NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MACIEJ SZPUNAR
prednesené 19. júna 2019 (1)
Vec C‑93/18
Ermira Bajratari
proti
Secretary of State for the Home Department
za účasti:
AIRE Centre
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Court of Appeal in Northern Ireland (Odvolací súd Severného Írska, Spojené kráľovstvo)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Občianstvo Únie – Smernica 2004/38/ES – Právo pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je priamym príbuzným maloletých občanov Únie po vzostupnej línii– Článok 7 ods. 1 písm. b) – Podmienka dostatočných zdrojov – Zdroje tvorené príjmami z práce vykonávanej bez povolenia na pobyt a pracovného povolenia“
I. Úvod
1. Court of Appeal in Northern Ireland (Odvolací súd Severného Írska, Spojené kráľovstvo) sa týmto návrhom na začatie prejudiciálneho konania pýta Súdneho dvora na výklad článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38/ES(2).
2. Otázky položené vnútroštátnym súdom sa v podstate týkajú problematiky dostatočnosti zdrojov, ktoré musí mať k dispozícii občan Únie, keď tieto zdroje zabezpečované pre maloleté deti, ktoré sú občanmi Únie, pochádzajú z príjmov zo zamestnania, ktoré v členskom štáte vykonáva ich otec, štátny príslušník tretieho štátu, ktorý síce v minulosti mal povolenie na pobyt a pracovné povolenie v tomto členskom štáte, no už ho nemá, keďže platnosť jeho pobytového preukazu sa skončila.
3. Súdny dvor sa síce bude po prvý raz zaoberať touto konkrétnou otázkou, treba však poukázať na to, že ustanovenie, ktoré je predmetom sporu vo veci samej, už Súdny dvor vykladal najmä v rozsudku Zhu a Chen(3).
4. V dôsledku toho bude môcť Súdny dvor v prejednávanej veci najmä spresniť pôsobnosť tohto rozsudku v špecifickom kontexte sporu vo veci samej.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
5. Článok 2 smernice 2004/38 nazvaný „Vymedzenie pojmov“ stanovuje:
„Na účely tejto smernice:
1) ,Občan Únie‘ znamená akákoľvek osoba, ktorá má štátnu príslušnosť členského štátu;
2) ,Rodinný príslušník‘ znamená:
…
b) partner, s ktorým občan Únie uzavrel registrované partnerstvo na základe legislatívy členského štátu, ak legislatíva hostiteľského členského štátu považuje registrované partnerstvá za rovnocenné s manželstvom, a v súlade s podmienkami stanovenými v príslušnej legislatíve hostiteľského členského štátu;
…
d) závislí priami príbuzní po vzostupnej línii a takéto osoby manželského partnera alebo partnera, ako je definovaný v bode b);
3) ,Hostiteľský členský štát‘ znamená členský štát, do ktorého sa občan Únie presťahuje, aby vykonal svoje právo voľného pohybu a pobytu.“
6. Článok 3 tejto smernice nazvaný „Oprávnené osoby“ v odseku 1 stanovuje:
„Táto smernica sa uplatňuje na všetkých občanov Únie, ktorí sa pohybujú alebo zdržiavajú v členskom štáte inom, ako je členský štát, ktorého štátnymi príslušníkmi sú, a na ich rodinných príslušníkov, ako sú definovaní v bode 2 článku 2, ktorí ich sprevádzajú, alebo sa k nim pripájajú.“
7. Článok 7 uvedenej smernice nazvaný „Právo pobytu na viac ako tri mesiace“ v odseku 1 písm. b) stanovuje:
„1. Všetci občania Únie majú právo pobytu na území iného členského štátu počas obdobia dlhšieho ako tri mesiace, ak:
…
b) majú dostatočné zdroje pre samých seba a svojich rodinných príslušníkov, aby sa nestali záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu počas obdobia ich pobytu, a ak majú komplexné krytie zdravotného poistenia v hostiteľskom členskom štáte; alebo
…“
8. Článok 14 smernice 2004/38 nazvaný „Zachovanie práva pobytu“ v odseku 2 stanovuje:
„Občania Únie a ich rodinní príslušníci majú právo pobytu určené v článkoch 7, 12 a 13, pokiaľ spĺňajú podmienky v nich stanovené.“
B. Právo Spojeného kráľovstva
9. Jediným ustanovením, ktoré Court of Appeal in Northern Ireland (Odvolací súd Severného Írska) cituje v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, je článok 1 ods. 2 Immigration Act 1971 (zákon o prisťahovalectve z roku 1971), podľa ktorého osoba, ktorá nie je britským občanom, musí mať povolenie na to, aby sa mohla v Spojenom kráľovstve zdržiavať, pracovať a usadiť.(4)
III. Skutkové okolnosti sporu vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
10. Pani Ermira Bajratari, albánska štátna príslušníčka, býva v Severnom Írsku od roku 2012. V období od 13. mája 2009 do 13. mája 2014 bol jej manžel pán Durim Bajratari, ktorý je tiež albánsky štátny príslušník žijúci v Severnom Írsku, držiteľom pobytového preukazu, na základe ktorého sa mohol zdržiavať v Spojenom kráľovstve. Tento preukaz mu bol vydaný na základe predchádzajúceho vzťahu s pani Toal, štátnou príslušníčkou Spojeného kráľovstva,(5) ktorý sa skončil začiatkom roku 2011.
11. Po ukončení vzťahu s pani Toal síce manžel pani Bajratari v priebehu roku 2011 opustil Spojené kráľovstvo, aby sa v Albánsku oženil so žalobkyňou v spore vo veci samej, no v priebehu roku 2012 sa vrátil do Severného Írska. Pobytový preukaz mu nikdy nebol odňatý.
12. Manželia majú tri deti, ktoré sa všetky narodili v Severnom Írsku, pričom dve z nich získali potvrdenie o írskej štátnej príslušnosti.
