ĢENERĀLADVOKĀTES ELEANORAS ŠARPSTONES
[ELEANOR SHARPSTON]
SECINĀJUMI,
sniegti 2019. gada 28. februārī (1)
Lieta C‑677/17
M. Çoban
pret
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
(Centrale Raad van Beroep (Augstākā sociālo lietu apelācijas tiesa, Nīderlande) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – EEK un Turcijas asociācijas līgums – Papildprotokols – 59. pants – Lēmums Nr. 3/80 – Migrējošu darba ņēmēju sociālais nodrošinājums – 6. panta 1. punkts – Atteikšanās no noteikumiem par dzīvesvietu – Saskaņā ar valsts tiesību aktiem piešķirti papildu pabalsti – Atcelšana
1. Cilvēka dabā ir vēlme pēc ilgas prombūtnes, strādājot ārvalstīs, vai tur pildīta uzdevuma atgriezties dzimtenē. Lai varētu atgriezties Itakā, Odisejs atteicās no turības un pat nemirstības (2). Prozaiskāk sakot, šis mājās atgriešanās instinkts ir ņemts vērā, gan Savienības tiesību aktos, gan EEK un Turcijas Asociācijas padomes aktos iestrādājot nosacījumus, kas ļauj darba ņēmējam pārnest noteiktus sociālā nodrošinājuma pabalstus, ja viņš aizbrauc no dalībvalsts, kurā atrodas iestāde, kas atbildīga par šo pabalstu nodrošināšanu.
2. Šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par to, kā interpretēt Asociācijas padomes 1980. gada 19. septembra Lēmumu 3/80 par Eiropas Kopienu dalībvalstu sociālā nodrošinājuma sistēmu piemērošanu darba ņēmējiem no Turcijas un viņu ģimenes locekļiem (3), skatītu kopā ar Papildprotokola 59. pantu, kas parakstīts Briselē, 1970. gada 23. novembrī (4). Ar šo lēmumu cita starpā ir aizliegts piemērot noteikumu par dzīvesvietu saistībā ar noteiktu sociālo pabalstu veidu izmaksu darbiniekiem no Turcijas.
3. Centrale Raad van Beroep (Augstākā sociālo lietu apelācijas tiesa, Nīderlande, turpmāk tekstā – “iesniedzējtiesa”) vēlas noskaidrot saistību starp šo aizliegumu un noteikumu Papildprotokola 59. pantā, ar ko ir aizliegta “labvēlīgāka attieksme” pret Turcijas darba ņēmējiem, salīdzinot ar dalībvalstu pilsoņiem.
Savienības tiesību akti
Asociācijas līgums un Papildprotokols
4. Līgumslēdzējas puses parakstīja Asociācijas līgumu 1963. gadā (5). Saskaņā ar Asociācijas līguma 2. panta 1. punktu līguma mērķis ir “veicināt [līgumslēdzēju] savstarpējo tirdzniecības un ekonomikas attiecību turpinātu un līdzsvarotu stiprināšanu, pilnībā ņemot vērā nepieciešamību nodrošināt Turcijas ekonomikas paātrinātu attīstību un paaugstināt Turcijas tautas nodarbinātības līmeni un dzīves apstākļus”.
5. 12. pants ietilpst Līguma 3. nodaļā “Citi ekonomikas jomas noteikumi”. Tajā ir noteikts, ka “līgumslēdzējas puses vienojas rīkoties saskaņā ar [LESD 45., 46. un 47. pantu], lai pakāpeniski nodrošinātu, ka darbaspēks var brīvi pārvietoties starp tām”.
6. Papildprotokola II sadaļā ir ietverti detalizēti noteikumi, kas reglamentē “Personu pārvietošanās un pakalpojumu apriti”, un šīs sadaļas I nodaļa attiecas uz “darba ņēmējiem”.
7. (Šajā nodaļā iekļautais) 39. pants ir formulēts šādi: “pirms beidzas pirmais gads kopš šā protokola stāšanās spēkā, Asociācijas padome nosaka sociālās nodrošināšanas pasākumus Turcijas piederības darba ņēmējiem, kas pārvietojas [ES] teritorijā, un to ģimenēm, kas [tur] uzturas”. Šajos noteikumos “Turcijas piederības darba ņēmējiem [..] ir jāparedz kopējie apdrošināšanas vai atsevišķās dalībvalstīs nostrādātā laika posmi saistībā ar vecuma pensijām, pabalstiem nāves gadījumā un invaliditātes pensijām, kā arī veselības aprūpes pakalpojumu nodrošināšanu darba ņēmējiem un to ģimenēm, kas uzturas [ES]” (6). Saskaņā ar 39. panta 4. punktu “ir jānodrošina iespēja uz Turciju pārsūtīt vecuma pensijas, pabalstus nāves gadījumā un invaliditātes pensijas, uz kurām tiesības iegūtas saskaņā ar pasākumiem, kas īstenoti atbilstīgi 2. punktam”.
8. Papildprotokola IV sadaļas (“Vispārīgi un nobeiguma noteikumi”) 59. pantā ir noteikts, ka “jomās, uz ko attiecas šis protokols, Turcijai nepiemēro labvēlīgāku režīmu par to, ko dalībvalstis piešķir cita citai saskaņā ar EEK līgumu”.
9. Papildprotokols ir Asociācijas līguma neatņemama sastāvdaļa (7).
Lēmums Nr. 1/80
10. Lēmumu Nr. 1/80 Asociācijas padome pieņēma, lai veicinātu darba ņēmēju pārvietošanās brīvību (8). 6. pantā ir izklāstīti nosacījumi par piekļuvi nodarbinātībai attiecībā uz Turcijas pilsoņiem, kas ir likumīgi reģistrēti dalībvalsts darba tirgū. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru, ja Turcijas izcelsmes darba ņēmējs izmanto tiesības strādāt saskaņā ar Asociācijas līgumu un Lēmumu Nr. 1/80, viņš iegūst ar to saistītas uzturēšanās tiesības attiecīgajā dalībvalstī (9). Tomēr viņš zaudē šīs tiesības, ja atstāj darba tirgu pavisam – piemēram, kļūdams darbnespējīgs (10).
Lēmums Nr. 3/80
11. Lēmuma Nr. 3/80, kas pieņemts, pamatojoties uz Papildprotokola 39. pantu, mērķis ir iedibināt dalībvalstu sociālā nodrošinājuma sistēmas, kas ļautu pārvietoties Turcijas valstspiederīgajiem, kuri strādā vai ir strādājuši vienā vai vairākās dalībvalstīs (11). Lēmumā Nr. 3/80 plaši ir veiktas atsauces uz Padomes Regulu (EEK) Nr. 1408/71 par sociālā nodrošinājuma sistēmu piemērošanu darbiniekiem un viņu ģimenēm, kas pārvietojas Kopienā (12).
12. Lēmuma Nr. 3/80 2. pantā “Personas, uz kurām attiecas lēmums” ir paredzēts, ka lēmums ir piemērojams darba ņēmējiem, uz kuriem attiecas vienas vai vairāku dalībvalstu tiesību akti un kuri ir Turcijas valstspiederīgie, uz šo darba ņēmēju ģimenes locekļiem, kuri dzīvo kādas dalībvalsts teritorijā, kā arī uz šos darba ņēmējus pārdzīvojušiem tuviniekiem.
13. 3. panta “Vienlīdzīga attieksme” 1) punktā ir paredzēts, ka “uz personām, kas dzīvo kādā dalībvalstī, uz kurām attiecas [Lēmums Nr. 3/80], attiecas tie paši pienākumi un tie paši pabalsti saskaņā ar jebkuras dalībvalsts tiesību aktiem kā uz šīs valsts pilsoņiem”.
14. Saskaņā ar 4. pantu (“Jomas, uz kurām attiecas šis lēmums”):
“1. Šis Lēmums attiecas uz visiem tiesību aktiem, kuri skar šādas sociālā nodrošinājuma jomas:
[..]
(b) invaliditātes pabalsti, to skaitā pabalsti, kuru uzdevums ir saglabāt vai uzlabot pelnītspēju;
[..]
2. Šo lēmumu piemēro visām vispārīgajām un īpašajām sociālā nodrošinājuma sistēmām, kuras var būt gan uz iemaksām balstītas, gan uz iemaksām nebalstītas sistēmas [..]
[..]
4. Šo lēmumu nepiemēro attiecībā uz sociālo un medicīnisko palīdzību [..].”
