GENERALINIO ADVOKATO
GIOVANNI PITRUZZELLA IŠVADA,
pateikta 2019 m. kovo 14 d.(1)
Byla C‑89/18
A
prieš
Udlændinge‑ og Integrationsministeriet
(Østre Landsret (Rytų regiono apeliacinis teismas, Danija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Susitarimas dėl EEB ir Turkijos asociacijos – Nacionalinės teisės aktai, sugriežtinantys trečiosios valstybės piliečių, kurie gyvena atitinkamoje valstybėje narėje turėdami darbuotojo statusą, sutuoktinių pirmojo leidimo atvykti į šią valstybę narę sąlygos – Šeimos susijungimas – Stipresnio ryšio su priimančiąja valstybe nare nei su trečiąja kilmės valstybe reikalavimas – Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnis – Neveikimo išlyga – Naujas apribojimas – Privalomasis bendrojo intereso pagrindas – Sėkmingos integracijos tikslas – Naujo apribojimo būtinumas ir proporcingumas“
1. Gali nutikti taip, kad pagal Sąjungos teisę užtikrinamos individualios teisės gali prieštarauti valstybių narių nacionaliniam savitumui, kurį ši Sąjunga taip pat įsipareigojo gerbti, kaip matyti iš ESS 4 straipsnio 2 dalies. Tokiu atveju Teisingumo Teismas turi atlikti būtino, bet sudėtingo šių a priori skirtingų dviejų rūšių interesų suderinimo įvertinimą atsižvelgdamas į proporcingumo principą. Būtent tokia užduotis tenka Teisingumo Teismui nagrinėjant šį prašymą priimti prejudicinį sprendimą, kuriame jis turės nuspręsti, ar tuo atveju, jei darbuotojo turko, kuris teisėtai integravosi į priimančiosios valstybės narės darbo rinką, sutuoktinė siekia gauti leidimą gyventi šalyje šeimos susijungimo su savo sutuoktiniu tikslu, galima teisėtai, nepažeidžiant šio darbuotojo teisių, kuriomis jis gali naudotis Sąjungos teritorijoje, reikalauti, kad šio darbuotojo sutuoktinė įrodytų, jog bendras sutuoktinių ryšys su priimančiąja valstybe nare yra stipresnis nei su jų kilmės valstybe.
I. Įvadas
2. Pareiškėja pagrindinėje byloje A yra Turkijoje gimusi Turkijos pilietė, 1983 m. gegužės 24 d. ji susituokė su B, kuris taip pat yra Turkijos pilietis. Sutuoktiniai Turkijoje susilaukė keturių vaikų. 1998 m. birželio 24 d. A ir B santuoka buvo nutraukta. 1999 m. sausio 7 d. B susituokė su Danijoje gyvenančia Vokietijos piliete. Kaip Sąjungos pilietės sutuoktinis B nuo 1999 m. liepos 6 d. įgijo teisę gyventi Danijoje. 2006 m. pagal Danijos teisės nuostatas, kuriomis perkelta 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičianti Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinanti [d]irektyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB(2), jam buvo išduotas leidimas nuolat gyventi šalyje. Visiems keturiems vaikams, kurių B susilaukė kartu su A, remiantis šeimos susijungimu su B, taip pat buvo išduoti leidimai gyventi Danijoje.
3. 2009 m. birželio 25 d. B santuoka su Vokietijos pilietybę turinčia sutuoktine buvo nutraukta. 2009 m. rugpjūčio 28 d. Danijoje A ir B susituokė antrą kartą. 2009 m. rugsėjo 3 d. A, remdamasi santuoka su B, kuris neginčijamai dirba pagal darbo sutartį, pateikė Udlændingeservice (Migracijos tarnyba) prašymą išduoti leidimą gyventi Danijoje.
4. 2010 m. gegužės 26 d. Udlændingeservice atmetė šį prašymą, remdamasi Udlændingeloven (Įstatymas dėl užsieniečių)(3), galiojusio pagrindinėje byloje aptariamo sprendimo priėmimo metu, 9 straipsnio 1 dalies 1 punktu ir 7 dalimi, kuriuose nustatyta:
„1. Pateikus prašymą leidimas gyventi šalyje gali būti išduotas:
1) vyresniam nei 24 metų užsieniečiui, kuris susituokęs arba kaip sugyventinis ilgą laiką gyvena su vyresniu nei 24 metų Danijoje nuolat gyvenančiu asmeniu, kuris:
<…>
d) turi leidimą nuolat gyventi Danijoje ilgiau nei pastaruosius trejus metus;
<…>
7. Išskyrus ypatingomis priežastimis grindžiamus atvejus, leidimas gyventi šalyje <…> pagal 1 dalies 1 punkto b–d papunkčius gali būti išduotas tik jei sutuoktinių arba sugyventinių bendras ryšys su Danija yra stipresnis nei jų bendras ryšys su kita šalimi.“
5. 2010 m. rugsėjo 30 d. sprendimu ministerija savo ruožtu atmetė A skundą dėl 2010 m. gegužės 26 d. sprendimo, remdamasi tuo, kad A ir B neatitinka ryšio reikalavimo, pagal kurį bendras sutuoktinių ryšys su Danija turi būti stipresnis nei jų bendras ryšys su kita šalimi. Priminusi taikytiną teisę ir atsižvelgimo į šį ryšį ir jo įvertinimo sąlygas, ministerija patikrino, ar sutuoktinių A ir B bendras ryšys su Danija yra stipresnis nei su Turkija, palygindama B ryšį su Danija ir su jo kilmės šalimi, taip pat A ryšį su jos kilmės šalimi. Be to, A savo prašyme nenurodė nei kokio nors konkretaus asmeninio pobūdžio motyvo, nei ypatingos su sveikata susijusios aplinkybės, kuriais būtų galima pagrįsti leidimą gyventi šalyje neatsižvelgiant į ryšio su Danija nebuvimą, todėl ministerija atmetė A prašymą ir nurodė jai kartu su dviem jauniausiais vaikais grįžti į Turkiją ir ten toliau gyventi šeimos gyvenimą.
