CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
J. KOKOTT
presentate il 3 febbraio 2005 (1)

Causa C-441/03

Commissione delle Comunità europee

contro

Regno dei Paesi Bassi

«Conservazione degli habitat naturali e degli uccelli selvatici»

I – Introduzione e richieste delle parti

1.       Nella presente procedura di infrazione la Commissione addebita ai Paesi Bassi di non aver trasposto varie disposizioni della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici  (2) (in prosieguo: la «direttiva uccelli»), e della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche  (3) (in prosieguo: la «direttiva habitat»).

2.       La Commissione, dopo aver rinunciato in sede di replica ad una delle censure inizialmente proposte col suo ricorso, chiede a questo punto che la Corte voglia:

«–

dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi, non avendo messo in vigore

–

le misure legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi entro il 25 aprile 1981 agli obblighi che gli derivano dall’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, o in ogni caso non avendo dato comunicazione di tali misure alla Commissione, nonché

–

le misure legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi entro il 20 giugno 1994 agli obblighi che gli derivano dall’art. 6, n. 1, in combinato disposto con gli artt. 2, n. 2, e 1, lett. a), e) ed i), nonché dagli artt. 6, nn. 2‑4, 7, 11 e 15 della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, o in ogni caso non avendo dato comunicazione di tali misure alla Commissione,

non ha adottato le misure prescritte dall’art. 18, n. 1, della direttiva 79/409/CEE per conformarsi alla medesima entro il 25 aprile 1981, ovvero non ha adottato le misure prescritte dall’art. 23, n. 1, della direttiva 92/43/CEE per conformarsi alla medesima entro il 5 giugno 1994;

–

dichiarare che l’art. 13, n. 4, della Natuurbeschermingswet (legge in materia di tutela della natura) è in contrasto con l’art. 6, n. 4, della direttiva 92/43/CEE;

–

condannare il Regno dei Paesi Bassi alle spese del procedimento».

3.       Il Regno dei Paesi Bassi chiede che il ricorso sia in parte respinto.

4.       Il governo dei Paesi Bassi riconosce di non aver trasposto in modo sufficiente le disposizioni indicate dalla Commissione, ma contesta l’ampiezza dell’obbligo di trasposizione asserita dalla Commissione con riferimento all’art. 6, n. 3, della direttiva habitat.

II – Contesto normativo

5.       In virtù dell’ampio riconoscimento della fondatezza delle censure contenute nel ricorso, attualmente rimane di interesse soltanto l’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat. Tale norma prevede, ai paragrafi indicati, quanto segue:

«3.

Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso [o] necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.

4.

Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.

Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat naturale e/o una specie prioritari, possono essere addotte soltanto considerazioni connesse con la salute dell’uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente ovvero, previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico».

III – Valutazione

6.       La Commissione chiede di dichiarare che i Paesi Bassi hanno violato l'obbligo ad essi incombente di trasporre entro i termini stabiliti le citate disposizioni della direttiva uccelli e della direttiva habitat. Tuttavia, per ciò che riguarda i termini di trasposizione, l’enunciato della Commissione non è chiaro. La Commissione indica due date per la direttiva uccelli, cioè il 6 e il 25 aprile 1981, e tre date per la direttiva habitat, cioè il 5, il 10 e il 20 giugno 1994. Non è però necessario stabilire quali siano le date corrette, in quanto il termine di trasposizione era in ogni caso già decorso molto prima dell’avvio del procedimento preliminare al presente ricorso  (4) .

7.       Nella misura in cui, in questo contesto, il governo olandese riconosce la fondatezza delle censure contenute nel ricorso, il Regno dei Paesi Bassi deve essere condannato in conformità della domanda.

8.       Quanto detto vale in linea di principio anche per l’art. 6, n. 3, della direttiva habitat, dal momento che il governo dei Paesi Bassi ammette anche a tale riguardo una trasposizione insufficiente. Tuttavia, le parti, con riferimento alla detta disposizione, si trovano tuttora in disaccordo in merito all’ampiezza dell’obbligo che essa pone. La Corte deve decidere questa controversia per chiarire alle parti quali misure debbano essere adottate ai sensi dell'art. 228, n. 1, CE al fine di dare esecuzione alla sentenza.