15. Lēmuma Nr. 3/80 6. panta “Atteikšanās no noteikumiem par dzīvesvietu [..]” 1. punkta pirmajā daļā ir paredzēts, ka, “izņemot gadījumus, kad šajā lēmumā paredzēts citādi, invaliditātes, vecuma pabalstus vai naudas pabalstus apgādnieka zaudējuma gadījumā, pensijas par nelaimes gadījumu darbā vai arodslimību un apbedīšanas pabalstus, kas iegūti saskaņā ar vienas vai vairāku dalībvalstu tiesību aktiem, nevar nekādā veidā samazināt, pārveidot, apturēt, atsaukt vai konfiscēt tāda iemesla dēļ, ka to saņēmējs dzīvo Turcijā vai citā dalībvalstī, kas nav tā dalībvalsts, kurā atrodas institūcija, kura ir atbildīga par to maksāšanu”.
Regula Nr. 1408/71
16. Regulā Nr. 1408/71 termins “pabalsti” ir definēts 1. panta t) punktā, ar to saprotot “visus pabalstus [..], ietverot visus to sastāvā ietilpstošus elementus, kas maksājami no sabiedriskiem līdzekļiem, revalorizācijas pieaugumus un papildu pabalstus, ievērojot III sadaļu, kā arī [sic!] kopsummas pabalstus, ko var maksāt pensiju vietā, un maksājumus, kas veikti, atlīdzinot ieguldījumus” (13). Šīs regulas 4. punktā ir noteikts, ka regulas materiāltiesiskā darbības joma attiecas uz visiem tiesību aktiem, kuri skar “sociālā nodrošinājuma jomas”, kas saistītas ar kādu no 4. panta 1. punktā minētajiem riskiem – tostarp 4. panta 1. punkta b) apakšpunktā minētajiem invaliditātes pabalstiem –, taču neiekļaujot “sociālo un medicīnisko palīdzību” (4. panta 4. punkts); un tajā nav nošķirtas uz iemaksām balstītas un uz tām nebalstītas sistēmas (4. panta 2. punkts).
17. 10. panta 1. punktā ir noteikts, ka “[..] invaliditātes [..] naudas pabalstus [..], kas iegūti saskaņā ar vienas vai vairāku dalībvalstu tiesību aktiem, nevar nekādā veidā samazināt, pārveidot, apturēt, atsaukt vai konfiscēt tāda iemesla dēļ, ka to saņēmējs dzīvo citā dalībvalstī, kas nav tā dalībvalsts, kurā atrodas institūcija, kura ir atbildīga par to maksāšanu”. Tādējādi Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punkta pirmās daļas formulējumā nepārprotami ir izmantots šī punkta formulējums.
18. Saskaņā ar Regulas Nr. 1408/71 4. panta 2.a punkta a) apakšpunktu un 10.a panta 1. punktu, kas abi ir iekļauti ar Padomes Regulu (EEK) Nr. 1247/92 (14), šis aizliegums neattiecas uz noteiktiem īpašiem uz iemaksām nebalstītiem naudas pabalstiem (turpmāk tekstā – “ĪINNP”). Ja ĪINNP ir minēts Regulas Nr. 1408/71 II A pielikumā, šī pabalsta saņemšanu var ierobežot, atļaujot to tikai tās dalībvalsts teritorijā, kas to piešķir. Citiem vārdiem sakot, ĪINNP nav pārnesams. II A pielikumā attiecībā uz Nīderlandi ir iekļauts 1986. gada 6. novembra Toeslagenwet (“Likums par papildu pabalstiem”, turpmāk tekstā – “TW”) (15).
19. Lēmums Nr. 3/80 netika grozīts, lai iekļautu Regulas Nr. 1408/71 10.a panta 1. punktā ietvertajam līdzvērtīgu noteikumu.
Regula Nr. 883/2004
20. Regulas Nr. 883/2004 mērķis ir koordinēt pasākumus, lai garantētu personu tiesību brīvi pārvietoties pilnvērtīgu izmantošanu (16).
21. Saskaņā ar Regulas 2. pantu tā attiecas “uz dalībvalstu piederīgajiem, uz bezvalstniekiem un uz bēgļiem, kas dzīvo dalībvalstī, kuri ir pakļauti vai bijuši pakļauti vienas vai vairāku dalībvalstu tiesību aktiem, kā arī uz viņu ģimenes locekļiem un viņu apgādību zaudējušām personām”.
22. 3. pantā jomas, uz kurām attiecas šī regula, ir definētas šādi:
“1. Šī regula attiecas uz visiem tiesību aktiem, kuri skar šādas sociālā nodrošinājuma jomas:
[..]
c) invaliditātes pabalsti;
[..]
2. Ja XI pielikumā nav noteikts citādi [(17)], [Regula Nr. 883/2004] attiecas uz vispārīgām un īpašām sociālās nodrošināšanas shēmām neatkarīgi no tā, vai tās ir balstītas uz iemaksām vai [nav], un shēmām, kas saistītas ar darba devēja vai kuģa īpašnieka pienākumiem.
3. [Regula Nr. 883/2004] attiecas arī uz īpašiem naudas pabalstiem, kas nav balstīti uz iemaksām un uz kuriem attiecas 70. pants.
[..]”
23. Regulas [Nr. 883/2004] 7. pants – par noteikumu par dzīvesvietu nepiemērošanu – atbilst Regulas Nr. 1408/71 10. pantam, un tajā ir paredzēts, ka, “ja vien šajā [Regulā Nr. 883/2004] nav noteikts citādi, naudas pabalstus, ko izmaksā saskaņā ar vienas vai vairāku dalībvalstu tiesību aktiem vai saskaņā ar šo regulu, nesamazina, nemaina, neatliek, neatceļ un nekonfiscē tādēļ, ka pabalsta saņēmējs vai viņa ģimenes locekļi dzīvo dalībvalstī, kas nav tā, kurā atrodas par pabalstu piešķiršanu atbildīgā iestāde”.
24. 70. pantā (9. nodaļas “Īpaši no iemaksām neatkarīgi naudas pabalsti” pirmais pants) ir ietverta detalizētāka Regulas Nr. 1408/71 10.a panta versija, un tajā ir noteikts:
“1. Šo pantu piemēro īpašiem no iemaksām neatkarīgiem naudas pabalstiem, ko nodrošina saskaņā ar tiesību aktiem, kuriem aptvertā personu loka, mērķu un/vai tiesību nosacījumu dēļ ir gan 3. panta 1. punktā minēto sociālā nodrošinājuma tiesību aktu, gan sociālās palīdzības īpašības.
2. Šajā nodaļā “īpaši no iemaksām neatkarīgi naudas pabalsti” ir tie, kas:
a) ir paredzēti, lai nodrošinātu vai nu:
i) papildu nodrošinājumu, aizvietojuma nodrošinājumu vai palīgnodrošinājumu pret riskiem, uz kuriem attiecas 3. panta 1. punktā minētās sociālā nodrošinājuma jomas, un kas garantē attiecīgajām personām ienākumus iztikas minimumam, ņemot vērā ekonomikas un sociālo stāvokli attiecīgajā dalībvalstī;
vai
ii) tikai tādu īpašu aizsardzību invalīdiem, kura cieši saistīta ar minētās personas sociālo vidi attiecīgajā dalībvalstī,
un
b) ja finansējums tiek gūts tikai no to obligāto nodokļu uzlikšanas, kuri paredzēti, lai segtu vispārējus publiskā sektora izdevumus, un ja pabalstu nodrošināšanas un aprēķina nosacījumi nav atkarīgi no jebkādas iemaksas attiecībā uz saņēmēju. Tomēr pabalstus, ko nodrošina kā piemaksu no iemaksām atkarīgam pabalstam, viena šā iemesla dēļ neuzskata par pabalstiem, kas ir atkarīgi no iemaksām,
un
c) ir minēti X pielikumā.
3. Šās regulas 7. pantu un citas šās sadaļas nodaļas nepiemēro pabalstiem, kas minēti šā panta 2. punktā.
4. Pabalstus, kas minēti 2. punktā, sniedz tikai dalībvalstīs, kur dzīvo attiecīgās personas, saskaņā ar to tiesību aktiem. Šādus pabalstus sniedz dzīvesvietas iestāde par saviem līdzekļiem.”
25. Tādējādi, atkāpjoties no 7. panta vispārīgās normas, X pielikumā uzskaitītie ĪINNP saskaņā ar Regulu Nr. 883/2004 nav pārnesami, tāpat kā tas bija saskaņā ar Regulas Nr. 1408/71 10.a pantu.
26. Regulas Nr. 883/2004 90. panta 1. punktā ir noteikts, ka Regula Nr. 1408/71 tiek atcelta no Regulas [Nr. 883/2004] piemērošanas dienas, taču tā “paliek spēkā un tai arī turpmāk ir juridiskas sekas” gadījumos, kad apskata “c) [..] nolīgumus, kuros ietverta atsauce uz Regulu [..] Nr. 1408/71, kamēr šie nolīgumi nav mainīti, ņemot vērā šo regulu”.
