Υποθέσεις T-394/08, T-408/08, T-453/08 και T-454/08
Regione autonoma della Sardegna (Ιταλία) κ.λπ.
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Κρατικές ενισχύσεις – Ενισχύσεις υπέρ του ξενοδοχειακού κλάδου στην Περιφέρεια Σαρδηνίας – Απόφαση κηρύσσουσα τις ενισχύσεις εν μέρει συμβατές και εν μέρει ασύμβατες προς την κοινή αγορά και διατάσσουσα την ανάκτησή τους – Νέες ενισχύσεις – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης – Παροχή κινήτρου – Κανόνας de minimis»
Περίληψη της αποφάσεως
1. Διαδικασία – Παρέμβαση – Λόγοι ακυρώσεως διαφορετικοί από αυτούς του υποστηριζόμενου κυρίου διαδίκου – Παραδεκτό – Προϋπόθεση – Σύνδεση προς το αντικείμενο της διαφοράς
(Οργανισμός του Δικαστηρίου, άρθρο 40, εδ. 4· Κανονισμός Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, άρθρο 116 § 4)
2. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Απόφαση περί κινήσεως της προβλεπόμενης από το άρθρο 88, παράγραφος 2, ΕΚ επίσημης διαδικασίας έρευνας – Απόφαση στηριζόμενη σε ελλιπή πραγματικά περιστατικά ή σε εσφαλμένο νομικό χαρακτηρισμό των εν λόγω πραγματικών περιστατικών
(Άρθρο 88 § 2 ΕΚ· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου, άρθρα 6 § 1 και 7)
3. Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξεις δεκτικές προσφυγής – Πράξεις παράγουσες δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία περατώνεται η προβλεπόμενη από το άρθρο 88, παράγραφος 2, ΕΚ επίσημη διαδικασία έρευνας σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις
(Άρθρα 88 § 2 ΕΚ και 230 ΕΚ)
4. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Εξέταση ενός καθεστώτος ενισχύσεων στο σύνολό του – Επιτρέπεται – Συνέπεια
(Άρθρα 87 ΕΚ και 88 § 3 ΕΚ)
5. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Κίνηση επίσημης διαδικασίας έρευνας – Μέγιστη προθεσμία δύο μηνών – Δεν έχει εφαρμογή σε περίπτωση μη κοινοποιηθείσας ενισχύσεως – Κατοχή, εκ μέρους της Επιτροπής, πληροφοριών σχετικά με μια φερόμενη ως παράνομη ενίσχυση – Εξέταση των εν λόγω πληροφοριών που διενεργείται αμελλητί – Περιεχόμενο
(Άρθρα 87 ΕΚ και 88 ΕΚ· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου, άρθρο 10 § 1)
6. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Υποχρέωση ολοκληρώσεως εντός ευλόγου χρόνου της προκαταρκτικής έρευνας που κινείται κατόπιν καταγγελίας
(Άρθρα 87 ΕΚ και 88 ΕΚ)
7. Πράξεις των οργάνων – Αιτιολογία – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο – Απόφαση της Επιτροπής στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων
(Άρθρα 87 ΕΚ, 88 ΕΚ και 253 ΕΚ)
8. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Διοικητική διαδικασία – Συμβατότητα της ενισχύσεως προς την κοινή αγορά – Το βάρος αποδείξεως φέρουν ο χορηγών την ενίσχυση και ο δυνητικός δικαιούχος αυτής
(Άρθρο 88 § 2 ΕΚ)
9. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Σχέδια ενισχύσεων – Υλοποίηση χωρίς προηγούμενη κοινοποίηση στην Επιτροπή – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία διατάσσεται η επιστροφή της ενισχύσεως – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο
(Άρθρα 88 § 3 ΕΚ και 253 ΕΚ· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου, άρθρο 14 § 1)
10. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Υφιστάμενες ενισχύσεις και νέες ενισχύσεις – Μέτρο που έχει ως συνέπεια τη μεταβολή ενός καθεστώτος υφιστάμενων ενισχύσεων – Χαρακτηρισμός των ενισχύσεων ως νέων ενισχύσεων – Κριτήρια – Εκτίμηση
(Άρθρο 87 ΕΚ· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου, άρθρο 1, στοιχεία β΄ και γ΄)
11. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Συμβατότητα ενισχύσεως προς την κοινή αγορά – Εξουσία εκτιμήσεως
(Άρθρα 87 ΕΚ και 88 ΕΚ)
12. Ένσταση ελλείψεως νομιμότητας – Περιεχόμενο – Πράξεις κατά των οποίων μπορεί να προβληθεί η ένσταση ελλείψεως νομιμότητας – Κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα – Εμπίπτουν – Προϋποθέσεις
(Άρθρα 87 § 3, στοιχεία α΄ και γ΄, ΕΚ, 230 ΕΚ και 241 ΕΚ· ανακοίνωση της Επιτροπής 98/C 74/06)
13. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα – Κριτήρια
(Άρθρα 87 ΕΚ και 88 ΕΚ· ανακοίνωση της Επιτροπής 98/C 74/06, σημείο 4.2)
14. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Διοικητική διαδικασία – Συμβατότητα της ενισχύσεως προς την κοινή αγορά – Το βάρος αποδείξεως φέρουν ο χορηγών την ενίσχυση και ο δυνητικός δικαιούχος αυτής
(Άρθρο 88 § 2 ΕΚ)
15. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Συμβατότητα ενισχύσεως προς την κοινή αγορά –Δικαιολογημένη εμπιστοσύνη την οποία είχαν ενδεχομένως οι δικαιούχοι – Προστασία – Προϋποθέσεις και όρια
(Άρθρο 88 ΕΚ)
16. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Ενισχύσεις ήσσονος σημασίας – Κατακερματισμός μιας ενισχύσεως η οποία υπερβαίνει το εφαρμοστέο ανώτατο όριο, προκειμένου να εφαρμοσθεί ο κανόνας de minimis ως προς έναν ενδιαφερόμενο – Δεν επιτρέπεται
(Άρθρο 88 § 3 ΕΚ· κανονισμοί της Επιτροπής 69/2001, άρθρο 2 §§ 1 και 2, και 1998/2006, άρθρο 2 § 2, εδ. 2)
1. Το άρθρο 40, τέταρτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου και το άρθρο 116, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου παρέχουν στον παρεμβαίνοντα το δικαίωμα να προβάλει αυτοτελώς όχι μόνον επιχειρήματα, αλλά και λόγους ακυρώσεως, καθόσον αυτοί προβάλλονται προς υποστήριξη αιτημάτων ενός από τους κύριους διαδίκους και δεν είναι εντελώς ξένοι προς τη βάση της ένδικης διαφοράς όπως αυτή διαμορφώθηκε μεταξύ του προσφεύγοντος και του καθού, πράγμα το οποίο θα κατέληγε σε τροποποίηση του αντικειμένου της διαφοράς.
