SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
de 14 de septiembre de 2011
Asunto T‑236/02
Luigi Marcuccio
contra
Comisión Europea
«Devolución al Tribunal tras anulación — Función pública — Funcionarios — Puesto de trabajo en un país tercero — Cambio de destino del puesto de trabajo y de su titular — Derecho de defensa — Recurso de indemnización — Competencia jurisdiccional plena»
Objeto: Recurso que tiene por objeto una pretensión de anulación de la decisión de la Comisión de 18 de marzo de 2002 que cambia el destino del demandante de la Dirección General de Desarrollo, Delegación de la Comisión en Luanda (Angola), a la citada Dirección General en Bruselas, de cualquier acto previo, conexo y/o consecutivo, en particular los relativos a la eventual selección de otro funcionario para ocupar su puesto, así como de las notas de la Comisión de fecha 13 y 14 de noviembre de 2001 y del dictamen o dictámenes del Comité de Dirección del Servicio Exterior, y una pretensión dirigida a que se le concedan las indemnizaciones vinculadas a sus funciones en Angola, así como una indemnización por el perjuicio sufrido.
Resultado: Se anula la decisión de la Comisión de 18 de marzo de 2002 que cambia el destino del Sr. Luigi Marcuccio de la Dirección General de Desarrollo, Delegación de la Comisión en Luanda (Angola), a la citada Dirección General en Bruselas. Se desestima el recurso en todo lo demás. La Comisión cargará con sus propias costas y con las del Sr. Marcuccio.
Sumario
1. Procedimiento — Sentencia del Tribunal de Justicia que vincula al Tribunal General — Requisitos — Devolución como consecuencia de un recurso de casación — Aspectos jurídicos resueltos definitivamente por el Tribunal de Justicia en el marco del recurso de casación — Autoridad de cosa juzgada — Alcance
(Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 61, párr. 2; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 117)
2. Procedimiento — Alegación de motivos nuevos en el curso del proceso — Requisitos — Aplicación al procedimiento tras la devolución como consecuencia de un recurso de casación — Solución análoga para las pretensiones nuevas
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, arts. 48, ap. 2, y 120)
3. Funcionarios — Recursos — Motivo basado en una irregularidad de procedimiento — Motivo inoperante al no poder llegar a otro resultado en un procedimiento regular
4. Funcionarios — Organización de los servicios — Destino del personal — Cambio de destino en interés del servicio — Requisitos — Derecho del interesado a ser oído
5. Funcionarios — Recursos — Acto lesivo — Concepto — Acto de trámite — Notas y dictámenes internos previos a la adopción de una decisión — Exclusión
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 90 y 91)
6. Funcionarios — Recursos — Competencia jurisdiccional plena — Litigios de carácter pecuniario con arreglo al artículo 91, apartado 1, del Estatuto — Concepto
(Estatuto de los Funcionarios, art. 91, ap. 1)
7. Funcionarios — Recursos — Sentencia anulatoria — Efectos — Restablecimiento de la situación jurídica anterior del interesado
(Estatuto de los Funcionarios, anexo X)
8. Funcionarios — Retribución — Régimen pecuniario aplicable a los funcionarios destinados en países terceros — Indemnización en concepto de condiciones de vida — Requisitos para su concesión
(Estatuto de los Funcionarios, anexo X, art. 10)
9. Funcionarios — Reembolso de gastos — Régimen pecuniario aplicable a los funcionarios destinados en países terceros — Alquiler de la vivienda oficial — Requisitos de devolución
(Estatuto de los Funcionarios, anexo X, arts. 5, 18 y 23)
10. Funcionarios — Seguridad social — Seguro de enfermedad — Gastos de enfermedad — Régimen de devolución complementaria aplicable a los funcionarios destinados en países terceros
(Estatuto de los Funcionarios, anexo X, art. 24)
11. Funcionarios — Vacaciones — Vacaciones anuales — Funcionarios destinados en países terceros — Requisitos para su concesión
(Estatuto de los Funcionarios, anexo X, arts. 6 y 8)
12. Funcionarios — Recursos — Recurso de indemnización — Anulación del acto ilegal impugnado que no garantiza la reparación adecuada del daño moral
(Estatuto de los Funcionarios, art. 91)