27. Regulas Nr. 883/2004 X pielikumā ir uzskaitīti vairāki ĪINNP un attiecībā uz Nīderlandi ir ietverts arī TW.
28. 2012. gadā Padome pieņēma Lēmumu Nr. 2012/776/ES ar nodomu atjaunināt Lēmumu Nr. 3/80. Šim lēmumam tika pievienots jauns “ES [un] Turcijas Asociācijas padomes lēmuma projekts attiecībā uz sociālā nodrošinājuma sistēmu koordinēšanas noteikumu pieņemšanu” (18). Tomēr, cik man zināms, Asociācijas padome šo lēmuma projektu nav pieņēmusi. Līdz ar to Lēmums Nr. 3/80 vēl nav grozīts, lai tiktu iekļauta Regulas Nr. 883/2004 70. pantam līdzvērtīga norma.
Regula (ES) Nr. 1231/2010
29. Ar Regulu Nr. 1231/2010 saskaņā ar Regulu Nr. 883/2004 piemērojamais režīms ir paplašināts attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgajiem, uz kuriem minētās regulas līdz šim netika attiecinātas tikai viņu valstspiederības dēļ, kā arī uz viņu ģimeņu locekļiem un apgādnieku zaudējušiem tuviniekiem, ja vien viņi likumīgi dzīvo dalībvalsts teritorijā un visādā ziņā nav saistīti tikai ar vienu dalībvalsti (19).
Nīderlandes tiesību akti
TW
30. Saskaņā ar TW personām ir tiesības saņemt papildu pabalstu, ar kuru ienākumu apmērs tiktu palielināts līdz līmenim, kura (maksimālais) apmērs sasniedz Nīderlandē spēkā esošās minimālās algas līmeni (turpmāk tekstā – “papildu pabalsts”). Papildu pabalsta piešķiršana ir atkarīga no nosacījuma, ka uz attiecīgo personu attiecas darba ņēmēju apdrošināšanas shēma, piemēram, darbnespējas gadījumā (20).
31. Ar 1999. gada 27. maija Wet beperking export uitkeringen (“Likums par sociālā nodrošinājuma pabalstu pārnesamības ierobežošanu”, turpmāk tekstā – “Wet BEU”) TW tika iekļauts 4.a pants, kas stājās spēkā 2000. gada 1. janvārī, un tajā ir noteikts:
“1. 2. pantā minētajai personai nav tiesību uz šiem pabalstiem laikposmā, kurā tā nedzīvo Nīderlandē.
2. 2. pantā minētā persona, kurai saskaņā ar 1. punktu nav tiesību uz piemaksu, var lūgt piešķirt piemaksu no dienas, kad tā dzīvo Nīderlandē, ja tā atbilst 2. panta 1., 2. vai 3. punktā minētajiem nosacījumiem.”
Remigratiewet
32. Remigratiewet (“Likums par remigrāciju”) cita starpā ir paredzēta finanšu palīdzība, kas jāsniedz konkrētu kategoriju personām, kuras vēlas atstāt Nīderlandi un pārcelties uz savu izcelsmes valsti. Minētā likuma 8. panta 1. punktā ir noteikts, ka personas, kas ir atstājušas Nīderlandi ar nodomu atgriezties savā izcelsmes valstī, var atgriezties Nīderlandē gada laikā no dienas, kad viņi apmetas uz dzīvi galamērķa valstī.
Fakti, tiesvedība un prejudiciālie jautājumi
33. M. Çoban, dzimis 1951. gada 20. februārī, ir Turcijas pilsonis un reģistrēts Nīderlandes darba tirgus dalībnieks Lēmuma Nr. 1/80 6. panta izpratnē. Viņš strādāja par starptautisku pārvadājumu šoferi līdz 2006. gada 11. septembrim, kad slimības dēļ darbu pārtrauca. 2006. gada 18. decembrī viņš ieguva pastāvīgā iedzīvotāja ES uzturēšanās atļauju.
34. 2008. gada 8. septembrī saskaņā ar Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (“Likums par darbu un ienākumiem – darbaspēju”) viņam tika piešķirts pabalsts atbilstoši darbnespējai, kura tika novērtēta no 45 % līdz 55 % robežās saskaņā ar attiecīgo valsts skalu. Sākot no 2012. gada janvāra, lai nodrošinātu Nīderlandes minimālās algas līmenim līdzvērtīgus ienākumus, viņam saskaņā ar TW tika piešķirts papildu pabalsts 940,25 EUR bruto mēnesī. Lietas apstākļu rašanās laikā saskaņā ar TW 4.a pantu personai bija tiesības saņemt šo pabalstu tikai tad, ja tā dzīvoja Nīderlandē.
35. 2014. gada 10. februārī M. Çoban informēja Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Nodarbināto personu apdrošināšanas sistēmas īstenošanas institūta valde, turpmāk tekstā – “Uwv”) par nodomu no 2014. gada 1. aprīļa apmesties uz dzīvi Turcijā. Ar 2014. gada 12. februāra lēmumu Uwv nolēma pārtraukt TW paredzētā papildu pabalsta izmaksu M. Çoban no aizbraukšanas dienas. Viņš nepārsūdzēja šo lēmumu, un tas tādējādi kļuva galīgs.
36. Saistībā ar atgriešanos Turcijā M. Çoban lūdza un saņēma vairākus remigrācijas pabalstus. Viņš pārcēlās uz Turciju 2014. gada 18. martā. Tobrīd viņam vēl bija pastāvīgā iedzīvotāja ES uzturēšanās atļauja.
37. 2014. gada 9. jūlijā M. Çoban, atrodoties Turcijā, no jauna pieprasīja piešķirt papildu pabalstu saskaņā ar TW. No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu nav pilnībā skaidrs, vai runa ir par “jaunu” pieteikumu vai arī par pieteikumu atzīt viņa iegūtās tiesības uz pabalstu un atsākt pabalsta izmaksu (21). Ar 2014. gada 1. augusta lēmumu Uwv šo lūgumu noraidīja. 2014. gada 20. oktobrī Uwv apstiprināja šo lēmumu, pamatojot ar to, ka M. Çoban vairs nav tiesīgs saņemt papildu pabalstu, proti, viņš vairs nedzīvo Nīderlandē un tādējādi neatbilst TW 4.a panta nosacījumam par dzīvesvietu.
38. Rechtbank Amsterdam (Amsterdamas apgabaltiesa) noraidīja M. Çoban iesniegto apelācijas sūdzība par šo Uwv lēmumu.
39. M. Çoban minēto spriedumu pārsūdzēja iesniedzējtiesā. Iesniedzējtiesa norāda, ka M. Çoban pameta Nīderlandi pats no brīvas gribas un laikā, kad TW 4.a panta nosacījumi par dzīvesvietu jau bija spēkā. Tolaik, kad M. Çoban no Turcijas iesniedza papildu pabalsta lūgumu, un brīdī, kad pabalsta piešķiršana tika noraidīta, viņš būtu varējis atgriezties Nīderlandē, pamatojoties uz ES uzturēšanās atļauju (22). Ņemot vērā iepriekš minēto, iesniedzējtiesai ir šaubas par to, kā pastāvošā Tiesas judikatūra būtu jāpiemēro M. Çoban lietā (23). Attiecīgi tā uzdod šādu prejudiciālu jautājumu:
“Vai Lēmuma 3/80 6. panta 1. punkts, ņemot vērā Papildprotokola 59. pantu, ir jāinterpretē tādējādi, ka tam ir pretrunā tāds dalībvalsts likumā ietverts tiesiskais regulējums kā [TW] 4.a pants, pamatojoties uz kuru jau piešķirta piemaksa, ja tās saņēmējs pārceļas uz Turciju, tiek atteikta arī tad, ja viņš dalībvalsts teritoriju pamet pēc paša ierosmes? Vai šajā ziņā nozīme ir tam, ka attiecīgajai personai tās izceļošanas brīdī vairs nav uzturēšanās tiesību, pamatojoties uz [EEK un Turcijas] Asociācijas tiesību aktiem, taču tai ir pastāvīgā iedzīvotāja ES uzturēšanās atļauja? Vai šajā ziņā nozīme ir tam, ka attiecīgajai personai, pamatojoties uz valsts tiesību normām, gada laikā pēc izceļošanas ir iespēja atgriezties un tāpēc atkal iegūt piemaksu, un tam, ka šī iespēja turpina pastāvēt, kamēr tai ir pastāvīgā iedzīvotāja ES uzturēšanās atļauja?”