Επομένως, για να αποφανθεί το Γενικό Δικαστήριο επί του παραδεκτού των λόγων που προβάλλει ένας παρεμβαίνων, πρέπει να εξακριβώσει αν οι ως άνω λόγοι συνδέονται με το αντικείμενο της διαφοράς, όπως τούτο καθορίστηκε από τους κύριους διαδίκους.
(βλ. σκέψεις 42-43)
2. Στο πλαίσιο της διαδικασίας εξετάσεως της συμβατότητας των χορηγηθεισών από τα κράτη μέλη ενισχύσεων προς την κοινή αγορά, η τελική απόφαση της Επιτροπής μπορεί να εμφανίζει ορισμένες αποκλίσεις έναντι της αποφάσεως περί κινήσεως της διαδικασίας, χωρίς ωστόσο οι αποκλίσεις αυτές να καθιστούν ελαττωματική την τελική απόφαση. Επομένως, υπό το πρίσμα αυτό, δεν συντρέχει λόγος να προβαίνει η Επιτροπή σε διόρθωση μιας αποφάσεως περί κινήσεως της επίσημης διαδικασίας έρευνας. Ωστόσο, ευλόγως και, επιπλέον, προς το συμφέρον των δυνητικών δικαιούχων ενός καθεστώτος ενισχύσεων, σε περίπτωση που η Επιτροπή αντιληφθεί, μετά την έκδοση μιας αποφάσεως περί κινήσεως επίσημης διαδικασίας έρευνας σχετικά με μια ενίσχυση που χορηγήθηκε από κράτος μέλος, ότι η τελευταία αυτή απόφαση στηρίζεται είτε σε ελλιπή πραγματικά περιστατικά είτε σε εσφαλμένο νομικό χαρακτηρισμό των εν λόγω πραγματικών περιστατικών, πρέπει να έχει τη δυνατότητα να προσαρμόζει τη θέση της, εκδίδοντας απόφαση περί διορθώσεως. Συγκεκριμένα, μια τέτοια απόφαση περί διορθώσεως, η οποία συνοδεύεται από νέα πρόσκληση προς τους ενδιαφερομένους για την υποβολή παρατηρήσεων, παρέχει στους ενδιαφερομένους τη δυνατότητα να αντιδράσουν στη μεταβολή που επήλθε ως προς την προσωρινή εκτίμηση του επίμαχου μέτρου εκ μέρους της Επιτροπής και να προβάλουν την άποψή τους επ’ αυτού.
Συναφώς, η Επιτροπή θα μπορούσε, επίσης, να επιλέξει να εκδώσει κατ’ αρχάς απόφαση περί περατώσεως της διαδικασίας δίχως περαιτέρω ενέργειες και, στη συνέχεια, νέα απόφαση περί κινήσεως επίσημης διαδικασίας έρευνας, η οποία θα στηριζόταν στην τροποποιημένη νομική εκτίμησή της και η οποία θα είχε, κατ’ ουσίαν, το ίδιο περιεχόμενο με την απόφαση περί διορθώσεως. Υπό τις συνθήκες αυτές, λόγοι οικονομίας της διαδικασίας και η αρχή της χρηστής διοικήσεως καθιστούν προτιμότερη την έκδοση αποφάσεως περί διορθώσεως σε σχέση με την περάτωση της διαδικασίας και την κίνηση νέας διαδικασίας.
Όσον αφορά τον νομικό χαρακτηρισμό μιας τέτοιας αποφάσεως περί διορθώσεως, με δεδομένο ότι αυτή εκδίδεται μετά την απόφαση περί κινήσεως της διαδικασίας και ότι αποτελεί, μαζί με την τελευταία, μια τροποποιημένη απόφαση περί κινήσεως της διαδικασίας, η ως άνω απόφαση περί διορθώσεως έχει την ίδια νομική φύση με την απόφαση περί κινήσεως της διαδικασίας. Συγκεκριμένα, η ανακοίνωση σχετικά με την κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας έχει ως μοναδικό σκοπό να συλλέξει η Επιτροπή από τους ενδιαφερομένους όλα τα στοιχεία που μπορούν να τη διαφωτίσουν στις μελλοντικές της ενέργειες.
