TRIBUNALENS DOM (fjärde avdelningen)
den 14 september 2011
Mål T‑236/02
Luigi Marcuccio
mot
Europeiska kommissionen
”Återförvisning till tribunalen efter upphävande – Personalmål – Tjänstemän – Tjänst i tredjeland – Ändrad tjänsteplacering och ändrad placering av innehavaren av tjänsten – Rätten till försvar – Skadeståndstalan – Obegränsad behörighet”
Saken: Talan dels om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 18 mars 2002 att omplacera sökanden från generaldirektoratet för bistånd, kommissionens delegation i Luanda (Angola), till generaldirektoratet för bistånd i Bryssel (Belgien), av alla föregående, med beslutet sammanhängande eller efterkommande rättsakter, särskilt de som angår en eventuell rekrytering av en annan tjänsteman till sökandens tjänst samt av kommissionens promemorior av den 13 och den 14 november 2002 och av yttrandet eller yttrandena av ledningskommittén för kommissionens tjänst för yttre representation, dels om ersättning sammanhängande med sökandens tjänst i Angola och om skadestånd.
Domslut: Kommissionens beslut av den 18 mars 2002 att omplacera Luigi Marcuccio från generaldirektoratet för bistånd, kommissionens delegation i Luanda (Angola), till generaldirektoratet för bistånd i Bryssel (Belgien) ogiltigförklaras. Talan ogillas i övrigt. Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Luigi Marcuccios rättegångskostnader.
Sammanfattning
1. Förfarande – Dom från domstolen som är bindande för tribunalen – Villkor – Återförvisning efter överklagande – Rättsfrågor som slutgiltigts avgjorts av domstolen i målet om överklagande – Rättskraft – Räckvidd
(Domstolens stadga, artikel 61 andra stycket; tribunalens rättegångsregler, artikel 117)
2. Förfarande – Åberopande av nya grunder under rättegången – Villkor – Tillämpning på förfarandet vid återförvisning efter överklagade – Liknande lösning beträffande nya yrkanden
(Tribunalens rättegångsregler, artiklarna 48 andra stycket och 120)
3. Tjänstemän – Talan – Grund avseende rättegångsfel – Grund saknar verkan om det inte är möjligt att nå ett annat resultat då förfarandet genomförs korrekt
4. Tjänstemän – Organisation av tjänstegrenarna – Tjänsteplacering av personal – Omplacering i tjänstens intresse – Villkor – Den berörda personens rätt att yttra sig
5. Tjänstemän – Talan – Rättsakt som går någon emot – Begrepp – Förberedande rättsakt – Interna promemorior och yttranden som föregår antagandet av ett beslut – Omfattas inte
(Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 90 och 91)
6. Tjänstemän – Talan – Obegränsad behörighet – Tvister av ekonomisk art i den mening som avses i artikel 91.1 i tjänsteföreskrifterna – Begrepp
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 91.1)
7. Tjänstemän – Talan – Dom om ogiltigförklaring – Verkningar – Återställande av den berörda personens tidigare rättsliga ställning
(Tjänsteföreskrifterna, bilaga X)
8. Tjänstemän – Lön – Lönevillkor för tjänstemän som tjänstgör i tredjeland – Tillägg för levnadsvillkor – Villkor för beviljande
(Tjänsteföreskrifterna, bilaga X, artikel 10)
9. Tjänstemän – Ersättning för utlägg – Lönevillkor för tjänstemän som tjänstgör i tredjeland – Utgifter för hyra av tjänstebostad – Villkor för ersättning
(Tjänsteföreskrifterna, bilaga X, artiklarna 5, 18 och 23)
10. Tjänstemän – Social trygghet – Sjukförsäkring – Utgifter för sjukvård – Regler för tilläggsersättning för tjänstemän som tjänstgör i tredjeland
(Tjänsteföreskrifterna, bilaga X, artikel 24)
11. Tjänstemän – Ledighet – Årlig semester – Tjänstemän som tjänstgör i tredjeland – Villkor för beviljande
(Tjänsteföreskrifterna, bilaga X, artiklarna 6 och 8)
12. Tjänstemän – Talan – Skadeståndstalan – Ogiltigförklaring av den angripna rättsstridiga rättsakten utgör inte lämplig gottgörelse för den ideella skadan
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 91)
13. Tjänstemän – Organisation av tjänstegrenarna – Tjänsteplacering av personal – Överflyttning till en annan anställningsort – Administrationens utrymme för skönsmässig bedömning
14. Tjänstemän – Organisation av tjänstegrenarna – Tjänsteplacering av personal – Omplacering av en tjänsteman i tjänstens intresse på grund av samarbetssvårigheter – Ideell skada föreligger inte
15. Tjänstemän – Organisation av tjänstegrenarna – Tjänsteplacering av personal – Ändrad tjänsteplacering – Beslut fattas under tjänstemannens sjukledighet
1. När domstolen har upphävt en dom eller ett beslut och återförvisat målet till tribunalen anhängiggörs målet, enligt artikel 117 i rättegångsreglerna, vid denna instans genom återförvisningen. Tribunalen ska då på nytt pröva samtliga grunder för ogiltigförklaring som sökanden åberopat med undantag för de delar av domslutet eller beslutet som domstolen inte upphävt samt överväganden som utgör nödvändig grund för dessa delar, eftersom dessa har vunnit laga kraft.
