KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 19. juunil 2019(1)
Kohtuasi C‑93/18
Ermira Bajratari
versus
Secretary of State for the Home Department,
menetluses osales:
AIRE Centre
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Court of Appeal in Northern Ireland (Põhja‑Iirimaa apellatsioonikohus, Ühendkuningriik))
Eelotsusetaotlus – Liidu kodakondsus – Direktiiv 2004/38/EÜ – Liidu kodanikest alaealiste ülenejaks lähisugulaseks oleva kolmanda riigi kodaniku elamisõigus – Artikli 7 lõike 1 punkt b – Piisavate vahendite tingimus – Vahendid, mille allikaks on elamis- ja tööloata tehtud töö eest saadud tulu
I. Sissejuhatus
1. Court of Appeal in Northern Ireland (Põhja-Iirimaa apellatsioonikohus, Ühendkuningriik) küsib eelotsusetaotlusega Euroopa Kohtult, kuidas tõlgendada direktiivi 2004/38/EÜ(2) artikli 7 lõike 1 punkti b.
2. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused puudutavad sisuliselt seda, kas vahendeid, mis liidu kodanikul olema peavad, on piisavalt, kui liidu kodanikest väikelaste kasutusse antud vahendite allikaks on sissetulek, mille teenib liikmesriigis töötamisest nende laste kolmanda riigi kodanikust isa, kellel on varem olnud elamis- ja tööluba, ent kellel elamisloa kehtivuse lõppemise tõttu nimetatud liikmesriigis enam elamis- ja tööluba ei ole.
3. Kuigi selle konkreetse küsimuse osas võtab Euroopa Kohus seisukoha esimest korda, tuleb siiski märkida, et põhikohtuasjas vaidluse all olevat sätet on Euroopa Kohus tõlgendanud varemgi, nimelt kohtuasjas Zhu ja Chen(3).
4. Seetõttu tuleb Euroopa Kohtul käesolevas kohtuasjas eelkõige täpsustada, mil määral on eelnimetatud kohtuotsuses võetud seisukohad kohaldatavad põhikohtuasja asjaoludel.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
5. Direktiivi 2004/38 artiklis 2 „Mõisted“ on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
1) liidu kodanik – isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus;
2) pereliige:
[…]
b) partner, kellega liidu kodanik on sõlminud liikmesriigi õigusaktide kohaselt registreeritud kooselu, kui vastuvõtva liikmesriigi õigus käsitleb registreeritud kooselu abieluga võrdsena, kooskõlas vastuvõtva liikmesriigi asjaomastes õigusaktides sätestatud tingimustega;
[…]
d) ülalpeetavad ülenejad lähisugulased ja punktis b määratletud abikaasa või partneri vahetult ülenejad sugulased;
3) vastuvõttev liikmesriik – liikmesriik, kuhu liidu kodanik oma vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamiseks liigub.“
6. Direktiivi artikli 3 „Soodustatud isikud“ lõikes 1 on sätestatud:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.“
7. Direktiivi artikli 7 „Üle kolmekuuline elamisõigus“ lõike 1 punkis b on sätestatud:
„1. Kõikidel liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui:
[…]
b) neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi ja neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või
[…]“.
8. Direktiivi 2004/38 artikli 14 „Elamisõiguse säilitamine“ lõikes 2 on sätestatud:
„Liidu kodanikel ja nende pereliikmetel on artiklites 7, 12 ja 13 sätestatud elamisõigus, kuni nad vastavad kõnealustes artiklites sätestatud tingimustele.
B. Ühendkuningriigi õigusnormid
9. Ainus säte, millele Court of Appeal in Northern Ireland (Põhja-Iirimaa apellatsioonikohus, Ühendkuningriik) eelotsusetaotluses viitab, on 1971. aasta sisserändeseaduse (Immigration Act 1971) artikli 1 lõige 2, mille kohaselt peab isikul, kes ei ole Ühendkuningriigi kodanik, olema Ühendkuningriigis viibimiseks, töötamiseks ja elama asumiseks luba(4).
III. Põhikohtuasja asjaolud, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
10. Albaania kodanik Ermira Bajratari elab Põhja‑Iirimaal alates 2012. aastast. 13. maist 2009 kuni 13. maini 2014 oli tema abikaasal Durim Bajrataril, kes on samuti Põhja-Iirimaal elav Albaania kodanik, elamisluba, mis andis talle õiguse elada Ühendkuningriigis. Selle elamisloa andmise aluseks oli tema varasem suhe Ühendkuningriigi kodaniku(5) Toaliga, mis lõppes 2011. aasta alguses.
11. Kuigi pärast suhte lõppemist Toaliga lahkus E. Bajratari abikaasa 2011. aastal Ühendkuningriigist ning abiellus Albaanias põhikohtuasja kaebajaga, naases ta Põhja-Iirimaale 2012. aastal. Tema elamisluba ei tunnistatud kunagi kehtetuks.
12. Paaril on kolm last, kes kõik on sündinud Põhja-Iirimaal ning kaks neist on saanud Iirimaa kodakondsustunnistuse.
13. E. Bajratari abikaasa on alates 2009. aastast töötanud erinevatel aladel, eelkõige restoranitöötajana Põhja-Iirimaal, ent alates elamisloa kehtivuse lõppemisest 12. mail 2014 töötab ta ebaseaduslikult.
