit betrekking heeft en die deze gronden gebruiken voor een economische activiteit, moeten worden beschouwd als ondernemingen die staatssteun genieten in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Tweede vraag
40 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de omstandigheid dat de entiteit die in het kader van de omstreden ruil bosgrond heeft verkregen, het voornemen had om deze grond in het kader van haar economische activiteit te gebruiken, maar dit niet kon doen wegens de latere ontwikkeling van het nationale recht, relevant is voor de beoordeling of die entiteit een „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is.
41 Gelet op het antwoord op de eerste vraag, volgens hetwelk het besluit van de Commissie van 5 september 2014 het begrip „onderneming” niet beperkt tot entiteiten die de aldus verkregen bosgrond voor economische doeleinden hebben gebruikt, behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Derde vraag
42 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 107, lid 1, VWEU en artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat het bedrag aan staatssteun dat is ontvangen bij de verwerving van gronden in het kader van een ruil van bosgrond, wordt vastgesteld op basis van criteria als die welke zijn vastgelegd in § 1a, punten 2 en 4, van de aanvullende bepalingen bij de wet staatseigendom.
43 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat deze criteria betrekking hebben op de gemiddelde prijzen van geregistreerde vastgoedtransacties die gronden betreffen met soortgelijke kenmerken als die waarop de taxatie betrekking heeft en die in de nabijheid daarvan zijn gelegen, waarbij ten minste één van de partijen een handelaar is en die zijn verricht binnen de periode van twaalf maanden voorafgaand aan de taxatie.
44 Verzoeksters in het hoofdgeding betogen dat die criteria hadden moeten worden toegepast om het bedrag van de terug te vorderen staatssteun te bepalen, terwijl de verwijzende rechter daarentegen van oordeel is dat aan de hand daarvan de marktwaarde van de bosgrond waarop de omstreden ruil betrekking had, niet kon worden bepaald.
45 Derhalve moet de derde vraag worden geherformuleerd en moet worden geoordeeld dat deze rechter met deze vraag in essentie wenst te vernemen of artikel 107, lid 1, VWEU en artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 eraan in de weg staan dat de criteria voor de vaststelling van het bedrag aan staatssteun dat in het kader van de verwerving van gronden is ontvangen, zijn gebaseerd op de gemiddelde prijzen van geregistreerde vastgoedtransacties die gronden betreffen met soortgelijke kenmerken als die waarop de taxatie betrekking heeft en die in de nabijheid daarvan zijn gelegen, waarbij ten minste één van de partijen een handelaar is en die zijn verricht binnen de periode van twaalf maanden voorafgaand aan de taxatie.
46 In dit verband moet eraan worden herinnerd dat artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 bepaalt dat, onverminderd een beschikking van het Hof overeenkomstig artikel 278 VWEU, terugvordering van staatssteun onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat dient te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het besluit van de Commissie toelaten. Daartoe nemen de betrokken lidstaten in geval van een procedure voor een nationale rechterlijke instantie alle nodige maatregelen, met inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd het Unierecht.
47 Voorts volgt uit de rechtspraak van het Hof dat het hoofddoel van de terugbetaling van onrechtmatig betaalde staatssteun bestaat in de opheffing van de verstoring van de mededinging die voortkomt uit het concurrentievoordeel ten gevolge van die steun, en dat het herstel van de situatie van vóór de betaling van onrechtmatige of met de interne markt onverenigbare steun een noodzakelijk vereiste vormt voor de handhaving van de nuttige werking van de Verdragsbepalingen inzake staatssteun (zie in die zin arrest van 30 april 2020, Nelson Antunes da Cunha, C‑627/18, EU:C:2020:321, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 Ten slotte zij er ook aan herinnerd dat wanneer de betrokken lidstaat de terug te vorderen steun moet berekenen, hij dit moet doen op basis van de in het terugvorderingsbesluit aangegeven methode (zie in die zin arrest van 13 februari 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punten 21 en 23).
49 In casu volgt uit het voorgaande dat de toepassing van een waarderingsmethode als die waarop de verwijzende rechter in zijn derde vraag doelt, om te beginnen in overeenstemming moet zijn met het besluit van de Commissie van 5 september 2014, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
50 In het bijzonder dient hij te beoordelen of een dergelijke methode in overeenstemming is met artikel 6, lid 1, onder b), c) en d), van dat besluit, waarin is voorzien in drie verschillende wijzen van terugvordering van de steun, te weten de terugvordering van de steun i) op basis van de marktprijzen die golden op het tijdstip van de ruiltransacties, zoals aangegeven in stellingname 2014/032997 van de Republiek Bulgarije, ii) door de ruiltransactie ongedaan te maken of iii) op basis van de door een onafhankelijke deskundige vastgestelde bedragen en documenten waaruit blijkt dat deze onafhankelijke deskundige is aangewezen via een openbare aanbesteding en met instemming van de Commissie.
51 Wat vervolgens de verenigbaarheid met artikel 107, lid 1, VWEU en artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 betreft van een waarderingsmethode als bedoeld door de verwijzende rechter in zijn derde vraag, zij eraan herinnerd dat de verkoop van een grond door een overheid elementen van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan bevatten, met name wanneer er niet wordt verkocht voor de marktprijs, dat wil zeggen, voor de prijs die een particuliere investeerder in normale mededingingsomstandigheden had kunnen vaststellen (zie in die zin arrest van 16 december 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52 Bovendien beoordeelt de lidstaat, zoals de Commissie in haar besluit van 5 september 2014 heeft aangegeven, wanneer een dergelijke waardering – zoals in casu – ex post plaatsvindt, de marktwaarde van de betrokken gronden op het tijdstip van de omstreden ruiltransactie (zie naar analogie arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punten 71 en 72).
