Language of document : ECLI:EU:C:2016:972

Zaak C‑201/15

Anonymi Geniki Etairia Tsimenton Iraklis (AGET Iraklis)

tegen

Ypourgos Ergasias, Koinonikis Asfalisis kai Koinonikis Allilengyis

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Symvoulio tis Epikrateias)

„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 98/59/EG – Harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake collectief ontslag – Artikel 49 VWEU – Vrijheid van vestiging – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 16 – Vrijheid van ondernemerschap – Nationale regeling volgens welke een bestuursorgaan zich kan verzetten tegen collectief ontslag na beoordeling van de omstandigheden op de arbeidsmarkt, de situatie van de onderneming en het belang van de nationale economie – Acute economische crisis – Bijzonder hoge nationale werkloosheid”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Grote kamer) van 21 december 2016

1.        Sociale politiek – Harmonisatie van de wetgevingen – Collectief ontslag – Richtlijn 98/59 – Nationale regeling volgens welke een bestuursorgaan zich kan verzetten tegen collectief ontslag na beoordeling van de omstandigheden op de arbeidsmarkt, de situatie van de onderneming en het belang van de nationale economie – Toelaatbaarheid – Beperking – Aantasting van de nuttige werking van de richtlijn door de concrete toepassing van die regeling – Verificatie door de nationale rechterlijke instantie

(Richtlijn 98/59 van de Raad)

2.        Vrijheid van vestiging – Beperkingen – Nationale regeling volgens welke een bestuursorgaan zich kan verzetten tegen collectief ontslag na beoordeling van de omstandigheden op de arbeidsmarkt, de situatie van de onderneming en het belang van de nationale economie – Ontoelaatbaarheid – Acute economische crisis en bijzonder hoge nationale werkloosheid – Geen invloed

(Art. 49 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 16 en 52, lid 1)

3.        Vrijheid van vestiging – Verdragsbepalingen – Werkingssfeer – Nationale regeling volgens welke een bestuursorgaan zich kan verzetten tegen collectief ontslag na beoordeling van de omstandigheden op de arbeidsmarkt, de situatie van de onderneming en het belang van de nationale economie – Daaronder begrepen – Geen autonome toetsing aan de bepalingen betreffende het vrije verkeer van kapitaal

(Art. 49 VWEU en 63 VWEU)

1.      Richtlijn 98/59 betreffende de aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake collectief ontslag moet aldus worden uitgelegd dat zij zich in beginsel niet verzet tegen een nationale regeling volgens welke een werkgever die met de vertegenwoordigers van de werknemers geen overeenstemming heeft kunnen bereiken over een plan voor collectief ontslag, slechts kan overgaan tot dat ontslag indien de bevoegde nationale overheidsinstantie, die in kennis moet worden gesteld van dat plan, niet binnen de in die regeling gestelde termijn een gemotiveerd besluit tot weigering van goedkeuring voor alle of een deel van de voorgenomen ontslagen vaststelt na onderzoek van het dossier en na beoordeling van de omstandigheden op de arbeidsmarkt, de situatie van de onderneming en het belang van de nationale economie. Dit ligt echter anders, indien blijkt dat de regeling in kwestie wegens de drie beoordelingscriteria die erin worden gehanteerd en de concrete toepassing die de overheidsinstantie daar onder het toezicht van de bevoegde rechterlijke instanties aan geeft, ertoe leidt dat richtlijn 98/59 haar nuttige werking verliest. Het staat aan de verwijzende rechterlijke instantie om na te gaan of dat het geval is.

Richtlijn 98/59 voorziet namelijk slechts in een gedeeltelijke harmonisatie van de regels betreffende de bescherming van de werknemers bij collectief ontslag, namelijk van de regels die zien op de bij een dergelijk ontslag te volgen procedure. Die richtlijn doet bijgevolg geen afbreuk de vrijheid van de werkgever om al dan niet tot collectief ontslag over te gaan. Zij noemt met name niet de omstandigheden waaronder de werkgever collectief ontslag moet overwegen, en raakt op geen enkele wijze aan zijn beoordelingsvrijheid met betrekking tot de vraag of, en zo ja wanneer, hij een plan voor collectief ontslag moet opstellen. Bijgevolg vallen de materiële voorwaarden die eventueel worden gesteld aan de mogelijkheid voor de werkgever om al dan niet over te gaan tot collectief ontslag, in beginsel niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 98/59 en blijven zij dus tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren.

