OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
GIOVANNIEGO PITRUZZELLI
przedstawiona w dniu 14 marca 2019 r.(1)
Sprawa C‑89/18
A
przeciwko
Udlændinge- og Integrationsministeriet
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego, Dania)]
Odesłanie prejudycjalne – Układ stowarzyszeniowy EWG–Turcja – Przepisy krajowe zaostrzające wymogi pierwszego zezwolenia na wjazd na terytorium danego państwa członkowskiego wobec małżonków obywateli państw trzecich zamieszkujących w tym państwie członkowskim w charakterze pracowników – Łączenie rodzin – Wymóg silniejszej więzi z przyjmującym państwem członkowskim niż z państwem pochodzenia będącym państwem trzecim – Artykuł 13 decyzji nr 1/80 – Klauzula „standstill” – Nowe ograniczenie – Nadrzędny wzgląd interesu ogólnego – Cel w postaci udanej integracji – Niezbędność i proporcjonalność nowego ograniczenia
1. Indywidualne uprawnienia zagwarantowane przez prawo Unii Europejskiej mogą niekiedy wejść w konflikt z tożsamością narodową państw członkowskich, którą Unia również zobowiązała się szanować, jak to wynika z art. 4 ust. 2 TUE. W takim przypadku Trybunał musi dokonać wyważenia, niezbędnego choć delikatnego, między tymi dwoma a priori rozbieżnymi interesami poprzez wdrożenie zasady proporcjonalności. Takie zadanie zostało mu po raz kolejny powierzone w ramach niniejszego odesłania prejudycjalnego, w przedmiocie to którego będzie musiał rozstrzygnąć, czy w celu uzyskania zezwolenia na pobyt w celu łączenia rodziny ze współmałżonkiem będącym pracownikiem tureckim legalnie zatrudnionym na rynku pracy przyjmującego państwa członkowskiego, od żony wspomnianego pracownika, bez naruszania praw, z których ten pracownik korzysta na terytorium Unii, można zasadnie wymagać wykazania, że para wykazuje silniejszą więź z przyjmującym państwem członkowskim, niż ze swoim państwem pochodzenia.
I. Wprowadzenie
2. Skarżąca w postępowaniu głównym, A, jest obywatelką turecką urodzoną w Turcji, która w dniu 24 maja 1983 r. poślubiła B, również mającego obywatelstwo tureckie. Małżeństwo to miało czworo dzieci urodzonych w Turcji przed rozwodem w dniu 24 czerwca 1998 r. W dniu 7 stycznia 1999 r. B zawarł związek małżeński z obywatelką niemiecką mieszkającą w Danii. Jako współmałżonek obywatela Unii, B uzyskał zezwolenie na pobyt w Danii od dnia 6 lipca 1999 r. W 2006 r. wydano mu zezwolenie na pobyt stały na mocy duńskich przepisów transponujących dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/38/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, zmieniającą rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającą dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG(2). Czworo dzieci pochodzących ze związku między A i B również skorzystało z zezwolenia na pobyt w Danii w ramach łączenia rodziny z B.
3. Rozwód między B i jego żoną mającą niemieckie obywatelstwo został orzeczony w dniu 25 czerwca 2009 r. B ponownie ożenił się z A w Danii w dniu 28 sierpnia 2009 r. W dniu 3 września 2009 r. A złożyła w Udlædingeservice (urzędzie ds. cudzoziemców) wniosek o zezwolenie na pobyt w Danii na podstawie swego małżeństwa z B, w którego przypadku nie ma wątpliwości, że jest on pracownikiem najemnym.
4. W dniu 26 maja 2010 r. urząd ds. cudzoziemców odrzucił ten wniosek na podstawie § 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 udlændingeloven (zwanej dalej „ustawą o cudzoziemcach”)(3), w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji rozpatrywanej w postępowaniu głównym, zgodnie z którym:
„1. Zezwolenie na pobyt może zostać wydane na wniosek:
1) cudzoziemcowi, który ukończył co najmniej 24 lata i który pozostaje w związku małżeńskim lub w stałym konkubinacie z osobą zamieszkującą w Danii, która również ukończyła 24 lata
[…]
d) posiada zezwolenie na pobyt stały w Danii od ponad 3 lat
[…]
7. Zezwolenie na pobyt […] na podstawie [ust.] 1 pkt 1 lit. b–d, chyba że zachodzą szczególnie istotne powody, […]wydaje się jedynie wówczas, gdy więź małżonków lub konkubentów z Danią jest silniejsza niż więź tych osób z innym państwem”.
