Zaken T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 en T‑454/08

Regione autonoma della Sardegna (Italië) e.a.

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun – Steun ten gunste van hotelbedrijf in regio Sardinië – Beschikking die steun gedeeltelijk verenigbaar en gedeeltelijk onverenigbaar met gemeenschappelijke markt verklaart en terugvordering ervan gelast – Nieuwe steun – Motiveringsplicht – Bescherming van gewettigd vertrouwen – Stimulerend effect – De‑minimisregel”

Samenvatting van het arrest

1.      Procedure – Interventie – Andere middelen dan die van hoofdpartij die wordt ondersteund – Ontvankelijkheid – Voorwaarde – Verband met voorwerp van geschil

(Statuut van het Hof van Justitie, art. 40, vierde alinea; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 116, lid 4)

2.      Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Beschikking tot inleiding van formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG – Beschikking gebaseerd op onvolledige feitelijke gegevens of op onjuiste juridische kwalificatie van feiten

(Art. 88, lid 2, EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 6, lid 1, en 7)

3.      Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Beschikking van Commissie waarbij in artikel 88, lid 2, EG bedoelde formele onderzoeksprocedure inzake staatssteun wordt afgesloten

(Art. 88, lid 2, EG en 230 EG)

4.      Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Onderzoek van steunregeling in haar geheel – Toelaatbaarheid – Gevolg

(Art. 87 EG en 88, lid 3, EG)

5.      Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Inleiding van formele onderzoeksprocedure – Maximumtermijn van twee maanden – Niet-toepasselijkheid indien steun niet is aangemeld – Bezit door Commissie van informatie met betrekking tot beweerdelijk onrechtmatige steun – Onverwijld onderzoek – Draagwijdte

(Art. 87 EG en 88 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 10, lid 1)

6.      Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Verplichting om naar aanleiding van klacht geopend inleidend onderzoek binnen redelijke termijn af te sluiten

(Art. 87 EG en 88 EG)

7.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beschikking van Commissie inzake staatssteun

(Art. 87 EG, 88 EG en 253 EG)

8.      Steunmaatregelen van de staten – Administratieve procedure – Verenigbaarheid van steun met gemeenschappelijke markt – Bewijslast rustend op verstrekker en op potentieel begunstigde van steun

(Art. 88, lid 2, EG)

9.      Steunmaatregelen van de staten – Voorgenomen steunmaatregelen – Tenuitvoerlegging zonder voorafgaande aanmelding bij Commissie – Beschikking van Commissie tot terugvordering van steun – Motiveringsplicht – Omvang

(Art. 88, lid 3, EG en 253 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 14, lid 1)

10.    Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steun en nieuwe steun – Maatregel houdende wijziging van bestaande steunregeling – Kwalificatie van nieuwe steun – Criteria – Beoordeling

(Art. 87 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 1, sub b en c)

11.    Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Verenigbaarheid van steunmaatregel met gemeenschappelijke markt – Beoordelingsbevoegdheid

(Art. 87 EG en 88 EG)

12.    Exceptie van onwettigheid – Draagwijdte – Handelingen ten aanzien waarvan exceptie van onwettigheid kan worden opgeworpen – Richtsnoeren van Commissie voor regionale staatssteun – Daaronder begrepen – Voorwaarden

(Art. 87, lid 3, sub a en c, EG, 230 EG en 241 EG; mededeling 98/C 74/06 van de Commissie)

13.    Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Regionale staatssteun – Criteria

(Art. 87 EG en 88 EG; mededeling 98/C 74/06 van de Commissie, punt 4.2)

14.    Steunmaatregelen van de staten – Administratieve procedure – Verenigbaarheid van steun met gemeenschappelijke markt – Bewijslast rustend op verstrekker en op potentieel begunstigde van steun

(Art. 88, lid 2, EG)

15.    Steunmaatregelen van de staten – Verenigbaarheid van steunmaatregel met gemeenschappelijke markt – Eventueel gewettigd vertrouwen bij belanghebbenden – Bescherming – Voorwaarden en grenzen