9.       Al riguardo, la Commissione è dell’avviso che le prescrizioni stabilite dall’art. 6, n. 4, della direttiva habitat debbano essere prese in considerazione nell'ambito della valutazione di incidenza prevista dal paragrafo 3 del medesimo articolo. A suo parere, un esame di soluzioni alternative ai sensi dell’art. 6, n. 4, presuppone che si sappia se le soluzioni alternative possano a loro volta pregiudicare l'integrità del sito in questione. Pertanto, esse dovrebbero essere prese in considerazione già nell'ambito della valutazione di incidenza sul sito  (5) . Sempre nell'ambito di questa valutazione occorrerebbe anche, secondo la detta istituzione, valutare se sussista il rischio di pregiudizio a specie o habitat prioritari  (6) , benché l'elemento della priorità faccia la sua apparizione soltanto all’art. 6, n. 4.

10.     Il governo olandese non trova invece nella direttiva alcun fondamento per tale punto di vista, che contrasterebbe anche con la pertinente guida della Commissione  (7) . Secondo il detto governo, l’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat prevede una valutazione di piani o progetti articolata in più fasi. All’indagine prevista dall’art. 6, n. 4, della direttiva suddetta si perverrebbe pertanto solo qualora si realizzasse una serie di presupposti – in particolare, la valutazione dell’incidenza sul sito in questione dovrebbe preventivamente giungere alla conclusione che il piano o progetto potrebbe pregiudicare l’integrità del sito stesso. Se invece la valutazione di incidenza giungesse alla conclusione che l’integrità del sito non subirebbe pregiudizio, non sarebbe necessaria l’indagine di cui all’art. 6, n. 4, della direttiva habitat.

11.     Come la Corte ha già dichiarato, l’art. 6, n. 3, della direttiva habitat non prescrive un metodo particolare per effettuare la valutazione dell’incidenza su un sito  (8) . Tuttavia, dalla maggior parte delle versioni linguistiche della detta disposizione, ma anche dal decimo ‘considerando’ della versione in lingua tedesca, si desume che la detta valutazione deve essere adeguata [angemessen]  (9) . Tenendo presenti le altre versioni linguistiche, tale termine – reso, ad esempio, in inglese con «appropriate», in francese con «appropriée», in spagnolo con «adecuada», in portoghese con «adequada», in italiano con «opportuna» e in olandese con «passend» – potrebbe avere anche il significato di «oggettivamente appropriato» [sachgerecht] o di «commisurato allo scopo» [zweckmässig].

12.     La valutazione di incidenza non è quindi un atto procedurale puramente formale, bensì deve corrispondere alle finalità sue proprie. Lo scopo di detta valutazione è quello di stabilire se il piano o progetto sia compatibile con gli obiettivi di conservazione stabiliti per il sito in questione. Di conseguenza devono essere esaminati, alla luce delle migliori conoscenze scientifiche in materia, tutti gli aspetti del piano o progetto che di per sé, o in collegamento con altri piani o progetti, potrebbero pregiudicare gli obiettivi di conservazione del sito  (10) .

13.     La valutazione di incidenza è pertanto concepita in termini assolutamente ampi. In particolare occorre – come sostiene la Commissione – aver riguardo alle specie ed agli habitat prioritari. Questo non si evince però dall’art. 6, n. 4, della direttiva habitat, bensì dal complessivo disposto di tale direttiva ed in particolare dagli obiettivi di conservazione. Questi ultimi devono attribuire un particolare valore agli habitat naturali ed alle specie prioritari, in quanto al riguardo grava sulla Comunità e su tutti gli Stati membri, ai sensi dell’art. 1, lett. d) ed h), nonché della prima frase dell’undicesimo ‘considerando’, una specifica responsabilità  (11) .