(βλ. σκέψεις 70-73)
3. Η εκδοθείσα από την Επιτροπή τελική απόφαση για την περάτωση της επίσημης διαδικασίας έρευνας του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ συνιστά πράξη δυναμένη να προσβληθεί βάσει του άρθρου 230 ΕΚ. Πράγματι, η απόφαση αυτή παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα ικανά να επηρεάσουν τα συμφέροντα των ενδιαφερομένων μερών, εφόσον θέτει τέρμα στην επίμαχη διαδικασία και αποφαίνεται οριστικώς επί της συμβατότητας του εξετασθέντος μέτρου με τους εφαρμοστέους στις κρατικές ενισχύσεις κανόνες. Επομένως, τα ενδιαφερόμενα μέρη διαθέτουν πάντοτε τη δυνατότητα να προσβάλουν την τελική απόφαση με την οποία περατώνεται η επίσημη διαδικασία έρευνας και, στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να μπορούν να αμφισβητήσουν τα διάφορα στοιχεία που θεμελιώνουν την τελικώς υιοθετηθείσα από την Επιτροπή θέση.
Η δυνατότητα αυτή είναι ανεξάρτητη από το ζήτημα αν η απόφαση περί κινήσεως της επίσημης διαδικασίας έρευνας επιφέρει ή δεν επιφέρει έννομα αποτελέσματα ικανά να αποτελέσουν αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως. Βεβαίως, είναι δυνατό να ασκηθεί προσφυγή κατά αποφάσεως περί κινήσεως της διαδικασίας, όταν η απόφαση αυτή συνεπάγεται οριστικά έννομα αποτελέσματα τα οποία δεν μπορούν να διευθετηθούν a posteriori με την τελική απόφαση. Τούτο συμβαίνει όταν η Επιτροπή κινεί την επίσημη διαδικασία έρευνας σχετικά με ένα μέτρο το οποίο χαρακτηρίζει προσωρινώς ως νέα ενίσχυση, εφόσον αυτή η απόφαση περί κινήσεως της διαδικασίας συνεπάγεται αυτόνομα έννομα αποτελέσματα σε σχέση με την τελική απόφαση. Πράγματι, η αναστολή της εφαρμογής του εν λόγω μέτρου, προκύπτουσα, δυνάμει του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ, από τον προσωρινό χαρακτηρισμό του μέτρου αυτού ως νέας ενισχύσεως, έχει αυτόνομο χαρακτήρα σε σχέση με την τελική απόφαση, που περιορίζεται χρονικώς μέχρι το πέρας της επίσημης διαδικασίας
Ωστόσο, η ως άνω δυνατότητα προσβολής της αποφάσεως περί κινήσεως της επίσημης διαδικασίας δεν μπορεί να έχει ως συνέπεια την αποδυνάμωση των διαδικαστικών δικαιωμάτων των ενδιαφερομένων μερών, εμποδίζοντάς τα να προσβάλουν την τελική απόφαση και να επικαλεσθούν προς στήριξη της προσφυγής τους ελαττώματα σχετικά με όλα τα στάδια της διαδικασίας που κατέληξε στην έκδοση της αποφάσεως αυτής.
Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες δεν ασκούν εμπροθέσμως προσφυγή κατά αποφάσεως της Επιτροπής περί διορθώσεως δεν τις εμποδίζει να προβάλλουν λόγους ακυρώσεως, οι οποίοι αντλούνται από έλλειψη νομιμότητας της εν λόγω αποφάσεως περί διορθώσεως, κατά της τελικής αποφάσεως της Επιτροπής.
(βλ. σκέψεις 77-79)
4. Στην περίπτωση ενός καθεστώτος ενισχύσεων, η Επιτροπή δεν υποχρεούται, κατ’ αρχήν, να εξετάσει τις χορηγηθείσες σε κάθε κατ’ ιδίαν περίπτωση ενισχύσεις, αλλά μπορεί να περιορισθεί στην εξέταση των χαρακτηριστικών του καθεστώτος ενισχύσεων. Εξάλλου, οι ιδιαίτερες περιστάσεις των επιμέρους δικαιούχων ενός καθεστώτος ενισχύσεων μπορούν να εκτιμώνται μόνον κατά το στάδιο της ανακτήσεως της ενισχύσεως εκ μέρους του οικείου κράτους μέλους. Συγκεκριμένα, εάν τούτο δεν ίσχυε, το βάρος της διεξαγωγής έρευνας, το οποίο φέρει η Επιτροπή, θα ήταν σημαντικότερο στην περίπτωση ενός καθεστώτος ενισχύσεων το οποίο τέθηκε σε εφαρμογή παρανόμως, κατά παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ απ’ ό,τι στην περίπτωση που το οικείο κράτος μέλος θα τηρούσε την υποχρέωση κοινοποιήσεως την οποία επιβάλλει η εν λόγω διάταξη, καθόσον, στην τελευταία περίπτωση, οι ιδιαίτερες περιστάσεις των δυνητικών δικαιούχων είναι, εξ ορισμού, άγνωστες κατά το στάδιο της έρευνας.
Επομένως η Επιτροπή μπορεί να περιορισθεί στην εξέταση του καθεστώτος ενισχύσεων, αυτού καθαυτού, και δεν είναι υποχρεωμένη να λάβει υπόψη ούτε τις σχέσεις μεταξύ των δικαιούχων επιχειρήσεων και του οικείου κράτους, ούτε τις διαφορές που υφίσταντο μεταξύ των διαφόρων εμπλεκομένων επιχειρήσεων, ούτε καν την ενδεχόμενη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη την οποία θα μπορούσαν να επικαλεσθούν ορισμένες από τις επιχειρήσεις αυτές. Οι περιστάσεις αυτές μπορούν να ληφθούν υπόψη μόνον κατά το στάδιο της ανακτήσεως των επιμέρους ενισχύσεων.