13. Od roku 2009 manžel pani Bajratari vykonával v Severnom Írsku rôzne druhy práce najmä ako zamestnanec reštaurácie, no od 12. mája 2014, keď sa skončila platnosť jeho pobytového preukazu, pracuje ilegálne.
14. Rodina sa nikdy nepresťahovala a nikdy sa nezdržiavala v inom v členskom štáte Únie než v Spojenom kráľovstve.
15. Žalobkyňa v spore vo veci samej po narodení svojho prvého dieťaťa, írskeho štátneho príslušníka, podala na Home Office (Ministerstvo vnútra, Spojené kráľovstvo) žiadosť o uznanie odvodeného práva na pobyt v zmysle smernice 2004/38, odvolávajúc sa na svoje postavenie osoby, ktorá má skutočne v starostlivosti svoje dieťa, občana Únie, a tvrdiac, že odopretím povolenia na pobyt by jej dieťa prišlo o možnosť vykonávať svoje práva občana Únie.
16. Táto žiadosť bola zamietnutá z dvoch samostatných dôvodov, a to na jednej strane z dôvodu, že žalobkyňa v spore vo veci samej nespĺňala podmienku „rodinného príslušníka“ v zmysle smernice 2004/38, a na druhej strane z dôvodu, že jej dieťa nespĺňalo podmienku finančnej autonómie upravenú v článku 7 ods. 1 písm. b) uvedenej smernice.
17. Dňa 8. júna 2015 First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) [Prvostupňový súd (senát pre prisťahovalecké a azylové záležitosti), Spojené kráľovstvo] zamietol odvolanie, ktoré pani Bajratari podala proti rozhodnutiu ministerstva vnútra. Dňa 6. októbra 2016 Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) [Druhostupňový súd (senát pre prisťahovalecké a azylové záležitosti), Spojené kráľovstvo] zamietol druhé odvolanie podané žalobkyňou. Obrátila sa preto na vnútroštátny súd so žiadosťou o povolenie na podanie opravného prostriedku proti rozsudku Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) [Druhostupňový súd (senát pre prisťahovalecké a azylové záležitosti)].
18. Vnútroštátny súd poukazuje na to, že Súdny dvor v minulosti rozhodol, že požiadavka článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38, podľa ktorej musí mať občan Únie dostatočné zdroje, je splnená, pokiaľ má uvedený občan tieto zdroje k dispozícii, a neexistuje nijaká požiadavka v súvislosti s pôvodom týchto zdrojov, ktoré mu môže poskytnúť aj štátny príslušník tretieho štátu.(6) Uvedený súd poukazuje na to, že Súdny dvor sa však osobitne nevyjadril k otázke, či sa majú brať do úvahy príjmy zo závislej činnosti, ktorá je z hľadiska vnútroštátneho práva protizákonná.
19. Za týchto okolností sa Court of Appeal in Northern Ireland (Odvolací súd Severného Írska) uznesením z 15. decembra 2017, ktoré bolo do kancelárie Súdneho dvora doručené 9. februára 2018, rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Môže príjem zo závislej činnosti, ktorá je podľa vnútroštátneho práva nelegálna, úplne alebo čiastočne preukázať dostupnosť dostatočných zdrojov podľa článku 7 ods. 1 písm. b) [smernice 2004/38]?
2. Je v prípade kladnej odpovede požiadavka článku 7 ods. 1 písm. b) [tejto smernice] splnená, ak sa závislá činnosť považuje za neistú výlučne z dôvodu jej nelegálnej povahy?“
20. Dňa 6. novembra 2018 zaslal Súdny dvor vnútroštátnemu súdu žiadosť o vysvetlenie v zmysle článku 101 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, na ktorú vnútroštátny súd odpovedal 12. decembra 2018.(7)
21. Písomné pripomienky predložila žalobkyňa v spore vo veci samej a organizácia AIRE Centre(8), česká, dánska, holandská a rakúska vláda, vláda Spojeného kráľovstva a Európska komisia.
22. Na pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo 24. januára 2019, boli prednesené ústne pripomienky v mene žalobkyne v spore vo veci samej, organizácie AIRE Centre, vlády Spojeného kráľovstva a dánskej vlády, ako aj Komisie.
IV. Analýza
A. O tom, či spor vo veci samej pretrváva
23. Zo znenia a zároveň zo systematiky článku 267 ZFEÚ vyplýva, že prejudiciálne konanie predpokladá, že pred vnútroštátnymi súdmi skutočne prebieha konanie, v rámci ktorého majú vydať rozhodnutie, pri ktorom budú môcť zohľadniť rozsudok Súdneho dvora vydaný v prejudiciálnom konaní.(9) Preto musí Súdny dvor overiť ex offo, či taký spor ako vo veci samej pretrváva.(10)
24. V spore vo veci samej ide o zamietnutie žiadosti o uznanie odvodeného práva na pobyt, ktorú podala pani Bajratari v súlade so smernicou 2004/38, pričom na Court of Appeal in Northern Ireland (Odvolací súd Severného Írska) bola podaná žiadosť o povolenie na podanie opravného prostriedku proti rozsudku Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) [Druhostupňový súd (senát pre prisťahovalecké a azylové záležitosti)].
25. Z písomných pripomienok vlády Spojeného kráľovstva však vyplýva, že Crown Solicitor’s Office (Úrad obhajcu koruny, Severné Írsko) informoval vnútroštátny súd 22. februára a 6. marca 2018, t. j. po podaní tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania, o tom, že potvrdenia o írskom občianstve detí pani Bajratari sa stali neplatnými z dôvodu, že jej manžel už nemá odvodené právo na pobyt v Spojenom kráľovstve v dôsledku ukončenia vzťahu so štátnou príslušníčkou Spojeného kráľovstva v priebehu roku 2011.