14.     L’altro aspetto emergente dall’art. 6, n. 4, della direttiva habitat, da prendere in considerazione, secondo la Commissione, già nel contesto del paragrafo 3, è l’esame delle soluzioni alternative. La Commissione sottolinea correttamente che si possono esaminare le soluzioni alternative unicamente nel caso in cui si conoscano non soltanto le incidenze sui siti protetti del progetto iniziale, ma anche quelle delle soluzioni alternative. Tuttavia, a questo riguardo la Commissione confonde l’applicazione dei criteri di cui all’art. 6, n. 3, della direttiva habitat nell'ambito dell’esame delle soluzioni alternative ai sensi del paragrafo 4 con l’esecuzione del programma di indagine imposto dal detto paragrafo 3.

15.     Quando deve essere effettuato un esame delle soluzioni alternative, tali soluzioni devono essere valutate, per ciò che attiene alla loro incidenza sui siti protetti, in base ai medesimi standard scientifici applicabili al piano o progetto originario. Solo in presenza di una valutazione comparabile delle incidenze si possono effettivamente confrontare le soluzioni alternative. Nella realtà pratica di un procedimento di autorizzazione le due fasi di indagine finiranno spesso per coincidere temporalmente, non appena diventi riconoscibile che un piano o progetto nella forma originariamente prevista pregiudicherebbe l’integrità di un sito. Non sarebbe efficiente accertare prima integralmente il pregiudizio e solo successivamente intraprendere ulteriori indagini in merito all’esistenza di soluzioni alternative ed alla loro incidenza.

16.     Tuttavia, dal punto di vista giuridico, le indagini ai sensi dei paragrafi 3 e 4 dell'art. 6 della direttiva habitat devono essere rigorosamente distinte. Il paragrafo 4 è applicabile soltanto qualora, dopo la valutazione di cui al paragrafo 3, non si possa escludere l'insorgere di effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito  (12) . Un obbligo di esaminare le soluzioni alternative sussiste pertanto soltanto se in questa situazione il piano o progetto deve essere comunque realizzato per motivi di rilevante interesse pubblico. Se invece si rinuncia alla realizzazione, allora, anche in caso di esito negativo della valutazione dell’incidenza sul sito, un esame delle soluzioni alternative risulta superfluo. Il governo dei Paesi Bassi interpreta dunque correttamente l’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat come un sistema di esame di piani e progetti articolato in più fasi  (13) . Per queste ragioni, nella trasposizione del paragrafo 3 dell’art. 6, non è necessario prendere già in considerazione elementi afferenti al paragrafo  4. Al contrario, l’applicazione del paragrafo 4 può richiedere indagini corrispondenti alla valutazione di cui al paragrafo 3.

17.     Per completezza occorre rilevare che sono configurabili anche soluzioni alternative che non modificano il piano o progetto nel senso di prevedere un piano o progetto alternativo, bensì riguardano soltanto la sua esecuzione. Per ciò che riguarda le incidenze sui siti protetti, si potrebbe per esempio pensare di svolgere attività pregiudizievoli in periodi di tempo in cui l’effetto pregiudizievole sia ridotto al minimo. Siffatte modalità alternative di esecuzione possono costituire parte degli aspetti del piano o progetto da esaminare già nell'ambito della valutazione ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat. Nella loro decisione di autorizzazione le autorità competenti devono tener conto delle conclusioni dell'esame relativo a tali aspetti, ai sensi dell’art. 6, n. 3, seconda frase, anche quando non vi sia pregiudizio dell’integrità del sito. Il rispetto di tali condizioni può infatti contribuire, nell’ottica delle finalità della direttiva habitat espresse agli artt. 2, n. 2, e 3, n. 1, al mantenimento di uno stato di conservazione soddisfacente degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse comunitario. L’art. 6, n. 4, non riguarda tuttavia le dette modalità alternative di esecuzione, bensì piani o progetti alternativi.

18.     Su questo punto il ricorso deve dunque essere respinto.

IV – Sulle spese

19.     Ai sensi dell’art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Dal momento che nel presente caso la Commissione risulta pienamente vittoriosa in relazione a sei motivi di ricorso, ed ampiamente vittoriosa in relazione ad un ulteriore punto, ai fini della decisione sulle spese può trascurarsi il fatto che la Commissione ha rinunciato in sede di replica ad uno dei motivi di ricorso e che risulta parzialmente soccombente su un ulteriore motivo. I Paesi Bassi devono dunque essere condannati al pagamento delle spese.