40. Rakstveida apsvērumus ir iesniegušas Uwv, Nīderlandes valdība un Eiropas Komisija. Tiesas sēdē 2018. gada 3. oktobrī mutvārdu apsvērumus sniedza M. Çoban, Uwv, Nīderlandes valdība un Komisija.
Sākotnējie apsvērumi
41. TW paredzētais papildu pabalsts Regulas Nr. 883/2004 70. panta izpratnē ir ĪINNP, un tas ir iekļauts tās X pielikumā. Tādējādi tas, pretēji 7. pantā izklāstītajam vispārīgajam noteikumam, minētās regulas izpratnē ir nepārnesams pabalsts. Līdz ar to Regulā Nr. 883/2004 ir saglabāta TW paredzētā pabalsta nepārnesamība, kas sākotnēji bija iestrādāta Regulas Nr. 1408/71 10.a pantā un II A pielikumā. Šis režīms saskaņā ar Regulas Nr. 1231/2010 1. pantu (24) attiecas uz trešo valstu valstspiederīgajiem un viņu ģimenēm, kas dzīvo ES.
42. ĪINNP īpašā kārtība izriet no fakta, ka Tiesa agrāk ir atzinusi, ka ar sociālo kontekstu cieši saistītā pabalstu piešķiršana var būt atkarīga no nosacījuma par dzīvesvietu dalībvalstī, kur atrodas attiecīgā iestāde (25). Ģenerāladvokāta F. Ležē [P. Léger] secinājumos lietā Snares, uz kuriem ar pateicību atsaucos, ir ietverta detalizēta analīze par iemesliem grozījumiem un to radītajām izmaiņām (26).
43. Lēmumā Nr. 3/80 minētās atsauces uz Regulu Nr. 1408/71 nav atjauninātas vai grozītas. Tas īpaši uzsverams saistībā ar Lēmuma Nr. 3/80 1. panta a) punktu, kurā ar atsauci uz šo regulu ir definēti vairāki termini, tostarp “pabalsti”. Saskaņā ar Regulas Nr. 883/2004 90. panta 1. punktu Lēmums Nr. 3/80 tādējādi būtu arī turpmāk jāinterpretē, atsaucoties uz Regulu Nr. 1408/71 (27). Vēl būtiskāk ir tas, ka Lēmumā Nr. 3/80 nav ietvertas normas – līdzvērtīgi Regulas Nr. 1408/71 4. panta 2. punkta a) apakšpunktam un 10.a pantam, kuri ir pārņemti Regulas Nr. 883/2004 3. panta 3. punktā un 70. pantā –, kurās būtu tieši norādīts uz ĪINNP kā tādiem, tie būtu ietverti piemērošanas jomā un tad, atkāpjoties no vispārīgā noteikuma, būtu pamatots tas, ka šie pabalsti nav pārnesami. Lēmumā Nr. 3/80 ir ietverts tikai vispārīgs noteikums, ka tajā minētie pabalsti ir pārnesami.
44. Visbeidzot atzīmēšu, ka Tiesa jau ir atzinusi, ka Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punktam ir tieša iedarbība, tādēļ Turcijas pilsoņiem, kuriem šī tiesību norma ir piemērojama, ir tiesības tieši atsaukties uz to dalībvalsts tiesās, lai novērstu minētajai tiesību normai pretēju valsts tiesību aktu piemērošanu. 6. panta 1. punkta formulējums skaidri, precīzi un bez nosacījumiem aizliedz dalībvalstīm samazināt, pārveidot, apturēt, atsaukt vai konfiscēt noteiktus pabalstus tā iemesla dēļ, ka to saņēmējs dzīvo Turcijā vai kādā citā dalībvalstī (28).
Novērtējums
45. Vai Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punkta pirmajā daļā, pat skatītā kopā ar Papildprotokola 59. pantu, ir aizliegts ar valsts tiesību aktiem atcelt tādus pabalstus kā TW paredzētais, ja saņēmējs pats pēc brīvas gribas pārceļas uz Turciju, taču paliek pastāvīgā iedzīvotāja ES uzturēšanās atļaujas turētājs, kas ļautu viņam atgriezties Nīderlandē un no jauna saņemt pabalstu?
Par Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punktā paredzētā aizlieguma piemērojamību
46. Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punkta mērķis ir pakāpeniski konsolidēt Turcijas valstspiederīgo darba ņēmēju situāciju uzņemošajā dalībvalstī. Šajā ziņā ar to ir papildināts Lēmums Nr. 1/80, kura nolūks pēc būtības ir pakāpeniska šo darba ņēmēju integrācija uzņemošās dalībvalsts darba tirgū (29).
47. Lēmuma Nr. 3/80 piemērošanas joma ietver darba ņēmējus, kuri ir Turcijas valstspiederīgie un uz kuriem patlaban attiecas vai agrāk ir attiekušies kādas dalībvalsts tiesību akti (30). Spriedumā lietā Akdas u.c. Tiesa jau ir atzinusi, ka tā ietver darba ņēmējus, kuri ir Turcijas valstspiederīgie un kuri “patlaban dzīvo Turcijā” un “saņem invaliditātes pabalstus, kas piešķirti saskaņā ar dalībvalsts tiesību aktiem” (31). Principā M. Çoban ietilpst Lēmuma Nr. 3/80 un tādējādi tā 6. panta 1. punkta piemērošanas jomā.
48. Turpinājumā īsi aplūkošu šīs normas materiālās piemērošanas jomu.
49. No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka M. Çoban pamata pabalsts, kurš tiek maksāts darbnespējas dēļ, nav atcelts. Toties ir atcelts papildu pabalsts, kuru viņš agrāk saņēma saskaņā ar TW, lai tiktu palielināti ienākumi, līdz to apmērs sasniedz Nīderlandē spēkā esošās minimālās algas līmeni.
50. Vai papildu pabalsts, kurš tiek piešķirts saskaņā ar TW, ir “invaliditātes pabalsts” Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punkta izpratnē?
51. Iesniedzējtiesa uzskata, ka papildu pabalsts ir invaliditātes pabalsts šīs normas izpratnē. Patiesi, Tiesas spriedumi lietās Akdas un Demirci, interpretējot Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punktu, bija saistībā tieši ar šo pabalstu (32).
52. Atzīstu, ka neesmu visai pārliecināta, vai Lēmums Nr. 3/80 tiešām ir piemērojams saskaņā ar TW piešķirtam papildu pabalstam.
53. Pirmkārt, atgādinu, ka ĪINNP Regulas Nr. 1408/71 piemērošanas jomā tika iekļauti ar grozījumiem, kas tika izdarīti ar Regulu Nr. 1247/92. Šie grozījumi ietvēra gan 4. panta 2.a punkta a) apakšpunktu (ar ko ĪINNP nepārprotami tika iekļauti Regulas Nr. 1408/71 piemērošanas jomā un norādīts, ka tie ir paredzēti, “lai nodrošinātu papildu nodrošinājumu, aizvietojuma nodrošinājumu vai palīgnodrošinājumu”), gan 10.a pantu (noteikums par ĪINNP nepārnesamību). Tomēr Lēmumā Nr. 3/80 netika veikti līdzvērtīgi grozījumi, lai iekļautu ĪINNP tā piemērošanas jomā.
54. Otrkārt, Lēmuma Nr. 3/80 4. pantā ir noteiktas jomas, uz ko attiecas minētais lēmums, un 4. panta 1. punkta b) apakšpunktā ir paskaidrots, ka invaliditātes pabalsti ir tādi pabalsti, “kuru uzdevums ir saglabāt vai uzlabot pelnītspēju”. Tomēr saskaņā ar TW piešķirtais papildu pabalsts tāds nav. Tam nav nekāda sakara ar pelnītspēju. Ar to tiek uzlabots saņēmēja ienākumu līmenis.
55. Treškārt, Lēmuma Nr. 3/80 4. panta 4. punktā ir skaidri noteikts, ka lēmumu “nepiemēro attiecībā uz sociālo palīdzību” – turpretim ĪINNP kā papildu pabalsta mērķis saskaņā ar TW (atšķirībā no invaliditātes pabalsta) vismaz daļēji ir sociāls.
56. Varētu uzskatīt, ka šie elementi ir argumenti, kas liecina pret uzskatu, ka ĪINNP vispār ietilpst Lēmuma Nr. 3/80 piemērošanas jomā. Taču, tā kā Tiesa gan lietā Akdas, gan lietā Demirci ir uzskatījusi, ka šis pabalsts, kurš tiek piešķirts saskaņā ar TW, ietilpst Lēmuma Nr. 3/80 piemērošanas jomā, turpmāk secinājumos balstīšos uz pieņēmumu, ka tas patiešām ir “invaliditātes pabalsts” Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punkta izpratnē (33).