53 Wat de methode betreft die daartoe kan worden aangewend, zij eraan herinnerd dat er meerdere methoden bestaan waarmee prijzen kunnen worden vastgesteld die overeenstemmen met de marktwaarde, en dat die van de verkoop tegen het beste bod en van de taxatie weliswaar daartoe behoren, maar dat het niet is uitgesloten dat een dergelijk resultaat ook met andere methoden kan worden bereikt (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54 Wanneer het nationale recht regels invoert ter berekening van de marktwaarde van grond ten behoeve van de verkoop daarvan door de overheid, moet de toepassing van die regels, met het oog op hun conformiteit met artikel 107 VWEU, in alle gevallen leiden tot een prijs die die marktwaarde zo dicht mogelijk benadert. Aangezien die marktwaarde theoretisch is, behalve wanneer de verkoop plaatsvindt tegen het hoogste bod, moet noodzakelijkerwijs een speling van de verkregen prijs ten opzichte van de theoretische prijs worden aanvaard (arrest van 16 december 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, punt 35).
55 Ten slotte is het zelfs indien een waarderingsmethode in overeenstemming is met artikel 107 VWEU niet uitgesloten dat die methode in sommige gevallen leidt tot een resultaat dat afwijkt van de marktwaarde. In die omstandigheden is de nationale rechter op grond van de op alle overheidsorganen, met inbegrip van de nationale rechterlijke instanties, rustende verplichting om een regel van nationaal recht die in strijd is met het Unierecht naast zich neer te leggen, gehouden die methode buiten toepassing te laten (zie in die zin arrest van 16 december 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, punt 52).
56 Wat in casu waarderingscriteria als die van § 1a, punten 2 en 4, van de aanvullende bepalingen bij de wet staatseigendom betreft, moet worden vastgesteld dat uit de in de punten 53 tot en met 55 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak volgt dat artikel 107, lid 1, VWEU zich a priori niet verzet tegen een waarderingsmethode die is gebaseerd op een vergelijking met soortgelijke vastgoedtransacties, voor zover de daarbij vastgestelde criteria het mogelijk maken de marktwaarde van de betrokken bosgronden te berekenen, en evenmin vereist dat deze methode wordt toegepast.
57 De vraag of die marktwaarde op het tijdstip van de omstreden ruil aan de hand van dergelijke waarderingscriteria kan worden vastgesteld, dient in wezen door de verwijzende rechter te worden beantwoord, in het licht van de gegevens, feitelijk en rechtens, waarvan hij kennis heeft.
58 In dit verband staat het met name aan deze rechter om na te gaan of de door hem aangevoerde omstandigheid dat de prijzen van de vastgoedtransacties in de praktijk worden ondergewaardeerd om het bedrag van de belastingen en de notariskosten te verlagen, en de door de Bulgaarse regering in haar schriftelijke opmerkingen vermelde omstandigheid dat de verkopen die naar analogie in aanmerking kunnen worden genomen ontoereikend zijn om een betrouwbare vergelijking mogelijk te maken, reëel zijn.
59 Het staat eveneens aan de verwijzende rechter om na te gaan of de vastgoedtransacties die in dit kader in aanmerking kunnen worden genomen, niet zijn verricht op een datum die te ver ligt van die van de omstreden ruil.
60 Gelet op een en ander dient op de derde vraag te worden geantwoord dat artikel 107, lid 1, VWEU en artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 aldus moeten worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat de criteria voor de vaststelling van het bedrag aan staatssteun dat bij de verwerving van gronden in het kader van een ruil van bosgrond is ontvangen, zijn gebaseerd op de gemiddelde prijzen van geregistreerde vastgoedtransacties die gronden betreffen met soortgelijke kenmerken als die waarop de taxatie betrekking heeft en die in de nabijheid daarvan zijn gelegen, waarbij ten minste één van de partijen een handelaar is en die zijn verricht binnen de periode van twaalf maanden voorafgaand aan de taxatie, mits de toepassing van dergelijke criteria verenigbaar is met het besluit van de Commissie tot terugvordering van die steun en aan de hand daarvan de marktwaarde van die gronden op het tijdstip van de ruiltransactie kan worden bepaald.
Kosten
61 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
1) Besluit (EU) 2015/456 van de Commissie van 5 september 2014 betreffende de door de Republiek Bulgarije ten uitvoer gelegde steunregeling SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) en SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) in het kader van de ruil van bosgronden
moet aldus worden uitgelegd dat
niet alleen personen die gronden hebben verworven in het kader van de transacties inzake de ruil van bosgrond waarop dat besluit betrekking heeft en die deze gronden gebruiken voor een economische activiteit, moeten worden beschouwd als ondernemingen die staatssteun genieten in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
2) Artikel 107, lid 1, VWEU en artikel 16, lid 3, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU]
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij er niet aan in de weg staan dat de criteria voor de vaststelling van het bedrag aan staatssteun dat bij de verwerving van gronden in het kader van een ruil van bosgrond is ontvangen, zijn gebaseerd op de gemiddelde prijzen van geregistreerde vastgoedtransacties die gronden betreffen met soortgelijke kenmerken als die waarop de taxatie betrekking heeft en die in de nabijheid daarvan zijn gelegen, waarbij ten minste één van de partijen een handelaar is en die zijn verricht binnen de periode van twaalf maanden voorafgaand aan de taxatie, mits de toepassing van dergelijke criteria verenigbaar is met het besluit van de Commissie tot terugvordering van die steun en aan de hand daarvan de marktwaarde van die gronden op het tijdstip van de ruiltransactie kan worden bepaald.
ondertekeningen