14. Perekond ei ole kunagi liikunud ega elanud muus liikmesriigis peale Ühendkuningriigi.
15. Pärast oma Iirimaa kodanikust esimese lapse sündi esitas põhikohtuasja kaebaja Home Office’ile (siseministeerium, Ühendkuningriik) taotluse tunnustada tema elamisõigust direktiivi 2004/38 alusel, tuginedes sellele, et ta tegelikult hooldab oma liidu kodanikust last ning väites, et elamisloa andmisest keeldumisel kaotaks tema laps võimaluse teostada liidu kodaniku õigusi.
16. See taotlus jäeti rahuldamata kahel põhjusel: esiteks seetõttu, et põhikohtuasja kaebaja ei olnud „pereliige“ direktiivi 2004/38 tähenduses ning teiseks seetõttu, et tema laps ei vastanud nimetatud direktiivi artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud rahalise sõltumatuse nõudele.
17. First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (esimese astme kohus (sisserände- ja varjupaigaasjade kolleegium), Ühendkuningriik) jättis 8. juunil 2015 E. Bajratari hagi siseministeeriumi otsuse peale rahuldamata. 6. oktoobril 2016 jättis Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (kõrgem kohus (sisserände- ja varjupaigaasjade kolleegium), Ühendkuningriik) rahuldamata kaebaja teise kaebuse. Viimane esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule taotluse apellatsioonkaebuse esitamiseks Upper Tribunali (Immigration and Asylum Chamber) (kõrgem kohus (sisserände- ja varjupaigaasjade kolleegium, Ühendkuningriik) otsuse peale.
18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et Euroopa Kohus on varem asunud seisukohale, et direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud nõue, mille kohaselt peab liidu kodanikul olema piisavalt vahendeid, on täidetud, kui asjaomane isik saab neid vahendeid kasutada ning nende vahendite päritoluga seotud nõudeid kehtestatud ei ole, eelkõige võivad need vahendid olla saadud kolmanda riigi kodanikult(6). Sellest kohtupraktikast ilmneb, et Euroopa Kohus ei ole siiski võtnud seisukohta konkreetselt küsimuses, kas tuleks arvesse võtta sissetulek, mis on saadud ebaseaduslikust töötamisest liikmesriigi õiguse mõttes.
19. Neil asjaoludel otsustas Court of Appeal in Northern Ireland (Põhja-Iirimaa apellatsioonikohus) 15. detsembri 2017. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 9. veebruaril 2018, menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas siseriiklike õigusnormide kohaselt seadusvastasest töötamisest saadava sissetulekuga saab tervikuna või osaliselt tõendada piisavate vahendite olemasolu [direktiivi 2004/38] artikli 7 lõike 1 punkti b tähenduses?
2. Kas juhul, kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, saab [selle direktiivi] artikli 7 lõike 1 punkt b olla täidetud, kui töötamist peetakse ebakindlaks üksnes seetõttu, et see on seadusvastane?“
20. Euroopa Kohus küsis 6. novembril 2018 oma kodukorra artikli 101 alusel eelotsusetaotluse esitanud kohtult selgitusi, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus andis 12. detsembril 2018(7).
21. Kirjalikud seisukohad esitasid põhikohtuasja kaebaja ja AIRE Centre(8), Ühendkuningriigi, Tšehhi Vabariigi, Taani, Madalmaade ja Austria valitsus ning Euroopa Komisjon.
22. Kohtuistungil, mis toimus 24. jaanuaril 2019, esitasid suulised seisukohad põhikohtuasja kaebaja, AIRE Centre, Ühendkuningriigi ja Taani valitsus ning komisjon.
IV. Analüüs
A. Vaidluse jätkumine põhikohtuasjas
23. Nii ELTL artikli 267 sõnastusest kui ka ülesehitusest tuleneb, et eelotsusemenetlus eeldab liikmesriigi kohtutes tegelikult pooleli olevat menetlust, mille raames palutakse neil kohtutel teha otsus, milles võidakse arvesse võtta Euroopa Kohtu eelotsust(9). Järelikult peab Euroopa Kohus omal algatusel kontrollima, kas vaidlus põhikohtuasjas jätkub(10).
24. Põhikohtuasi puudutab E. Bajratari poolt direktiivi 2004/38 alusel esitatud tuletatud elamisõiguse tunnustamise taotluse rahuldamata jätmist, mille järel pöörduti Court of Appeal in Northern Irelandi (Põhja-Iirimaa apellatsioonikohus) poole taotlusega saada luba apellatsioonkaebuse esitamiseks Upper Tribunali (Immigration and Asylum Chamber) (kõrgem kohus (sisserände- ja varjupaigaasjade kolleegium), Ühendkuningriik) kohtuotsuse peale.
25. Ühendkuningriigi valitsuse kirjalikest seisukohtadest nähtub aga, et Crown Solicitor’s Office (Crown Solicitor’i ametkond, Põhja-Iirimaa) teavitas eelotsusetaotluse esitanud kohut 22. veebruaril ja 6. märtsil 2018, ehk pärast käesoleva eelotsusetaotluse esitamist asjaolust, et E. Bajratari laste Iirimaa kodakondsustunnistused tunnistati kehtetuks, kuna E. Bajratari abikaasa Ühendkuningriigi tuletatud elamisõigus lõppes 2011. aastal, kui lõppes tema suhe Ühendkuningriigi kodanikuga.
26. Siinkohal väidab Ühendkuningriigi valitsus, et E. Bajratari lastel ei ole liidu kodakondsust ning sellest tulenevaid õigusi, kuna Iirimaa kodakondsus võeti neilt ära, kui pädevad asutused tuvastasid, et kodakondsus oli neile antud olukorras, kus nende isal kehtivat elamisluba ei olnud. Seetõttu puudub eelotsusetaotlusel ese ning eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused on hüpoteetilised. Seetõttu ei ole neile küsimustele vastamine Euroopa Kohtu pädevuses ning ta peaks neile vastamisest keelduma.