Hoewel richtlijn 98/59 de regels ter bescherming van de werknemers bij collectief ontslag slechts gedeeltelijk harmoniseert, mag het feit dat de harmonisatie beperkt is, er niet toe leiden dat de artikelen 2 tot en met 4 van die richtlijn hun nuttige werking verliezen. Bijgevolg kan een lidstaat met name geen nationale maatregel treffen die, ofschoon hij de rechten van de werknemers bij collectief ontslag beter beschermt, tot gevolg heeft dat de artikelen 2 tot en met 4 van die richtlijn van hun nuttige werking worden beroofd. Dat zou het geval zijn bij een nationale regeling die collectief ontslag afhankelijk stelt van de voorwaarde dat een bestuursorgaan daar eerst goedkeuring voor geeft, en er voor de werkgever, bijvoorbeeld wegens de criteria op basis waarvan dat orgaan zijn standpunt moet bepalen of de wijze waarop het die criteria uitlegt en concreet toepast, in feite geen reële mogelijkheid bestaat om tot een dergelijk ontslag over te gaan.

(zie punten 29‑31, 33, 36‑38, 44, dictum 1)

2.      Artikel 49 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke een werkgever die met de vertegenwoordigers van de werknemers geen overeenstemming heeft kunnen bereiken over een plan voor collectief ontslag, slechts kan overgaan tot dat ontslag indien de bevoegde nationale overheidsinstantie, die in kennis moet worden gesteld van dat plan, niet binnen de in die regeling gestelde termijn een gemotiveerd besluit tot weigering van goedkeuring voor alle of een deel van de voorgenomen ontslagen vaststelt na onderzoek van het dossier en na beoordeling van de omstandigheden op de arbeidsmarkt, de situatie van de onderneming en het belang van de nationale economie.

Een dergelijke nationale regeling vormt namelijk een substantiële inmenging in bepaalde vrijheden die ondernemers doorgaans genieten. Bijgevolg kan zij het betreden van de nationale markt minder aantrekkelijk maken en, na toetreding tot die markt, de mogelijkheden voor ondernemers van andere lidstaten die er dan toch voor hebben gekozen zich op een nieuwe markt te vestigen, om hun activiteiten aldaar nadien aan te passen of stop te zetten en de eerder in dienst genomen werknemers om die reden te ontslaan, aanzienlijk beperken, zo niet helemaal tenietdoen. In die omstandigheden kan een dergelijke nationale regeling de uitoefening van de vrijheid van vestiging in die lidstaat ernstig belemmeren.

Een dergelijke beperking kan slechts worden toegestaan indien zij gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang. Wil een dergelijke rechtvaardigingsgrond van toepassing zijn, dan dient een dergelijke nationale regeling bovendien in overeenstemming te zijn met de grondrechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert. In casu beperkt de betrokken nationale regeling de uitoefening van de in artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde vrijheid van ondernemerschap. Tot de door het Hof erkende dwingende redenen van algemeen belang behoren de bescherming van de werknemers en de bevordering van de werkgelegenheid. Zo is al geoordeeld dat overwegingen in verband met het behoud van de werkgelegenheid in bepaalde omstandigheden en onder bepaalde voorwaarden een aanvaardbare rechtvaardiging vormen voor een nationale regeling die de vrijheid van vestiging belemmert.

Dat is slechts het geval wanneer de opgelegde beperkingen geschikt zijn om het nagestreefde doel van algemeen belang te verwezenlijken en niet verder gaan dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is. In dat verband kan het enkele feit dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling voorschrijft dat plannen voor collectief ontslag, vóór zij worden uitgevoerd, worden aangemeld bij een nationaal orgaan dat zich op basis van zijn controlebevoegdheden in bepaalde omstandigheden kan verzetten tegen dergelijke plannen om redenen die verband houden met de bescherming van de werknemers en de werkgelegenheid, niet worden beschouwd als strijdig met de door artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging of de in artikel 16 van het Handvest verankerde vrijheid van ondernemerschap. In de eerste plaats leidt een dergelijk mechanisme er naar de aard ervan er geenszins toe dat ondernemingen elk mogelijkheid wordt ontnomen om tot collectief ontslag over te gaan, aangezien het slechts beoogt een kader op te leggen voor die mogelijkheid, door er op dit gevoelige terrein naar te streven de belangen die verband houden met de bescherming van de werknemers en de werkgelegenheid, met name tegen ongerechtvaardigd ontslag en tegen de gevolgen van collectief ontslag voor de werknemers, in overeenstemming te brengen met de belangen op het gebied van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van ondernemerschap zoals die zijn erkend in artikel 49 VWEU en artikel 16 van het Handvest, en een juist evenwicht tussen beide tot stand te brengen. Naar zijn beginsel beoordeeld kan een dergelijk kader, waarbinnen de voorwaarden worden vastgelegd waarop tot collectief ontslag kan worden overgegaan, bijgevolg voldoen aan de eisen van het evenredigheidsbeginsel en vanuit dat oogpunt dus verenigbaar zijn met artikel 49 VWEU en artikel 16 van het Handvest.