6. 2014 m. kovo 10 d. A pateikė Retten i Aalborg (Olborgo apylinkės teismas, Danija) skundą, prašydama panaikinti šį sprendimą ir peržiūrėti jos prašymą dėl šeimos susijungimo. 2014 m. gegužės 26 d. byla buvo perduota Københavns byret (Kopenhagos apylinkės teismas, Danija), šis 2016 m. gruodžio 14 d. pats perdavė ją prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, nes pagal nacionalinę teisę pirmosios instancijos teismas gali perduoti apeliaciniam teismui bylą, kurioje keliami principiniai klausimai, kad pastarasis priimtų sprendimą kaip pirmoji instancija. A paprašė panaikinti 2010 m. rugsėjo 30 d. sprendimą(4) ir iš naujo išnagrinėti jos prašymą dėl šeimos susijungimo.
7. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad 1980 m. rugsėjo 19 d. Asociacijos tarybos sprendimo Nr. 1/80 dėl asociacijos plėtros (toliau – Sprendimas Nr. 1/80), pridėto prie Susitarimo, kuriuo įsteigiama Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociacija, kurį 1963 m. rugsėjo 12 d. Ankaroje pasirašė Turkijos Respublika ir EEB valstybės narės ir Bendrija ir kuris Bendrijos vardu buvo sudarytas, aprobuotas ir patvirtintas 1963 m. gruodžio 23 d. Tarybos sprendimu 64/732/EEB(5) (toliau – Susitarimas dėl EEB ir Turkijos asociacijos), 13 straipsnis yra taikomas, nes neginčijama, kad B yra darbuotojas turkas. O pagal šį straipsnį valstybės narės negali „nustatyti naujų apribojimų, susijusių su darbuotojų ir jų šeimos narių, kurie teisėtai gyvena ir dirba <…> jų teritorijose, įdarbinimo sąlygomis“. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, Sprendimo Nr. 1/80 įsigaliojimo metu nebuvo taikoma jokia taisyklė, prilygintina Įstatymo dėl užsieniečių 9 straipsnio 7 dalyje nustatytai taisyklei, todėl ši nuostata reiškia naują apribojimą, kaip jis suprantamas pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį.
8. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas primena Teisingumo Teismo jurisprudenciją, pagal kurią naujas apribojimas, kaip jis suprantamas pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį, draudžiamas, „išskyrus atvejus, kai šis apribojimas patenka į šio sprendimo 14 straipsnyje nurodytus apribojimus, kai jis pateisinamas privalomu bendrojo intereso pagrindu arba yra tinkamas užtikrinti, kad būtų pasiektas teisėtas tikslas, ir neviršija to, kas būtina jam pasiekti“(6). Iš 2000 ir 2002 m. pateiktų įstatymo projektų(7) aiškinamųjų memorandumų matyti, kad ryšio reikalavimu siekiama sėkmingos integracijos. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs(8), kad toks tikslas gali reikšti privalomąjį bendrojo intereso pagrindą. Taigi iš esmės lieka nustatyti, ar stipresnio ryšio su Danija nei su kilmės valstybe reikalavimas yra tinkamas užtikrinti, kad būtų pasiektas teisėtas tikslas, ir neviršija to, kas būtina jam pasiekti.
9. Šiomis aplinkybėmis Østre Landsret (Rytų regiono apeliacinis teismas, Danija) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, kurį Teisingumo Teismo kanceliarija gavo 2018 m. vasario 8 d., pateikė Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar byloje, kurioje sutuoktinių šeimos susijungimui nustatyti „nauji apribojimai“, kuriais prima facie pažeidžiama Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnyje nustatyta neveikimo išlyga, be to, šie apribojimai yra pagrįsti su „sėkminga integracija“ susijusiomis aplinkybėmis, kurias Europos Sąjungos Teisingumo Teismas pripažino 2016 m. balandžio 12 d. Sprendime Genc (byla C‑561/14, EU:C:2016:247; taip pat žr. 2017 m. kovo 29 d. Sprendimą Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), taisyklė, kaip antai Danijos įstatymo dėl užsieniečių 9 straipsnio 7 dalis, – pagal kurią, inter alia, galioja bendra sąlyga, kad šeimos susijungimas tarp asmens, kuris yra trečiosios šalies pilietis ir turi leidimą gyventi Danijoje, ir to asmens sutuoktinio gali įvykti, jeigu sutuoktinių ryšys su Danija yra stipresnis nei su Turkija, – gali būti laikoma „pateisinama privalomuoju bendrojo intereso pagrindu, tinkamu norint pasiekti teisėtą tikslą ir neviršijančiu to, kas yra būtina šiam tikslui pasiekti“?