27. Ühendkuningriigi valitsuse seisukohtadest tuleneb siiski, et 12. aprillil 2018 anti põhikohtuasja kaebajale luba esitada seaduslikkuse kohtuliku kontrolli (judicial review) kaebus tema kahe esimese lapse Iirimaa kodakondsustunnistuste kehtetuks tunnistamise peale.
28. Neid asjaolusid silmas pidades paluti Court of Appeal in Northern Irelandil (Põhja-Iirimaa apellatsioonikohus) Euroopa Kohtule selgitada, milline on E. Bajratari kahe esimese lapse Iirimaa kodakondsustunnistuste kehtetuks tunnistamise võimalik mõju põhikohtuasja menetlusele ja eelotsuse küsimustele.
29. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis 12. detsembri 2018. aasta kohtumääruses, et kuigi on võimalik, et tema menetluses oleva vaidluse ese langeb nende kahe lapse Iirimaa kodakondsuse kaotamise tõttu ära, on see vaidlus käesoleval juhul siiski jätkuvalt menetluses(11).
30. Eeltoodut silmas pidades on põhikohtuasi eelotsusetaotluse esitanud kohtus jätkuvalt pooleli ja Euroopa Kohtu vastus esitatud küsimusele on vaidluse lahendamiseks jätkuvalt tarvilik.
B. Eelotsuse küsimuste analüüs
31. Nende kahe küsimusega, mida tuleb käsitleda koos, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti b tuleb tõlgendada nii, et liidu kodanikust väikelapsel on piisavad vahendid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, kui nende vahendite allikaks on tulu, mille lapse kolmanda riigi kodanikust isa on teeninud selles liikmesriigis ebaseaduslikult ilma elamis‑ ja tööloata tegutsedes.
32. Enne sellele küsimusele vastamist käsitlen esiteks lühidalt küsimust, kas põhikohtuasja kaebaja ja tema kahe alaealise väikelapse, kes ei ole kunagi siirdunud ega elama asunud liikmesriiki, mis ei ole nende sünnikoha- või elukohaliikmesriik, olukord kuulub liidu õiguse ning konkreetselt ELTL artikli 21 ja direktivi 2004/38 kohaldamisalasse. Teiseks võtan seisukoha järgmises küsimuses: kas E. Bajratari lapsed vastavad direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud tingimustele, kui (nagu käesoleval juhul, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus) vahendite näol on tegemist sissetulekuga, mille nende kolmanda riigi kodanikust isa on teeninud ilma elamis- ja tööloata tehtud töö eest?
1. Liidu kodanikule ja tema pereliikmetele ELTL artikli 21 ja direktiivi 2004/38 alusel antud elamisõigus vastuvõtvas liikmesriigis
33. Kõigepealt tuleb meelde tuletada, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 kohaselt on „soodustatud isikuteks“, kellel selles direktiivis nimetatud õigused on, „[kõik liidu kodanikud], kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud [pereliikmed], kes on nendega kaasas või ühinevad nendega“.
34. Käesoleval juhul on E. Bajratari Albaania kodanik, kes on emaks kahele Iirimaa kodanikust alaealisele väikelapsele, keda ta tegelikult hooldab ning kes elavad oma sünnist saati samas liikmesriigis ehk Ühendkuningriigis(12).
35. Asjaolust, et need lapsed ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda ning on alati elanud liikmesriigis, kus nad sündisid ja kus on nende elukoht, võiks seejuures järeldada, et nad ei kuulu mõiste „soodustatud isik“ alla direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses(13). Tuleb siiski meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa liikmesriigi sellise kodaniku olukorda, kes on sündinud vastuvõtvas liikmesriigis ega ole kasutanud õigust vabalt liikuda, pelgalt selle asjaolu tõttu vastuvõtvas liikmesriigis võrdsustada puhtriigisisese olukorraga, kui kõnealune kodanik ei saa vastuvõtvas liikmesriigis kasutada isikute vaba liikumist ja elamisõigust käsitlevatest liidu õigusnormidest tulenevaid hüvesid(14).
36. Kuivõrd põhikohtuasja kaebaja kahe esimese lapse elukoht on muus liikmesriigis kui see liikmesriik, mille kodanikud nad on, on neil seega õigus tugineda ELTL artikli 21 lõikele 1.
37. Neil asjaoludel annavad ELTL artikkel 21 lõige 1 ja direktiiv 2004/38 E. Bajratari lastele põhimõtteliselt elamisõiguse Ühendkuningriigis.
38. Sellega seoses tuleb täpsustada, et liidu kodaniku õiguse suhtes elada liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, kehtivad EL toimimise lepingus ja selle kohaldamiseks vastuvõetud sätetes ette nähtud piirangud ja tingimused(15).
39. Selles kontekstis tuleb uurida, kas E. Bajratari liidu kodanikest lapsed vastavad direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud tingimustele, millisel juhul on tal enam kui kolmekuuline elamisõigus.
2. Kas E. Bajratari lapsed, kes on liidu kodanikud, vastavad direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud tingimustele?
40. Üle kolmekuuline tuletatud elamisõigus on põhikohtuasja kaebajal vaid juhul, kui tema kaks esimest liidu kodanikust alaealist väikelast vastavad direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud tingimustele, ehk konkreetselt, kui neil on enda ja oma pereliikmete jaoks „piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi ja neil on [selle] liikmesriigi üldine ravikindlustus“(16).