5. Decyzją z dnia 30 września 2010 r. ministerstwo oddaliło odwołanie wniesione przez A od decyzji z dnia 26 maja 2010 r. z tego powodu, że A i B nie spełniali wymogu dotyczącego więzi, zgodnie z którym na podstawie całościowej oceny więź łącząca małżonków z Danią musi być silniejsza niż więź, jaka może ich łączyć z państwem trzecim. Po przypomnieniu prawa właściwego oraz przesłanek stosowania i oceny tej więzi, ministerstwo zbadało, czy małżonkowie A i B mają silniejszą więź z Danią, niż z Turcją, dokonując wyważenia więzi B z Danią i z jego państwem pochodzenia oraz więzi A z jej państwem pochodzenia. Ponieważ z wniosku A nie wynikały ponadto szczególne względy osobiste ani szczególne okoliczności medyczne, które mogłyby uzasadniać przyznanie dokumentu pobytowego pomimo braku więzi z Danią, ministerstwo oddaliło wniosek A i wezwało ją oraz jej dwoje młodszych dzieci do prowadzenia i kontynuowania ich życia rodzinnego w Turcji.
6. W dniu 10 marca 2014 r. A wniosła do Retten i Aalborg (sądu pierwszej instancji w Aalborg, Dania) skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji, żądając ponownego rozpatrzenia jej wniosku dotyczącego łączenia rodziny. Sprawa została przekazana do Københavns byret (sądu rejonowego w Kopenhadze, Dania) w dniu 26 maja 2014 r., który z kolei przekazał sprawę do sądu odsyłającego w dniu 14 grudnia 2016 r., ponieważ prawo krajowe zezwala sądom pierwszej instancji na przekazanie spraw o zasadniczym znaczeniu do rozpoznania przez sądy apelacyjne, aby to one orzekały w pierwszej instancji. A wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 września 2010 r.(4) oraz zażądała ponownego rozpatrzenia wniosku o łączenie rodziny.
7. Sąd odsyłający wskazuje, że ma zastosowanie art. 13 decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia (zwanej dalej „decyzją nr 1/80”), załączonej do Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, podpisanego w dniu 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej strony, zawartego, zatwierdzonego i ratyfikowanego w imieniu tej ostatniej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r.(5) (zwanego dalej „układem stowarzyszeniowym”), ponieważ bezsporne jest, że B jest pracownikiem tureckim. Tymczasem przepis ten zakazuje państwom członkowskim „wprowadza[nia] nowych ograniczeń w zakresie warunków dostępu do rynku pracy pracowników i członków ich rodzin, którzy przebywają i są zatrudnieni na ich […] terytoriach zgodnie z prawem”. Zdaniem sądu odsyłającego, w chwili wejścia w życie decyzji nr 1/80, żaden przepis podobny do § 9 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach nie miał zastosowania, a zatem przepis ten stanowi nowe ograniczenie w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80.
8. Sąd odsyłający powołuje się na orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym nowe ograniczenie w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80 jest zakazane, „chyba że wynika z ograniczeń, o których mowa w art. 14 tej decyzji, lub jest uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, jest właściwe do zapewnienia realizacji zasługującego na ochronę celu i nie wykracza poza to, co konieczne do jego osiągnięcia”(6). Zgodnie z uzasadnieniem projektów ustaw z 2000 r. i 2002 r.(7), celem, jaki przyświeca warunkowi więzi jest udana integracja. Sąd rozpoznający sprawę co do istoty zauważa, że Trybunał orzekł już(8), iż taki cel może stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego. Należałoby więc zasadniczo ustalić, czy wymóg silniejszej więzi z Danią, niż z państwem pochodzenia, jest właściwy do zapewnienia realizacji zasługującego na ochronę celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.
9. W tych okolicznościach Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego, Dania) postanowił zawiesić postępowanie i w postanowieniu odsyłającym, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 8 lutego 2018 r., zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy w wypadku, w którym wobec małżonków wprowadzono »nowe ograniczenia« dla łączenia rodziny, które prima facie naruszają zasadę status quo (»standstill«) z [art. 13 decyzji nr 1/80] i które są uzasadnione »udaną integracją« uznaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej [za istotny wzgląd] w wyrokach z dnia 12 kwietnia 2016 r., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), i z dnia 29 marca 2017 r., Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), przepis taki jak § 9 ust. 7 [duńskiej ustawy o cudzoziemcach] – zgodnie z którym warunkiem łączenia rodzin dla osoby, która jest obywatelem państwa trzeciego i ma zezwolenie na pobyt w Danii, z małżonkiem tej osoby jest to, że więź tej pary z Danią jest mocniejsza niż więź łącząca ją z Turcją – może zostać uznany za »uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego, właściwy do zapewnienia realizacji zasługującego na ochronę celu i niewykraczający poza to, co konieczne do jego osiągnięcia«?