2. Jeigu atsakymas į pirmąjį klausimą yra teigiamas ir ryšio reikalavimas paprastai laikomas tinkamu siekiant užtikrinti, kad būtų pasiektas integracijos tikslas, ar tokiu atveju, nepažeidžiant apribojimo kriterijaus ir proporcingumo reikalavimo, įmanoma:
i) taikyti praktiką, pagal kurią tais atvejais, kai leidimą gyventi valstybėje narėje turintis sutuoktinis (globėjas) pirmą kartą atvyko į Daniją sulaukęs 12 arba 13 metų ar daugiau, atliekant globėjo ryšio su šia valstybe nare vertinimą didelė įrodomoji galia suteikiama šioms aplinkybėms:
– ar asmuo maždaug 12 metų teisėtai gyveno valstybėje narėje,
– arba gyveno ir turėjo nuolatinį pastovų darbą valstybėje narėje, reiškiantį aktyvių ryšių palaikymą ir bendravimą su bendradarbiais ir galbūt klientais valstybės narės kalba, ir kai šis laikotarpis be ilgesnių pertraukų tęsėsi ne mažiau kaip ketverius–penkerius metus,
– arba tam tikrą laikotarpį gyveno valstybėje narėje ir turėjo ten pastovų darbą, kuriame nereikėjo aktyviai palaikyti ryšio ir bendrauti su bendradarbiais ir galbūt klientais valstybės narės kalba, ir šis laikotarpis be ilgesnių pertraukų tęsėsi ne mažiau kaip septynerius ar aštuonerius metus;
ii) taikyti praktiką, pagal kurią aplinkybė, kad globėjas išlaikė stiprų ryšį su kilmės šalimi, dažnai arba ilgam laikui į ją nuvykdamas, laikoma kliudančia atitikti ryšio reikalavimą, nors trumpalaikės atostogos arba buvimas mokymosi tikslais nereiškia aplinkybės, trukdančios išduoti leidimą gyventi šalyje;
iii) taikyti praktiką, pagal kurią aplinkybė, kad kalbama apie „santuoką, ištuoką ir antrą santuoką su tuo pačiu asmeniu“, akivaizdžiai neleidžia pripažinti, kad tenkinama sąlyga dėl siejamųjų veiksnių?“
10. Šioje byloje rašytines pastabas pateikė A, Danijos vyriausybė ir Europos Komisija.
11. Per 2018 m. gruodžio 13 d. Teisingumo Teisme vykusį posėdį žodines pastabas pateikė A, Danijos vyriausybė ir Komisija.
II. Analizė
12. Šiais prejudiciniais klausimais, kurie nagrinėtini kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar nacionalinė priemonė, kaip antai aptariama pagrindinėje byloje, pagal kurią darbuotojo turko, teisėtai gyvenančio atitinkamoje valstybėje narėje, ir jo žmonos, Turkijos pilietės, šeimos susijungimui taikoma sąlyga, kad šių sutuoktinių bendras ryšys su Danija turi būti stipresnis nei jų bendras ryšys su kita šalimi, reiškia naują apribojimą, kaip jis suprantamas pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį.
13. Pirmiausia pažymėtina, kad šioje byloje nagrinėjami panašūs klausimai, kaip ir byloje Genc(9). Pastarojoje byloje Teisingumo Teismas turėjo įvertinti kitos to paties Įstatymo dėl užsieniečių nuostatos, – pagal kurią darbuotojo turko, teisėtai gyvenančio atitinkamoje valstybėje narėje, ir jo nepilnamečio vaiko šeimos susijungimui taikoma sąlyga, kad vaikas turėtų arba galėtų turėti pakankamai tvirtų ryšių su šia valstybe nare, kad galėtų sėkmingai joje integruotis, kai jis ir jo kitas vienas iš tėvų gyvena kilmės valstybėje arba kitoje valstybėje ir kai prašymas dėl šeimos susijungimo pateikiamas per dvejus metus nuo tos dienos, kai vienas iš tėvų, gyvenantis atitinkamoje valstybėje narėje, gavo leidimą gyventi šalyje neterminuotą laikotarpį, – suderinamumą su Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsniu. Iš Sprendimo Genc(10) galima padaryti kelias šiai bylai naudingas išvadas. Be to, iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad Danijos administracinės valdžiosinstitucija padarė išvadas iš šio sprendimo, kiek tai susiję su toje byloje aptariama konkrečia Įstatymo dėl užsieniečių nuostata, tačiau nieko nenurodė dėl sąlygų, kurios turi būti įvykdytos tuo atveju, jei prašymą dėl šeimos susijungimo pateikia darbuotojo turko sutuoktinis, būtent dėl ryšio su Danija reikalavimo. Vis dėlto nors matyti, kad Danijos administracinės valdžios institucija įsitikinusi, jog Įstatymo dėl užsieniečių 9 straipsnio 7 dalis, net ir reiškianti naują apribojimą, kaip jis suprantamas pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį, yra teisėta, nes pateisinama privalomuoju bendrojo intereso pagrindu, yra tinkama užtikrinti, kad būtų pasiektas teisėtas tikslas, ir neviršija to, kas būtina jam pasiekti, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla abejonių.
A. Dėl naujo apribojimo, pateisinamo privalomuoju bendrojo intereso pagrindu, buvimo
14. Kaip priminė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, pagal neveikimo išlygą, nustatytą Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnyje, apskritai draudžiama bet kuri nauja priemonė, kurios tikslas ar poveikis būtų tas, kad Turkijos piliečio naudojimuisi ekonomine laisve atitinkamos valstybės narės teritorijoje būtų taikomos labiau ribojančios sąlygos nei tos, kurios jam taikytos šioje valstybėje narėje minėto sprendimo įsigaliojimo dieną(11).