26. Vláda Spojeného kráľovstva v tomto smere tvrdí, že deti pani Bajratari už nemajú občianstvo Únie a z neho plynúce práva, keďže írske občianstvo im bolo odňaté po tom, čo príslušné orgány zistili, že im bolo udelené, hoci ich otec už nemal platné povolenie na pobyt. Návrh na začatie prejudiciálneho konania je v dôsledku toho bezpredmetný a otázky položené vnútroštátnym súdom majú hypotetickú povahu. Súdny dvor teda nemá právomoc a na tieto otázky by nemal odpovedať.
27. Z pripomienok vlády Spojeného kráľovstva však vyplýva aj to, že žalobkyni v spore vo veci samej bolo 12. apríla 2018 umožnené žalobou o súdne preskúmanie (judicial review) napadnúť rozhodnutia, ktorými boli potvrdenia o írskom občianstve jej prvých dvoch detí vyhlásené za neplatné.
28. Vzhľadom na tieto okolnosti bol Court of Appeal of Northern Ireland (Odvolací súd Severného Írska) požiadaný, aby Súdnemu dvoru objasnil vplyv prípadného odňatia potvrdení o írskom občianstve prvých dvoch detí pani Bajratari na konanie vo veci samej, ako aj vplyv takého odňatia na prejudiciálne otázky.
29. V uznesení z 12. decembra 2018 vnútroštátny súd uviedol, že síce je možné, že spor, ktorý prejednáva, sa stane bezpredmetným v dôsledku toho, že tieto dve deti prídu o írske občianstvo, ale tento spor stále pretrváva a je naďalej platný.(11)
30. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy vnútroštátny súd stále prejednáva spor vo veci samej a odpoveď Súdneho dvora na položené otázky je naďalej užitočná na vyriešenie sporu.
B. O prejudiciálnych otázkach
31. Vnútroštátny súd sa dvoma prejudiciálnymi otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, v podstate pýta, či sa má článok 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38 vykladať v tom zmysle, že maloleté dieťa, občan Únie, má dostatočné zdroje na to, aby sa nestalo záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu počas obdobia svojho pobytu, pokiaľ tieto zdroje pochádzajú z príjmov z činnosti, ktorú v tomto členskom štáte protizákonne vykonáva jeho otec, štátny príslušník tretieho štátu, bez povolenia na pobyt a bez pracovného povolenia.
32. Skôr než odpoviem na túto otázku, sa budem stručne zaoberať po prvé tým, či situácia žalobkyne v spore vo veci samej a jej dvoch maloletých detí, ktoré nikdy nevycestovali ani sa nezdržiavali v inom členskom štáte, než je štát, v ktorom sa narodili a v ktorom majú bydlisko, patrí do pôsobnosti práva Únie, najmä článku 21 ZFEÚ a smernice 2004/38. Po druhé preskúmam túto otázku: spĺňajú deti pani Bajratari podmienky stanovené v článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38, keď ako v prejednávanej veci, čo musí overiť vnútroštátny súd, ich zdroje tvoria príjmy ich otca, štátneho príslušníka tretieho štátu, pochádzajúce z práce vykonávanej bez povolenia na pobyt a bez pracovného povolenia?
1. O existencii práva na pobyt priznaného občanovi Únie a jeho rodinným príslušníkom v hostiteľskom členskom štáte na základe článku 21 ZFEÚ a smernice 2004/38
33. V prvom rade treba pripomenúť, že podľa článku 3 ods. 1 smernice 2004/38 sú „oprávnenými osobami“ v prípade práv uznaných touto smernicou „všet[ci] občan[ia] Únie, ktorí sa pohybujú alebo zdržiavajú v členskom štáte inom, ako je členský štát, ktorého štátnymi príslušníkmi sú, a… ich rodinn[í] príslušní[ci], ako sú definovaní v bode 2 článku 2, ktorí ich sprevádzajú, alebo sa k nim pripájajú“.
34. V prejednávanej veci je pani Bajratari albánska štátna príslušníčka, matkou dvoch maloletých detí s írskym občianstvom, ktoré má skutočne v starostlivosti a ktoré sa od svojho narodenia zdržiavajú v tom istom členskom štáte, konkrétne v Spojenom kráľovstve.(12)
35. V tomto zmysle by skutočnosť, že tieto deti si nikdy neuplatnili svoje právo na voľný pohyb a vždy sa zdržiavali v členskom štáte, v ktorom sa narodili a v ktorom majú bydlisko, mohla viesť ku konštatovaniu, že sa na ne nevzťahuje pojem „oprávnená osoba“ v zmysle článku 3 ods. 1 smernice 2004/38.(13) Treba však pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry situáciu štátneho príslušníka členského štátu, ktorý sa narodil v hostiteľskom členskom štáte a ktorý nevyužil právo na voľný pohyb, nie je možné iba na základe tohto dôvodu zamieňať so situáciou, ktorá je výlučne vnútroštátneho charakteru, keď nie sú priznané danému štátnemu príslušníkovi v hostiteľskom členskom štáte práva vyplývajúce z ustanovení práva Únie v oblasti voľného pohybu a pobytu osôb.(14)
36. Prvé dve deti žalobkyne v spore vo veci samej vzhľadom na to, že sa zdržiavajú v inom členskom štáte, než je štát, ktorého sú štátnymi príslušníkmi, teda majú právo odvolávať sa na článok 21 ods. 1 ZFEÚ.
37. Za týchto okolností článok 21 ods. 1 ZFEÚ a smernica 2004/38 v zásade priznávajú právo na pobyt v Spojenom kráľovstve deťom pani Bajratari.
38. V tomto smere treba spresniť, že právo občanov Únie na pobyt na území iného členského štátu, než je štát, ktorého sú štátnymi príslušníkmi, je priznané za podmienok a obmedzení stanovených v Zmluve FEÚ, ako aj v predpisoch, ktoré boli prijaté na jej vykonanie.(15)
39. V tejto súvislosti je potrebné preskúmať, či deti pani Bajratari, občania Únie, spĺňajú podmienky stanovené v článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38, pričom v takom prípade by ich matke bolo priznané odvodené právo na pobyt dlhší ako tri mesiace.