2) Jeśli na pytanie 1 należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, efektem czego wymóg istnienia [ww.] więzi jest co do zasady właściwy do zapewnienia realizacji celu w postaci integracji, czy jest w takim przypadku możliwe, bez wchodzenia w kolizję z oceną przeprowadzaną w oparciu o kryterium ograniczenia i wymogiem proporcjonalności:
i) stosowanie praktyki, zgodnie z którą, jeśli małżonek posiadający zezwolenie na pobyt w państwie członkowskim (osoba stanowiąca punkt odniesienia) przybył do Danii po raz pierwszy w wieku lat 12–13 lub później, to podczas dokonywania oceny istnienia [ww.] więzi łączącej go z państwem członkowskim znaczną wagę przywiązuje się do następujących czynników:
‐ czy ta osoba albo przez długi okres, około 12 lat, zamieszkiwała legalnie w państwie członkowskim;
‐ albo przebywała w państwie członkowskim i była w nim zatrudniona w sposób stały przez co najmniej cztery lub pięć lat, co w znacznym stopniu wymagało kontaktu i komunikacji ze współpracownikami i ewentualnie klientami w języku tego państwa członkowskiego, co do zasady nieprzerwanie;
‐ albo [osoba ta] przebywała i pracowała w sposób stały, ale bez znaczącego kontaktu i komunikacji w języku państwa członkowskiego co do zasady nieprzerwanie przez okres co najmniej siedmiu do ośmiu lat;
ii) stosowanie praktyki, zgodnie z którą przeciwko uznaniu, że spełniony został wymóg istnienia [ww.] więzi, przemawia fakt, że osoba stanowiąca punkt odniesienia zachowuje istotną więź z państwem pochodzenia poprzez częste lub długoterminowe odwiedziny w tym państwie, podczas gdy krótkie pobyty wakacyjne lub edukacyjne nie przemawiają przeciwko wydaniu zezwolenia;
iii) stosowanie praktyki, zgodnie z którą przeciwko uznaniu, że spełniony został wymóg istnienia [ww.] więzi pary z państwem członkowskim, w znacznym stopniu przemawia fakt, iż po uprzednim rozwodzie doszło do powtórnego zawarcia małżeństwa?”.
10. W niniejszej sprawie uwagi na piśmie przedstawili A, rząd duński oraz Komisja Europejska.
11. Podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 13 grudnia 2018 r., uwagi ustne przedstawili A, rząd duński i Komisja.
II. Analiza
12. Poprzez pytania prejudycjalne, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy przepis krajowy, taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który uzależnia łączenie rodziny między pracownikiem tureckim legalnie zamieszkującym w danym państwie członkowskim a jego żoną, obywatelką turecką, od warunku, że więź małżonków z Danią jest silniejsza niż więź z innym państwem, stanowi nowe ograniczenie w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80.
13. Pragnę zauważyć na wstępie, że niniejsza sprawa stanowi pewną kontynuację sprawy Genc(9). Trybunał miał wówczas za zadanie dokonać oceny zgodności z art. 13 decyzji nr 1/80 innego przepisu tej samej ustawy o cudzoziemcach, który uzależniał łączenie rodziny między pracownikiem tureckim legalnie zamieszkującym w państwie członkowskim z jego małoletnim dzieckiem od warunku, czy to ostatnie miało lub mogło mieć wystarczającą więź z tym państwem członkowskim dla umożliwienia mu udanej integracji w sytuacji, w której dziecko i jego drugi rodzic mieszkało w państwie pochodzenia lub w innym państwie, oraz od warunku, aby wniosek o łączenie rodziny został złożony w ciągu dwóch lat od dnia, w którym rodzic zamieszkały w państwie członkowskim otrzymał zezwolenie na pobyt na czas nieokreślony. Z wyroku Genc(10) można wyciągnąć kilka wskazówek użytecznych dla niniejszej sprawy. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika zresztą, że administracja duńska wyciągnęła konsekwencje z tego wyroku w odniesieniu do rozpatrywanego wówczas konkretnego przepisu ustawy o cudzoziemcach, nie były jednak przedmiotem rozważań wymogi, które muszą zostać spełnione w przypadku łączenia rodzin, o które wnosi współmałżonek pracownika tureckiego, a w szczególności o wymogu dotyczącym więzi z Danią. Tymczasem, o ile duński organ administracji wydaje się być przekonany, że § 9 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach, mimo że stanowi nowe ograniczenie w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80, jest dopuszczalny, ponieważ jest uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego i odpowiedni dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu oraz nie wykracza poza to, co konieczne dla jego osiągnięcia, o tyle sąd odsyłający ma jednak co do tego wątpliwości.
A. W przedmiocie istnienia nowego ograniczenia uzasadnionego nadrzędnym względem interesu ogólnego
14. Jak przypomniał sąd odsyłający, klauzula „standstill” ustanowiona w art. 13 decyzji nr 1/80 zakazuje w sposób generalny ustanawiania wszelkich nowych przepisów krajowych, których celem lub skutkiem byłoby poddanie korzystania przez obywateli tureckich ze swobody gospodarczej na terytorium danego państwa członkowskiego bardziej restrykcyjnym wymogom niż te, które obowiązywały względem nich w chwili wejścia w życie wspomnianej decyzji(11).