13. Funcionarios — Organización de los servicios — Destino del personal — Traslado de un lugar de trabajo a otro — Facultad de apreciación de la administración
14. Funcionarios — Organización de los servicios — Destino del personal — Cambio de destino de un funcionario en interés del servicio debido a dificultades relacionales — Inexistencia de daño moral
15. Funcionarios — Organización de los servicios — Destino del personal — Cambio de destino — Decisión adoptada durante la licencia por enfermedad del funcionario
1. A raíz de la anulación por el Tribunal de Justicia y de la devolución del asunto al Tribunal General, éste será competente, con arreglo al artículo 117 del Reglamento de Procedimiento, en virtud de la sentencia del Tribunal de Justicia y deberá pronunciarse de nuevo sobre todos los motivos de anulación planteados por el demandante, excepto los elementos del fallo no anulados por el Tribunal de Justicia y las consideraciones que constituyen la base necesaria de dichos elementos, los cuales han adquirido fuerza de cosa juzgada.
No obstante, nada se opone, en principio, a que el juez remitente haga la misma apreciación que el juez de primera instancia en cuanto a las pretensiones y a los motivos que no fueron objeto de examen en la motivación de la sentencia del Tribunal de Justicia. En efecto, en este supuesto, no hay cuestiones de derecho dirimidas por la resolución del Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 61, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia, que vinculen al juez remitente.
(véanse los apartados 83 y 86)
Referencia: Tribunal General, 8 de diciembre de 2005, Reynolds/Parlamento (T‑237/00, RecFP pp. I‑A-385 y II‑1731), apartado 46
2. Según el artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, aplicable en virtud del artículo 120 del mismo Reglamento, cuando el Tribunal General sea competente en virtud de la sentencia del Tribunal de Justicia que acuerde la devolución, en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. De ello se deduce que, tras la sentencia del Tribunal de Justicia que acuerde la devolución, las partes no están legitimadas, en principio, a invocar motivos que no hubieran sido formulados en el curso del proceso que dio lugar a la sentencia del Tribunal General anulada por el Tribunal de Justicia. Esta regla se aplicará, a fortiori, a las pretensiones nuevas tendentes a modificar el objeto del litigio.
(véase el apartado 88)
Referencia: Tribunal de Justicia, 1 de julio de 2008, Chronopost y La Poste/UFEX y otros (C‑341/06 P y C‑342/06 P, Rec. p. I‑4777), apartado 71; Tribunal General, 21 de marzo de 1996, Chehab/Comisión (T‑10/95, RecFP pp. I‑A-135 y II‑419), apartado 66
3. Una irregularidad de procedimiento sólo puede justificar la anulación de una decisión si, de no haberse producido dicha irregularidad, el procedimiento administrativo hubiera podido resolverse de modo distinto.
(véase el apartado 111)
Referencia: Tribunal de Justicia, 10 de julio de 1980, Distillers Company/Comisión (30/78, Rec. p. 2229), apartado 26; Tribunal de Justicia, 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión (C‑301/87, Rec. p. I‑307), apartado 31; Tribunal de Justicia, 12 de noviembre de 1996, Ojha/Comisión (C‑294/95 P, Rec. p. I‑5863), apartado 67
4. Una decisión de cambio de destino de un funcionario que da lugar a su traslado a otro lugar de destino, contra su voluntad, debe adoptarse con la prudencia necesaria y con especial cuidado, habida cuenta, en particular, de los intereses personales del funcionario afectado. Tal decisión procede, pues, de una auténtica apreciación que puede ser impugnada. Por tanto, no puede excluirse que, en el supuesto en que el interesado no haya sido oído en la propuesta de decisión, la apreciación de la institución hubiera podido ser distinta de haber permitido conocer válidamente al interesado su parecer, ni que, por tanto, el respeto del derecho a la defensa pudiera haber influido en el contenido de la decisión. En tales circunstancias, defender que la institución habría adoptado con certeza una decisión idéntica, incluso tras haber oído al interesado, supondría negar la existencia de un auténtico derecho de éste a ser oído, puesto que la esencia misma de este derecho implica que el interesado tenga la posibilidad de influir en el proceso decisorio controvertido.