(Art. 88 EG)

16.    Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Steun van geringe omvang – Opsplitsing van steun die toepasselijk maximum overstijgt opdat de‑minimisregel op gedeelte ervan kan worden toegepast – Ontoelaatbaarheid

(Art. 88, lid 3, EG; verordeningen van de Commissie nr. 69/2001, art. 2, leden 1 en 2, en nr. 1998/2006, art. 2, lid 2, tweede alinea)

1.      Artikel 40, vierde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie en artikel 116, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht verlenen de interveniënt het recht om niet alleen argumenten, maar ook middelen zelfstandig voor te dragen, voor zover deze de vorderingen van een der partijen ondersteunen en niet volkomen losstaan van de overwegingen waarop het geschil is gebaseerd, zoals dat is ontstaan tussen de verzoekende en de verwerende partij, hetgeen zou leiden tot een wijziging van het voorwerp ervan.

Het Gerecht moet dus bij de beslissing over de ontvankelijkheid van de door een interveniënt aangevoerde middelen nagaan of deze verband houden met het voorwerp van het geschil zoals dit door de partijen is afgebakend.

(cf. punten 42‑43)

2.      In het kader van de procedure waarin wordt onderzocht of door de lidstaten verleende steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, kan de eindbeschikking van de Commissie op verschillende punten afwijken van de inleidingsbeschikking, zonder dat dit echter afdoet aan de geldigheid van de eindbeschikking. In dit opzicht hoeft de Commissie de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure dus niet te corrigeren. Niettemin is het logisch en bovendien in het belang van de potentiële begunstigden van een steunregeling dat de Commissie, wanneer zij na de vaststelling van een beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure inzake door een lidstaat verleende steun opmerkt dat deze beschikking op onvolledige feitelijke gegevens of op een onjuiste juridische kwalificatie van de feiten is gebaseerd, haar standpunt door middel van de vaststelling van een correctiebeschikking moet kunnen aanpassen. Een dergelijke correctiebeschikking, vergezeld van een nieuwe uitnodiging aan de belanghebbenden om hun opmerkingen in te dienen, biedt hun immers de mogelijkheid om te reageren op de wijziging van de voorlopige beoordeling door de Commissie van de betrokken maatregel en om hun standpunt daaromtrent kenbaar te maken.

In dit verband kan de Commissie er ook voor opteren om eerst een beschikking tot sluiting van de procedure zonder gevolg vast te stellen, en vervolgens een nieuwe beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, gebaseerd op haar gewijzigde juridische beoordeling, met in wezen dezelfde inhoud als de correctiebeschikking. In die omstandigheden lijkt de vaststelling van een correctiebeschikking, in het licht van de procedurele economie en het beginsel van behoorlijk bestuur, te verkiezen boven de sluiting van de procedure en de inleiding van een nieuwe procedure.

Wat de juridische kwalificatie van een dergelijke correctiebeschikking betreft, moet worden geoordeeld dat zij dezelfde juridische aard als het inleidingsbesluit heeft, aangezien zij samen met dit besluit een gewijzigd inleidingsbesluit vormt. De mededeling inzake de inleiding van de formele onderzoeksprocedure strekt er immers uitsluitend toe bij de belanghebbenden alle inlichtingen in te winnen ter voorlichting van de Commissie met het oog op haar toekomstig optreden.

(cf. punten 70‑73)

3.      De eindbeschikking van de Commissie die de in artikel 88, lid 2, EG bepaalde formele onderzoeksprocedure inzake een steunmaatregel afsluit vormt een krachtens artikel 230 EG voor beroep vatbare handeling. Een dergelijke beschikking roept immers bindende rechtsgevolgen in het leven die de belangen van de betrokken partijen beïnvloeden, aangezien zij de betrokken procedure beëindigt en een definitieve uitspraak doet over de verenigbaarheid van de onderzochte maatregel met de regels inzake staatssteun. De belanghebbende partijen kunnen dus steeds de eindbeschikking, die de formele onderzoeksprocedure afsluit, aanvechten; daarvoor moeten zij de verschillende elementen waarop de Commissie haar definitieve standpunt baseert, kunnen aanvechten.