(βλ. σκέψεις 91-92)
5. Δυνάμει του άρθρου 10, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 88 ΕΚ, εφόσον η Επιτροπή έχει στην κατοχή της πληροφορίες αφορώσες παράνομες ενισχύσεις, ανεξαρτήτως της πηγής τους, εξετάζει αμελλητί τις πληροφορίες αυτές. Η διάταξη αυτή δεν πρέπει να νοηθεί ως αναφερόμενη στην περάτωση του προκαταρκτικού σταδίου έρευνας, αλλά ως αφορώσα την έναρξη της προκαταρκτικής έρευνας, άποψη που επιρρωννύεται από το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν δεσμεύεται από τη συνήθη προθεσμία σε περίπτωση προκαταρκτικής έρευνας το έναυσμα για την οποία υπήρξε η υποβολή καταγγελίας.
Συγκεκριμένα, η προθεσμία δύο μηνών, εντός της οποίας η Επιτροπή οφείλει να περατώνει το προκαταρκτικό στάδιο έρευνας, έχει εφαρμογή μόνον στις περιπτώσεις των ενισχύσεων που κοινοποιούνται από τα κράτη μέλη και όχι στις περιπτώσεις κατά τις οποίες, παραδείγματος χάρη, το προκαταρκτικό στάδιο έρευνας άρχισε διά της υποβολής καταγγελίας.
(βλ. σκέψεις 97-98)
6. Η Επιτροπή, καθόσον διαθέτει αποκλειστική αρμοδιότητα προς εκτίμηση του συμβατού μιας κρατικής ενισχύσεως προς την κοινή αγορά, υποχρεούται να προβαίνει, προς ορθή εφαρμογή των θεμελιωδών κανόνων της Συνθήκης που αφορούν τις κρατικές ενισχύσεις, σε επιμελή και αμερόληπτη εξέταση των καταγγελιών περί υπάρξεως ενισχύσεως ασύμβατης προς την κοινή αγορά και, ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν μπορεί να παρατείνει επ’ αόριστον την προκαταρκτική έρευνα σχετικά με κρατικά μέτρα που αποτελούν το αντικείμενο καταγγελίας περί υπάρξεως κρατικής ενισχύσεως.
Ο εύλογος χαρακτήρας της διάρκειας μιας τέτοιας διοικητικής διαδικασίας πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με τις ιδιαίτερες περιστάσεις της κάθε υποθέσεως και, ιδίως, με το γενικό πλαίσιό της, τα διάφορα διαδικαστικά στάδια που οφείλει να ακολουθεί η Επιτροπή, την πολυπλοκότητα της υποθέσεως καθώς και τα διακυβευόμενα συμφέροντα των διαφόρων ενδιαφερομένων μερών.
(βλ. σκέψη 99)
7. Η υποχρέωση αιτιολογήσεως την οποία υπέχει η Επιτροπή δεν ισχύει όσον αφορά τη διάρκεια της διαδικασίας, αλλά μόνον όσον αφορά το ίδιο το περιεχόμενο της αποφάσεως. Πράγματι, η επιβαλλόμενη από το άρθρο 253 ΕΚ αιτιολογία πρέπει να είναι προσαρμοσμένη στη φύση της οικείας πράξεως και να επιτρέπει να διαφανεί κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο η συλλογιστική του θεσμικού οργάνου που εκδίδει την πράξη, ούτως ώστε οι ενδιαφερόμενοι να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολογούν τη λήψη του μέτρου και το αρμόδιο δικαιοδοτικό όργανο να ασκεί τον έλεγχό του. H υποχρέωση αιτιολογήσεως πρέπει να εκτιμάται αναλόγως των περιστάσεων της συγκεκριμένης περιπτώσεως, ιδίως του περιεχομένου της πράξεως, της φύσεως των προβαλλομένων λόγων και του συμφέροντος που έχουν ενδεχομένως στην παροχή διευκρινίσεων οι αποδέκτες ή άλλα πρόσωπα τα οποία η πράξη αφορά άμεσα και ατομικά.
Η διάρκεια μιας διαδικασίας δεν αποτελεί απόρροια συλλογιστικής του οικείου θεσμικού οργάνου η οποία θα μπορούσε να δικαιολογήσει τη διάρκεια αυτή, αλλά είναι μια περίσταση σχετιζόμενη αμιγώς με τα πραγματικά περιστατικά, η οποία εξαρτάται αποκλειστικώς από τον χρόνο τον οποίο χρειάζεται το θεσμικό όργανο για να ολοκληρώσει την εν λόγω διαδικασία. Επομένως, η διάρκεια μιας διαδικασίας δεν αποτελεί μέρος του περιερχομένου της αποφάσεως, που θα μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο αιτιολογίας. Απαιτεί μόνον την απαρίθμηση, καθαρά σε επίπεδο πραγματικών περιστατικών, των διαφόρων σταδίων της διαδικασίας μέχρι την έκδοση της επίμαχης αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 120-122)
8. Eφόσον η Επιτροπή έχει προβεί, με την απόφαση περί κινήσεως της διαδικασίας του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ, σε επαρκή προκαταρκτική ανάλυση των λόγων για τους οποίους είχε αμφιβολίες ως προς τη συμβατότητα των επίμαχων ενισχύσεων προς την κοινή αγορά, εναπόκειται στο κράτος μέλος και στον δυνητικό δικαιούχο να προσκομίσουν στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι οι ενισχύσεις αυτές είναι συμβατές προς την κοινή αγορά.