41. Mis puudutab vastuvõtva liikmesriigi üldise ravikindlustuse olemasolu tingimust, siis tuleb märkida, et eelotsusetaotlusest nähtuvalt ei vaidlusta siseministeerium, et see tingimus on täidetud.
42. Mis aga puudutab tingimust, mille kohaselt peab liidu kodanikul olema piisavalt vahendeid, siis leiab see asutus, et nimetatud tingimus ei ole täidetud.(17)
43. Eelotsusetaotluses sisalduv analüüs kinnitab seejuures, et eelotsusetaotluse esitanud kohus tunneb Euroopa Kohtu praktikat, mis puudutab direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkt b tõlgendamist. Siiski on tal kahtlusi küsimuses, kas see kohtupraktika on käesoleval juhul kohaldatav.
44. Alustan niisiis selle kohtupraktika meelde tuletamisest.
a) Euroopa Kohtu praktika, mis puudutab tingimust, et vastuvõtvas liikmesriigis elamise õiguse teostamiseks peab liidu kodanikul olema piisavalt vahendeid
45. Euroopa Kohus on põhikohtuasjaga sarnastes kohtuasjades juba mitmel korral võtnud seisukoha seoses direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud piisavate vahendite tingimusega.
46. Kohtuasjas Zhu ja Chen(18) leidis Euroopa Kohtu täiskogu seoses enne direktiivi 2004/38 kehtinud liidu õigusaktidega, et „piisab, kui liikmesriigi kodanikul on vajalikud elatusvahendid – selles sättes ei ole esitatud mingeid nõudmisi vahendite päritolu suhtes“, eelkõige võib need vahendid olla andnud asjaomaste alaealiste liidu kodanike kolmanda riigi kodanikust vanem(19). Euroopa Kohus täpsustas veel esiteks, et „niisugune tõlgendus kehtib seda enam, et sätteid, mis käsitlevad sellist aluspõhimõtet nagu isikute liikumisvabadus, tuleb tõlgendada laialt“ ning teiseks, et vastupidise tõlgenduse korral „lisandub direktiivi sõnastusega võrreldes sellele tingimusele nõue vahendite päritolu kohta, mis oleks ebaproportsionaalne sekkumine [ELTL artikliga 21] tagatud põhiõiguse – liikumisvabaduse ja elamisõiguse – kasutamisse, sest see ei ole taotletava eesmärgi – liikmesriikide eelarvevahendite kaitse – saavutamiseks vajalik.“(20)
47. Euroopa Kohus kordas seda piisavate vahendite tingimuse tõlgendust eelkõige kohtuotsustes Alokpa ja Moudoulou(21) ning Rendón Marín(22).
48. Suurkoja otsuses Rendón Marín(23) tuletas Euroopa Kohus, viidates kohtuotsuse Zhu ja Chen(24) punktidele 45–47, meelde, et kui lapsevanemale, kes on kolmanda riigi kodanik ja alaealise liidu kodaniku tegelik hooldaja, ei anta luba elada koos kõnealuse liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis, siis võtab see lapse elamisõiguselt soovitava toime, kuna väikelaps saab elamisõigust kasutada vaid eeldusel, et temaga võib kaasas olla teda tegelikult hooldav isik, kellel peab olema järelikult õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis koos lapsega kõnealuse elamisperioodi vältel(25). Teiseks tuletas Euroopa Kohus meelde, et kui ELTL artikkel 21 ja direktiiv 2004/38 annavad elamisõiguse vastuvõtvas liikmesriigis alaealisele teise liikmesriigi kodanikule, kes vastab selle direktiivi artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud tingimustele, lubavad need samad õigusnormid kõnealuse kodaniku vanemal, kes teda tegelikult hooldab, elada koos temaga vastuvõtvas liikmesriigis(26).
49. Selle kohtupraktika kohaldamine põhikohtuasjas tähendab seda, et kui E. Bajratari lapsed vastavad selles sättes toodud tingimustele, mis on nende puhul ELTL artikli 21 ja direktiivi 2004/38 alusel Ühendkuningriigis elamise õiguse eelduseks, ning kui põhikohtuasja kaebaja on nende laste tegelik hooldaja (mida tuleb kontrollida eelotsusetaotluse esitanud kohtul), saab viimane nende samade sätete alusel tugineda tuletatud elamisõigusele Ühendkuningriigis.
50. Kuigi asjaolu, et kõnealustel lastel on oma kolmanda riigi kodanikust isa kaudu piisavalt vahendeid direktiivi artikli 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti b tähenduses, ei välista seda, et nimetatud sättes toodud piisavate vahenditega seotud tingimus, nagu seda käesoleva ettepaneku punktides 46 ja 47 kajastatud kohtupraktikas tõlgendatud on, oleks täidetud, tuleb siiski käsitleda käesoleva kohtuasja keskset küsimust, millele ma pühendan oma analüüsi ülejäänud osa: kas „piisavate vahenditena“ selle sätte tähenduses saab käsitada ilma töö- ja elamisloata tehtud töö eest saadud sissetulekut?
b) Kas „piisavate vahenditena“ direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti b tähenduses saab käsitada vastuvõtvas liikmesriigis ilma töö- ja elamisloata tehtud töö eest saadud sissetulekut?