Deze mogelijkheid staat los van de vraag of de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure al dan niet rechtsgevolgen in het leven roept waarvan de nietigverklaring kan worden gevorderd. Tegen de inleidingsbeschikking kan beroep worden ingesteld wanneer zij definitieve rechtsgevolgen heeft die niet achteraf door de eindbeschikking kunnen worden rechtgezet. Dit is het geval wanneer de Commissie de formele onderzoeksprocedure inleidt ten aanzien van een maatregel die zij voorlopig als nieuwe steun kwalificeert, daar deze beschikking tot inleiding van de procedure ten opzichte van de eindbeschikking autonome rechtsgevolgen in het leven roept. De opschorting van de uitvoering van de betrokken maatregel als gevolg van de voorlopige kwalificatie ervan als nieuwe steun ingevolge artikel 88, lid 3, EG, is ten opzichte van de eindbeschikking immers een autonome beschikking, die slechts geldt tot de beëindiging van de formele procedure.

Deze mogelijkheid om een inleidingsbeschikking aan te vechten, kan evenwel niet tot gevolg hebben dat de procedurele rechten van de belanghebbenden worden gekort, doordat hun wordt belet de eindbeschikking aan te vechten en zich in hun verzoekschrift te beroepen op gebreken in alle fasen van de procedure die tot deze beschikking heeft geleid.

Dat de verzoekende en de interveniërende partijen niet binnen de vereiste termijn een beroep tegen een correctiebeschikking van de Commissie instellen, belet hun dus niet om ten aanzien van de eindbeschikking van de Commissie middelen inzake de onrechtmatigheid van de correctiebeschikking op te werpen.

(cf. punten 77‑79)

4.      Wanneer er sprake is van een steunregeling is de Commissie in beginsel niet gehouden om een onderzoek te verrichten van de in individuele gevallen toegekende steun, maar kan zij zich ertoe beperken de kenmerken van de betrokken regeling te onderzoeken. De bijzondere omstandigheden waarin een van de begunstigden van een steunregeling zich bevindt, kunnen overigens pas bij de terugvordering van de steun door de betrokken lidstaat worden beoordeeld. Anders zou op de Commissie immers een meer uitgebreide onderzoeksplicht rusten in het geval van een regeling die in strijd met artikel 88, lid 3, EG onrechtmatig ten uitvoer is gelegd, dan in het geval waarin de betrokken lidstaat de bij deze bepaling opgelegde aanmeldingsplicht heeft nageleefd, aangezien de bijzondere omstandigheden van de potentiële begunstigden in dit laatste geval per definitie niet bekend zijn in de fase van het onderzoek.

De Commissie kan er zich dus toe beperken de steunregeling als zodanig te onderzoeken. Zij hoeft geen rekening te houden met de verhouding tussen de begunstigden van de steun en de betrokken staat, de verschillen tussen de diverse betrokken ondernemingen of het eventuele gewettigde vertrouwen waarop bepaalde van deze ondernemingen zich zouden kunnen beroepen. Deze omstandigheden kunnen slechts in aanmerking worden genomen bij de terugvordering van de individuele steun.

(cf. punten 91‑92)

5.      Volgens artikel 10, lid 1, van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG onderwerpt de Commissie, wanneer zij uit welke bron ook over informatie met betrekking tot beweerdelijk onrechtmatige steun beschikt, deze informatie onverwijld aan een onderzoek. Deze bepaling refereert niet aan de afsluiting van de inleidende onderzoeksfase, maar verwijst veeleer naar het begin van het inleidend onderzoek. Deze stelling vindt steun in de omstandigheid dat de Commissie niet door de gebruikelijke termijn is gebonden wanneer een inleidend onderzoek naar aanleiding van een klacht wordt geopend.