15. Iš bylos medžiagos matyti, kad Įstatymo dėl užsieniečių 9 straipsnio 7 punktas buvo įtrauktas po to, kai Danijoje įsigaliojo Sprendimas Nr. 1/80, ir kad jis lemia sąlygų, kuriomis darbuotojo turko sutuoktiniui leidžiama atvykti pas jį į Daniją ir kartu gyventi, sugriežtinimą. Taip pat neginčijama, kad B yra teisėtai į Danijos darbo rinką integravęsis ir pagal darbo sutartį dirbantis asmuo. A prašo išduoti leidimą gyventi šalyje, kad galėtų gyventi kartu su sutuoktiniu. Šiomis aplinkybėmis pagrindinėje byloje aptariama nacionalinės teisės nuostata netaikytina būtent tuo atveju, jei naujas apribojimas gali paveikti B teisę dirbti Danijoje pagal darbo sutartį(12). Iš tikrųjų B apsisprendimą įsikurti Danijoje, ypač likti joje gyventi turint darbuotojo turko statusą, gali neigiamai paveikti nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos yra apsunkinamas arba tampa neįmanomas šeimos susijungimas, nes jis gali būti priverstas rinktis arba darbą Danijoje, arba šeimos gyvenimą Turkijoje(13). Taigi pagrindinėje byloje aptariami nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos apsunkinamas šeimos susijungimas sugriežtinant sąlygas, kuriomis į priimančiąją valstybę narę pas darbuotoją turką gali atvykti ir kartu gyventi jo sutuoktinė, palyginti su nustatytomis Sprendimo Nr. 1/80 įsigaliojimo šioje valstybėje dieną, ir kurie dėl to gali paveikti šio darbuotojo ekonominės veiklos vykdymą, reiškia „naują apribojimą“, kaip jis suprantamas pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį, taikomą Turkijos piliečių naudojimuisi darbuotojų judėjimo laisve šioje valstybėje narėje.
16. Kaip primena prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, toks apribojimas draudžiamas, išskyrus atvejus, kai jis patenka į Sprendimo Nr. 1/80 14 straipsnyje nurodytų apribojimų taikymo sritį(14), – tačiau pagrindinėje byloje tuo nesiremiama, – kai jis pateisinamas privalomuoju bendrojo intereso pagrindu arba yra tinkamas užtikrinti, kad būtų pasiektas teisėtas tikslas, ir neviršija to, kas būtina jam pasiekti(15).
17. Dėl reikalavimo, susijusio su privalomuoju bendrojo intereso pagrindu, Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, jog „tikslas užtikrinti, kad trečiųjų šalių piliečiai sėkmingai integruotųsi į atitinkamą valstybę narę <…>, gali būti pripažintas tokiu privalomu bendrojo intereso pagrindu“(16), priminęs „Sąjungos teisėje integracijos priemonėms teikiamą svarbą, kaip tai matyti iš SESV 79 straipsnio 4 dalies <…> ir kelių direktyvų <…>, kuriose numatyta, kad trečiųjų šalių piliečių integracija yra esminis elementas skatinant ekonominę ir socialinę sanglaudą, kuri Sutartyje nurodyta kaip pagrindinis Sąjungos tikslas“(17).
18. Danijos vyriausybė kaip privalomąjį bendrojo intereso pagrindą taip pat nurodo veiksmingą migracijos srautų valdymą, kurį laiko labai svarbiu veiksniu, susijusiu su šiuo pagrindu, nes toks valdymas būtinas siekiant užtikrinti asmenų, turinčių arba galinčių turėti leidimą gyventi valstybėje narėje, integraciją. Danijos vyriausybė yra tos nuomonės, kad tai, kokią visų šalies gyventojų dalį sudaro užsieniečiai, turi reikšmės integracijos sėkmei. Nesant būtinybės Teisingumo Teismui nuspręsti dėl šios sąsajos ir šios dalies, primintina, kad Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad „tikslas užkirsti kelią neteisėtai atvykti į šalį ir neteisėtai gyventi joje yra privalomasis bendrojo intereso pagrindas atsižvelgiant į Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį“(18) ir kad „tikslas veiksmingai valdyti migracijos srautus gali būti toks privalomasis bendrojo intereso pagrindas“(19), galintis pateisinti naują apribojimą pagal minėtą nuostatą.
19. Taigi tikrai nemanau, kad Teisingumo Teismas persvarstytų šiuos teiginius, juo labiau kad konstatavimo, jog yra privalomasis bendrojo intereso pagrindas, bet kuriuo atveju nepakanka, kad būtų galima kalbėti apie naują apribojimą, leidžiamą pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį, nes dar reikia, kad šis apribojimas būtų būtinas ir proporcingas, o tai ir yra esminis šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą klausimas.
B. Dėl naujo apribojimo būtinumo ir proporcingumo
1. Nacionalinės teisės aktų ir nacionalinės praktikos aprašymas
20. Nacionalinės teisės aktuose nustatyta, kad bet kuris vyresnis nei 24 metų užsienietis, ilgai kartu gyvenantis su vyresniu nei 24 metų asmeniu, nuolat gyvenančiu Danijoje ir ilgiau nei pastaruosius trejus metus turinčiu leidimą nuolat gyventi šalyje, gali prašyti išduoti leidimą gyventi šalyje. Tačiau jei Danijoje nuolat gyvenantis asmuo (toliau – asmuo, prie kurio prašoma prisijungti) neįgijo Danijos pilietybės iki to laiko, kai jam sukako 28 metai, toks leidimas gyventi šalyje jo sutuoktiniui gali būti išduotas tik tuo atveju, jei sutuoktinių bendras ryšys su Danija yra stipresnis nei jų bendras ryšys, kurį jie gali turėti su trečiąja valstybe.