51. Sellele küsimusele vastamiseks on vajalik kõigepealt uurida E. Bajratari abikaasa töötamist enne ja pärast tema elamisloa kehtivuse lõppemist 12. mail 2014(27).
52. Eelotsusetaotlusest ning põhikohtuasja kaebaja kirjalikest seisukohtadest nähtub, et 2009. aastast kuni 2018. aasta veebruarini töötas E. Bajratari abikaasa peakokana ühes Belfastis (Põhja-Iirimaa) asuvas restoranis. Teisalt täpsustab E. Bajratari, et sestpeale töötab tema abikaasa ühes autopesulas teenindajana.
53. Seejuures kinnitas põhikohtuasja kaebaja esindaja kohtuistungil Euroopa Kohtu küsimusele vastates, et pärast elamisloa kehtivuse lõppemist 2014. aastal jäi E. Bajratari abikaasa töö- ja elamisloast ilma, ent jätkas siiski töötamist restoranis, kus ta oli töötanud alates 2009. aastast. Seega muutus E. Bajratari abikaasa töötamine ebaseaduslikuks üksnes elamisloa kehtivuse lõppemise tõttu. Hoolimata selle loa kehtivuse lõppemisest, oli tal jätkuvalt kohustus tasuda makse ja sotsiaalkindlustusmakseid, ning nagu kohtuistungil kinnitati, pidas tema tööandja need summad perioodiliselt kinni(28).
54. Neil asjaoludel tuleb meelde tuletada, et liidu kodaniku õiguse suhtes elada liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, kehtivad EL toimimise lepingus ja selle kohaldamiseks vastuvõetud sätetes ette nähtud piirangud ja tingimused(29) ning kõnealuseid piiranguid ja tingimusi kohaldades tuleb järgida liidu õigusega kehtestatud piire ja selle õiguse üldpõhimõtteid, eelkõige proportsionaalsuse põhimõtet(30).
55. Seetõttu tuleb kindlaks teha, kas E. Bajratari võimaliku elamisõiguse tunnustamisest keeldumine põhjendusel, et tema abikaasa poolt ilma töö- ja elamisloata teenitud sissetulekud ei ole käsitatavad piisavate vahenditena direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti b tähenduses, on proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas olev meede.
56. Põhikohtuasja asjaolusid silmas pidades tuleb proportsionaalsuse põhimõtte analüüsimisel kindlaks teha, kas liikmesriigi meetmed, mis on võetud selleks, et põhikohtuasja kaebaja ja tema laste elamisõigus oleks kooskõlas Ühendkuningriigi õigustatud huvidega, on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobivad ja vajalikud.
57. Tuletan siinkohal meelde, et direktiivi 2004/38 põhiline eesmärk on, nagu see nähtub direktiivi põhjendustest 1–4, hõlbustada liidu kodanikele ELTL artikli 21 lõikega 1 vahetult antud individuaalse põhiõiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil teostamist ning seda õigust tugevdada(31). Selle põhilise eesmärgi raames on direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud piisavate vahendite tingimuse konkreetseks eesmärgiks, nagu see nähtub direktiivi põhjendusest 10, „vältida olukorda, kus need isikud koormavad põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi“(32).
58. Käesoleva ettepaneku punktis 46 osundatud kohtupraktikast tulenevalt piisab, kui liikmesriigi kodanikul „on“ vajalikud vahendid ning direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b ei ole esitatud „mingeid nõudmisi vahendite päritolu suhtes“(33). Euroopa Kohtu hinnangul lisandub vastupidise tõlgenduse korral direktiivi sõnastusega võrreldes sellele tingimusele nõue vahendite päritolu kohta, mis oleks ebaproportsionaalne sekkumine ELTL artikliga 21 tagatud liikumisvabaduse ja elamisõiguse kasutamisse, sest see ei ole vajalik taotletava eesmärgi ehk liikmesriikide eelarvevahendite kaitse tagamiseks(34).
59. Niisiis on ilmne, et asjaolu, et E. Bajratari liidu kodanikest väikelaste isa alustas töötamist 2009. aastal, mil tema elamisluba kehtis, ning jätkas vastuvõtva liikmesriigi territooriumil sama töö tegemist pärast selle elamisloa kehtivuse lõppemist ilma töö- ja elamisloata, ei saa olla põhjuseks, mis lubaks lisada direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktile b „piisavate vahendite“ päritoluga seotud nõude, mida selles sättes ette nähtud ei ole.
60. Teiseks tuleb meelde tuletada, et komisjoni 2. juuli 2009. aasta teatisest Euroopa Parlamendile ja nõukogule: suunised direktiivi 2004/38/EÜ ülevõtmise ja kohaldamise parandamiseks(35), tuleneb, et selleks, et vahendeid saaks lugeda „piisavaks“, ei pea need laekuma korrapäraselt ja võivad olla kogutud kapitalina(36). Sotsiaalabisüsteemile asjaomase isikuga kaasneva koormuse hindamisel võib asjakohaseks pidada ainult sotsiaalabi toetuste saamist(37). Euroopa Kohus on selle tõttu leidnud, et „ainuüksi asjaolu, et liikmesriigi kodanik saab sotsiaalkindlustushüvitist, ei ole piisav tõendamaks, et ta koormab põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi“(38).
61. Direktiivi 2004/38 artikli 14 lõikes 3 on sätestatud, et „[k]ui liidu kodanik või tema pereliige kasutab vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ei ole väljasaatmine automaatne tagajärg“. Liiati tuleneb direktiivi põhjendusest 16, et kuni elamisõiguse kasutajad ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ei tohiks neid välja saata(39).