De termijn van twee maanden waarbinnen de Commissie de inleidende onderzoeksfase moet afsluiten geldt immers uitsluitend wanneer de steun door de lidstaten is aangemeld en niet wanneer de inleidende onderzoeksfase bijvoorbeeld naar aanleiding van een klacht is geopend.

(cf. punten 97‑98)

6.      Aangezien de Commissie bij uitsluiting bevoegd is om de verenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt te beoordelen, is zij in het belang van een goede toepassing van de fundamentele verdragsbepalingen inzake staatssteun gehouden een klacht wegens een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken, en mag zij het inleidend onderzoek van overheidsmaatregelen waartegen een klacht inzake staatssteun is ingediend, niet eindeloos laten aanslepen.

Of de duur van een dergelijke administratieve procedure redelijk is, moet worden beoordeeld met inachtneming van de specifieke omstandigheden van elke zaak en met name de context ervan, de verschillende fasen van de procedure die de Commissie moet volgen, de ingewikkeldheid van de zaak, alsmede het belang ervan voor de verschillende betrokken partijen.

(cf. punt 99)

7.      De motiveringsplicht van de Commissie geldt niet voor de duur van de procedure van onderzoek van een steunmaatregel, maar uitsluitend voor de inhoud van de beschikking. De door artikel 253 EG vereiste motivering moet immers beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben.

De duur van een procedure is evenwel niet het resultaat van een redenering van de betrokken instelling, die deze duur zou kunnen rechtvaardigen, maar vormt een zuiver feitelijke omstandigheid die uitsluitend afhangt van de tijd die deze instelling nodig heeft om deze procedure te voltooien. Zij maakt dus geen deel uit van de inhoud van de beschikking, die kan worden gemotiveerd. Zij vereist enkel de zuiver feitelijke opsomming van de verschillende fasen van de procedure, tot op het tijdstip van de vaststelling van de betrokken beschikking.

(cf. punten 120‑122)

8.      Aangezien de beslissing om de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden een voorafgaand, toereikend onderzoek van de Commissie bevat waarin zij uiteenzet waarom zij aan de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt twijfelt, staat het aan de lidstaat en aan de potentieel begunstigde om het bewijs te leveren dat deze steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.

Deze regel heeft evenwel uitsluitend betrekking op de bewijslast en niet op de motiveringsplicht, zodat de Commissie in voorkomend geval in haar beschikking moet vermelden waarom zij, ondanks de door de lidstaat of de begunstigden aangereikte elementen, toch meent dat de betrokken steun niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.

(cf. punt 132)

9.      Ter zake van staatssteun geldt dat wanneer de steun in strijd met artikel 88, lid 3, EG reeds is verleend, de Commissie, die bevoegd is om de nationale autoriteiten te gelasten de steun terug te vorderen, niet verplicht is specifieke redenen te geven voor de uitoefening van die bevoegdheid. Deze regel, die dateert van vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG, blijft ook in het kader van artikel 14, lid 1, van deze verordening van toepassing.

De beschikking waarbij het bevel tot terugvordering van de steun wordt gegeven volgt dus vrijwel automatisch uit de vaststelling van de onrechtmatigheid en onverenigbaarheid ervan – onder het in de tweede volzin van voornoemde bepaling gemaakte uitsluitende voorbehoud dat een bevel tot terugvordering niet mag ingaan tegen een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht. De Commissie beschikt in dit verband dus niet over een beoordelingsmarge. In dergelijke omstandigheden hoeft zij, wanneer zij heeft uiteengezet waarom zij de betrokken steun onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt acht, de beschikking waarbij de terugvordering ervan wordt gelast niet meer te motiveren.

(cf. punt 152)

10.    Op het gebied van staatssteun vormen maatregelen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen nieuwe steun. In het bijzonder wordt de initiële regeling in nieuwe steun omgezet, wanneer de wijziging de kern van deze regeling raakt. Is de wijziging daarentegen niet substantieel, dan kan enkel de wijziging zelf als nieuwe steun worden aangemerkt.