21. Vis dėlto siekiant tinkamai ir visapusiškai įvertinti šios nacionalinės priemonės reikšmę reikia ne tik atsižvelgti į formuluotę, bet ir, kaip nustatyta jurisprudencijoje(20), išanalizuoti šios priemonės įgyvendinimo tvarką, kuri nagrinėjamu atveju matyti iš 2000 ir 2002 m. įstatymų parengiamųjų dokumentų(21) ir 2005 m. aplinkraščio(22).
22. Taigi, jei valdžios institucijos turi nustatyti, ar poros, prašančios leisti susijungti, ryšys su Danija yra stipresnis nei su jų kilmės valstybe arba valstybėmis, jos privalo atlikti visapusišką ryšių įvertinimą, atsižvelgdamos į visą turimą informaciją. Jos turi įvertinti, viena vertus, globėjo (nagrinėjamu atveju – darbuotojo turko) ryšį su Danija ir, kita vertus, jo sutuoktinio ryšį su kilmės šalimi. Jos turi atsižvelgti ir į globėjo ryšį su jo sutuoktinio kilmės šalimi. Pirmiausia atsižvelgiama į sutuoktinių gimimo vietą, į vietą, kurioje jie praleido vaikystę ir mokėsi, taip pat į jų lankymosi kilmės šalyje dažnumą ir trukmę. Be to, turi būti atsižvelgta į sutuoktinių šeiminius ryšius Danijoje, palyginti su šeiminiais ryšiais, išlaikomais kilmės valstybėje, pirmiausia tuo atveju, jei vienas ar abu globėjo tėvai yra kilę iš tos pačios šalies kaip ir jo sutuoktinis. Sprendžiamas ir klausimas, kas vykdo tėvų valdžią arba kas naudojasi teise bendrauti su Danijoje gyvenančiais nepilnamečiais vaikais, bet atsakymas į šį klausimą neturi lemiamos reikšmės. Taip pat atsižvelgiama į kalbų mokėjimą ir į tai, kokia kalba sutuoktiniai bendrauja tarpusavyje. Išnagrinėjami sutuoktinių mokymosi ir profesiniai ryšiai su Danija, taip pat jų buvimo Danijos teritorijoje laikas ir globėjo ir (arba) jo sutuoktinio lankymosi kilmės šalyje dažnumas ir trukmė(23). Analizuojama ne tik darbuotojo buvimo darbo rinkoje trukmė, teikiama reikšmės ir darbo pobūdžiui, taip pat aplinkybei, ar atitinkamas pareigas leido eiti Danijoje įgyta kvalifikacija. Taigi, jei globėjas ketverius ar penkerius metus dirbo darbą, padėjusį jam integruotis į Danijos visuomenę, atsižvelgiant į bendravimą su žmonėmis, būtiną atliekant šį darbą, arba būtinybę bendrauti danų kalba su bendradarbiais ar klientais, jis gali būti laikomas turinčiu stiprų ryšį su Danija, net jei gyveno joje tik „ketverius–penkerius metus“(24). Priešingai, pastovus darbas, kuris dirbtas tokį patį laikotarpį, bet kurio metu nereikėjo aktyviai palaikyti ryšio su daniškai kalbančiais asmenimis, nelaikomas padėjusiu sukurti tokį ryšį. Tokiu atveju nustatyta „septynerių ar aštuonerių metų“ gyvenimo ir darbo šalyje trukmė(25).
23. Tai, kad globėjas ir prašymą pateikęs asmuo buvo susituokę ir iki globėjo atvykimo į Daniją kartu gyveno savo kilmės šalyje, taip pat tai, kad, remdamiesi aplinkybe, jog globėjui atvykus į Daniją ir jam gavus leidimą nuolat gyventi šalyje jie antrą kartą susituokė („santuokos, ištuokos ir antros santuokos su tuo pačiu asmeniu“ atvejis), šie sutuoktiniai paprašė leisti šeimai susijungti, aiškiai paneigia stipresnio ryšio su Danija buvimą. Danijos valdžios institucijų teigimu, antra santuoka reiškia, kad globėjas išlaikė stiprų ryšį su prašymą pateikusiu asmeniu ir kilmės šalimi.
24. Tam tikrais atvejais atsižvelgiant į ypatingas priežastis gali būti linkstama išduoti sutuoktiniui leidimą gyventi šalyje, nors jis ir neturi stipraus ryšio su Danija. Taip būna, pavyzdžiui, tada, kai dėl atsisakymo išduoti tokį leidimą sutuoktiniai būtų priversti gyventi šeimos gyvenimą šalyje, į kurią globėjas neturi teisės atvykti, arba kai globėjas sunkiai serga, yra invalidas ar senyvo amžiaus. Ypatinga priežastis gali būti pripažinta ir tuo atveju, jei globėjas vykdo tėvų valdžią arba naudojasi teise bendrauti su Danijoje gyvenančiais nepilnamečiais vaikais(26). Galiausiai stipresnio ryšio su Danija reikalavimas netaikomas tuo atveju, jei susituokia asmenys, kurie gimė ir augo Danijoje arba kurie atvyko į Daniją būdami vaikai ir kurie joje užaugo ir teisėtai gyveno 28 metus.