62. Euroopa Kohus on juba osutanud, et direktiivi 2004/38 põhjendusest 16 tuleneb, et selle väljaselgitamiseks, kas sotsiaalkindlustushüvitise saaja koormab põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, peab see liikmesriik enne väljasaatmist kaaluma, kas huvitatud isiku raskused on ajutised, ja võtma arvesse elamisperioodi kestust, huvitatud isiku isiklikke asjaolusid ja antud abi suurust(40).
63. Direktiivi 2004/38 põhjenduses 16 loetletud kolme kriteeriumi hindamisel peavad liikmesriigi asutused arvesse võtma eelkõige seda, kui kaua on toetust antud, millised on liidu kodaniku ja tema pereliikmete sidemed vastuvõtva liikmesriigi ühiskonnaga, samuti vanuse, tervisliku seisundi ning perekondliku ja majandusliku olukorraga seotud kaalutlusi, kas sotsiaalabi on varem olnud liidu kodaniku (või tema pereliikme) peamine sissetulek ning kas ja kui kaua on liidu kodanik (või tema pereliige) varem kaasa aidanud vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabi rahastamisele(41).
64. Peale selle, et käesoleval juhul ei viita mitte miski sellele, et E. Bajratari lapsed oleksid saanud vastuvõtvas liikmesriigis sotsiaalabi(42), kinnitati kohtuistungil, et nende laste isa ja E. Bajratari abikaasa panustas talle tehtud väljamaksetelt perioodiliselt kinni peetavate maksude ja maksetega pärast elamisloa kehtivuse lõppemist jätkuvalt vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi rahastamisse, millist asjaolu peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
65. Neil asjaoludel märgin kõigepealt, nagu tuleneb ka käesoleva ettepaneku punktist 53, et E. Bajratari abikaasa töötamine oli väidetavalt ebaseaduslik üksnes elamisloa kehtivuse lõppemise tõttu. Lisaks ei olnud töö, mida ta enne elamisloa kehtivuse lõppemist tegi ja mida ta pärast elamisloa kehtivuse lõppemist jätkas, iseenesest ebaseaduslik, kusjuures minu meelest seda enam, et selle töö eest saadud tulult tasuti liikmesriigi õiguse alusel makse ja sotsiaalkindlustusmakseid. Seetõttu olen seisukohal, et olukorda, kus töötaja maksab makse ja sotsiaalkindlustusmakseid (mida tuleb kontrollida eelotsusetaotluse esitanud kohtul), ei saa käsitada liikmesriikide eelarvevahendite kaitsega vastuolus olevana.
66. See, kas vahendeid on piisavalt ning see, kas kuritegelikust tegevusest saadud vahendid on ebaseaduslikku laadi, on pealegi kahtlemata kaks erinevat asja. See erinevus mõjutab direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti b tõlgendamist siiski vaid kaudselt: näiteks kui liidu kodanikest alaealistele lastele liidu teise kodaniku või kolmanda riigi kodaniku poolt antud vahendid on saadud kuritegelikust tegevusest nagu uimastikaubandus, ning kui seda isikut on karistatud vangistusega, siis praktikas neil lastel oma vajaduste rahuldamiseks vajalikke vahendeid enam põhimõtteliselt ei ole.
67. Järgnevalt tuleb märkida, et lisaks sellele, et hoolimata töö- ja elamisloa kaotamisest seoses elamisloa kehtivuse lõppemisega 12. mail 2014 aktsepteeris vastuvõttev liikmesriik E. Bajratari abikaasa riigis viibimist viie aasta jooksul, mil viimane, tuletan meelde, maksis makse ja sotsiaalkindlustusmakseid, anti tema teisele lapsele, nagu ka kohtuistungil kinnitati, selle aja sees ehk 26. juulil 2016, välja Iirimaa kodakondsustunnistus.
68. Pealegi, nagu komisjon ka õigesti märgib, nõrgestaks liikmesriikide vahel liikuvate liidu kodanike ja sealhulgas laste õigust teises liikmesriigis elada märkimisväärselt, kui selle õiguse võiks igal ajal lõpetada, tuginedes konkreetselt määratlemata rikkumistele, mille on toime pannud neid hooldavad või nende eest vastutavad isikud kas vastuvõtvas liikmesriigis või mujal. Võttes arvesse, et nii ühe liikmesriigi piires kui ka erinevate liikmesriikide lõikes saab ebaseaduslikuna käsitada väga suurt hulka erinevaid tegevusi, võiks selline käsitlus hakata oluliselt kahjustama õiguskindlust ning tekitada kordades rohkem olukordi, kus liidu kodaniku elamisõiguse võib kahtluse alla seada kahtluste tõttu, mis on seotud talle antud vahendite saamise asjaoludega(43).
69. Neil asjaoludel näib mulle, et elamisloa kehtivuse lõppemise tõttu ilma töö- ja elamisloata vastuvõtvas liikmesriigis tehtud töö eest saadud sissetuleku tunnustamisest keeldumist tuleb vaadelda ebaproportsionaalse meetmena, mis kahjustab põhjendamatult liidu kodanikest alaealiste väikelaste õigust vabalt liikuda ja elada, kuna see ei ole vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks ehk liikmesriigi eelarvevahendite kaitse tagamiseks.
70. Eeltoodud kaalutlusi silmas pidades olen seega arvamusel, et sellises olukorras, nagu on käsitletud põhikohtuasjas, piisab selleks, et lugeda, et liidu kodanikul on „piisavalt vahendeid“ direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti b tähenduses, sellest, kui sissetulek on saadud vastuvõtvas liikmesriigis ilma töö- ja elamisloata töötamisest.