57. Vai pieteikums par papildu pabalstu saskaņā ar TW ietilpst Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punkta piemērošanas jomā, ja tas ir iesniegts pēc pārcelšanās uz Turciju – vai nu kā jauns pieteikums pabalstam, vai kā pieteikums to atjaunot?
58. Kā skaidri izriet no Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punkta formulējuma, pabalstus, kas ietilpst šīs normas materiālās piemērošanas jomā un “iegūti saskaņā ar vienas vai vairāku dalībvalstu tiesību aktiem” (mans izcēlums), nevar “nekādā veidā samazināt, pārveidot, apturēt, atsaukt vai konfiscēt” tāpēc, ka pabalsta saņēmējs dzīvo Turcijā vai citas dalībvalsts teritorijā.
59. Turklāt Papildprotokola 39. panta 4. punkts (Lēmuma Nr. 3/80 juridiskais pamats) (34) attiecas vienīgi uz iespēju “uz Turciju pārsūtīt [..] invaliditātes pensijas, uz kurām tiesības iegūtas saskaņā ar pasākumiem [..]” (mans izcēlums).
60. No tā loģiski ir jāsecina, ka Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punkts attiektos uz pieteikumu atjaunot iepriekš iegūtās tiesības uz pabalstu; turpretim uz jaunu pieteikumu, ar kuru tiktu lūgts noteikt tiesības uz pabalstu, neattiektos. Valsts tiesa kā lietas faktu izskatītāja ir vienīgā instance, kurai galīgi ir jānosaka, kurā no šīm kategorijām ietilpst M. Çoban pieteikums, kas iesniegts 2014. gada 9. jūlijā no Turcijas. Jāpiebilst tikai, ka pieteikumam par atjaunošanu noteikti ir jāietilpst Lēmuma Nr. 3/80 piemērošanas jomā, jo atjaunošana ir acīmredzams prettiesiskas pabalsta atcelšanas labojums.
61. Tomēr šeit ir jāaplūko vēl kāds sarežģījums. No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu skaidri izriet, ka, sākot no 2012. gada janvāra, M. Çoban patiešām saņēma TW paredzēto papildu pabalstu, līdz tas ar 2014. gada 12. februāra lēmumu tika atcelts no 2014. gada 1. aprīļa (datums, kurā M. Çoban informēja Uwv par nodomu pārcelties uz Turciju). M. Çoban nepārsūdzēja šo lēmumu, un tas tādējādi kļuva galīgs.
62. Iesniedzējtiesa tomēr uzskata, ka, ciktāl tas ir noprotams no M. Çoban prasības atjaunot papildu pabalsta izmaksu atbilstoši TW, viņš lūdz apstiprināt jau iegūtās tiesības uz šo pabalstu (un faktiski lūdz Uwv pārskatīt savu 2014. gada 12. februāra lēmumu par šī pabalsta izmaksas izbeigšanu) (35). Jāatkārtojas, bet valsts tiesas ziņā ir noteikt, vai saskaņā ar valsts tiesību aktiem M. Çoban lēmums nepārsūdzēt Uwv 2014. gada 12. februāra lēmumu liedz uzskatīt, ka ar viņa pašreizējo pieteikumu tiek prasītas iegūtas tiesības uz pabalstu. No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu ir jāsecina, ka saskaņā ar valsts tiesību aktiem tas nav šķērslis un ka M. Çoban var patiešām šādi pamatot savu prasību.
63. No minētā izriet, ka M. Çoban lietas apstākļi ietilpst Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punktā ietvertā aizlieguma piemērošanas jomā.
64. Tagad pievērsīšos pārējiem (būtiskajiem) jautājumiem, kuri Tiesai būs jārisina. Vai M. Çoban tiesības tieši piemērot Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punktu ierobežo divi fakti – ka viņš ir pastāvīgā iedzīvotāja ES uzturēšanās atļaujas turētājs un ka viņa pārcelšanās uz Turciju bija brīvprātīga? Un vai Papildprotokola 59. panta piemērošana nozīmē, ka šīs tiesības drīkst ignorēt?
65. Lai atbildētu uz šiem jautājumiem, vispirms ir rūpīgi jāizpēta divi pretēji Tiesas spriedumi lietās Akdas un Demirci.
Spriedumi lietās Akdas un Demirci
66. Lietā Akdas visi prasītāji bija Turcijas valstspiederīgie, kas bija kļuvuši darbnespējīgi un, dzīvodami Nīderlandē, bija pieprasījuši un saņēmuši gan invaliditātes pabalstu saskaņā ar WAO, gan papildu pabalstu atbilstoši TW redakcijai, kas bija spēkā līdz 2000. gadam. Viņi atgriezās Turcijā, lai būtu kopā ar ģimenēm, saglabājot abu šo pabalstu izmaksu saskaņā ar Papildprotokola 39. panta 4. punktu. Tomēr pēc tam, kad 2000. gada 1. janvārī stājās spēkā TW grozītā redakcija, valsts kompetentās iestādes nolēma pakāpeniski pārtraukt papildu pabalsta maksājumus atbilstoši TW.
67. Tiesa pārskatīja 10.a panta iekļaušanu Regulā Nr. 1408/71 un no tā izrietošo ĪINNP nepārnesamības kārtību, piemēram, papildu pabalstiem, kas izmaksājami saskaņā ar TW (36). Tā secināja, ka atļauja prasītājiem turpināt saņemt šo pabalstu nav pretrunā Papildprotokola 59. pantam.
68. Pirmkārt, šī paša Papildprotokola 39. panta 4. punktā ir skaidri paredzēta pabalstu pārnesamība (un Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punktā šī tiesību norma bija pienācīgi atspoguļota). Otrkārt, prasītājiem kā darba ņēmējiem, kas ir Turcijas valstspiederīgie, ir piemērojams Lēmuma Nr. 3/80 2. pants. Treškārt, piemērot Regulas Nr. 1408/71 noteikumus par ĪINNP saistībā ar Lēmumu Nr. 3/80 nozīmētu minētā lēmuma grozīšanu, kas saskaņā ar Asociācijas līguma 8. un 22. pantu ir vienīgi Asociācijas padomes kompetencē. Ceturtkārt, prasītāju situāciju nebūtu lietderīgi salīdzināt ar Savienības pilsoņu situāciju, ņemot vērā, ka pēdējiem minētajiem ir tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijās un brīvība ne vien izceļot no dalībvalsts, bet arī tajā atgriezties (37).
69. Turpretim lietā Demirci Tiesa nosprieda, ka Demirci un viņa kolēģi nevar pamatoties uz Lēmumu Nr. 3/80, lai iebilstu pret pastāvīgās dzīvesvietas prasību, kas valsts tiesību aktos bija noteikta kā nosacījums, lai saņemtu papildu pabalstu atbilstoši TW.
70. Visiem tās lietas prasītājiem bija Turcijas un Nīderlandes dubultā valstspiederība. Viņi, tāpat kā Akdas k‑gs un viņa kolēģi, bija kļuvuši darbnespējīgi. Arī viņiem tika piešķirti gan pamata invaliditātes pabalsti atbilstoši WAO, gan papildu pabalsti atbilstoši TW redakcijai, kas bija spēkā līdz 2000. gadam. Arī viņi atgriezās Turcijā, lai būtu kopā ar ģimenēm, saglabājot abu šo pabalstu izmaksu saskaņā ar Papildprotokola 39. panta 4. punktu. Tomēr pēc tam, kad 2000. gada 1. janvārī stājās spēkā TW grozītā redakcija, valsts kompetentās iestādes tāpat nolēma pakāpeniski pārtraukt papildu pabalstu izmaksas atbilstoši TW. Viņi šos lēmumus apstrīdēja.
71. Uzsverot atšķirības lietā Akdas, Tiesa norādīja, ka fakts, ka Demirci un viņa kolēģi bija ieguvuši uzņemošās dalībvalsts pilsonību kā Turcijas darba ņēmēji, “tiem [radīja] īpašu situāciju, īpaši ņemot vērā EEK un Turcijas Asociācijas režīma mērķus”. Uzņēmējas dalībvalsts pilsonības iegūšana principā atspoguļo pilnīgāko Turcijas darba ņēmēja integrācijas līmeni uzņemošajā dalībvalstī. Otras pilsonības iegūšana radīja juridiskās sekas, kas saistītas ne tikai ar šīs pilsonības iegūšanu, bet līdztekus arī ar Savienības pilsonības iegūšanu, īpaši saistībā ar uzturēšanās tiesībām dalībvalstīs un tiesībām uz brīvu pārvietošanos tajās. Tādējādi nebija “nekāda attaisnojuma, lai pret Turcijas pilsoni, kura juridiskais statuss nenovēršami mainījās uzņemošās dalībvalsts pilsonības iegūšanas brīdī, minētā valsts saistībā ar tāda pabalsta izmaksāšanu, kāds aplūkots pamatlietā, neizturētos tieši tāpat kā pret šīs valsts pilsoni” (38).