25. Iš sprendimo, aptariamo pagrindinėje byloje, matyti, kad ministerija visapusiškai įvertino A ir jos sutuoktinio padėtį, vadovaudamasi pirmiau aprašytomis gairėmis. Ji pirmiausia konstatavo, kad A gimė ir augo Turkijoje, kur taip pat lankė mokyklą, kad ji su savo sutuoktiniu bendrauja turkų arba kurdų kalba ir kad jos reti apsilankymai Danijoje nebuvo tokio pobūdžio, kad galėtų lemti stiprų ryšį su Danija. Dėl B padėties ministerija konstatavo: pirma, jis gimė ir augo Turkijoje; antra, jis vėlai atvyko į Daniją, pirmą kartą – 1999 m.; trečia, iki to laiko jis ilgai kartu su A gyveno Turkijoje, o po 1999 m. dažnai grįždavo į savo kilmės šalį laikotarpiams, kurie trukdavo iki trijų mėnesių; ketvirta, artimi jo šeimos nariai (jo tėvai ir du asmenys iš jo brolių ir seserų) tebegyvena Turkijoje; penkta, keturi asmenys iš jo brolių ir seserų gyvena Danijoje; šešta, nors jis turi ryšį su Danijos darbo rinka, atsižvelgiant į įvairaus darbo, kurį B dirbo ar dabar dirba Danijoje, pobūdį ir trukmę, šis ryšys nėra tokio pobūdžio, kad susilpnintų stiprų B ryšį su Turkija; septinta, poros padėtis, kai buvo susituokta, paskui išsiskirta ir vėl susituokta, B gavus leidimą nuolat gyventi šalyje, aiškiai nereiškia stipresnio ryšio su Danija(27), nes tai, kad B antrą kartą susituokė su pirmąja žmona, patvirtina, jog jis išlaikė ryšį su A ir kilmės šalimi. Dėl poros vaikų ministerija konstatavo: pirma jie visi gimė Turkijoje, kur praleido vaikystę prieš atvykdami į Daniją gyventi kartu su tėvu; antra, du iš jų jau yra pilnamečiai; trečia, šiomis aplinkybėmis galima daryti prielaidą, jog jie išlaikė kalbinius, kultūrinius ir šeimos ryšius su Turkija; ketvirta, poros vaikai jau gyveno atskirai nuo savo motinos, taigi sutuoktiniai buvo pasirinkę taip padalyti šeimos vienetą, todėl A gali grįžti į Turkiją su dviem jauniausiais vaikais ir tokia padėtis neprieštarauja 1950 m. lapkričio 4 d. Romoje pasirašytos Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 8 straipsniui.
2. Analizė atsižvelgiant į proporcingumo principą
26. Pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją, esant nacionalinės teisės aktams, reglamentuojantiems šeimos susijungimą ir taikomiems darbuotojo turko šeimos nariui, vertinimą nacionalinės valdžios institucijos turi atlikti remdamosi „pakankamai aiškiais, objektyviais ir nediskriminaciniais kriterijais, kurie turi būti nagrinėjami kiekvienu konkrečiu atveju ir kuriuos taikant būtų priimamas motyvuotas sprendimas, kurį turi būti galima veiksmingai apskųsti, siekiant užkirsti kelią administracinei dažno atsisakymo (išduoti leidimą gyventi šalyje) praktikai“(28). Akivaizdu, kad ministerija išsamiai motyvavo savo sprendimą atmesti prašymą, kurį pareiškėja galėjo apskųsti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Klausimų kyla veikiau dėl to, kad taikoma daug kriterijų, taigi neapleidžia tam tikro nenuspėjamumo jausmas(29).
27. Pirmiausia pažymėtina, kad valdžios institucijų atliekamas vertinimas – tai bendras vertinimas, susijęs ir su Danijos teritorijoje jau gyvenančiu sutuoktiniu (B ten gyvena jau beveik 20 metų), ir su pareiškėja pagrindinėje byloje. Kyla klausimas, ar, atsižvelgiant į prašymo pobūdį (prašoma išduoti leidimą gyventi šalyje šeimos susijungimo tikslu), nėra tam tikro prieštaravimo reikalaujant, kad pareiškėja su Danija taip pat turėtų stipresnį ryšį nei su savo kilmės valstybe. Iš tikrųjų, iš esmės leisti šeimai susijungti prašoma tuo atveju, kai bendras gyvenimas turėjo nutrūkti arba yra neįmanomas ir kai abu porą sudarantys asmenys gyvena atskirai. Taip pat negalima paneigti, kad labai didelė šeimų susijungimų dalis susijusi su atvejais, kai abu porą sudarantys asmenys yra kilę iš tos pačios valstybės, kurios teritorijoje pradėjo bendrą gyvenimą. Tai tinka ir kalbant apie darbuotojus turkus. Kaip suprantu Susitarimą dėl EEB ir Turkijos asociacijos ir Sprendimą Nr. 1/80, šių dviejų teisės aktų rengėjai, nustatydami juose darbuotojų turkų šeimos narių teisinę padėtį, pirmiausia turėjo galvoje, nors ir neišimtinai(30), šeimos narius, turinčius Turkijos pilietybę. Todėl, kalbant apie prašymą dėl šeimos susijungimo, paprastai reiškiantį tai, kad šeimos ryšys susikūrė kilmės valstybėje ir kad siekiama atkurti šeimos vienetą priimančiosios valstybės narės teritorijoje, kyla klausimas, ar prašymą pateikiantiems sutuoktiniams tenkančios pareigos įrodyti, kad jų ryšys su Danija yra stipresnis nei su jų kilmės šalimi, nustatymas nereiškia, kad reikalaujama, jog jie pateiktų savotišką probatio diabolica, juo labiau dėl to, kad iš administracinės praktikos aprašymo nematyti, kad būtų nurodytas konkretus kriterijų, kurių neatitinka asmuo, pateikęs prašymą išduoti leidimą gyventi šalyje šeimos susijungimo tikslu, lyginamasis svoris.