Ωστόσο, τούτο συνιστά μόνον κανόνα σχετικό με το βάρος αποδείξεως και όχι με το καθήκον αιτιολογήσεως, οπότε στην Επιτροπή εναπόκειται, ενδεχομένως, να παραθέσει, στην απόφασή της, τους λόγους που την ώθησαν να εκτιμήσει ότι, παρά τα στοιχεία που προσκομίσθηκαν από το κράτος μέλος ή από τους δικαιούχους, οι επίμαχες ενισχύσεις δεν είναι συμβατές προς την κοινή αγορά.
(βλ. σκέψη 132)
9. Στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, όταν, αντιθέτως προς τις διατάξεις του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ, η ενίσχυση έχει ήδη καταβληθεί, η Επιτροπή, η οποία έχει την εξουσία να ζητήσει από τις εθνικές αρχές να διατάξουν την επιστροφή, δεν είναι υποχρεωμένη να εκθέτει συγκεκριμένους λόγους για να δικαιολογεί την άσκηση αυτής της εξουσίας. Η λύση αυτή, η οποία είναι προγενέστερη της ενάρξεως ισχύος του κανονισμού 659/1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 88 ΕΚ, εξακολουθεί να εφαρμόζεται στο πλαίσιο του άρθρου 14, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού.
Επομένως, η απόφαση περί ανακτήσεως της ενισχύσεως αποτελεί σχεδόν αυτόματη συνέπεια σε περίπτωση διαπιστώσεως του παράνομου χαρακτήρα της και της ασυμβατότητάς της προς την κοινή αγορά –με τη μόνη επιφύλαξη, που απορρέει από τη δεύτερη περίοδο της εν λόγω διατάξεως, ότι μια διαταγή περί ανακτήσεως δεν πρέπει να αντιβαίνει σε κάποια γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου. Συνεπώς, η Επιτροπή δεν έχει περιθώριο εκτιμήσεως επ’ αυτού. Πάντως, υπό τις περιστάσεις αυτές, άπαξ η Επιτροπή εκθέσει τους λόγους για τους οποίους εκτιμά ότι η επίμαχη ενίσχυση είναι παράνομη και ασύμβατη προς την κοινή αγορά, δεν υποχρεούται να αιτιολογήσει την απόφαση με την οποία διατάσσεται η ανάκτηση της ενισχύσεως.
(βλ. σκέψη 152)
10. Στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, τα μέτρα που αποσκοπούν στη θέσπιση ή στη μεταβολή ενισχύσεων συνιστούν νέες ενισχύσεις. Ειδικότερα, όταν η μεταβολή επηρεάζει την ίδια την ουσία του αρχικού καθεστώτος, μετατρέπεται το καθεστώς αυτό σε νέο καθεστώς ενισχύσεων. Αντιθέτως, όταν η μεταβολή δεν είναι ουσιώδης, μόνον οι μεταβολές αυτές καθαυτές θεωρούνται ως νέες ενισχύσεις.
Ειδικότερα, όταν μια απόφαση της Επιτροπής περί εγκρίσεως μνημονεύει ρητώς την προϋπόθεση ότι κάθε αίτηση για τη χορήγηση ενισχύσεως πρέπει κατ’ ανάγκην να προηγείται της ενάρξεως της εκτελέσεως των επενδυτικών σχεδίων και το οικείο κράτος μέλος χορηγεί, βάσει κανονιστικής ρυθμίσεως που θεσπίσθηκε μετά την απόφαση περί εγκρίσεως, ενισχύσεις για περιφερειακά σχέδια των οποίων η εκτέλεση άρχισε πριν από την υποβολή των αιτήσεων για τη χορήγηση ενισχύσεων, πρόκειται για νέες ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο γ΄, του κανονισμού 659/1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 88 ΕΚ. Συγκεκριμένα, μια τέτοια μεταβολή δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως δευτερεύουσα ή ασήμαντη. Στο μέτρο που η Επιτροπή εξαρτά κατά κανόνα την εκ μέρους της έγκριση των καθεστώτων ενισχύσεων περιφερειακού χαρακτήρα από την προϋπόθεση ότι η αίτηση για τη χορήγηση ενισχύσεως πρέπει κατ’ ανάγκην να προηγείται της ενάρξεως της εκτελέσεως των σχεδίων, είναι προφανές ότι η κατάργηση της προϋποθέσεως αυτής είναι ικανή να έχει επίδραση επί της αξιολογήσεως της συμβατότητας του σχετικού με την ενίσχυση μέτρου προς την κοινή αγορά.
(βλ. σκέψεις 176-179)
11. Η συμβατότητα ενός καθεστώτος ενισχύσεων προς την κοινή αγορά πρέπει να εκτιμάται αποκλειστικώς βάσει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του, με γνώμονα την πολιτική που ακολουθεί η Επιτροπή κατά το χρονικό σημείο της εκτιμήσεως αυτής. Αντιθέτως, η εκτίμηση της συμβατότητας ενός καθεστώτος ενισχύσεων προς την κοινή αγορά δεν μπορεί να επηρεάζεται από το γεγονός ότι προηγήθηκαν, ενδεχομένως, του ως άνω καθεστώτος ενισχύσεων άλλα καθεστώτα ενισχύσεων ως προς τα οποία η Επιτροπή έχει δεχθεί ορισμένους λεπτομερείς κανόνες. Συγκεκριμένα, εάν τούτο δεν ίσχυε, θα ήταν αδύνατο να τροποποιεί η Επιτροπή τα κριτήρια βάσει των οποίων εκτιμά τη συμβατότητα των κρατικών ενισχύσεων, δυνατότητα την οποία το εν λόγω θεσμικό όργανο πρέπει να έχει προκειμένου να μπορεί να αντιδρά τόσο έναντι της εξελίξεως της πρακτικής που ακολουθούν τα κράτη μέλη στον τομέα της χορηγήσεως κρατικών ενισχύσεων όσο και έναντι της εξελίξεως της κοινής αγοράς.