V – Conclusione

20.     Propongo pertanto alla Corte di dichiarare quanto segue:

1.

Il Regno dei Paesi Bassi non ha adottato le misure richieste dall’art. 18, n. 1, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, in quanto non ha emanato entro i termini stabiliti le misure legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi agli obblighi che gli derivano dall’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409.

2.

Il Regno dei Paesi Bassi non ha adottato le misure richieste dall’art. 23, n. 1, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, in quanto non ha emanato entro i termini stabiliti le misure legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi agli obblighi che gli derivano dall’art. 6, n. 1, in combinato disposto con gli artt. 2, n. 2, e 1, lett. a), e) ed i), nonché dagli artt. 6, nn. 2‑4, 7, 11 e 15 della direttiva 92/43.

3.

L’art. 13, n. 4, della Natuurbeschermingswet viola l’art. 6, n. 4, della direttiva 92/43.

4.

Il ricorso è respinto per il resto.

5.

Il Regno dei Paesi Bassi sopporterà le spese del procedimento.

1 –

Lingua originale: il tedesco.

2 –

GU 1979, L 103, pag. 1.

3 –

GU 1992, L 206, pag. 7.

4 –

In entrambe le direttive risulta difficile determinare con precisione il termine di trasposizione. Ai sensi dell’allora vigente art. 191, n. 2, del Trattato CEE (divenuto, in seguito a modifica, art. 254 CE), tale termine dipende dalla data in cui le direttive sono state notificate agli Stati membri. Quanto alla direttiva uccelli, secondo CELEX e la sentenza 13 ottobre 1987, causa 236/85, Commissione/Paesi Bassi [!] (Racc. pag. 3989, punto 2), occorre far riferimento al 6 aprile 1981. Riguardo alla direttiva habitat, CELEX indica il 10 giugno 1994, mentre la Corte nelle sentenze 26 giugno 1997, causa C-329/96, Commissione/Grecia (Racc. pag. I‑3749, punto 2), e 11 dicembre 1997, causa C‑83/97, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑7191, punto 2), ha fatto riferimento al 5 giugno 1994.

5 –

A supporto di questo punto di vista la Commissione fa riferimento anche alla sua guida «La gestione dei siti della rete Natura 2000 – Guida all’interpretazione dell’art. 6 della direttiva “Habitat”, direttiva 92/43/CEE» (Lussemburgo 2000), punto 5.3.1 (pag. 47 della versione tedesca), secondo il quale le soluzioni alternative dovrebbero «di norma venire individuate già nell’ambito della valutazione di incidenza da effettuarsi ai sensi dell’art. 6, n. 3».

6 –

La Commissione si richiama a questo riguardo al punto 4.4.1 della sua guida (citata alla nota 5, pag. 36 della versione tedesca).

7 –

Tale guida (citata alla nota 5, v. punto 4.5.2, pag. 41 della versione tedesca) indica espressamente quanto segue: «occorrerebbe segnalare che, a rigor di termini, l'art. 6, n. 3, non impone di sottoporre a valutazione di incidenza, oltre al piano o progetto propriamente detto, anche eventuali soluzioni alternative e misure di attenuazione del danno, e tuttavia ciò potrebbe comportare una serie di vantaggi».

8 –

Sentenza 7 settembre 2004, causa C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee und Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (Racc. pag. I‑7405, punto 52).

9 –

La versione tedesca della direttiva pare essere stata tradotta erroneamente in questo punto. Pertanto, gli uffici competenti dovrebbero verificare se si debba procedere ad una rettifica.

10 –

Sentenza Waddenzee (citata alla nota 8, punto 54).

11 –

V. anche sentenza 13 gennaio 2005, causa C‑117/03, Società Italiana Dragaggi SpA e a. (Racc. pag. I‑167, punto 27).

12 –

V. al riguardo anche sentenza Waddenzee (citata alla nota 8, punti 57 e 60).

13 –

V. al riguardo le conclusioni da me già presentate il 29 gennaio 2004 nella causa C‑127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee und Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (cit. alla nota 8, paragrafi 28 e segg.).