15. Z akt sprawy wynika, że § 9 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach został wprowadzony po wejściu w życie w Danii decyzji nr 1/80 i że pociąga za sobą zaostrzenie wymogów zezwolenia na wjazd małżonka pracownika tureckiego, który chce dołączyć do niego na terytorium Danii. Bezsporne jest również, że B jest pracownikiem legalnie zatrudnionym na rynku pracy w Danii. Natomiast A wnosi o zezwolenie na pobyt w celu dołączenia do niego. W tych okolicznościach, przy założeniu, że nowe ograniczenie może wpływać na swobodę B wykonywania pracy najemnej w Danii, należy odstąpić od stosowania przepisu krajowego rozpatrywanego w postępowaniu głównym(12). Ustawodawstwo krajowe utrudniające lub uniemożliwiające łączenie rodzin mogłoby bowiem mieć negatywny wpływ na decyzję B o osiedleniu się i, co ważniejsze, o pozostaniu w Danii jako pracownik turecki, ponieważ B mógłby zostać wówczas zmuszony do dokonania wyboru pomiędzy swoją działalnością w Danii a swoim życiem rodzinnym w Turcji(13). Przepisy krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym, które utrudniają łączenie rodzin, zaostrzając warunki, na jakich żona pracownika tureckiego może do niego dołączyć na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, w stosunku do istniejących w chwili wejścia w życie decyzji nr 1/80 na wspomnianym terytorium, i które mogą zatem mieć wpływ na wykonywanie działalności gospodarczej przez wspomnianego pracownika, stanowią w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80 „nowe ograniczenie” korzystania przez obywateli tureckich ze swobodnego przepływu pracowników w danym państwie członkowskim.
16. Takie ograniczenie jest zakazane, jak wskazuje sąd odsyłający, chyba że wynika z ograniczeń, o których mowa w art. 14 decyzji nr 1/80(14) – czego nie podniesiono w ramach sporu w postępowaniu głównym – lub jest uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, jest właściwe do zapewnienia realizacji zasługującego na ochronę celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia(15).
17. W odniesieniu do wymogu istnienia nadrzędnego względu interesu ogólnego Trybunał orzekł już, że „cel polegający na zagwarantowaniu udanej integracji obywateli państw trzecich w danym państwie członkowskim […] może stanowić [taki] wzgląd”(16) po wcześniejszym przypomnieniu „znaczeni[a] przyznane[go] w ramach prawa Unii środkom integracji, jak wynika to z art. 79 ust. 4 TFUE, […] oraz z szeregu dyrektyw, […] które przewidują, że integracja obywateli państw trzecich jest kluczowym elementem wspierania spójności gospodarczej i społecznej, która stanowi podstawowy cel Unii określony w traktacie”(17).
18. Rząd duński za nadrzędny wzgląd interesu ogólnego wskazuje również skuteczne zarządzanie przepływami migracyjnymi, które postrzega jako zagadnienie nadrzędne i związane z podniesionym uprzednio nadrzędnym względem, ponieważ omawiane zarządzanie jest wymagane dla zapewnienia integracji osób, które uzyskały zezwolenie na pobyt w państwie członkowskim lub mogą je uzyskać. Rząd duński jest zdania, że odsetek obcokrajowców w ogólnej liczbie ludności ma wpływ na powodzenie integracji. Bez konieczności zajmowania przez Trybunał stanowiska co do tego powiązania i tego odsetka, pragnę przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż „cel polegający na zapobieganiu nielegalnemu wjazdowi i pobytowi stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego dla celów art. 13 decyzji nr 1/80”(18) oraz że „cel polegający na skutecznym zarządzaniu przepływami migracyjnymi może stanowić [taki] wzgląd”(19) mogący uzasadnić nowe ograniczenie w rozumieniu wspomnianego przepisu.
19. Nie widzę zatem powodu, by Trybunał miał zakwestionować te twierdzenia, tym bardziej, że stwierdzenie istnienia nadrzędnego względu interesu ogólnego nie jest w każdym razie wystarczające do uznania nowego ograniczenia za dozwolone na mocy art. 13 decyzji nr 1/80, ponieważ musi ono być ponadto niezbędne i proporcjonalne, co stanowi prawdziwe sedno problemu w niniejszym odesłaniu prejudycjalnym.
B. W przedmiocie niezbędności i proporcjonalności nowego ograniczenia
1. Opis krajowego ustawodawstwa i krajowej praktyki
20. Ustawodawstwo krajowe przewiduje, że każdy cudzoziemiec w wieku powyżej 24 lat pozostający w stabilnym i trwałym związku z osobą w wieku również powyżej 24 lat, zamieszkującą w Danii i posiadającą kartę stałego pobytu od ponad 3 lat, może się ubiegać o zezwolenie na pobyt. Jednakże jeżeli osoba stanowiąca punkt odniesienia nie uzyskała obywatelstwa duńskiego przed ukończeniem 28. roku życia, zezwolenie na pobyt może zostać wydane małżonkowi wyłącznie wtedy, gdy więź małżonków z Danią jest silniejsza niż więź, jaka może ich łączyć z państwem trzecim.