Wanneer in een goedkeuringsbeschikking van de Commissie uitdrukkelijk melding wordt gemaakt van de voorwaarde dat elke steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van het investeringsproject moet zijn ingediend en de betrokken lidstaat op basis van een na de goedkeuringsbeschikking vastgestelde wettelijke regeling steun toekent voor regionale projecten waarvan de uitvoering reeds vóór de indiening van de steunaanvragen is gestart, is sprake van nieuwe steun in de zin van artikel 1, sub c, van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG. Een dergelijke wijziging kan immers niet als onbelangrijk of als onbeduidend worden aangemerkt. Aangezien de Commissie aan haar goedkeuring van regionale steunmaatregelen regelmatig de voorwaarde verbindt dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van de projecten moet worden ingediend, spreekt het voor zich dat de weglating van die voorwaarde de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt kan beïnvloeden.

(cf. punten 176‑179)

11.    De verenigbaarheid van een steunregeling met de gemeenschappelijke markt moet uitsluitend aan de hand van de kenmerken van deze regeling worden beoordeeld, getoetst aan het beleid dat de Commissie ten tijde van deze beoordeling voert. De beoordeling van de verenigbaarheid van een steunregeling met de gemeenschappelijke markt mag daarentegen niet worden beïnvloed door het feit dat voordien mogelijkerwijs andere regelingen golden, ten aanzien waarvan de Commissie bepaalde modaliteiten heeft aanvaard. Anders zou de Commissie de criteria aan de hand waarvan zij de verenigbaarheid van staatssteun beoordeelt, immers niet kunnen wijzigen, terwijl zij deze wijzigingsmogelijkheid nochtans nodig heeft om te kunnen reageren op de evolutie van de praktijken van de lidstaten inzake steunverlening en op de evolutie van de gemeenschappelijke markt.

(cf. punt 190)

12.    In artikel 241 EG komt een algemeen beginsel tot uitdrukking, krachtens hetwelk iedere procespartij met het oog op de nietigverklaring van een beschikking die haar rechtstreeks en individueel raakt, de rechtsgeldigheid van eerdere handelingen van de instellingen mag aanvechten die, hoewel zij geen verordening in formele zin zijn, aan de bestreden beschikking ten grondslag liggen, wanneer zij niet krachtens artikel 230 EG rechtstreeks tegen die handelingen beroep mocht instellen, zodat zij, zonder nietigverklaring te mogen vorderen, de gevolgen ervan heeft te dragen.

Wat de richtsnoeren voor regionale staatssteun betreft, volgt uit de aanhef ervan dat zij op algemene en abstracte wijze de criteria vastleggen die de Commissie toepast bij de beoordeling of regionale steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, sub a en c, EG, en dat zij derhalve de rechtszekerheid van de lidstaten die deze steun verlenen, waarborgen. In het bijzonder is de in punt 4.2 van deze richtsnoeren neergelegde voorwaarde van toepassing op elke in deze richtsnoeren bedoelde steun, ongeacht de doelstelling, de vorm of het bedrag ervan.

Aangezien de Commissie zich in haar eindbeschikking uitdrukkelijk op punt 4.2 van de richtsnoeren beroept in het kader van haar beoordeling van de verenigbaarheid van bepaalde steun met de gemeenschappelijke markt, kan de daarin neergelegde voorwaarde, ook al vormt dit punt 4.2 niet de rechtsgrondslag van deze beschikking, worden geacht de manier waarop de Commissie de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt heeft beoordeeld, op algemene en abstracte wijze te beïnvloeden. In dat geval bestaat er een rechtstreeks juridisch verband tussen de eindbeschikking van de Commissie en de richtsnoeren, en kan een partij, aangezien zij onmogelijk de nietigverklaring kon vorderen van deze richtsnoeren als handeling van algemene strekking, wel een exceptie van onwettigheid van deze richtsnoeren opwerpen.

(cf. punten 206, 208‑210)

13.    Het criterium van punt 4.2 van de richtsnoeren voor regionale staatssteun, volgens hetwelk de steunregelingen moeten bepalen dat de steunaanvraag vóór het begin van de uitvoering van de projecten moet worden ingediend, strekt ertoe vast te stellen of een steunmaatregel een stimulerend effect heeft, wanneer het niet mogelijk is om een volledig onderzoek uit te voeren van alle economische aspecten van de investeringsbeslissing van de toekomstige begunstigden van de steun.