2. Spĺňajú deti pani Bajratari, občania Únie, podmienky stanovené v článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38?
40. Žalobkyni v spore vo veci samej môže byť priznané odvodené právo na pobyt dlhší ako tri mesiace, len ak jej prvé dve maloleté deti, občania Únie, spĺňajú podmienky stanovené v článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38, t. j. najmä ak majú pre seba a svojich rodinných príslušníkov „dostatočné zdroje… aby sa nestali záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu počas obdobia [svojho] pobytu, a ak majú komplexné krytie zdravotného poistenia v [tomto členskom štáte]“.(16)
41. Pokiaľ ide o podmienku komplexného krytia zdravotného poistenia v hostiteľskom členskom štáte, treba poukázať na to, že z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že ministerstvo vnútra ju nespochybnilo.
42. Naopak, čo sa týka podmienky, podľa ktorej musí mať občan Únie dostatočné zdroje, tento orgán konštatoval, že nie je splnená.(17)
43. V tomto smere analýza uvedená v návrhu na začatie prejudiciálneho konania svedčí o tom, že vnútroštátny súd pozná judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa výkladu článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38. Má však pochybnosti o tom, či sa táto judikatúra uplatní v prejednávanej veci.
44. Začnem teda pripomenutím tejto judikatúry.
a) Judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa podmienky, podľa ktorej občan Únie musí mať dostatočné zdroje na to, aby mohol vykonávať svoje právo na pobyt v hostiteľskom členskom štáte
45. Súdny dvor už viackrát rozhodoval o podmienke týkajúcej sa dostatočnosti zdrojov v zmysle článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38 v podobných veciach, ako je spor vo veci samej.
46. V rozsudku Zhu a Chen(18) plénum Súdneho dvora rozhodlo, pokiaľ ide o nástroje práva Únie, ktoré predchádzali smernici 2004/38, že „stačí, aby štátni príslušníci členských štátov ,disponovali‘ potrebnými finančnými prostriedkami a toto ustanovenie neobsahuje nijakú podmienku, ktorá by sa týkala ich pôvodu“, pričom ich môže poskytnúť okrem iného štátny príslušník tretieho štátu, rodič dotknutých maloletých občanov.(19) Súdny dvor ďalej na jednej strane uviedol, že „tento výklad je nutný o to viac, že ustanovenia upravujúce základnú zásadu, akou je voľný pohyb osôb, sa musia vykladať extenzívne“, a na druhej strane, že opačný výklad „by pridal k tejto podmienke stanovenej v tejto smernici požiadavku vzťahujúcu sa na pôvod finančných prostriedkov, čo by predstavovalo neprimeraný zásah do výkonu základného práva na voľný pohyb a pobyt zaručeného [článkom 21 ZFEÚ], pretože táto požiadavka nie je nevyhnutná na dosiahnutie sledovaného cieľa, ktorým je ochrana verejných financií členských štátov“.(20)
47. Súdny dvor zopakoval tento výklad podmienky týkajúcej sa dostatočnosti zdrojov najmä v rozsudkoch Alokpa a Moudoulou(21), ako aj Rendón Marín(22).
48. V rozsudku Rendón Marín(23), ktorý vydala veľká komora, Súdny dvor odkázal na body 45 až 47 rozsudku Zhu a Chen(24) a po prvé pripomenul, že ak by sa rodičovi, štátnemu príslušníkovi členského štátu alebo tretieho štátu, ktorý sa skutočne stará o maloletého občana Únie, odoprel pobyt s týmto občanom v hostiteľskom členskom štáte, bolo by tým jeho právo na pobyt zbavené potrebného účinku, keďže využitie práva na pobyt maloletým dieťaťom nevyhnutne zahŕňa to, že toto dieťa má právo byť sprevádzané osobou, ktorá sa oňho skutočne stará, a preto táto osoba musí mať možnosť bývať spolu s ním v hostiteľskom členskom štáte počas tohto pobytu.(25) Súdny dvor po druhé pripomenul, že ak článok 21 ZFEÚ a smernica 2004/38 priznávajú právo na pobyt v hostiteľskom členskom štáte maloletému štátnemu príslušníkovi iného členského štátu, ktorý spĺňa podmienky stanovené v článku 7 ods. 1 písm. b) tejto smernice, tie isté ustanovenia umožňujú rodičovi, ktorý sa skutočne o tohto štátneho príslušníka stará, zdržiavať sa s ním v hostiteľskom členskom štáte.(26)
49. Ak uplatníme túto judikatúru na spor vo veci samej, znamená to, že pokiaľ deti pani Bajratari spĺňajú podmienky stanovené v tomto ustanovení na to, aby mohli využívať právo na pobyt v Spojenom kráľovstve na základe článku 21 ZFEÚ a smernice 2004/38, a pokiaľ sa žalobkyňa v spore vo veci samej skutočne stará o svoje deti, čo musí overiť vnútroštátny súd, môže sa domáhať odvodeného práva na pobyt v Spojenom kráľovstve na základe uvedených ustanovení.
50. Aj keď skutočnosť, že dotknuté deti prostredníctvom svojho otca, štátneho príslušníka tretieho štátu, majú dostatočné zdroje v zmysle článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38, nebráni splneniu podmienky dostatočných zdrojov upravenej v tomto ustanovení v zmysle jej výkladu poskytnutého v judikatúre uvedenej v bodoch 46 a 47 týchto návrhov, je potrebné preskúmať ústrednú otázku prejednávanej veci, ktorej venujem zvyšok svojej analýzy: môžu sa príjmy z činnosti vykonávanej bez pracovného povolenia a bez povolenia na pobyt považovať za „dostatočné zdroje“ v zmysle tohto ustanovenia?
b) Môžu sa príjmy zo závislej činnosti vykonávanej bez pracovného povolenia a povolenia na pobyt v hostiteľskom členskom štáte považovať za „dostatočné zdroje“ v zmysle článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38?