21. Prawidłowe i pełne zrozumienie zakresu tego przepisu krajowego wymaga jednak wykroczenia poza samo jego brzmienie i zbadania, jak przewidziano w orzecznictwie(20), sposobów jego realizacji wynikających w niniejszej sprawie z projektów ustaw z 2000 r. i z 2002 r.(21). oraz z okólnika z 2005 r.(22)..
22. Tym samym, w sytuacji gdy organy administracji muszą dokonać oceny, czy para wnosząca o łączenie ma silniejszą więź z Danią, niż ze swym państwem lub państwami pochodzenia, należy dokonać całościowej oceny przy uwzględnieniu wszystkich dostępnych informacji. Muszą zatem wyważyć, z jednej strony, więź z Danią osoby stanowiącej punkt odniesienia – w niniejszej sprawie pracownika tureckiego – a z drugiej strony więź współmałżonka z jego państwem pochodzenia. Powinny one również uwzględnić więź utrzymywaną przez osobę stanowiącą punkt odniesienia z państwem pochodzenia jej małżonka. W szczególności bierze się pod uwagę miejsce urodzenia małżonków, miejsce, w którym spędzili dzieciństwo i gdzie chodzili do szkoły, częstotliwość i długość pobytów w państwie pochodzenia. Należy również wziąć pod uwagę więzi rodzinne małżonków z Danią w porównaniu do więzi rodzinnych utrzymywanych w państwie pochodzenia, zwłaszcza jeżeli jedno z rodziców lub dwoje rodziców osoby stanowiącej punkt odniesienia pochodzi z tego samego państwa co małżonek. Kwestię tego, kto sprawuje władzę rodzicielską lub korzysta z prawa do kontaktów z małoletnimi dziećmi zamieszkałymi w Danii, należy również wziąć pod uwagę, jednakże nie jest ona rozstrzygająca. Uwzględnia się także znajomość języków i język komunikacji między małżonkami. Ponadto, badane są więzi zawodowe i edukacyjne małżonków z Danią, podobnie jak okres przebywania na terytorium Danii oraz częstotliwość i czas trwania pobytu w państwie pochodzenia osoby stanowiącej punkt odniesienia lub małżonka(23). Chodzi nie tylko o zbadanie okresu obecności pracownika na rynku pracy, rodzaj pracy jest również ważny, podobnie jak fakt, czy dana praca mogła być wykonywana dzięki kwalifikacjom zdobytym w Danii. Tym samym, jeżeli osoba stanowiąca punkt odniesienia wykonywała przez cztery lub pięć lat pracę przyczyniającą się do jej integracji z duńskim społeczeństwem, ze względu na kontakt z ludźmi, jaki był potrzebny do wykonywania tej pracy, lub na potrzebę porozumiewania się w języku duńskim ze współpracownikami lub klientami, może ona zostać uznana za posiadającą silną więź z Danią, nawet jeśli okres pobytu wynosi zaledwie „cztery lub pięć lat”(24). Natomiast stabilne zatrudnienie wykonywane przez taki sam okres, lecz niepozwalające na znaczące kontakty z osobami mówiącymi po duńsku, nie będzie uznawane za umożliwiające wytworzenie tego rodzaju więzi. W takim wypadku okres pobytu i pracy zostaje wydłużony do „siedmiu lub ośmiu lat”(25).
23. Okoliczność, że osoba stanowiąca punkt odniesienia i wnioskodawca byli uprzednio w związku małżeńskim lub zamieszkiwali razem w państwie pochodzenia przed przybyciem do Danii osoby stanowiącej punkt odniesienia, oraz że para ta wnosi następnie o skorzystanie z prawa do łączenia rodzin na podstawie ponownego małżeństwa po przyjeździe do Danii osoby stanowiącej punkt odniesienia i uzyskaniu przez nią zezwolenia na pobyt stały (sytuacja „żonaty, rozwiedziony, ponownie żonaty”), będzie w dużym stopniu przemawiała przeciwko istnieniu silniejszej więzi z Danią. Okoliczność ponownego małżeństwa wskazuje według organów duńskich na to, że osoba stanowiąca punkt odniesienia zachowała silną więź z wnioskodawcą i z państwem pochodzenia.
24. W niektórych przypadkach szczególne względy mogą przemawiać za wydaniem zezwolenia na pobyt współmałżonkowi pomimo braku silnej więzi z Danią. Będzie to miało miejsce na przykład w przypadku, gdy odmowa wydania takiego zezwolenia zmusiłaby małżonków do prowadzenia życia rodzinnego w państwie, do którego osoba stanowiąca punkt odniesienia nie może wjechać lub w nim przebywać, lub w przypadku ciężkiej choroby, niepełnosprawności lub podeszłego wieku osoby stanowiąca punkt odniesienia. Istnienie szczególnego powodu można również przyjąć, gdy osoba stanowiąca punkt odniesienia sprawuje władzę rodzicielską lub ma prawo do kontaktów z małoletnimi dziećmi zamieszkującymi w Danii(26). Wreszcie wymogu dotyczącego silniejszej więzi z Danią nie stosuje się w przypadku małżeństwa osób będących rezydentami, które urodziły się i dorastały w Danii lub które przybyły jako dzieci, dorastały tam i legalnie mieszkały przez okres 28 lat.