In dit verband volgt uit punt 2, tweede tot en met vierde alinea, van de richtsnoeren dat de Commissie regionale steunmaatregelen in beginsel enkel in de vorm van steunregelingen goedkeurt, aangezien zij meent dat individuele ad‑hocsteunmaatregelen niet voldoen aan de voorwaarde dat het evenwicht tussen de uit deze maatregelen voortvloeiende concurrentiedistorsies en de voordelen van de steun wat de ontwikkeling van een achtergebleven regio aangaat, moet worden gewaarborgd.

Wanneer de Commissie de verenigbaarheid van een aangemelde steunregeling met de gemeenschappelijke markt onderzoekt, is zij echter per definitie niet op de hoogte van de specifieke omstandigheden van de verschillende potentiële begunstigden van de regeling en van de concrete projecten waarvoor deze subsidies zouden kunnen aanvragen. Om de verenigbaarheid van een steunregeling met de gemeenschappelijke markt te beoordelen, moet zij zich dus baseren op criteria die ofwel losstaan van de specifieke omstandigheden van de toekomstige begunstigden, ofwel eenvormig zijn voor alle toekomstige begunstigden.

Door te vereisen dat de steunaanvraag wordt ingediend vóór met de uitvoering van het gesubsidieerde project wordt begonnen, kan worden verzekerd dat de betrokken onderneming, vóór zij met de uitvoering van dit project is begonnen, duidelijk haar wil heeft geuit om van de betrokken steunregeling gebruik te maken. Op die manier kan dus worden vermeden dat achteraf aanvragen worden ingediend voor projecten waarvan de uitvoering reeds, los van het bestaan van een steunregeling, was aangevangen. Gelet op deze overwegingen, vormt de eenvoudige vaststelling dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van het investeringsproject is ingediend, een eenvoudig, relevant en geschikt criterium, op grond waarvan de Commissie kan aannemen dat sprake is van een stimulerend effect.

(cf. punt 215)

14.    Wanneer de Commissie op het gebied van staatssteun besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, staat het aan de betrokken lidstaat en aan de begunstigden van de betrokken maatregel om argumenten aan te voeren ten bewijze dat de betrokken maatregel geen steun vormt of dat deze steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, aangezien de formele procedure juist tot doel heeft de Commissie over alle gegevens van de zaak in te lichten. De Commissie is immers weliswaar gehouden haar twijfel over de verenigbaarheid van de steunmaatregel duidelijk te formuleren wanneer zij een formele procedure inleidt, teneinde de lidstaat en de belanghebbenden in staat te stellen deze zo goed mogelijk te beantwoorden, maar dit neemt niet weg dat het aan laatstbedoelden staat om deze twijfel weg te nemen en aan te tonen dat de betrokken maatregel wel aan de voorwaarden voor een afwijking voldoet. In het bijzonder staat het aan de betrokken lidstaat om, teneinde goedkeuring van steunmaatregelen in afwijking van de verdragsregels te verkrijgen, krachtens zijn verplichting tot samenwerking met de Commissie alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze instelling kan nagaan of aan de voorwaarden voor de gevraagde afwijking is voldaan.

(cf. punt 246)

15.    Een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van staatssteun kan in beginsel, en behoudens uitzonderlijke omstandigheden, slechts worden aangevoerd wanneer de steun met inachtneming van de procedure van artikel 88 EG is toegekend. Behoedzame ondernemers moeten namelijk normaliter in staat zijn zich ervan te vergewissen dat deze procedure is gevolgd.