72. Tiesa uzskatīja, ka, saglabājot papildu pabalstu atbilstoši TW, pret Demirci un viņa kolēģiem tiktu piemērota divkārši nepamatota atšķirīga attieksme. Būdami Nīderlandes pilsoņi, viņi saņemtu labvēlīgāku attieksmi nekā darba ņēmēji, kuriem ir tikai Turcijas pilsonība un kuriem vairs nav uzturēšanās tiesību Nīderlandē, jo viņi vairs nav likumīgi nodarbināti šīs valsts darba tirgū. Tāpat šīm personām tiktu piemērota labvēlīgāka attieksme, arī salīdzinot ar uzņemošās dalībvalsts vai citas dalībvalsts pilsoņiem, kuriem, protams, ir piemērojams labvēlīgs režīms saistībā ar uzturēšanos un personu brīvu pārvietošanos Savienībā, bet kuriem joprojām ir piemērojams nosacījums par uzturēšanos Nīderlandes Karalistē, lai saņemtu papildu pabalstu. Šāds iznākums būtu pretrunā Papildprotokola 59. pantam.
Papildprotokola 59. pants
73. Papildprotokols EEK un Turcijas Asociācijas tiesību hierarhijā ir primārs tiesību akts (Papildprotokola 62. pants). Asociācijas padomes pieņemtie lēmumi, ar kuriem tiek īstenotas deleģētās pilnvaras, tāpēc ir interpretējami tā, lai tie būtu saderīgi ar “ne labvēlīgāka režīma” noteikumu, kurš tajos noteikts. Citur esmu ierosinājusi, ka Papildprotokola 59. pants atspoguļo principu, ka dalība Eiropas Savienībā ir dziļākās un īpašākās attiecības, kādas valsts var iegūt, un ka tā rezultātā visām citām attiecībām starp trešo valsti un Eiropas Savienību ir jābūt mazāk privileģētām (39).
74. No Papildprotokola 59. panta formulējuma skaidri izriet, ka tas attiecas uz dalībvalstu un Turcijas tiesībām un pienākumiem. Tajā nav skaidras norādes uz atsevišķu pilsoņu tiesībām un pienākumiem. No otras puses, 59. pants neapšaubāmi var tikt izmantots un tiek izmantots kā interpretācijas princips, ļaujot Tiesai salīdzināt tekstus un lemt par labu drīzāk vienai iespējamajai zemāka juridiska spēka instrumenta teksta (piemēram, Lēmuma Nr. 3/80) interpretācijai nekā kādai citai. Judikatūrā, kurā piemērots 59. pants, ir redzams tā nozīmības apstiprinājums situācijās, kad ir noderīgi salīdzināt gadījumus ar Savienības un ar Turcijas pilsoņiem. Tādējādi darba ņēmēju pārvietošanās brīvības un Lēmuma Nr. 1/80 kontekstā Tiesa vairākkārt ir atzinusi, ka Papildprotokola 59. pantā ir aizliegts Turcijas pilsoņiem piemērot labvēlīgāku attieksmi nekā Savienības pilsoņiem (40). Tomēr Tiesa vairākkārtīgi ir atteikusies salīdzināt Turcijas valstspiederīgo darba ņēmēju ģimenes locekļu, kuru tiesības izriet no Lēmuma Nr. 1/80 7. panta, situāciju ar Savienības pilsoņu ģimenes locekļu situāciju, jo (izskatījusi attiecīgās juridiskās situācijas) Tiesa konstatēja, ka, ņemot vērā būtiskās atšķirības, tās nevar tikt lietderīgi salīdzinātas (41).
75. Tādējādi pilnībā piekrītu sava kolēģa ģenerāladvokāta N. Vāla [N. Wahl] analīzei lietā Demirci: “kā ir izskaidrots Tiesas apsvērumos spriedumā lietā Akdas, Papildprotokola 59. pants darbojas kā “pēdējās instances mehānisms”, lai nodrošinātu, ka EEK un Turcijas Asociācijas režīma tiesību normu interpretācija nav nepamatoti mazāk labvēlīga pret Savienības pilsoņiem, salīdzinot ar Turcijas pilsoņiem. Tomēr 59. pants nav vispārēja nediskriminācijas klauzula, uz kuru Savienības pilsoņi varētu atsaukties jebkuros apstākļos, kuros Turcijas pilsoņiem saskaņā ar EEK un Turcijas asociācijas režīmu tiek piešķirtas tiesības, kuru nav Savienības pilsoņiem” (42).
76. Vai M. Çoban situācija var tikt pielīdzināta prasītāju situācijai lietā Akdas vai prasītāju situācijai lietā Demirci?
77. Kā iesniedzējtiesa izpalīdzīgi norāda (43), aiziedams no darba, M. Çoban zaudēja savas tiesības uzturēties Nīderlandē saskaņā ar Asociācijas līgumu (44). Viņš pārtrauca darbu slimības dēļ 2006. gada 11. septembrī. Tomēr 2006. gada 18. decembrī viņš ieguva pastāvīgā iedzīvotāja ES uzturēšanās atļauju un vēl bija šīs atļaujas turētājs tobrīd, kad no 2014. gada 1. aprīļa nolēma pārcelties uz Turciju. Saskaņā ar Likumu par remigrāciju viņam bija tiesības gada laikā pēc pārcelšanās pārdomāt un atgriezties Nīderlandē.
78. Turpmākajā analīzē aplūkošu tiesības, kas ar šādu atļauju tiek piešķirtas saskaņā ar Savienības tiesību aktiem, un to ierobežojumus. Nezinu, vai M. Çoban piešķirtā atļauja sniedza jebkādas papildu tiesības saskaņā ar valsts tiesību aktiem; manuprāt, tam nekādā ziņā nav nozīmes. Šeit nozīme ir tam, vai, ņemot vērā tiesības, kas viņam piešķirtas saskaņā ar Savienības tiesību aktiem, viņa stāvoklis var (vai nevar) tikt pienācīgi salīdzināts ar Nīderlandes pilsoņa un/vai Savienības pilsoņa stāvokli. Ja šis salīdzinājums ir pamatots, tad – tāpat kā gadījumā ar prasītājiem ar Turcijas un Nīderlandes dubultpilsonību lietā Demirci – Papildprotokola 59. pantam ir dodama priekšroka pār viņa tiesībām (kuras citādi viņš spētu aizstāvēt) saņemt pabalstu atbilstoši TW.
79. Vispirms īsi izanalizēšu brīvprātīgas un piespiedu pārcelšanās jautājumu, pēc tam pievērsīšos jautājumam, vai pastāvīgā iedzīvotāja ES uzturēšanās atļaujas turētāja situācija ir pielīdzināma Nīderlandes valstspiederīgā un/vai citas dalībvalsts valstspiederīgā situācijai.
80. Lēmumā Nr. 3/80 nav nošķirti dažādie iemesli, kāpēc darba ņēmējs, kas ir Turcijas valstspiederīgais un kas ir vai ir bijis pakļauts vienas vai vairāku dalībvalstu tiesību aktiem, varētu vēlēties pārcelties uz Turciju vai uz citu dalībvalsti (45). Tā mērķis ir nodrošināt, ka darba ņēmējs – Turcijas valstspiederīgais –, viņa ģimenes locekļi un viņu pārdzīvojušie tuvinieki – kuri ir Savienības rezidenti – neatkarīgi no konkrētajiem apstākļiem var saglabāt sociālā nodrošinājuma aizsardzību, kurā šis Turcijas darba ņēmējs ir devis ieguldījumu darba dzīves laikā. Ja vien nav paredzēts citādi (un nav “citu” vai “īpašu” Lēmumā Nr. 3/80 paredzētu būtisku noteikumu), uz Turcijas valstspiederīgo darba ņēmēju “attiecas tie paši pienākumi un tie paši pabalsti saskaņā ar jebkuras dalībvalsts tiesību aktiem kā uz šīs valsts pilsoņiem” (3. panta 1. punkts).