25. Decyzja rozpatrywana w postępowaniu głównym wskazuje na to, że ministerstwo dokonało całościowej oceny sytuacji A i jej małżonka i zastosowało opisane przez mnie wytyczne. Przyjęło w szczególności, że A urodziła się i wychowała w Turcji, gdzie chodziła także do szkoły; że ona i jej mąż porozumiewali się w języku tureckim lub kurdyjskim; że rzadkie pobyty A w Danii nie mogły spowodować powstania więzi z Danią. W odniesieniu do sytuacji B ministerstwo stwierdziło, iż urodził się i dorastał w Turcji; że przyjechał do Danii późno, po raz pierwszy w 1999 r.; że przed tą datą prowadził wspólne życie z A w Turcji przez długi czas i że po tej dacie często składał wizyty w państwie pochodzenia, trwające do trzech miesięcy; że członkowie jego bliskiej rodziny (rodzice i dwoje rodzeństwa) przebywali zawsze w Turcji; że pozostała czwórka jego rodzeństwa przebywa obecnie w Danii; że jakkolwiek istniały więzi z rynkiem pracy w Danii, to jednak w świetle charakteru i czasu trwania pracy, którą B wykonywał lub wykonuje obecnie w Danii, nie są one w stanie złagodzić silnej więzi łączącej B z Turcją; że sytuacja pary, która była wcześniej w związku małżeńskim, następnie się rozwiodła, po czym ponownie zawarła związek małżeński po uzyskaniu przez B zezwolenia na pobyt stały, silnie przemawia przeciwko istnieniu silniejszej więzi z Danią(27), ponieważ ponowne zawarcie związku małżeńskiego z pierwszą żoną wskazuje, że B zachował więzi z A i z państwem pochodzenia. W odniesieniu do dzieci pary, ministerstwo stwierdziło, że wszystkie urodziły się w Turcji, gdzie rozpoczęły życie przed udaniem się do ojca w Danii; że dwoje jest obecnie dorosłych; że można w tych okolicznościach domniemywać, iż posiadają one nadal powiązania językowe, kulturowe i rodzinne z Turcją; w zakresie, w jakim dzieci pary mieszkały już oddzielnie od matki, był to wybór małżonków o takim podziale komórki rodzinnej, zaś A może powrócić do Turcji z jej dwojgiem młodszych dzieci, co nie będzie sprzeczne z art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.
2. Analiza z punktu widzenia zasady proporcjonalności
26. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału organy krajowe powinny dokonywać oceny, w sytuacji istnienia przepisów krajowych regulujących łączenie rodzin stosowanych do członka rodziny pracownika tureckiego, na podstawie „kryteriów wystarczająco precyzyjnych, obiektywnych i niedyskryminacyjnych, które powinny być badane w każdym przypadku z osobna, prowadząc do wydana uzasadnionej decyzji, od której przysługiwałoby skuteczne odwołanie, w celu zapobieżenia praktyce administracyjnej polegającej na systematycznych odmowach”(28). Jest oczywiste, że ministerstwo szczegółowo uzasadniło swoją decyzję odmowną, którą skarżąca mogła zaskarżyć do sądu odsyłającego. Bardziej wątpliwa wydaje mi się wielość kryteriów, która wywołuje wrażenie pewnej nieprzewidywalności(29).
27. Na wstępie chciałbym zauważyć, że ocena przeprowadzana przez organy jest całościową oceną dotyczącą zarówno małżonka obecnego już na terytorium Danii – od niemal 20 lat w przypadku B – jak i skarżącej w postępowaniu głównym. Zastanawiam się, czy nie występuje pewna sprzeczność, zważywszy na charakter wniosku, który dotyczy zezwolenia na pobyt do celów łączenia rodzin, w związku z tym, że wymaga się, aby wnioskująca również wykazywała silniejszą więź z Danią, niż ze swoim państwem pochodzenia. Z definicji bowiem o łączenie rodzin wnosi się w sytuacji, gdy wspólne życie musiało zostać przerwane lub nie jest możliwe, a dwoje małżonków mieszka oddzielnie. Nie można również zaprzeczyć, że znaczna część przypadków łączenia rodzin dotyczy sytuacji, w których dwie osoby tworzące parę mają to samo obywatelstwo lub pochodzą z tego samego państwa, na terytorium którego rozpoczęli wspólne życie. Jest to również prawdą w odniesieniu do pracowników tureckich. Zgodnie z moim rozumieniem układu stowarzyszeniowego EWG/Turcja i decyzji nr 1/80, kiedy te dwa akty regulowały sytuację prawną członków rodziny pracowników tureckich, autorzy mieli na myśli początkowo, chociaż nie wyłącznie(30), członków rodziny mających tureckie obywatelstwo. Co za tym idzie, w kontekście wniosku o łączenie rodzin, który zasadniczo zakłada, że więź rodzinna powstała w państwie pochodzenia i że dąży się do odbudowy komórki rodzinnej na terytorium państwa przyjmującego, zastanawiam się, w jakim stopniu obciążenie wnioskujących małżonków koniecznością udowodnienia, że mają silniejszą więź z Danią, niż z ich państwem pochodzenia, nie oznacza wymagania od nich przedstawienia swojego rodzaju probatio diabolica, tym bardziej, że z opisu praktyki administracyjnej nie wynika szczególne wyważenie kryteriów, które nie byłyby spełnione przez osobę ubiegającą się o zezwolenie na pobyt w celu łączenia rodziny.