Por otra parte, el derecho a ser oído reconocido al funcionario no se resume en la mera posibilidad de manifestar su oposición, como tal, al cambio de destino, sino que implica la posibilidad de formular observaciones que puedan influir en el contenido de la decisión prevista.
(véanse los apartados 113 a 116)
Referencia: Tribunal de Justicia, 7 de marzo de 1990, Hecq/Comisión (C‑116/88 y C‑149/88, Rec. p. I‑599), apartados 11 y 23, y la jurisprudencia citada; Tribunal de Justicia, Ojha/Comisión, antes citada, apartado 47; Tribunal de Justicia, 2 de diciembre de 2009, Comisión/Irlanda y otros (C‑89/08 P, Rec. p. I‑11245), apartado 61; Tribunal de Justicia, 17 de diciembre de 2009, Reexamen M/EMEA (C‑197/09 RX-II, Rec. p. I‑12033), apartados 53 y 54
5. La admisibilidad de pretensiones de anulación, que tienen su origen en la relación de empleo que une a un funcionario con su institución, debe ser examinada a la luz de lo prescrito en los artículos 90 y 91 del Estatuto. A este respecto, la existencia de un acto lesivo a efectos del artículo 90, apartado 2, y del artículo 91, apartado 1 del Estatuto es un requisito indispensable para la admisibilidad de todo recurso de anulación interpuesto por los funcionarios contra la institución a la que pertenecen. Únicamente son actos lesivos, con arreglo a estos preceptos, las medidas que producen efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar directa e inmediatamente a los intereses del funcionario, modificando, de modo preciso, la situación jurídica del mismo.
En consecuencia, los actos de trámite de una decisión, como las notas internas intercambiadas dentro de la administración o los dictámenes de comités internos de la administración, no son lesivos a efectos del artículo 90, apartado 2 del Estatuto y únicamente pueden ser impugnados, de un modo incidental, en el marco de un recurso contra un acto anulable.
(véanse los apartados 125, 126, 128, 129 y 133)
Referencia: Tribunal de Justicia, 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión (60/81, Rec. p. 2639), apartados 8 y ss.; Tribunal de Justicia, 10 de enero de 2006, Comisión/Álvarez Moreno (C‑373/04 P, no publicada en la Recopilación), apartado 42, y la jurisprudencia citada; Tribunal General, 3 de abril de 1990, Pfloeschner/Comisión (T‑135/89, Rec. p. II‑153), apartado 11; Tribunal General, 15 de junio de 1994, Pérez Jiménez/Comisión (T‑6/93, RecFP pp. I‑A-155 y II‑497), apartado 34; Tribunal General, 22 de marzo de 1995, Kotzonis/CES (T‑586/93, Rec. p. II‑665), apartado 29; Tribunal General, 6 de junio de 1996, Baiwir/Comisión (T‑391/94, RecFP pp. I‑A-269 y II‑787), apartado 34; Tribunal General, 18 de junio de 1996, Vela Palacios/CES (T‑293/94, RecFP pp. I‑A-305 y II‑893), apartado 22; Tribunal General, 29 de junio de 2004, Hivonnet/Consejo (T‑188/03, RecFP pp. I‑A-139 y II‑889), apartado 16
6. En los litigios de carácter pecuniario el Tribunal General dispone de competencia jurisdiccional plena, de conformidad con el artículo 91, apartado 1, segunda frase, del Estatuto, que le encomienda la misión de dar una solución completa a los litigios que se le han sometido, es decir, de pronunciarse sobre todos los derechos y obligaciones del agente, salvo para devolver a la institución controvertida, y bajo su control, la ejecución de tal parte de la sentencia en las condiciones precisas que fije. A este respecto, son litigios de carácter pecuniario con arreglo a este precepto no sólo las acciones de responsabilidad dirigidas por los agentes contra una institución, sino también todos aquellos cuyo objeto es el abono por una institución a un agente de una suma que éste considera que se le debe en virtud del Estatuto o de otro acto que regule sus relaciones laborales. Por tanto, corresponde al juez de la Unión, pronunciar, en su caso, contra una institución una condena al pago de una suma a la que el interesado tiene derecho en virtud del Estatuto o de otro acto jurídico, o reconocer la existencia de un derecho a ser indemnizado.