28. Kitaip tariant, akivaizdu, kad poroms, kurias sudaro du asmenys, turintys tokią pačią pilietybę, kaip antai A ir B, bus sunkiau atitikti stipresnio ryšio su Danija reikalavimą, nes sąlygas, susijusias su gimimo vieta, vaikyste ir mokymusi, taip pat su kalbų mokėjimu ir šeimos ryšiais, sunkiau įvykdyti, jei sutuoktinis ar sutuoktinė tebėra savo kilmės valstybėje, kur visą laiką gyveno, ir šį trūkumą sunkiai gali atsverti pats darbuotojas turkas, jeigu jis iš kilmės šalies išvyko jau būdamas suaugęs. Danijos valdžios institucijos taip pat negali tikėtis, kad minėta sutuoktinė ar minėtas sutuoktinis gali būti ilgai gyvenęs Danijoje ir integravęsis į visuomenę, nes būtent to siekiama prašymu ir toks teisėtas gyvenimas šalyje kol kas buvo neįmanomas arba apribotas trumpais laikotarpiais(31). Darbuotojo turko teisėto vidutinės trukmės gyvenimo savo kilmės valstybėje šalyje laikotarpiai laikomi dar (per) stipraus ryšio su šia valstybe požymiais, bet, kadangi Danijoje dar negalima gyventi kartu, santuokinis ir net šeimos gyvenimas galimas, nors ir su pertrūkiais, tik dėl šių dažnų kelionių, kiek jos suderinamos su reikalavimais, susijusiais su Danijoje darbuotojo turko vykdoma profesine veikla.
29. Be to, kriterijai, į kuriuos atsižvelgia administracinės valdžios institucijos, Danijos vyriausybės teigimu, nėra nei absoliutūs, nei kumuliaciniai. Nė vienas iš jų pats nėra lemiamas. Šie kriterijai gali būti ir negriežti. Pavyzdžiui, jei į Daniją atvykstama „vėlai“, t. y. sulaukus „12 arba 13 metų“(32), reikalaujama, kad darbuotojas būtų gyvenęs šalyje bent 12 metų, bet šis laikotarpis gali būti sutrumpintas, jei darbuotojas Danijoje mokosi arba dirba, su sąlyga, kad darbas būtų tam tikro pobūdžio, taigi ketverius ar penkerius metus išdirbęs darbuotojas gali atitikti ryšio reikalavimą. Reikalaujamas išdirbti laikotarpis gali būti pailginamas iki septynerių ar aštuonerių metų, jei darbo pobūdis nelaikomas padedančiu darbuotojui integruotis Danijoje. Iš viso to susidaro įspūdis, kad prašymą pateikusiam asmeniui lieka tam tikrų neaiškumų, o administracinės valdžios institucijos galiausiai turi didelę diskreciją priimdamos sprendimą. Taigi Teisingumo Teismo nustatytas ir pirmiau primintas reikalavimas, pagal kurį valdžios institucijos turi priimti sprendimus remdamosi aiškiais kriterijais, nėra įvykdytas.
30. Dėl „santuokos, ištuokos ir antros santuokos su tuo pačiu asmeniu“ atvejo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo ruožtu teigia, kad kalbama apie nenuginčijamą prezumpciją, pagal kurią atmestina bet kokia galimybė atsižvelgti į asmeninę sutuoktinių situaciją ir į jų integravimosi laipsnį, todėl tokiu atveju praktiškai beveik niekada negalima išduoti leidimo gyventi šalyje šeimos susijungimo tikslu. Jei taip ir yra, ši prezumpcija savaime prieštarauja Teisingumo Teismo jurisprudencijai(33). Vis dėlto Danijos vyriausybė tvirtina, jog toks atvejis tik aiškinamas kaip veikiau reiškiantis, kad nėra stipraus ryšio su Danija. Net jei padėtis būtų ne tokia kritinė, kaip ją apibūdina prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, man sunku įžvelgti tikrą ryšį tarp tokio „santuokos, ištuokos ir antros santuokos su tuo pačiu asmeniu“ atvejo ir sėkmingos integracijos perspektyvos ir (arba) veiksmingo migracijos srautų valdymo. Jei Danijos valdžios institucijos esant tokiam atvejui įtaria piktnaudžiavimą teise, nes antroji santuoka su pirmąja žmona verčia abejoti santuokos, leidusios darbuotojui turkui gauti leidimą gyventi šalyje, tikrumu, šie įtarimai turi būti pagrįsti konkrečiais įrodymais dėl B. Vis dėlto bet kuriuo atveju iš bylos medžiagos nematyti, kad Danijos vyriausybė apskritai ar būtent dėl sutuoktinių A ir B būtų nustačiusi ryšį tarp „santuokos, ištuokos ir antros santuokos su tuo pačiu asmeniu“ atvejo ir įrodyto piktnaudžiavimo teise. Todėl tokios prezumpcijos buvimo pagrindas, net jeigu jis tėra paprastas, gali būti ginčijamas.