(βλ. σκέψη 190)
12. Το άρθρο 241 ΕΚ εκφράζει γενική αρχή διασφαλίζουσα σε κάθε διάδικο το δικαίωμα να αμφισβητήσει, για να επιτύχει την ακύρωση αποφάσεως που τον αφορά άμεσα και ατομικά, το κύρος προγενεστέρων πράξεων θεσμικού οργάνου, οι οποίες, έστω και αν δεν έχουν τη μορφή κανονισμού, αποτελούν τη νομική βάση της επίδικης απόφασης, εφόσον ο διάδικος αυτός δεν διέθετε το δικαίωμα να ασκήσει, δυνάμει του άρθρου 230 ΕΚ, απ’ ευθείας προσφυγή κατά των εν λόγω πράξεων, των οποίων υφίσταται έτσι τις συνέπειες, χωρίς να του έχει παρασχεθεί η δυνατότητα να ζητήσει την ακύρωσή τους.
Όσον αφορά τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα, από το εισαγωγικό τους μέρος απορρέει ότι αυτές καθορίζουν, κατά γενικό και αφηρημένο τρόπο, τα κριτήρια που εφαρμόζει η Επιτροπή προς τον σκοπό της εκτιμήσεως της συμβατότητας των ενισχύσεων περιφερειακού χαρακτήρα προς την κοινή αγορά, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχεία α΄ και γ΄, ΕΚ, και διασφαλίζουν, κατά συνέπεια, την ασφάλεια δικαίου των κρατών μελών που χορηγούν τέτοιες ενισχύσεις. Ειδικότερα, η θεσπισθείσα στο σημείο 4.2 των εν λόγω κατευθυντηρίων γραμμών προϋπόθεση τυγχάνει εφαρμογής επί του συνόλου των ενισχύσεων που προβλέπονται από τις εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές, ανεξάρτητα από το αντικείμενό τους, τη μορφή τους ή το ποσό τους.
Εφόσον η Επιτροπή, με την τελική απόφασή της, επικαλείται ρητώς το σημείο 4.2 των κατευθυντηρίων γραμμών, στο πλαίσιο της εκ μέρους της εκτιμήσεως της συμβατότητας ορισμένων ενισχύσεων προς την κοινή αγορά, έστω και αν το εν λόγω σημείο 4.2 δεν συνιστά τη νομική βάση της αποφάσεως αυτής, η περιλαμβανόμενη στο σημείο αυτό προϋπόθεση μπορεί να θεωρηθεί ότι καθόρισε κατά γενικό και αφηρημένο τρόπο τη μεθοδολογία βάσει της οποίας η Επιτροπή αξιολόγησε τη συμβατότητα των σχετικών ενισχύσεων προς την κοινή αγορά. Στην περίπτωση αυτή, υφίσταται άμεσος νομικός δεσμός μεταξύ της τελικής αποφάσεως της Επιτροπής και των κατευθυντηρίων γραμμών και, εφόσον ένας ενδιαφερόμενος δεν ήταν σε θέση να ζητήσει την ακύρωση των εν λόγω κατευθυντηρίων γραμμών, καθόσον αυτές αποτελούν πράξη γενικής ισχύος, οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο ενστάσεως ελλείψεως νομιμότητας.
(βλ. σκέψεις 206, 208-210)
13. Η εφαρμογή του κριτηρίου του σημείου 4.2 των κατευθυντηρίων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα, το οποίο ορίζει ότι τα καθεστώτα ενισχύσεων πρέπει να προβλέπουν ότι η αίτηση για τη χορήγηση ενισχύσεως πρέπει να υποβάλλεται πριν από την έναρξη της εκτελέσεως των σχεδίων, αποσκοπεί στο να καταδειχθεί αν ένα μέτρο ενισχύσεως έχει ως αποτέλεσμα την παροχή κινήτρου, σε μια περίπτωση στην οποία δεν είναι δυνατό να διεξαχθεί πλήρης εξέταση όλων των οικονομικών πτυχών της περί επενδύσεως αποφάσεως των μελλοντικών δικαιούχων της ενισχύσεως.
Συναφώς, από το σημείο 2, δεύτερο έως τέταρτο εδάφιο, των κατευθυντηρίων γραμμών προκύπτει ότι η Επιτροπή εγκρίνει, κατ’ αρχήν, τις ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα μόνον υπό τη μορφή καθεστώτων ενισχύσεων, καθόσον εκτιμά ότι οι ατομικές ενισχύσεις ad hoc δεν πληρούν την προϋπόθεση ότι πρέπει να εξασφαλίζεται ισορροπία μεταξύ των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού που απορρέουν από τις ενισχύσεις και των οφελών που παρέχουν οι ενισχύσεις από την άποψη της αναπτύξεως μιας μειονεκτούσας περιοχής.