(véanse los apartados 164 y 165)
Referencia: Tribunal de Justicia, 18 de diciembre de 2007, Weißenfels/Parlamento (C‑135/06 P, Rec. p. I‑12041), apartados 65, 67 y 68; Tribunal de Justicia, 20 de mayo de 2010, Gogos/Comisión (C‑583/08 P, Rec. p. I‑4469), apartado 49; Tribunal General, 19 de junio de 2007, Asturias Cuerno/Comisión (T‑473/04, RecFP pp. I‑A-2-139 y II‑A-2-963), apartado 23, y la jurisprudencia citada
7. Aunque la anulación de un acto por el juez de la Unión se realice ex tunc y por ello suponga eliminar retroactivamente el acto anulado del ordenamiento jurídico, en el supuesto de la anulación de una decisión de cambio de destino de un funcionario anteriormente destinado en un país tercero, el restablecimiento de su situación jurídica anterior a esa decisión no conlleva necesariamente su derecho a percibir los atrasos de las ventajas previstas en el anexo X del Estatuto.
Así ocurre cuando el funcionario no tuvo que soportar los inconvenientes propios de los funcionarios destinados en países terceros por el hecho de que, en la fecha de la decisión, residía permanentemente en la Unión Europea, en licencia por enfermedad. En efecto, las disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios destinados en un país tercero, contempladas en el anexo X del Estatuto, fueron establecidas por las condiciones de vida concretas de estos funcionarios. Por consiguiente, las distintas ventajas que se conceden a tales funcionarios se destinan a compensar los inconvenientes que les son propios y que no tienen que soportar los funcionarios destinados en la Unión.
(véanse los apartados 171, 172 y 176)
Referencia: Tribunal de Justicia, 26 de abril de 1988, Asteris y otros/Comisión (97/86, 99/86, 193/86 y 215/86, Rec. p. 2181), apartado 30; Tribunal General, 23 de abril de 2002, Campolargo/Comisión (T‑372/00, RecFP pp. I‑A-49 y II‑223), apartado 109
8. La indemnización en concepto de condiciones de vida prevista en el artículo 10 del anexo X del Estatuto pretende compensar los inconvenientes ligados al hecho de ejercer sus funciones y de residir en un entorno difícil. Así pues, un funcionario que no esté presente en el lugar de destino y que no sufra, por tanto, los inconvenientes que esta indemnización trata de compensar no puede aspirar al abono de la misma.
(véanse los apartados 177 y 180)
9. Según el artículo 5, apartado 1, del anexo X del Estatuto, cuando una institución ponga a disposición del funcionario un alojamiento correspondiente a la composición de la familia que viva a su cargo, aquél tendrá la obligación de residir en él. Según el artículo 23 del anexo X del Estatuto, cuando un funcionario destinado en un país tercero no se beneficie de un alojamiento oficial puesto a su disposición por la institución, se le reembolsará el importe del alquiler que deba pagar. Estos preceptos y los del artículo 18 del anexo X del Estatuto pretenden hacer frente a las necesidades concretas y objetivas de los funcionarios afectados, en cuanto al alojamiento, por las condiciones de vida concretas en los países terceros en los que están destinados, para facilitar su instalación y el ejercicio de sus funciones en dichos países.