51. Aby som mohol odpovedať na túto otázku, musím v prvom rade preskúmať závislú činnosť, ktorú manžel pani Bajratari vykonával pred uplynutím platnosti svojho pobytového preukazu 12. mája 2014 a po jej uplynutí.(27)
52. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ako aj z písomných pripomienok žalobkyne v spore vo veci samej vyplýva, že v období od roku 2009 do februára 2018 manžel pani Bajratari pracoval ako šéfkuchár v reštaurácii v Belfaste (Severné Írsko). Pani Bajratari ďalej uvádza, že odvtedy jej manžel pracuje ako zamestnanec v autoumyvárni.
53. V tomto smere právny zástupca žalobkyne v spore vo veci samej v odpovedi na otázku, ktorú Súdny dvor položil na pojednávaní, potvrdil, že manžel pani Bajratari po uplynutí platnosti svojho pobytového preukazu v priebehu roku 2014 prišiel o pracovné povolenie a povolenie na pobyt, napriek tomu však naďalej pracoval v reštaurácii, kde bol zamestnaný od roku 2009. Závislá činnosť manžela pani Bajratari sa teda stala ilegálnou len z dôvodu uplynutia platnosti jeho pobytového preukazu. Napriek uplynutiu platnosti tohto preukazu bol naďalej povinný platiť dane a príspevky do systému sociálneho zabezpečenia, a ako bolo potvrdené na pojednávaní, tieto sumy mu pravidelne zrážal zo mzdy zamestnávateľ.(28)
54. Za týchto okolností treba pripomenúť, že právo občanov Únie na pobyt na území iného členského štátu, než je štát, ktorého sú štátnymi príslušníkmi, je priznané za podmienok a obmedzení stanovených v Zmluve FEÚ, ako aj v predpisoch, ktoré boli prijaté na jej vykonanie,(29) pričom tieto obmedzenia a podmienky sa musia uplatňovať tak, aby súčasne boli dodržané obmedzenia stanovené právom Únie, a v súlade so všeobecnými zásadami tohto práva, najmä zásadou proporcionality.(30)
55. V dôsledku toho treba určiť, či odopretie prípadného práva na pobyt pani Bajratari na základe toho, že príjmy, ktoré jej manžel získava bez pracovného povolenia a povolenia na pobyt, nie sú dostatočnými zdrojmi v zmysle článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38, predstavuje opatrenie, ktoré je v súlade so zásadou proporcionality.
56. Vzhľadom na okolnosti sporu vo veci samej si preskúmanie zásady proporcionality vyžaduje určiť, či sú vnútroštátne opatrenia prijaté na účely podmienenia práva žalobkyne v spore vo veci samej a jej detí na pobyt legitímnym záujmom Spojeného kráľovstva primerané a nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa.
57. V tomto smere pripomínam, že smernica 2004/38, tak ako vyplýva z jej odôvodnení 1 až 4, má za hlavný cieľ zjednodušiť výkon základného a individuálneho práva voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktoré je občanom Únie priamo priznané článkom 21 ods. 1 ZFEÚ, a že cieľom tejto smernice je najmä posilniť toto právo.(31) Ako vyplýva z odôvodnenia 10 smernice 2004/38, v rámci tohto hlavného cieľa podmienka dostatočnosti zdrojov uvedená v článku 7 ods. 1 písm. b) tejto smernice sleduje špecifický cieľ, ktorým je „vyhnúť sa tomu, aby sa tieto osoby stali neprimeranou záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu“.(32)
58. Z judikatúry pripomenutej v bode 46 týchto návrhov vyplýva, že stačí, aby štátni príslušníci členských štátov „disponovali“ potrebnými finančnými prostriedkami, pričom v článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38 nie je stanovená „nijaká podmienka, ktorá by sa týkala pôvodu týchto prostriedkov“.(33) Podľa Súdneho dvora by opačný výklad pridal k tejto podmienke stanovenej v smernici požiadavku vzťahujúcu sa na pôvod finančných prostriedkov, čo by predstavovalo neprimeraný zásah do výkonu základného práva na voľný pohyb a pobyt zaručeného článkom 21 ZFEÚ, lebo táto požiadavka nie je nevyhnutná na dosiahnutie sledovaného cieľa, ktorým je ochrana verejných financií členských štátov.(34)
59. Je teda jasné, že skutočnosť, že otec detí pani Bajratari, maloletých občanov Únie, začal pracovať v roku 2009, keď bol jeho pobytový preukaz ešte platný, a že bez pracovného povolenia a povolenia na pobyt pokračoval vo výkone toho istého zamestnania na území hostiteľského členského štátu po uplynutí platnosti tohto pobytového preukazu, nemôže byť dôvodom na to, aby bola k článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38 pridaná požiadavka týkajúca sa pôvodu „dostatočných zdrojov“, ktorá nie je upravená v tomto ustanovení.