31. Pagaliau – ir tai gal net svarbiausia – dauguma kriterijų, į kuriuos atsižvelgiama, patys yra nelabai susiję su darbuotojo turko sutuoktinio ar poros, kurią jis sudaro su šiuo darbuotoju, sėkminga integracija į Danijos visuomenę, kuri nurodyta kaip pagrindinis privalomasis bendrojo intereso pagrindas. Iš tikrųjų, mano manymu, aplinkybė, kad išlaikomas stiprus ryšys su kilmės šalimi, nebūtinai prieštarauja pajėgumui integruotis priimančiojoje valstybėje. Be to, dauguma kriterijų, kuriais vadovaujasi Danijos valdžios institucijos, grindžiami nuo sutuoktinio nepriklausančiomis aplinkybėmis (kaip gimimo vieta, mokymosi vieta, šeimos ryšiai ir t. t.). Šios aplinkybės neleidžia numatyti nei to, kad integruotis nepavyks, nei to, kad integracija bus sėkminga. Iš tikrųjų šiuo požiūriu jos veikiau yra neutralaus pobūdžio. Mano nuomone, atsižvelgiant į siekiamą tikslą būtų racionaliau nustatyti su perspektyva susijusias teigiamas sąlygas, pavyzdžiui, įpareigojimą po leidimo susijungti šeimai per tam tikrą pagrįstos trukmės laikotarpį pasiekti atitinkamą danų kalbos mokėjimo ar susipažinimo su Danijos visuomene lygį.
32. Dėl nurodyto antrojo privalomojo bendrojo intereso pagrindo, t. y. veiksmingo migracijos srautų valdymo, pažymėtina, kad taip pat sunku nustatyti loginį ryšį tarp įvairių nurodytų kriterijų ir siekiamo tikslo. Pavyzdžiui, kaip su migracijos srautų valdymu yra susijusios pareiškėjos gimimo vieta, kalba, kuria ji bendrauja su savo sutuoktiniu, arba vieta, kurioje gyvena jos tėvai?
33. Pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį valstybės narės turi atsižvelgti į ypatingą darbuotojų turkų, kurie nėra visiškai prilyginami nei Sąjungos piliečiams, nei trečiųjų valstybių piliečiams, statusą, būtent dėl šio ypatingo statuso aptariamais teisės aktais, mano nuomone, ir pernelyg, ir kartais nenuosekliai sugriežtinamos sąlygos, kurias turi įvykdyti atitinkamas darbuotojas turkas, kad galėtų tęsti ar vėl pradėti santuokinį gyvenimą priimančiojoje valstybėje. Be to, nacionalinės teisės aktų įgyvendinimo per B sutuoktinę pasekmės B yra susijusios ne vien su jo santuokine padėtimi, nes Danijos valdžios institucijos nurodė A ir dviem jos sūnums, jau įsikūrusiems Danijoje ir turintiems teisę gyventi šalyje dėl šeimos susijungimo, „grįžti į Turkiją ir [ten] toliau gyventi šeimos gyvenimą“(34). Taigi akivaizdu, kad pagrindinėje byloje aptariama nacionaline priemone ribojama B laisvė dirbti pagal darbo sutartį, verčiant jį rinktis, mano manymu, nepateisinamai, arba savo darbą Danijoje, arba šeimos gyvenimą Turkijoje.
34. Šiomis aplinkybėmis dėl visų pirmiau nurodytų priežasčių visiškai aišku, kad Įstatymo dėl užsieniečių 9 straipsnio 7 dalis nėra tinkama užtikrinti, kad būtų pasiektas teisėtas tikslas, ir viršija tai, kas būtina jam pasiekti.
35. Taigi iš atliktos analizės matyti, kad nacionalinė priemonė, kaip antai aptariama pagrindinėje byloje, pagal kurią darbuotojo turko, teisėtai gyvenančio priimančiojoje valstybėje narėje, ir jo sutuoktinio šeimos susijungimui nustatoma sąlyga, kad sutuoktinių ryšys su priimančiąja valstybe nare būtų stipresnis nei su trečiąja (‑iosiomis) kilmės valstybe (‑ėmis), reiškia naują apribojimą, kaip jis suprantamas pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį, ir toks apribojimas nėra pateisinamas.
III. Išvada
36. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Østre Landsret (Rytų regiono apeliacinis teismas, Danija) pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
Nacionalinė priemonė, kaip antai aptariama pagrindinėje byloje, pagal kurią darbuotojo turko, teisėtai gyvenančio priimančiojoje valstybėje narėje, ir jo sutuoktinio šeimos susijungimui nustatoma sąlyga, kad sutuoktinių ryšys su priimančiąja valstybe nare būtų stipresnis nei su trečiąja (‑iosiomis) kilmės valstybe (‑ėmis), reiškia naują apribojimą, kaip jis suprantamas pagal 1980 m. rugsėjo 19 d. Asociacijos tarybos sprendimo Nr. 1/80 dėl asociacijos plėtros, pridėto prie Susitarimo, kuriuo įsteigiama Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociacija, kurį 1963 m. rugsėjo 12 d. Ankaroje pasirašė Turkijos Respublika ir EEB valstybės narės ir Bendrija ir kuris Bendrijos vardu buvo sudarytas, aprobuotas ir patvirtintas 1963 m. gruodžio 23 d. Tarybos sprendimu 64/732/EEB, 13 straipsnį. Toks apribojimas nėra pateisinamas.