Πάντως, κατά την εξέταση της συμβατότητας ενός κοινοποιηθέντος καθεστώτος ενισχύσεων προς την κοινή αγορά, οι ιδιαίτερες περιστάσεις που προσιδιάζουν στους διαφόρους δυνητικούς δικαιούχους του καθεστώτος ενισχύσεων και στα συγκεκριμένα σχέδια, ως προς τα οποία αυτοί μπορούν να ζητήσουν επιδοτήσεις, είναι εξ ορισμού άγνωστες στην Επιτροπή. Κατά συνέπεια, η τελευταία πρέπει να στηρίζεται, προκειμένου να εκτιμήσει τη συμβατότητα ενός καθεστώτος ενισχύσεων προς την κοινή αγορά, σε κριτήρια τα οποία είτε είναι ανεξάρτητα από τις ιδιαίτερες περιστάσεις που προσιδιάζουν στους μελλοντικούς δικαιούχους είτε είναι ομοιόμορφα για όλους τους μελλοντικούς δικαιούχους.
Το γεγονός ότι απαιτείται όπως η αίτηση για τη χορήγηση ενισχύσεως προηγείται της ενάρξεως της εκτελέσεως του επιδοτούμενου σχεδίου παρέχει τη δυνατότητα να διασφαλισθεί ότι η ενδιαφερόμενη επιχείρηση έχει σαφώς εκδηλώσει τη βούλησή της να επωφεληθεί του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων προτού αρχίσει την εκτέλεση του εν λόγω σχεδίου. Επομένως, τούτο παρέχει τη δυνατότητα να αποφευχθεί η εκ των υστέρων υποβολή αιτήσεων για σχέδια των οποίων η υλοποίηση έχει αρχίσει ανεξάρτητα από την ύπαρξη καθεστώτος ενισχύσεων. Λαμβανομένων υπόψη των εκτιμήσεων αυτών, απλώς και μόνον η διαπίστωση της χρονικής προτεραιότητας της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως σε σχέση με την έναρξη της εκτελέσεως του επενδυτικού σχεδίου συνιστά ένα απλό, λυσιτελές και κατάλληλο κριτήριο που παρέχει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση έχει ως αποτέλεσμα την παροχή κινήτρου.
(βλ. σκέψη 215)
14. Στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, όταν η Επιτροπή αποφασίζει να κινήσει την επίσημη διαδικασία εξετάσεως, στο οικείο κράτος μέλος και στους ωφελούμενους από το επίδικο μέτρο εναπόκειται να προβάλουν τα επιχειρήματά τους προκειμένου να αποδειχθεί ότι το επίδικο μέτρο δεν συνιστά ενίσχυση ή ότι συμβιβάζεται με την κοινή αγορά, δεδομένου ότι αντικείμενο της επίσημης διαδικασίας είναι ακριβώς να διαφωτιστεί η Επιτροπή επί του συνόλου των δεδομένων της υποθέσεως. Συγκεκριμένα, όταν η Επιτροπή κινεί επίσημη διαδικασία, οφείλει μεν να διατυπώνει σαφώς τις αμφιβολίες της ως προς το συμβατό της ενισχύσεως, προκειμένου να παράσχει στο κράτος μέλος και στους ενδιαφερομένους τη δυνατότητα να απαντήσουν κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο, γεγονός παραμένει όμως ότι στους τελευταίους εναπόκειται να διαλύσουν τις αμφιβολίες αυτές και να αποδείξουν ότι το επίμαχο μέτρο πληροί τις προϋποθέσεις παρεκκλίσεως. Ειδικότερα, το οικείο κράτος μέλος, προκειμένου να επιτύχει την έγκριση ενισχύσεων κατά παρέκκλιση από τους κανόνες της Συνθήκης, βάσει του καθήκοντος συνεργασίας που υπέχει έναντι της Επιτροπής, έχει την υποχρέωση να παράσχει στο θεσμικό όργανο αυτό όλα τα στοιχεία που θα του δώσουν τη δυνατότητα να ελέγξει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις της παρεκκλίσεως της οποίας ζητεί να τύχει το κράτος αυτό.
(βλ. σκέψη 246)
15. Δεν μπορεί κατ’ αρχήν, εκτός αν συντρέχουν εξαιρετικές περιστάσεις, να γίνει επίκληση δικαιολογημένης εμπιστοσύνης στη νομιμότητα μιας κρατικής ενισχύσεως παρά μόνον αν η ενίσχυση αυτή χορηγήθηκε τηρηθείσας της διαδικασίας που προβλέπει το άρθρο 88 ΕΚ. Πράγματι, ένας επιμελής επιχειρηματίας πρέπει κανονικά να είναι σε θέση να βεβαιωθεί ότι τηρήθηκε η διαδικασία αυτή.
Έτσι, οι δικαιούχοι ενισχύσεων που δεν πληρούν τις προϋποθέσεις, τις οποίες θέτει η απόφαση της Επιτροπής περί εγκρίσεως, δεν μπορούν, κατ’ αρχήν, να επικαλεσθούν παραδεκτώς τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη τους στη νομιμότητα των εν λόγω ενισχύσεων. Βέβαια, ουδόλως αποκλείεται η δυνατότητα των δικαιούχων μιας παράνομης ενισχύσεως να επικαλεστούν, στο πλαίσιο της διαδικασίας ανακτήσεως, εξαιρετικές περιστάσεις επί των οποίων θεμιτώς στηρίχθηκε η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη τους στον νόμιμο χαρακτήρα της ενισχύσεως αυτής, προκειμένου να αντιταχθούν στην επιστροφή της. Πάντως, οι δικαιούχοι αυτοί δεν μπορούν να επικαλούνται τέτοιες εξαιρετικές περιστάσεις, βάσει σχετικών διατάξεων του εθνικού δικαίου, παρά μόνο στο πλαίσιο της διαδικασίας ανακτήσεως ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, τα οποία είναι τα μόνα αρμόδια να εκτιμήσουν, ενδεχομένως αφού υποβάλουν στο Δικαστήριο προδικαστικά ερωτήματα περί ερμηνείας, τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως.