Aldus kunnen begunstigden van steun die niet voldoet aan de in de goedkeuringsbeschikking van de Commissie neergelegde voorwaarden, zich in beginsel niet beroepen op een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van deze steun. Het is niet uitgesloten dat de ontvangers van onrechtmatig toegekende steun zich in het kader van de terugvorderingsprocedure kunnen beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die hun vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun konden rechtvaardigen, om zich tegen de terugbetaling ervan te verzetten. Deze begunstigden kunnen dergelijke uitzonderlijke omstandigheden, op basis van de relevante nationale bepalingen, echter alleen aanvoeren in het kader van de terugvorderingsprocedure voor de nationale rechter, die als enige bevoegd is om de omstandigheden van het geval te beoordelen, eventueel na het Hof prejudiciële uitleggingsvragen te hebben gesteld.

Aangezien in artikel 87, lid 1, EG het beginsel is neergelegd dat staatssteun verboden is en afwijkingen van dit verbod eng dienen te worden uitgelegd, heeft een beschikking om geen bezwaar te maken tegen een steunregeling enkel betrekking op de daadwerkelijke toekenning van onder die regeling vallende steun en kan zij bijgevolg bij de potentiële begunstigden van vergelijkbare toekomstige steunmaatregelen geen gewettigd vertrouwen in de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt doen ontstaan.

(cf. punten 274‑277, 283)

16.    De de‑minimisregel op het gebied van staatssteun strekt ertoe de administratieve procedures te vereenvoudigen, zowel in het belang van de begunstigden van steun waarvan het bedrag vrij gering is en die de mededinging dus niet kan vervalsen, als in het belang van de Commissie, die haar middelen moet kunnen richten op gevallen die voor de Gemeenschap werkelijk van belang zijn.

In dit verband zou aan de verwezenlijking van voornoemde doelstelling niet worden bijgedragen wanneer wordt aanvaard dat steun kan worden opgesplitst zodat de de‑minimisregel op een gedeelte ervan wordt toegepast. Ook wanneer van het bedrag van de voorgenomen steun ten gunste van een bedrijf, een bedrag ten belope van het de‑minimisplafond wordt afgetrokken, dient de Commissie immers, voor het bedrag boven dit plafond, nog steeds de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt te onderzoeken, en dient de betrokken onderneming nog steeds het einde van het onderzoek af te wachten om te weten of zij de steun kan gebruiken, dan wel of zij, in het geval van onrechtmatige steun, deze steun moet terugbetalen.

Bovendien geeft het begrip de‑minimissteun aan dat het moet gaan om steun waarvan het bedrag gering is. Dat achteraf de opsplitsing wordt toegestaan van steun die het in dit verband toepasselijke plafond overstijgt, houdt echter in dat steun waarvan het bedrag ten tijde van de toekenning niet gering was, toch gedeeltelijk onder de de‑minimisregel zou kunnen vallen.

Het is juist dat de betrokken lidstaat na de terugvordering van het volledige bedrag van de onrechtmatig toegekende steun in beginsel onmiddellijk nieuwe de‑minimissteun aan de onderneming kan verlenen tot het maximumbedrag van 100 000 EUR. Hiervoor is evenwel vereist dat de lidstaat een nieuwe beschikking tot toekenning van overheidsmiddelen vaststelt. De lidstaat blijft op dit punt echter vrij, zodat het verbod van opsplitsing niet als een louter vormvoorschrift kan worden aangemerkt.

Bijgevolg moet artikel 2, leden 1 en 2, van verordening nr. 69/2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 EG en 88 EG op de‑minimissteun aldus worden uitgelegd dat de vrijstelling van de aanmeldingsplicht van artikel 88, lid 3, EG niet kan gelden voor bedragen die deel uitmaken van een steunmaatregel waarvan het totale bedrag het plafond van 100 000 EUR over een periode van drie jaar overstijgt. Dat deze restrictieve uitlegging uitdrukkelijk is ingeschreven in artikel 2, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1998/2006 betreffende de toepassing van de artikelen 87 EG en 88 EG op de-minimissteun, moet dus in elk geval worden opgevat als een verduidelijking en niet als de toevoeging van een nieuwe voorwaarde voor de toepassing van de de‑minimisregel.

(cf. punten 304‑305, 308‑311)