71. Neil asjaoludel leian, et E. Bajratari lapsed mitte ainult ei kuulu ELTL artikli 21 ja direktiivi 2004/38 kohaldamisalasse, vaid nende puhul on täidetud ka direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud tingimused. Seetõttu saab E. Bajratari tugineda oma laste elamisõigusest tuletatud elamisõigusele.
3. Ühendkuningriigi argument, mis puudutab avaliku korraga seotud erandit
72. Ühendkuningriigi valitsus leiab oma kirjalikes seisukohtades, et kuivõrd põhikohtuasja kaebaja abikaasa viibib riigis ebaseaduslikult, on tema töötamine iseenesest ebaseaduslik. Nimetatud valitsus täpsustab seejuures, et tema õiguskorras käsitatakse ilma loata töötamist avaliku korra vastase tegevusena ning sellega ei kaasne tsiviil- ja karistusõiguslikke sanktsioone mitte ainult tööandjale, vaid alates 12. juulist 2016 ka töötajale(44).
73. Tõsi, nagu Taani, Madalmaade ja Austria valitsus väidavad, tuleneb komisjoni suunistest, et liikmesriigi ametiasutus võib kontrollida vahendite olemasolu, seaduslikkust, summat ja kättesaadavust. Vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele märkis komisjon siiski kohtuistungil, et liikmesriikide kontroll piisavate vahendite olemasolu ja seaduslikkuse üle puudutab üksnes küsimust, kas tegu on kuritegevuse või õiguse kuritarvitamisega(45) ning seega küsimust, kas direktiivi 2004/38 VI peatükk kuulub liidu kodaniku või tema pereliikmete konkreetse olukorra suhtes kohaldamisele või mitte. Nii saab liikmesriik võtta oma karistusõiguse kohaselt kõik vajalikud meetmed süütegude menetlemiseks, kui saadud sissetulekute ebaseaduslikkus tuleneb kuritegelikust tegevusest nagu uimastikaubandus. Sel juhul tuleneb direktiivi 2004/38 VI peatükist, et liikmesriikidel on võimalik kohaldada eelkõige avaliku korra ja julgeoleku kaitsega seotud erandit.
74. Lisaks on oluline meelde tuletada, et liidu kodanike või nende pereliikmete elamisõigusest tehtava erandi põhjendamisel tuleb mõisteid „avalik kord“ ja „avalik julgeolek“ tõlgendada kitsalt, mistõttu nende ulatust ei saaks määrata iga liikmesriik ühepoolselt, ilma liidu institutsioonide kontrollita(46).
75. Mõiste „avalik kord“ osas on Euroopa Kohus asunud seisukohale, et see eeldab igal juhul lisaks ühiskondliku korra häirimisele ehk igasugusele seadusrikkumisele ka, et esineb tõeline, vahetu ja piisavalt tõsine oht, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi(47).
76. Mõiste „avalik julgeolek“ osas on Euroopa Kohus leidnud, et see hõlmab nii liikmesriigi sisejulgeoleku kui ka välisjulgeoleku ja et järelikult võib avalikku julgeolekut mõjutada oluliste institutsioonide ja avalike teenuste toimimise kahjustamine ning oht rahvastiku säilimisele, samuti välissuhete raske häirimise oht või oht rahvaste rahumeelsele kooseksisteerimisele, või militaarhuvide kahjustamine. Samuti on Euroopa Kohus leidnud, et võitlus narkootiliste ainetega grupiviisilise kaubitsemisega seotud kuritegevuse või terrorismi vastu kuulub avaliku julgeoleku mõiste alla(48).
77. Tuletan meelde, et direktiivi 2004/38 artikli 27 lõike 2 esimesest lõigust tuleneb, et liidu kodaniku või tema pereliikme liikumis- ja elamisõiguse piirangud – eelkõige need, mis puudutavad avalikku korda – peavad selleks, et need oleksid põhjendatud, olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ja põhinema eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel(49).
78. Nagu käesoleva ettepaneku punktidest 64–69 nähtub, on käesoleval juhul ilmne, et E. Bajratari elamisõiguse tunnustamisest keeldumine Ühendkuningriigi poolt esitatud avaliku korraga seotud argumendil neile kahele tingimusele ei vasta.
79. Seda silmas pidades olen seisukohal, et ülejäänud argumendid, mille allpool lühidalt esitan, toetavad minu järeldust, et E. Bajratari lapsed mitte ainult ei kuulu ELTL artikli 21 ja direktiivi 2004/38 kohaldamisalasse, vaid nende puhul on täidetud ka direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud tingimused ning seetõttu saab E. Bajratari tugineda oma laste elamisõigusest tuletatud elamisõigusele.
4. Direktiivi 2004/38 ja ELTL artikli 21 soovitav toime
80. Kõigepealt tuleb märkida, et minu ettepanekus pakutavaga võrreldes vastupidine vastus võtaks direktiivis 2004/38 ja ELTL artiklis 21 tagatud elamisõiguselt igasuguse soovitava toime. Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale ei saa, arvestades direktiivi 2004/38 konteksti ja sellega järgitavaid eesmärke, direktiivi sätteid tõlgendada kitsalt ning nendelt ei tohi mingil juhul võtta nende soovitavat toimet(50).