Εξάλλου, δεδομένου ότι η γενική αρχή την οποία προβλέπει το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ είναι η απαγόρευση των κρατικών ενισχύσεων και ότι οι παρεκκλίσεις από την αρχή αυτή πρέπει να ερμηνεύονται στενά, μια απόφαση περί μη προβολής αντιρρήσεων ως προς ένα καθεστώς ενισχύσεων αφορά μόνον την πραγματική χορήγηση των ενισχύσεων που εμπίπτουν στο καθεστώς αυτό και δεν μπορεί, ως εκ τούτου, να θεμελιώσει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των προσώπων τα οποία ενδέχεται να ωφεληθούν από μελλοντικά σχέδια παρεμφερών ενισχύσεων όσον αφορά το συμβατό των σχετικών ενισχύσεων προς την κοινή αγορά.
(βλ. σκέψεις 274-277, 283)
16. Στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, ο κανόνας de minimis σκοπεί στην απλούστευση των διοικητικών διαδικασιών, τόσο προς το συμφέρον των δικαιούχων ενισχύσεων σχετικώς χαμηλού ποσού και, συνεπώς, ενισχύσεων που δεν μπορούν να στρεβλώσουν τον ανταγωνισμό όσο και προς το συμφέρον της Επιτροπής, η οποία πρέπει να είναι σε θέση να επικεντρώνει τις προσπάθειές της στις περιπτώσεις που έχουν πραγματικό κοινοτικό ενδιαφέρον.
Συναφώς, το να επιτραπεί ο κατακερματισμός μιας ενισχύσεως προκειμένου να εφαρμοσθεί ο κανόνας de minimis ως προς έναν ενδιαφερόμενο δεν συντελεί στην επίτευξη του προαναφερθέντος σκοπού. Συγκεκριμένα, απλώς και μόνον η αφαίρεση από το ποσό μιας ενισχύσεως η οποία πρόκειται να χορηγηθεί σε μια επιχείρηση του ποσού που αντιστοιχεί στο ανώτατο όριο de minimis δεν απαλλάσσει την Επιτροπή από το καθήκον να εξετάσει τη συμβατότητα της επίμαχης ενισχύσεως με την κοινή αγορά, όσον αφορά το ποσό που υπερβαίνει το εν λόγω ανώτατο όριο, ούτε την οικεία επιχείρηση από την υποχρέωση να αναμείνει την έκβαση της εξετάσεως αυτής, πριν να τύχει της ενισχύσεως ή, σε περίπτωση παράνομης ενισχύσεως, πριν να υποχρεωθεί ενδεχομένως να την επιστρέψει.
Επιπλέον, η έννοια της ενισχύσεως ήσσονος σημασίας σημαίνει ότι πρέπει να πρόκειται περί ενισχύσεως χαμηλού ποσού. Αν επιτρεπόταν εκ των υστέρων ο κατακερματισμός ενισχύσεων οι οποίες υπερβαίνουν το εφαρμοστέο συναφώς ανώτατο όριο, τούτο θα συνεπαγόταν ότι θα υπάγονταν εν μέρει στον κανόνα de minimis ενισχύσεις που δεν ήταν χαμηλού ποσού κατά τον χρόνο χορηγήσεώς τους.
Είναι αληθές ότι, κατόπιν της ανακτήσεως ολοκλήρου του ποσού της παρανόμως χορηγηθείσας ενισχύσεως, το οικείο κράτος μέλος μπορεί κατ’ αρχήν να χορηγήσει αμέσως στην επιχείρηση μια νέα ενίσχυση ήσσονος σημασίας μέχρι του ποσού του ανωτάτου ορίου των 100 000 ευρώ. Ωστόσο, τούτο προϋποθέτει την έκδοση νέας αποφάσεως περί χορηγήσεως δημοσίων πόρων εκ μέρους του κράτους μέλους, το οποίο παραμένει ελεύθερο να αποφασίσει, οπότε η απαγόρευση του κατακερματισμού δεν μπορεί να θεωρηθεί ως αμιγώς τυπικός κανόνας.
Ως εκ τούτου, το άρθρο 2, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 69/2001, για την εφαρμογή των άρθρων 87 ΕΚ και 88 ΕΚ στις ενισχύσεις ήσσονος σημασίας, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η απαλλαγή από την υποχρέωση κοινοποιήσεως την οποία προβλέπει το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ δεν μπορεί να έχει εφαρμογή σε ποσά τα οποία αποτελούν μέρος ενισχύσεως της οποίας το συνολικό ποσό υπερβαίνει το ανώτατο όριο των 100 000 ευρώ σε διάστημα τριών ετών. Εν πάση περιπτώσει, η ρητή πρόβλεψη της περιοριστικής αυτής ερμηνείας στο άρθρο 2, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1998/2006, για την εφαρμογή των άρθρων 87 ΕΚ και 88 ΕΚ στις ενισχύσεις ήσσονος σημασίας, έχει συνεπώς την έννοια ότι εισάγει μια διευκρίνιση και όχι ότι προσθέτει μια νέα προϋπόθεση για την εφαρμογή του κανόνα de minimis.
(βλ. σκέψεις 304-305, 308-311)