60. Okrem toho treba pripomenúť, že z oznámenia Komisie Európskemu parlamentu a Rade z 2. júla 2009 o usmernení na lepšiu transpozíciu a uplatňovanie smernice 2004/38(35) vyplýva, že na to, aby sa zdroje považovali za „dostatočné“, nemusia byť pravidelné a môžu byť vo forme akumulovaných finančných prostriedkov.(36) Na stanovenie toho, či je príslušná osoba záťažou pre systém sociálnej pomoci, totiž možno považovať za relevantný iba príjem dávok sociálnej pomoci.(37) Súdny dvor v tomto smere rozhodol, že „samotná skutočnosť, že štátny príslušník členského štátu poberá dávky sociálnej pomoci, nemôže stačiť na preukázanie, že táto osoba predstavuje neprimeranú záťaž pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu“.(38)
61. Článok 14 ods. 3 smernice 2004/38 tak stanovuje, že „opatrenie vyhostenia nie je automatickým dôsledkom využívania systému sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu občanom Únie alebo jeho rodinnými príslušníkmi“. Okrem toho z odôvodnenia 16 tejto smernice vyplýva, že pokiaľ sa užívatelia práva na pobyt nestanú neprimeranou záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu, nemôžu byť na základe takéhoto dôvodu vyhostení.(39)
62. Súdny dvor už pripomenul, že z odôvodnenia 16 smernice 2004/38 vyplýva, že na určenie, či je príjemca dávky sociálnej pomoci neprimeranou záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu, tento štát predtým, ako pristúpi k jeho vyhosteniu, musí preskúmať, či má dotknutá osoba dočasné ťažkosti, a zohľadniť dĺžku trvania pobytu a osobnú situáciu tohto príjemcu, ako aj sumu pomoci, ktorá mu bola priznaná.(40)
63. Vnútroštátne orgány musia pri posudzovaní týchto troch kritérií vymenovaných v odôvodnení 16 smernice 2004/38 zohľadniť najmä dĺžku obdobia, počas ktorého sa pomoc poskytuje, stupeň začlenenia občana Únie a jeho rodinných príslušníkov do spoločnosti hostiteľského členského štátu, osobitné aspekty, akým je vek, zdravotný stav, rodinná a finančná situácia, a to, či bol občan Únie (alebo jeho rodinní príslušníci) vždy výrazne odkázaný na sociálnu pomoc, ako aj to, ako dlho tento občan (alebo jeho rodinní príslušníci) prispieval na financovanie sociálnej pomoci v hostiteľskom členskom štáte.(41)
64. V prejednávanej veci nielenže nič nenaznačuje, že deti pani Bajratari využívali systém sociálnej pomoci v hostiteľskom členskom štáte,(42) ale na pojednávaní bolo potvrdené, pričom túto okolnosť musí overiť vnútroštátny súd, že manžel pani Bajratari, otec jej detí, po uplynutí platnosti svojho pobytového preukazu naďalej prispieval na financovanie systému sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu prostredníctvom pravidelných zrážkových daní a príspevkov.
65. Ako vyplýva z bodu 53 týchto návrhov, v tejto súvislosti chcem v prvom rade poukázať na to, že údajná nezákonná povaha zamestnania manžela pani Bajratari vyplýva v zásade len z toho, že uplynula platnosť jeho pobytového preukazu. Navyše závislá činnosť, ktorú vykonával pred uplynutím platnosti svojho pobytového preukazu, nebola sama osebe nezákonná, a to podľa môjho názoru tým viac, že z príjmov z tejto závislej činnosti platil dane a príspevky do systému sociálnej pomoci v súlade s vnútroštátnym právom. Domnievam sa teda, že situáciu, v ktorej pracovník platí dane a príspevky do systému sociálneho zabezpečenia, čo musí overiť vnútroštátny súd, nemožno považovať za odporujúcu ochrane verejných financií členských štátov.
66. Okrem toho skutočnosť, že zdroje sú dostatočné, a fakt, že zdroje z trestnej činnosti majú protizákonnú povahu, sú bezpochyby dve diametrálne odlišné veci. Vplyv tohto rozdielu na výklad článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38 teda môže byť len nepriamy: ak napríklad zdroje, ktoré majú k dispozícii maloleté deti, občania Únie, prostredníctvom iného občana Únie alebo štátneho príslušníka tretieho štátu, pochádzajú z trestnej činnosti, akou je obchod s omamnými látkami, a táto osoba je odsúdená na trest odňatia slobody, tieto deti už v zásade prakticky nebudú mať zdroje na zabezpečenie svojich potrieb.
67. Ďalej treba poukázať na to, že napriek strate pracovného povolenia a povolenia na pobyt v dôsledku uplynutia platnosti pobytového preukazu 12. mája 2014 hostiteľský členský štát nielenže toleroval prítomnosť manžela pani Bajratari päť rokov, počas ktorých, pripomínam, jej manžel naďalej platil dane a odvody na sociálne zabezpečenie, ale ako bolo potvrdené aj na pojednávaní, jeho druhému dieťaťu bolo počas tohto obdobia, 26. júla 2016, vydané potvrdenie o írskom občianstve.
68. Navyše ako správne zdôraznila Komisia, právo cestujúcich občanov Únie vrátane detí, ktoré sú občanmi Únie, zdržiavať sa v inom členskom štáte by bolo značne oslabené, keby mohlo byť toto právo kedykoľvek odňaté na základe zle vymedzených porušení zákona, ktorých sa odpustili osoby, ktoré sa o ne starajú alebo sú za ne zodpovedné, či už v hostiteľskom členskom štáte, alebo inde. Vzhľadom na veľmi širokú škálu činov, ktoré sa dajú označiť za protizákonné nielen v jednom členskom štáte, ale aj v rozličných členských štátoch a v rozličných obdobiach, by totiž takýto prístup znamenal reálne riziko právnej neistoty a zvýšenie počtu situácií, v ktorých by mohlo byť právo občana Únie na pobyt spochybnené z dôvodu existencie pochybností v súvislosti s okolnosťami, za akých boli získané zdroje, ktoré má k dispozícii.(43)
69. Nakoniec za týchto okolností sa domnievam, že ak orgány členského štátu odmietnu uznať príjmy zo závislej činnosti vykonávanej v hostiteľskom členskom štáte bez pracovného povolenia a povolenia na pobyt z dôvodu uplynutia platnosti pobytového preukazu, treba to považovať za neprimerané opatrenie, ktoré nedôvodne zasahuje do voľného pohybu a voľného pobytu maloletých detí, ktoré sú občanmi Únie, keďže nie je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa, ktorým je ochrana verejných financií členských štátov.
70. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy sa teda domnievam, že v takej situácii, aká je predmetom sporu vo veci samej, stačí na to, že občan Únie má „dostatočné zdroje“ v zmysle článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38, ak príjmy pochádzajú zo závislej činnosti vykonávanej bez pracovného povolenia a povolenia na pobyt v hostiteľskom členskom štáte.
71. Za týchto okolností sa domnievam, že deti pani Bajratari nielen patria do pôsobnosti článku 21 ZFEÚ a smernice 2004/38, ale spĺňajú aj podmienky stanovené v článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38. Pani Bajratari sa teda môže domáhať práva na pobyt odvodeného od práva svojich detí.
3. Analýza tvrdenia Spojeného kráľovstva týkajúceho sa výhrady verejného poriadku
72. Vláda Spojeného kráľovstva vo svojich písomných pripomienkach tvrdí, že keďže manžel žalobkyne v spore vo veci samej sa neoprávnene zdržiava na území krajiny, jeho práca je sama osebe protizákonná. Táto vláda v tomto smere uvádza, že podľa vnútroštátneho právneho poriadku krajiny sa práca bez povolenia považuje za porušenie verejného poriadku a hrozia za ňu občianskoprávne a trestnoprávne sankcie nielen zamestnávateľovi, ale od 12. júla 2016 aj pracovníkovi.(44)
73. Je pravda, že – ako tvrdí dánska, holandská a rakúska vláda – z usmernenia Komisie vyplýva, že vnútroštátne orgány môžu kontrolovať existenciu, zákonnosť, množstvo a dostupnosť zdrojov. Komisia však v odpovedi na otázku Súdneho dvora položenú na pojednávaní uviedla, že kontrola existencie dostatočných zdrojov alebo ich zákonnosti zo strany členských štátov sa týka len toho, či ide o trestnú činnosť alebo zneužitie práva,(45) a teda či sa na konkrétnu situáciu občana Únie alebo jeho rodinných príslušníkov vzťahuje alebo nevzťahuje kapitola VI smernice 2004/38. Členský štát tak môže v súlade so svojím trestným právom prijať všetky opatrenia potrebné na stíhanie spáchaných porušení zákona, ak nezákonná povaha príjmov vyplýva z výkonu trestnej činnosti, akou je napríklad obchod s omamnými látkami. V takom prípade z kapitoly VI smernice 2004/38 vyplýva, že členské štáty si môžu uplatniť výhradu súvisiacu najmä so zachovaním verejného poriadku a s ochranou verejnej bezpečnosti.
74. Navyše treba pripomenúť, že pri zdôvodňovaní výnimky z práva občanov Únie alebo ich rodinných príslušníkov na pobyt odvolaním sa na pojmy „verejný poriadok“ a „verejná bezpečnosť“ je potrebné tieto pojmy vykladať reštriktívne, tak aby ich rozsah členské štáty nemohli určovať jednostranne bez kontroly inštitúcií Únie.(46)
75. Pokiaľ ide o pojem „verejný poriadok“, Súdny dvor rozhodol, že v každom prípade predpokladá popri porušení spoločenského poriadku, ktorým je každé porušenie zákona, existenciu skutočnej, existujúcej a dostatočne vážnej hrozby ovplyvňujúcej jeden zo základných záujmov spoločnosti.(47)
76. Pokiaľ ide o pojem „verejná bezpečnosť“, Súdny dvor konštatoval, že tento pojem zahŕňa vnútornú bezpečnosť členského štátu, ako aj jeho vonkajšiu bezpečnosť, a teda že dosah na fungovanie inštitúcií a podstatných verejných služieb, ako aj prežitie obyvateľstva a riziko vážneho narušenia vonkajších vzťahov alebo mierového spolužitia národov, prípadne dosah na vojenské záujmy môžu ovplyvňovať verejnú bezpečnosť. Súdny dvor takisto rozhodol, že boj proti trestnej činnosti spojenej s pašovaním omamných látok v organizovanej skupine alebo proti terorizmu je obsiahnutý v pojme „verejná bezpečnosť“.(48)
77. Pripomínam, že – ako vyplýva z článku 27 ods. 2 prvého pododseku smernice 2004/38 – pokiaľ majú byť opatrenia obmedzujúce právo občana Únie alebo jeho rodinného príslušníka na pobyt, predovšetkým opatrenia prijaté z dôvodov verejného poriadku, odôvodnené, musia byť v súlade so zásadou proporcionality a vychádzať výlučne z osobného správania daného jednotlivca.(49)
78. Ako vyplýva z bodov 64 až 69 týchto návrhov, v prejednávanej veci je zjavné, že odopretie práva na pobyt pani Bajratari na základe tvrdenia Spojeného kráľovstva týkajúceho sa výhrady verejného poriadku nespĺňa ani jednu z týchto dvoch podmienok.
79. Zároveň sa domnievam, že ďalšie tvrdenia, ktoré stručne uvediem nižšie, môžu podporiť môj záver, podľa ktorého deti pani Bajratari nielenže patria do pôsobnosti článku 21 ZFEÚ a smernice 2004/38, ale spĺňajú aj podmienky stanovené v článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38, a teda že pani Bajratari sa môže domáhať práva na pobyt odvodeného od práva svojich detí.