81. Sel põhusel võttis Euroopa Kohus kohtuotsuses Zhu ja Chen(51) arvesse asjaolu, et liidu kodanikest väikelastel endil ei ole võimalik elatusvahendeid hankida, ning leidis, et kui vanemale, kes on liikmesriigi või kolmanda riigi kodanik ja liidu kodanikust alaealise tegelik hooldaja, ei anta luba elada koos kõnealuse kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis, muutub lapse elamisõiguse kasutamine võimatuks, kuna väikelaps saab elamisõigust kasutada vaid eeldusel, et temaga võib kaasas olla teda hooldav isik, kellel peab olema järelikult õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis koos lapsega kõnealuse elamisperioodi vältel(52).
82. Tuleb märkida, et see põhimõte, mille Euroopa Kohus sõnastas esimest korda seoses direktiivi 2004/38 ja ELTL artikli 21 tõlgendamisega kohtuotsuses Zhu ja Chen(53), on hiljem kohtuotsuses Ruiz Zambrano(54) kinnitust leidnud seoses ELTL artikli 20 tõlgendamisega. Viimati nimetatud kohtuotsuse punktis 44 leidis Euroopa Kohus, et „[t]uleb märkida, et elamisõiguse andmisest keeldumise tagajärjel peavad need liidu kodanikuks olevad lapsed lahkuma liidu territooriumilt, et olla koos oma vanematega. Samuti juhul, kui sellisele isikule ei anta tööluba, võib tal nappida vajalikke vahendeid iseenda ja oma perekonna ülalpidamiseks, mis tooks samuti tagajärjena kaasa selle, et liidu kodanikuks olevad lapsed peavad lahkuma liidu territooriumilt. Niisuguses olukorras on kõnesolevatel liidu kodanikel tegelikult võimatu kasutada põhilisi õigusi, mida liidu kodaniku staatus neile annab“(55).
83. Neid kahte kohtuotsust lugedes ilmneb selgelt, et Euroopa Kohus lähtus oma põhjendustes samast põhimõttest: laps ei saa tõendada, et tal endal on vahendeid ning seega peavad need vahendid pärinema isikult, kes last tegelikult hooldab. Kui möönda, et laps saab tõendada, et tal on piisavalt vahendeid, mis pärinevad teda tegelikult hooldavalt isikult, oleks absurdne keelduda sellele isikule elamisõiguse ja seega töötamise võimaluse andmisest. Sellest keeldudes oleksime nagu iseenda saba hammustav madu ehk tekiks ringargument, mis muudaks ELTL artikli 21 ja direktiivi 2004/38 soovitava toime sisutuks. Sellise keeldumise tagajärjel ei saaks ükski liidu kodanikust laps, kes on sellises olukorras nagu põhikohtuasjas käsitletav, täita direktiivi artikli 7 lõike 1 punkti b tingimusi. Tuleb märkida, et kui need lapsed oleksid täiskasvanud, oleks neil lisaks liidu kodaniku staatusele, mis on liikmesriikide kodanike põhistaatus(56), ka töötaja staatus.
84. Lisaks on oluline meelde tuletada, et Euroopa Kohus on juba asunud seisukohale, et kuivõrd õigus vabalt liikuda on liidu õiguse aluspõhimõttena üldreegliks, tuleb direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud tingimusi tõlgendada kitsalt ning arvestades liidu õiguses kehtestatud piire ning proportsionaalsuse põhimõtet(57).
85. Käesoleval juhul on E. Bajratari lastel Iirimaa kodakondsus, kuigi nad on kogu aeg elanud Ühendkuningriigis, samas kui kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Ruiz Zambrano(58), oli lastel selle liikmesriigi kodakondsus, kus nad kogu aeg elanud olid. Kui E. Bajratari lastel oleks Ühendkuningriigi kodakondsus, poleks mis tahes kahtlust, et kohtuotsuses Ruiz Zambrano võetud seisukohad oleksid kohaldatavad.
86. Niisiis tekib järgmine küsimus: kas poleks täiesti ebaloogiline, et liikmesriigi kodanikust laps võib ELTL artiklile 20 tuginedes saada rohkem õigusi, kui ta nagu käesoleval juhul saaks siis, kui tema suhtes kuuluvad kohaldamisele ELTL artikkel 21 ja direktiiv 2004/38?
87. Ma arvan, et oleks küll.
88. Seetõttu leian, et kuigi E. Bajratari lapsed on muu, mitte selle liikmesriigi kodanikud, kus on nende elukoht ning kus nad on sündinud ja sünnist saadik elanud, tuleb käesoleval juhul kohaldada Euroopa Kohtu poolt kohtuotsustes Zhu ja Chen(59) ning Ruiz Zambrano(60) sedastatud põhimõtet.
89. Selles kontekstis näib mulle kohane võtta esiteks arvesse Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikis 7 nimetatud õigust era- ja perekonnaelu austamisele ning teiseks harta artikli 24 lõikes 2 nimetatud kohustust seada esikohale lapse huvid.
V. Ettepanek
90. Kõiki eeltoodud kaalutlusi silmas pidades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Court of Appeal in Northern Irelandi (Põhja-Iirimaa apellatsioonikohus, Ühendkuningriik) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, ning mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2011. aasta määrusega (EL) nr 492/2011, artikli 7 lõike 1 punkti b tuleb tõlgendada nii, et liidu kodanikust väikelapsel on piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, kui sellises olukorras, nagu on käsitletud põhikohtuasjas, on nende vahendite allikas tulu, mille lapse kolmanda riigi kodanikust isa on teeninud selles liikmesriigis ebaseaduslikult ilma töö- ja elamisloata tegutsedes.