Wat in de tweede plaats de concrete uitvoeringsbepalingen betreft die kenmerkend zijn voor dat mechanisme tot instelling van een kader voor collectief ontslag, en in het bijzonder de drie criteria waarmee het bevoegde overheidsorgaan rekening moet houden voor zijn besluit om zich al dan niet te verzetten tegen collectief ontslag, moet worden vastgesteld dat het eerste daarvan, namelijk het criterium „belang van de nationale economie”, niet kan worden aanvaard aangezien daarmee een doel van economische aard wordt nagestreefd dat geen reden van algemeen belang is die een beperking van een door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid kan rechtvaardigen. Voor de andere twee beoordelingscriteria die de betrokken regeling naar voren schuift, namelijk de „situatie van de onderneming” en de „omstandigheden op de arbeidsmarkt”, lijkt daarentegen – althans op het eerste gezicht – wél te kunnen worden aangeknoopt bij de legitieme doelstelling van algemeen belang die erin bestaat, de werknemers en de werkgelegenheid te beschermen. Die criteria zijn echter zeer algemeen en vaag geformuleerd. Dergelijke criteria, die vaag zijn en dus niet berusten op objectieve en controleerbare voorwaarden, gaan verder dan nodig is om de aangegeven doelen te bereiken en voldoen dus niet aan de eisen van het evenredigheidsbeginsel. Daaruit volgt dat een mechanisme van toezicht en verzet als het mechanisme dat is ingesteld bij de regeling in kwestie, wegens de concrete uitvoeringsbepalingen ervan niet voldoet aan de eisen van het evenredigheidsbeginsel en dus in strijd is met artikel 49 VWEU. Om dezelfde redenen is een dergelijke regeling ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel van artikel 52, lid 1, van het Handvest en derhalve eveneens met artikel 16 daarvan.

Het feit dat een lidstaat mogelijk wordt geconfronteerd met een acute economische crisis en een bijzonder hoge werkloosheid, doet niet af aan die uitlegging. Afgezien van de mogelijkheid dat bepaalde uit nationale maatregelen resulterende belemmeringen van de vrijheid van vestiging worden gerechtvaardigd door bepaalde dwingende redenen van algemeen belang, voorzien de Verdragen er namelijk niet in dat, ook buiten die gevallen van die bepaling van primair recht kan worden afgeweken of dat deze eenvoudigweg kan worden genegeerd op grond dat er een dergelijke nationale context heerst.

(zie punten 55‑57, 61, 65, 66, 73‑75, 80, 83, 88, 90, 94‑100, 102‑104, 107, 108, dictum 1 en 2)

3.      Het geval waarin de vennootschap die tot collectief ontslag wil overgaan, een vennootschap is waarin een in een andere lidstaat gevestigde multinationale groep van vennootschappen een meerderheidsbelang heeft, waardoor die groep een zodanige invloed op de besluiten van die vennootschap kan uitoefenen dat hij de activiteiten ervan kan bepalen, valt onder de vrijheid van vestiging. Gesteld dat de nationale regeling volgens welke een bestuursorgaan zich kan verzetten tegen collectief ontslag na beoordeling van de omstandigheden op de arbeidsmarkt, de situatie van de onderneming en het belang van de nationale economie, het vrije verkeer van kapitaal beperkt, dan is dat het onvermijdelijke gevolg van een eventuele belemmering van de vrijheid van vestiging en rechtvaardigt dat geen afzonderlijke toetsing aan artikel 63 VWEU betreffende het vrije verkeer van kapitaal.

(zie punt 59)