4. O potrebnom účinku smernice 2004/38 a článku 21 ZFEÚ
80. Na úvod treba poukázať na to, že opačná odpoveď, než je tá, ktorú som práve navrhol, by zbavila potrebného účinku právo na pobyt uznané smernicou 2004/38 a článkom 21 ZFEÚ. Podľa judikatúry Súdneho dvora s ohľadom na kontext a ciele sledované smernicou 2004/38 nemožno vykladať ustanovenia tejto smernice reštriktívne a v nijakom prípade ich nemožno zbaviť potrebného účinku.(50)
81. Práve z tohto dôvodu Súdny dvor v rozsudku Zhu a Chen(51) zohľadnil skutočnosť, že maloleté deti, občania Únie, si nedokážu samy zabezpečiť svoje potreby, a rozhodol, že ak by sa rodičovi, štátnemu príslušníkovi členského štátu alebo tretieho štátu, ktorý sa skutočne stará o maloletého občana Únie, odoprelo právo na pobyt s týmto občanom v hostiteľskom členskom štáte, bolo by tým jeho právo na pobyt zbavené potrebného účinku, keďže využitie práva na pobyt maloletým dieťaťom nevyhnutne zahŕňa to, že toto dieťa má právo byť sprevádzané osobou, ktorá sa oňho skutočne stará, a preto táto osoba musí mať možnosť bývať spolu s ním v hostiteľskom členskom štáte počas tohto pobytu.(52)
82. Treba zdôrazniť, že táto zásada, ktorú Súdny dvor po prvý raz vyjadril v rozsudku Zhu a Chen(53) v rámci výkladu smernice 2004/38 a článku 21 ZFEÚ, bola následne potvrdená v rozsudku Ruiz Zambrano(54) v rámci výkladu článku 20 ZFEÚ. V bode 44 posledného uvedeného rozsudku tak Súdny dvor konštatoval: „Treba totiž zohľadniť, že takéto zamietnutie pobytu by malo za následok, že uvedené deti, občania Únie, by boli prinútené opustiť územie Únie a nasledovať svojich rodičov. Takisto ak takejto osobe nie je povolené získať pracovné povolenie, existuje riziko, že nebude mať dostatočné prostriedky na zabezpečenie svojich potrieb a potrieb svojej rodiny, čo by tiež malo za následok, že jej deti, občania Únie, by boli povinné opustiť územie tohto členského štátu. Za týchto podmienok by teda uvedení občania Únie de facto nemohli vykonávať podstatu práv vyplývajúcich z ich statusu občana Únie.“(55)
83. Zo znenia týchto dvoch rozsudkov veľmi jasne vyplýva, že Súdny dvor v nich svoje úvahy založil na rovnakej zásade: dieťa nemôže preukázať, že má k dispozícii zdroje, a teda tieto zdroje musia pochádzať od osoby, ktorá sa oň skutočne stará. Ak pripustím, že dieťa môže preukázať dostatočné zdroje pochádzajúce od osoby, ktorá sa oň skutočne stará, bolo by absurdné odoprieť tejto osobe právo na pobyt, a teda možnosť pracovať. V prípade takého odopretia by nastala situácia hada, ktorý si hryzie chvost, t. j. bolo by to kruhovité tvrdenie, ktoré by zbavovalo článok 21 ZFEÚ a smernicu 2004/38 potrebného účinku. Také odopretie by malo za následok, že v takej situácii ako v spore vo veci samej by nijaké maloleté dieťa, ktoré je občanom Únie, nemohlo spĺňať podmienky článku 7 ods. 1 písm. b) tejto smernice. Treba poukázať na to, že keby boli tieto deti dospelé, mali by nielen postavenie občana Únie, ktoré má byť základným postavením štátnych príslušníkov členských štátov,(56) ale aj postavenie pracovníka.
84. Navyše treba pripomenúť, že Súdny dvor už rozhodol, že – keďže právo na voľný pohyb ako základná zásada práva Únie je všeobecným pravidlom – podmienky stanovené v článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38 sa musia vykladať reštriktívne, pričom sa musia dodržať obmedzenia, ktoré ukladá právo Únie a zásada proporcionality.(57)
85. V prejednávanej veci majú deti pani Bajratari írske občianstvo, hoci vždy bývali v Spojenom kráľovstve, zatiaľ čo vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok Ruiz Zambrano,(58) mali deti občianstvo členského štátu, v ktorom vždy bývali. Keby mali deti pani Bajratari britské občianstvo, je nepochybné, že by sa uplatnil rozsudok Ruiz Zambrano.
86. Treba si teda položiť túto otázku: nebolo by úplne nelogické, keby dieťa, občan Únie, mohlo požívať viac práv na základe článku 20 ZFEÚ, než by požívalo, keď sa naň vzťahuje článok 21 ZFEÚ a smernica 2004/38, ako v prejednávanej veci?
87. Myslím si, že bolo.
88. V dôsledku toho sa domnievam, že napriek tomu, že deti pani Bajratari sú štátnymi príslušníkmi iného členského štátu, než je štát ich bydliska, v ktorom sa však narodili a odvtedy v ňom bývajú, sa v prejednávanej veci musí uplatniť zásada, ktorú Súdny dvor stanovil v rozsudkoch Zhu a Chen(59) a Ruiz Zambrano(60).
89. V tejto súvislosti považujem za dôležité na jednej strane zohľadniť právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života zakotvené v článku 7 Charty základných práv Európskej únie a na druhej strane vziať do úvahy najlepšie záujmy dieťaťa uznané v článku 24 ods. 2 tejto Charty.
V. Návrh
90. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Court of Appeal in Northern Ireland (Odvolací súd Severného Írska, Spojené kráľovstvo), takto:
Článok 7 ods. 1 písm. b) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, zmenenej nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 492/2011 z 5. apríla 2011, sa má vykladať v tom zmysle, že maloleté dieťa, občan Únie, má dostatočné zdroje na to, aby sa nestalo záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu počas obdobia svojho pobytu, keď za takých okolností ako v spore vo veci samej tieto zdroje pochádzajú z príjmov z činnosti, ktorú jeho otec, štátny príslušník tretieho štátu, protizákonne vykonáva v tomto členskom štáte bez povolenia na pobyt a pracovného povolenia.