No obstante, en el supuesto de que una decisión de cambio de destino del funcionario a la Unión suponga resolver el contrato de alojamiento firmado por su institución, que abona el alquiler, la anulación de la decisión no puede hacer nacer en favor del funcionario un crédito en relación con la vivienda oficial controvertida. En efecto, por una parte, al no haber pagado alquiler por dicha vivienda, no puede pretender reembolso alguno por este concepto. Por otra parte, el reestablecimiento de su situación jurídica anterior a dicha decisión de cambio de destino no puede conllevar derecho alguno, ni siquiera hipotético, a la puesta a disposición retroactiva de la vivienda oficial, puesto que el funcionario no se encuentra, de facto, en una situación que justifique la puesta a disposición de una vivienda oficial en un país tercero.
(véanse los apartados 182, 183 y 186)
Referencia: Tribunal General, 15 de diciembre de 1992, Scaramuzza/Comisión (T‑75/91, Rec. p. II‑2557), apartado 35; Tribunal General, 19 de julio de 1999, Q/Consejo (T‑20/98, RecFP pp. I‑A-147 y II-A-779), apartado 50
10. La devolución complementaria prevista en el artículo 24 del anexo X del Estatuto debe aplicarse únicamente en relación con las personas que residan en un país tercero, a saber, el funcionario destinado en tal país y las personas a su cargo que residan también allí. No obstante, habida cuenta de la doble ratio legis de dicho artículo, a saber, el alto coste de la sanidad en ciertos países terceros y los riesgos adicionales a los que se exponen los funcionarios y sus familias, el mero hecho de que un funcionario afronte sus gastos médicos en la Unión, no permite denegarle el beneficio del seguro complementario.
Por otra parte, las disposiciones generales de aplicación del artículo 24 adoptadas por la Comisión establecen que las personas aseguradas por el funcionario destinado en un país tercero que no residan de modo permanente en el lugar de destino de dicho funcionario estarán cubiertas por el seguro complementario en sus estancias en el lugar de destino, así como, previo dictamen médico, en el supuesto de que los gastos médicos vengan originados únicamente por el lugar de destino del afiliado. Ha de afirmarse que un funcionario que ya no resida de modo permanente en su lugar de destino en el país tercero, pero cuyos gastos médicos pueden haberse originado, no obstante, en ese país tercero, se halla en una situación análoga.
No obstante, la existencia de un derecho al abono de las sumas reclamadas en concepto de seguro complementario depende de la comprobación, por la autoridad competente, con arreglo mutatis mutandis a dichas disposiciones generales de aplicación, de que los gastos médicos, cuya devolución íntegra solicita el funcionario, se hayan originado únicamente por estar destinado en el país tercero. Tal comprobación puede resultar superflua en el supuesto de que los gastos médicos controvertidos ya hayan sido reembolsados íntegramente con arreglo a otro precepto del Estatuto.
(véanse los apartados 190, 196 a 199)
Referencia: Tribunal General, 7 de marzo de 1996, De Rijk/Comisión (T‑362/94, RecFP pp. I‑A-117 y II‑365), apartado 34
11. En virtud de los artículos 6 y 8 del anexo X del Estatuto, los Funcionarios destinados en países terceros se benefician de normas más ventajosas en materia de vacaciones anuales que los funcionarios destinados en la Unión. No obstante, estas normas tienen por objeto manifiestamente compensar los inconvenientes ligados a las condiciones de vida concretas, incluso particularmente agotadoras, en el lugar de destino. En consecuencia, un funcionario que no haya sufrido tales inconvenientes no puede pretender beneficiarse de estos preceptos especiales en materia de vacaciones.
(véanse los apartados 201 y 202)
12. La anulación de un acto viciado de ilegalidad puede constituir en sí misma la reparación adecuada y, en principio, suficiente de cualquier daño moral que dicho acto haya podido causar, a menos que la parte demandante demuestre haber sufrido un daño moral separable de la ilegalidad que sirve de base a la anulación y que no puede ser reparado íntegramente con dicha anulación. Para evaluar un eventual daño moral, deben tenerse en cuenta las circunstancias agravantes que caracterizan la situación concreta del funcionario afectado.