81. 6. panta 1. punktā ir nepārprotami paredzēta iespēja, ka personai, uz kuru attiecas lēmums (kā minēts 2. pantā), kura saņem trīs noteiktos pabalstus (“invaliditātes, vecuma pabalstu vai naudas pabalstu apgādnieka zaudējuma gadījumā, kā arī pensiju par nelaimes gadījumu darbā vai par arodslimību”), var rasties vēlme vai nepieciešamība pārcelties citur. Personas, kuras saņem šādus pabalstus, ir tieši tādas personas, kuras var būt darbnespējīgas vai nevar patstāvīgi sevi aprūpēt. Tādējādi 6. panta 1. punktā skaidri un nepārprotami ir noteikts, ka šos pabalstus, uz kuru saņemšanu viņi, dabiski, paļaujas, “nevar nekādi samazināt, pārveidot, apturēt, atsaukt vai konfiscēt tāda iemesla dēļ, ka to saņēmējs dzīvo Turcijā vai dalībvalsts teritorijā, kas nav tā dalībvalsts, kurā atrodas institūcija, kas ir atbildīga par to izmaksu”.
82. Citiem vārdiem sakot, tam, ka persona pārceļas uz dzīvi citur, nebūtu jābūt iemeslam pabalsta atņemšanai. Dabisks ir secinājums, ka Lēmumā Nr. 3/80 ir paredzēta virkne iespējamu pārcelšanās scenāriju; pārcelšanās iemesls nav būtisks. Ilustrēšu to ar kādu (gana ticamu) scenāriju. Pieņemsim, ka konkrētais darba ņēmējs aiziet pensijā, kļūst vecs un nespēcīgs. Viņš diemžēl ir kļuvis par atraitni, un mītnes dalībvalstī viņam nav neviena aprūpētāja. Turcijā dzīvo viņa tuvinieki un radinieki, bet blakus dalībvalstī mitinās viņa meita ar ģimeni. Viņš var palikt turpat, viens pats un bez atbalsta. Viņš var pārcelties pie meitas un viņas ģimenes. Viņš var atgriezties Turcijā. Man šķiet, ka nebūtu dabiski un būtu aizvainojoši ierosināt, ka, ja viņš nolemj pārcelties vai nu uz blakus dalībvalsti, vai uz Turciju (risinājumi Nr. 2 un 3), šī lēmuma “brīvprātības” dēļ viņam vairs nav piemērojams 6. pants vai, patiesībā, Lēmums Nr. 3/80 kopumā. 6. panta 1. punkts nedrīkst tikt uzlūkots caur šādu prizmu.
83. Tāpēc secinu, ka, lai gan, pamatodama savu argumentāciju lietā Demirci, Tiesa minēja ES pilsoņa tiesības brīvprātīgi pārvietoties, tai diez vai bija nodoms padarīt “brīvprātīgu aizbraukšanu” no dalībvalsts, kas piešķīrusi pabalstu, par noteicošo faktoru, kura izpildes gadījumā Turcijas izcelsmes saņēmējam tiek atņemts sociālā nodrošinājuma pabalsts un tādējādi Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punktā minētā aizsardzība.
84. Tādējādi tagad pievērsīšos jautājumam par pastāvīgā iedzīvotāja ES uzturēšanās atļaujas turētāja relatīvo statusu un tiesībām, salīdzinot ar a) Nīderlandes valstspiederīgā un b) citas dalībvalsts valstspiederīgā, kas tādējādi ir Savienības pilsonis, statusu un tiesībām.
85. Padomes Direktīvas 2003/109/EK mērķis ir nodrošināt trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri ir likumīgi uzturējušies Savienībā vismaz piecus gadus un kuriem ir ilgtermiņa uzturēšanās atļauja, “virkni vienotu tiesību, kuras cik iespējams” līdzinās Eiropas Savienības pilsoņu tiesībām (2. apsvērums) (46). 7. apsvērumā ir paskaidrots, ka, lai iegūtu pastāvīgā iedzīvotāja statusu, “trešās valsts pilsoņiem jāpierāda, ka viņiem ir pienācīgi ienākumi un apdrošināšana slimības gadījumiem, lai viņi nekļūtu par nastu dalībvalstij. Dalībvalstis, novērtējot stabilu un regulāru ienākumu esamību, var ņemt vērā tādus faktorus kā iemaksas pensiju sistēmā un nodokļu saistību izpilde”. Šis apsvērums ir īstenots 5. panta 1. punkta a) un b) apakšpunktā, kuros pašpietiekamība, neizmantojot sociālā nodrošinājuma sistēmas un veselības apdrošināšanu, ir uzsvērta kā priekšnosacījums pastāvīgā iedzīvotāja statusa piešķiršanai.
86. 8. panta 1. punktā ir paredzēts, ka pastāvīgā iedzīvotāja statuss ir pastāvīgs saskaņā ar 9. pantu. Iemesli šāda statusa anulēšanai vai zaudēšanai, kas uzskaitīti minētajā tiesību normā, papildus noteiktiem valsts politikas iemesliem, ietver arī iemeslu “prombūtnes gadījumā no [ES] teritorijas uz 12 secīgiem mēnešiem” (9. panta 1. punkta c) apakšpunkts). 11. pantā ir noteiktas tiesības uz vienlīdzīgu attieksmi ar attiecīgās dalībvalsts valstspiederīgajiem, kā arī ietverti vairāki izņēmumi no šī principa. Konkrēti, 11. panta 4. punktā ir teikts, ka “vienlīdzīgu attieksmi attiecībā uz sociālo palīdzību un sociālo aizsardzību dalībvalstis var ierobežot līdz pamata pabalstiem” (47).
87. Interesanti atzīmēt, ka Direktīvā 2003/109 acīmredzot nav aplūkots jautājums par to, kas notiek – tas ir, kādas ir attiecīgi trešās valsts pilsoņa un viņu uzņemošās dalībvalsts tiesības –, ja konkrētā persona kļūst pastāvīgi atkarīga no sociālā nodrošinājuma, ko atbalstam sniedz sociālā palīdzība; vēl vairāk, ja tā kļūst par trūcīgu personu.
88. Šķiet skaidrs, ka, strādādams par starptautisko pārvadājumu šoferi, M. Çoban būtu kvalificējies (un, domājams, tiešām kvalificējās) ES ilgtermiņa uzturēšanās atļaujai. Viņš saņēma atļauju pavisam drīz (aptuveni trīs mēnešus) pēc darba attiecību sākotnējās izbeigšanas (48). Šajā dzīves posmā viņa nākotnes perspektīvas – neatkarīgi no tā, vai viņš faktiski spētu atsākt savu darbu –, iespējams, nebija īpaši skaidras. Piezīmēšu, ka viņa darbnespēja tika novērtēta robežās no 45 % līdz 55 % tikai gandrīz divus gadus vēlāk (2008. gada 8. septembrī) un viņam tika piešķirts darbnespējas pabalsts (49).
89. Vai tolaik, kad Uwv atsauca M. Çoban pabalstu atbilstoši TW, viņš bija Nīderlandes valstspiederīgajam (kā Demirci un viņa kolēģi) vai citas Savienības dalībvalsts valstspiederīgajam, kurš tādējādi ir Savienības pilsonis, līdzvērtīgā stāvoklī?
90. Šķiet pašsaprotami, ka attiecībā pret Nīderlandi M. Çoban stāvoklis nevar tikt lietderīgi salīdzināts ar Nīderlandes valstspiederīgā stāvokli. Demirci un viņa kolēģi atradās savā (pieņemtajā) mītnes valstī. Iegūstot Nīderlandes pilsonību, viņi bija “sasnieguši pilnīgāko Turcijas darba ņēmēja integrācijas līmeni uzņemošajā dalībvalstī” (50). Viņi ir nīderlandieši. M. Çoban šo būtisko soli nebija spēris.
91. Pakārtoti, vai M. Çoban stāvoklis varētu tikt salīdzināts ar tāda ES pilsoņa stāvokli, kurš arī ir ieguvis pastāvīgā iedzīvotāja statusu Nīderlandē, pārceļas uz dzīvi citur un tādējādi zaudē tiesības uz papildu pabalstu atbilstoši TW?
92. Principā tas ir gandrīz pašsaprotami, ka, lai arī cik lielā mērā trešās valsts valstspiederīgā, kuram ir ES pastāvīgā iedzīvotāja statuss, stāvoklis būtu labvēlīgs salīdzinājumā ar trešās valsts valstspiederīgā, kurš vēl nav ieguvis minēto statusu, mazāk drošo stāvokli (51), tas nevarētu būt tikpat labs kā Savienības pilsonim.