28. Innymi słowy, jest oczywiste, że pary złożone z dwóch osób posiadających to samo obywatelstwo, jak A i B, będą miały więcej trudności ze spełnieniem wymogu dotyczącego więzi z Danią, ponieważ kryteria dotyczące miejsca urodzenia, dzieciństwa i edukacji, znajomości języków oraz powiązań rodzinnych trudniej będzie spełnić, jeżeli małżonek lub małżonka znajduje się jeszcze w swoim państwie pochodzenia, gdzie spędził całe swoje życie, i nie mogą być łatwo skompensowane przez pracownika tureckiego samodzielnie, który opuścił wspomniane państwo jako osoba dorosła. Władze duńskie nie mogą także liczyć na to, że wspomniana żona lub mąż zamieszkiwali przez dłuższy czas w Danii po to, aby stworzyć tam więź ze społeczeństwem, ponieważ to właśnie jest przedmiotem wniosku, zaś taki legalny pobyt był do tej pory uniemożliwiony lub ograniczony do krótkich okresów(31). Regularne pobyty średniej długości pracownika tureckiego w państwie pochodzenia są interpretowane jako oznaki dalszego (nadmiernego) związku ze wspomnianym państwem, jednak skoro wspólne życie nie jest jeszcze możliwe w Danii, życie małżeńskie lub rodzinne może być utrzymywane, choćby sporadycznie, jedynie dzięki tym częstym podróżom, w granicach ich zgodności z wymogami związanymi z życiem zawodowym pracownika tureckiego w Danii.
29. Następnie, kryteria brane pod uwagę przez organy administracyjne nie są, zdaniem rządu duńskiego, bezwzględne ani kumulatywne. Żadne nie jest samo w sobie decydujące. Te kryteria mogą się również okazać nieprecyzyjne. Tak więc, w przypadku „późnego” przybycia na terytorium Danii, tj. po ukończeniu „12 lub 13 roku życia”(32), wymagany jest co najmniej 12-letni pobyt pracownika, jednak okres ten może zostać skrócony w przypadku szkolenia lub pracy w Danii, pod warunkiem jednak określonego rodzaju pracy, w efekcie czego pracownik zatrudniony przez cztery lub pięć lat może spełnić wymóg dotyczący więzi. Ten okres zatrudnienia wynosi siedem lub osiem lat, jeśli przyjmuje się, że zatrudnienie nie przyczynia się do integracji pracownika w Danii. Sprawia to wrażenie pewnej nieczytelności dla wnioskodawcy, pozostawiając w rezultacie znaczną uznaniowość organom administracyjnym w chwili podejmowania decyzji. Wymóg ustanowiony przez Trybunał i przypomniany powyżej, zgodnie z którym organy administracyjne powinny podejmować decyzje na podstawie jasno określonych kryteriów, nie wydaje się spełniony.
30. Odnośnie do sytuacji „żonaty, rozwiedziony, ponownie żonaty”, sąd odsyłający twierdzi ze swej strony, że chodzi tu o domniemanie niewzruszalne, które wyklucza uwzględnienie sytuacji osobistej małżonków oraz możliwości ich integracji, i które prowadzi do praktyki niemal notorycznej odmowy wydania zezwolenia na pobyt w celu łączenia rodziny. W takim wypadku domniemanie to byłoby per se sprzeczne z orzecznictwem Trybunału(33). Jednakże zdaniem rządu duńskiego jest ono jedynie interpretowane jako sygnał silnie przemawiający przeciwko istnieniu więzi z Danią. Nawet, gdyby praktyka okazała się mniej drastyczna niż przedstawiona przez sąd odsyłający, trudno mi dostrzec rzeczywisty związek między taką sytuacją „żonaty, rozwiedziony, ponownie żonaty” a perspektywą udanej integracji lub skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi. Jeżeli duńskie władze podejrzewają w takiej sytuacji nadużycie prawa, ponieważ ponowne zawarcie związku małżeńskiego wywołuje w nich wątpliwość co do prawdziwości małżeństwa, które umożliwiło pracownikowi tureckiemu uzyskanie dokumentu pobytowego, podejrzenia te powinny być poparte konkretnymi dowodami wobec B. Tymczasem w każdym razie z akt sprawy nie wynika, że w odniesieniu do pary A i B rząd duński ustalił, ogólnie lub w sposób szczegółowy, związek pomiędzy sytuacją „żonaty, rozwiedziony, ponownie żonaty” a stwierdzonym oszustwem. Z tego względu racja bytu takiego domniemania, nawet jeśli jest ono jedynie zwykłym domniemaniem, może być dyskusyjna.