Por lo que respecta a una decisión de cambio de destino adoptada contra la voluntad del funcionario afectado, el efecto de ésta es normalmente que la carrera de dicho funcionario no evolucione en las condiciones que él habría deseado, lo que, cuando dicha decisión resulta ilegal, puede constituir un daño moral que no se ha reparado adecuadamente con la anulación de tal decisión, la cual no puede borrarlo retroactivamente.
(véanse los apartados 234 y 237)
Referencia: Tribunal de Justicia, 9 de julio de 1987, Hochbaum y Rawes/Comisión (44/85, 77/85, 294/85 y 295/85, Rec. p. 3259), apartado 22; Tribunal de Justicia, 7 de febrero de 1990, Culin/Comisión (C‑343/87, Rec. p. I‑225), apartado 26; Tribunal de Justicia, 14 de mayo de 1998, Consejo/de Nil e Impens (C‑259/96 P, Rec. p. I‑2915), apartado 25; Tribunal General, 10 de junio de 2004, François/Comisión (T‑307/01, Rec. p. II‑1669), apartado 110; Tribunal General, 6 de junio de 2006, Girardot/Comisión (T‑10/02, RecFP pp. I‑A-2-129 y II‑A-2-609), apartado 131
13. La modificación del lugar de destino, si bien puede causar al interesado inconvenientes familiares y problemas económicos, no constituye un acontecimiento anormal e imprevisible en la carrera de un funcionario, ya que los lugares de trabajo a los que puede ser destinado están distribuidos en varios Estados y la autoridad facultada para proceder a los nombramientos puede verse en la situación de afrontar exigencias del servicio que le impongan la obligación de acordar el traslado. Estas consideraciones son especialmente válidas en cuanto a la situación de los funcionarios destinados en países terceros, que están sometidos a un procedimiento de movilidad periódica y que, por tanto, no pueden esperar, en principio, un destino permanente en un país tercero dado.
(véase el apartado 248)
Referencia: Tribunal de Justicia, 14 de julio de 1977, Geist/Comisión (61/76, Rec. p. 1419), apartado 34; Tribunal de Justicia, 14 de julio de 1988, Aldinger y Virgili/Parlamento (23/87 y 24/87, Rec. p. 4395), apartado 17
14. Cuando causan tensiones perjudiciales para el buen funcionamiento del servicio, las dificultades relacionales internas pueden justificar el traslado de un funcionario en interés del servicio. Tal medida puede adoptarse incluso con independencia de la cuestión de la responsabilidad de los incidentes en cuestión. Por tanto, suponiendo que la existencia de relaciones conflictivas entre el funcionario reasignado y su antiguo superior haya motivado una decisión de cambio de destino, tal apreciación no es por sí misma constitutiva de un daño moral para el funcionario.
(véase el apartado 251)
Referencia: Tribunal de Justicia, 12 de julio de 1979, List/Comisión (124/78, Rec. p. 2499); Tribunal de Justicia, Ojha/Comisión, antes citada, apartado 41; Tribunal General, 28 de mayo de 1998, W/Comisión (T‑78/96 y T‑170/96, RecFP pp. I‑A‑239 y II‑745), apartado 88
15. El mero hecho de que se haya adoptado una decisión de cambio de destino cuando el funcionario afectado se encuentra en licencia por enfermedad no constituye una circunstancia que pueda acreditar un ataque a la reputación o a la dignidad del funcionario.
(véase el apartado 252)
Referencia: Tribunal General, 28 de octubre de 2004, Meister/OAMI (T‑76/03, RecFP pp. I‑A-325 y II‑1477), apartados 205 a 207; Tribunal General, 7 de febrero de 2007, Clotuche/Comisión (T‑339/03, RecFP pp. I‑A-2-29 y II‑A‑2‑179), apartado 219