93. Kā Tiesa ir nospriedusi virknē lietu kopš lietas Grzelczyk, Savienības pilsonība ir paredzēta kā “dalībvalstu pilsoņu pamatstatuss, kas Savienības pilsoņiem, kuri ir vienādā situācijā, neatkarīgi no viņu pilsonības un neskarot šajā sakarā skaidri noteiktos izņēmumus, dod tiesības uz vienādu tiesisko režīmu” (52). Grzelczyk k‑gs varēja pieprasīt Beļģijas “minimex” – “sociālās priekšrocības” Regulas (EEK) Nr. 1612/68 (53) izpratnē – studiju pēdējā gada laikā nevis saskaņā ar (EEK) sekundārajiem tiesību aktiem, bet saskaņā ar citiem Savienības pilsoņiem sniegto solidaritāti. Arī Beļģijas students tādā pašā situācijā būtu varējis iegūt “minimex” finanšu atbalstu. Tādējādi to varēja arī Grzelczyk k‑gs (54).
94. ES pastāvīgā iedzīvotāja statuss trešās valsts valstspiederīgajam nepiešķir Līgumā paredzētas tiesības aizpildīt robus Savienības sekundārajos tiesību aktos vai niansēti interpretēt tos. Tādējādi pēc būtības ir maz ticams, ka šāds statuss būs patiesi līdzvērtīgs Savienības pilsoņa statusam.
95. Šķiet, ka vismaz divos aspektos M. Çoban stāvokli 2014. gada 1. aprīlī var visnotaļ droši raksturot kā nedrošāku par Savienības pilsoņa stāvokli. Pirmkārt, tas attiecas uz viņa finansiālo nodrošinājumu, kurš turpinājās arī tad, kad viņš kļuva pastāvīgi darbnespējīgs; otrkārt – uz viņa tiesību saglabāt ES pastāvīgā iedzīvotāja statusu ierobežoto ilgumu, ja viņš atstāj Nīderlandi un pārceļas uz Turciju.
96. Attiecībā uz pirmo aspektu no spriedumiem lietās Dano (55) un Alimanovic (56) skaidri izriet, ka zināmos apstākļos dalībvalsts ir tiesīga ierobežot piekļuvi ĪINNP pat Savienības pilsoņiem, kas likumīgi atrodas tās teritorijā, līdz brīdim, kad šie pilsoņi iegūst pastāvīgas uzturēšanās tiesības (57). Ciktāl man zināms, pagaidām nepastāv Tiesas judikatūra saistībā ar jautājumu par to, vai trešās valsts valstspiederīgajam, kas ir saņēmis ES pastāvīgā iedzīvotāja statusu un kura saimnieciskā pastāvēšana pēc tam kļūst finansiāli pilnīgi atkarīga no sociālā nodrošinājuma pabalsta kopā ar ĪINNP, var rēķināties ar to, ka viņa statuss saglabāsies un pabalsti tiks izmaksāti līdz pat dzīves beigām. Būtu drosmīgi apgalvot, ka tas būtu pašsaprotami (58).
97. Attiecībā uz otro aspektu no Direktīvas 2003/109 9. panta 1. punkta c) apakšpunkta formulējuma skaidri izriet, ka trešās valsts valstspiederīgajam “vairs nav tiesību saglabāt pastāvīgā iedzīvotāja statusu [..] prombūtnes gadījumā no [ES] teritorijas uz 12 secīgiem mēnešiem”. Pēc tam viņš būs tādā pašā situācijā kā jebkurš cits trešās valsts valstspiederīgais, kas vēlas (atkārtoti) ierasties Savienībā (59). Ex hypothesi, runājot par konkrētās lietas faktiem (M. Çoban darbnespēja ir novērtēta no 45 % līdz 55 %), šāda persona nevarēs izpelnīties privileģētu attieksmi, kādu saņem Turcijas valstspiederīgais, kas vēlas (atkārtoti) iekļauties dalībvalsts darba tirgū saskaņā ar Asociācijas līgumu (un viņam nekādā ziņā nebūtu līdzvērtīgas tiesības brīvi pārvietoties Savienībā, kādas ir Savienības pilsoņiem) (60).
98. Savukārt ES pilsonis, kuram ir pastāvīgā iedzīvotāja statuss un kurš izvēlas pamest Nīderlandi (un tādējādi zaudē savas tiesības saņemt papildu pabalstu atbilstoši TW) patiesi ar laiku zaudēs savu pastāvīgā iedzīvotāja statusu – pēc diviem gadiem, nevis pēc 12 mēnešiem (61) – taču viņam, protams, būs iespēja atgriezties Nīderlandē, kad vēlas (62).
99. Detalizēto analīzi lietā Demirci par iemesliem, kāpēc – pretēji prasītājiem lietā Akdas – Turcijas un Nīderlandes dubultās valstspiederības turētāji nevarēja pamatoties uz Lēmumu Nr. 3/80, lai saglabātu papildu pabalstu atbilstoši TW, Tiesa iesāka ar vārdiem “apstāklis, ka atbildētāji pamatlietā ir ieguvuši uzņemošās dalībvalsts pilsonību kā Turcijas darba ņēmēji, tiem rada īpašu situāciju (mans izcēlums)” (63).
100. Tomēr ir skaidrs, ka M. Çoban situācija neatbilst apzīmējumam “īpaša situācija”. Viņam nav Turcijas un Nīderlandes dubultas valstspiederības. Viņam nav citas Savienības dalībvalsts valstspiederības. Viņam ir tikai viena – Turcijas valstspiederība. Manuprāt, šo secinājumu 84. un nākamajos punktos iekļautais materiāls pierāda, ka viņa situācija nevar tikt pienācīgi salīdzināta ar Nīderlandes un/vai Savienības pilsoņa situāciju. No tā izriet, ka Papildprotokola 59. pants nedarbojas tā, lai laupītu viņam tieši efektīvas tiesības saskaņā ar Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punktu, uz kuru citādi viņam būtu jāvar paļauties.
Pēcvārds
101. No analīzes kļūs skaidrs, ka esmu noteikusi galveno šīs tiesvedības pamatā esošās neskaidrības iemeslu – faktu, ka Lēmums Nr. 3/80 atspoguļo Regulas Nr. 1408/71 redakciju, kas bija spēkā, pirms tā tika grozīta, lai padarītu ĪINNP nepārnesamu (64). Lietās Akdas un arī Demirci Tiesa ir balstījusies uz pieņēmumu, ka uz ĪINNP attiecas Lēmums Nr. 3/80 (65).
102. Kaut arī Papildprotokola 59. pants ir vērtīgs skaidrojošs instruments (66) un tādējādi specifiskos apstākļos tas var tikt izmantots un izslēgta atsaukšanās uz Lēmumu Nr. 3/80, tā funkcijas un pilnvaras nav paplašināmas līdz Lēmuma Nr. 3/80 pārrakstīšanai, lai “izgrieztu” to pašu ĪINNP, uz kuru, pēc Tiesas teiktā, šis instruments attiecas. Pilnvaras grozīt vai pārveidot Lēmumu Nr. 3/80 ir Asociācijas padomei (67). Ja politisku iemeslu dēļ tiek uzskatīts, ka ir vēlams nepieļaut Turcijas pilsoņiem saglabāt tiesības uz ĪINNP, ja viņi pārceļas no uzņemošās dalībvalsts uz citu valsti, un ja vien tiesa nepārskata pieņēmumu, uz kuru balstījās lietas Akdas un Demirci (68)–, rezultāts var tikt sasniegts tikai likumdošanas ceļā.
Secinājumi
103. Tādējādi ierosinu Tiesai uz Centrale Raad van Beroep (Augstākā sociālo lietu apelācijas tiesa, Nīderlande) uzdoto prejudiciālo jautājumu atbildēt šādi:
Bijušais darba ņēmējs, kurš ir vienīgi Turcijas un nav nevienas dalībvalsts valstspiederīgais un kurš saņem papildu pabalstu atbilstoši Toeslagenwet, var pamatoties uz Asociācijas padomes Lēmuma Nr. 3/80 (1980. gada 19. septembris) par Eiropas Kopienu dalībvalstu sociālā nodrošinājuma sistēmu piemērošanu darbiniekiem, kuriem ir Turcijas pilsonība, un viņu ģimenes locekļiem, 6. panta 1. punktu un saņemt šo pabalstu, ja viņš pārceļas uz Turciju. Šāds iznākums nav pretrunā 59. pantam Papildprotokolā, kas parakstīts 1970. gada 23. novembrī Briselē. Nav būtiski, vai šī persona a) pārceļas uz Turciju pēc savas gribas vai b) tai kā trešās valsts valstspiederīgajai ir ES pastāvīgā iedzīvotāja statuss, līdz ar to tā 12 mēnešu laikā var atgriezties un atsākt uzturēšanos uzņemošajā dalībvalstī.