31. Wreszcie, a może przede wszystkim, brane pod uwagę kryteria są w większości same w sobie niezwiązane z kwestią udanej integracji małżonka pracownika tureckiego lub pary, którą małżonek tworzy ze wspomnianym pracownikiem w społeczeństwie duńskim, która to kwestia jest pierwszym z powołanych nadrzędnych względów interesu ogólnego. Nie uważam bowiem, że musi istnieć sprzeczność pomiędzy faktem utrzymywania silnych związków z państwem pochodzenia a zdolnością do integracji w państwie przyjmującym. Co więcej, kryteria oceny dokonywanej przez duńskie władze opierają się głównie na elementach, na które małżonek nie miał wpływu (np. miejsca urodzenia, edukacji, więzi rodzinne itp.). Nie pozwalają one na postawienie diagnozy o braku integracji ani nie pozwalają przewidzieć udanej integracji. Są one bowiem dość neutralne z tego punktu widzenia. W moim mniemaniu bardziej spójne, biorąc pod uwagę zamierzony cel, byłoby ustanowienie względem wnioskodawców pozytywnych warunków dotyczących perspektyw, jak na przykład obowiązek osiągnięcia pewnego poziomu znajomości języka lub społeczeństwa duńskiego w rozsądnie wyznaczonym terminie po wydaniu zezwolenia na łączenie rodziny.
32. Jeżeli chodzi o drugi z podniesionych nadrzędnych względów interesu ogólnego, tj. skuteczne zarządzanie przepływami migracyjnymi, nie dostrzegam tutaj także jakiegokolwiek logicznego związku pomiędzy różnymi, branymi pod uwagę kryteriami a zamierzonym celem. W szczególności, czego można się dowiedzieć o zarządzaniu przepływami migracyjnymi z miejsca urodzenia wnioskującej, języka używanego do porozumiewania się ze swoim małżonkiem lub miejsca, gdzie mieszkają jej rodzice?
33. Artykuł 13 decyzji nr 1/80 nakłada na państwa członkowskie obowiązek uwzględniania szczególnego statusu pracowników tureckich, który nie jest w pełni porównywalny do statusu obywateli Unii ani do statusu obywateli innych państw trzecich, i to właśnie z punktu widzenia tego szczególnego statusu ustawodawstwo krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym wydaje mi się, zarówno w sposób nadmierny jak i czasami niespójny, wzmacniać wymogi, jakie muszą zostać spełnione, aby dany pracownik turecki mógł kontynuować lub wznowić życie małżeńskie na terytorium państwa przyjmującego. Ponadto, skutki wdrożenia ustawodawstwa krajowego w odniesieniu do B, za pośrednictwem jego małżonki, zdecydowanie wykraczają poza samą jego sytuację małżeńską, ponieważ władze duńskie wezwały A i dwóch jej synów, którzy już mieszkali w Danii i posiadali zezwolenie na pobyt w ramach łączenia rodzin, do „prowadzenia życia rodzinnego w Turcji i kontynuowania [tam] życia rodzinnego”(34). Oczywiste jest zatem, że przepis krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym ma wpływ na swobodę wykonywania pracy najemnej przez B, zmuszając go do dokonania wyboru, w sposób moim zdaniem nieuzasadniony, między jego działalnością w Danii a życiem rodzinnym w Turcji.
34. W tych okolicznościach i z przedstawionych powyżej powodów, jest zupełnie jasne, że § 9 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach nie jest właściwy do osiągnięcia zamierzonego, zasługującego na ochronę celu i wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.
35. W konsekwencji, z mojej analizy wynika, że przepis krajowy, taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, uzależniający łączenie rodzin pomiędzy pracownikiem tureckim zamieszkującym legalnie w przyjmującym państwie członkowskim a jego małżonkiem od wymogu, aby para miała silniejszą więź z przyjmującym państwem członkowskim, niż z państwem trzecim pochodzenia, stanowi nowe ograniczenie w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80, a takie ograniczenie nie jest zasadne.
III. Wnioski
36. Wobec całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione przez Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego, Dania):
Przepis krajowy taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, uzależniający łączenie rodzin pomiędzy pracownikiem tureckim zamieszkującym legalnie w przyjmującym państwie członkowskim a jego małżonkiem od wymogu, aby para miała silniejszą więź z przyjmującym państwem członkowskim, niż z państwem trzecim pochodzenia, stanowi nowe ograniczenie w rozumieniu art. 13 decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia, załączonej do Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, podpisanego w dniu 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej strony, zawartego, zatwierdzonego i ratyfikowanego w imieniu tej ostatniej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r. Takie ograniczenie nie jest zasadne.