Det finns emellertid i princip inget som hindrar att tribunalen i det återförvisade målet gör samma bedömning som i målet i första instans vad gäller yrkanden och grunder som inte har prövats i domskälen i domstolens dom. I ett sådant fall har domstolen nämligen inte fattat något beslut i rättsfrågor i den mening som avses i artikel 61 andra stycket i domstolens stadga, vilket är bindande för tribunalen i det mål som återförvisats.
(se punkterna 83 och 86)
Hänvisning till
Förstainstansrätten: den 8 december 2005, Reynolds mot parlamentet, T‑237/00, REGP 2005, s. I‑A-385 II‑1731, punkt 46
2. Enligt artikel 48.2 i tribunalens rättegångsregler, vilka enligt artikel 120 i samma regler är tillämpliga när domstolen i en dom har beslutat att återförvisa ett mål vilket därigenom anhängiggörs vid tribunalen, är det förbjudet att åberopa nya grunder under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet. Av detta följer att parterna, efter det att domstolens dom om återförvisning har meddelats, i princip inte längre får åberopa grunder som inte framställts under det förfarande som gav upphov till förstainstansrättens dom, vilken domstolen upphävt. Denna regel gäller, a fortiori, nya yrkanden som är avsedda att modifiera tvistens föremål.
(se punkt 88)
Hänvisning till
Domstolen: den 1 juli 2008, Chronopost och La Poste mot UFEX m.fl., C‑341/06 P och C‑342/06 P, REG 2008, s. I‑4777, punkt 71
Förstainstansrätten den 21 mars 1996, Chehab mot kommissionen, T‑10/95, REGP 1996, s. I‑A-135 och II‑419, punkt 66
3. Enligt fast rättspraxis kan ett förfarandefel inte motivera att ett beslut ogiltigförklaras annat än om det administrativa förfarandet hade kunnat mynna ut i ett annat resultat, den påstådda oriktigheten förutan.
(se punkt 111)
Hänvisning till
Domstolen: den 10 juli 1980, Distillers Company mot kommissionen, 30/78, REG 1980, s. 2229, punkt 26; den 14 februari 1990, C‑301/87, Frankrike mot kommissionen, REG 1990, s. I‑307, punkt 31, svensk specialutgåva volym 10, s. 303; den 12 november 1996, C‑294/95 P, Ojha mot kommissionen, REG 1996, s. I‑5863, punkt 67
4. Ett beslut att ändra en tjänstemans tjänsteplacering som medför att han mot sin vilja måste flytta till en annan anställningsort ska fattas med nödvändig omsorg och särskild noggrannhet, varvid särskild hänsyn ska tas till den berörde tjänstemannens personliga intressen. Ett sådant beslut bygger således på en verklig bedömning som kan ifrågasättas. För det fall den berörde tjänstemannen inte har yttrat sig om det föreslagna beslutet kan det inte uteslutas att institutionen skulle ha gjort en annan bedömning om den hade berett vederbörande tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter och att iakttagandet av rätten till försvar följaktligen skulle ha kunnat påverka beslutets innehåll. Att under sådana omständigheter anse att institutionen säkerligen skulle ha antagit ett identiskt beslut, även om den hade hört tjänstemannen, innebär att denne förvägras en verklig rätt att yttra sig, eftersom själva kärnan i denna rätt förutsätter att vederbörande har möjlighet att påverka den aktuella beslutsprocessen.
En tjänstemans rätt att yttra sig omfattar inte blott en möjlighet att framföra en invändning som sådan mot den ändrade tjänsteplaceringen utan omfattar en möjlighet att framföra synpunkter som kan påverka det kommande beslutets innehåll.
(se punkterna 113–116)
Hänvisning till
Domstolen: den 7 mars 1990, Hecq mot kommissionen, C‑116/88 och C‑149/88, REG 1990, s. I‑599, punkterna 11 och 23, och där angiven rättspraxis; ovannämnda målet Ojha mot kommissionen, punkt 47; den 2 december 2009, C‑89/08 P, kommissionen mot Irland m.fl., REG 2009, s. I‑11245, punkt 61; den 17 december 2009, C‑197/09 RX‑II, omprövning M mot EMEA, REG 2009, s. I‑12033, punkterna 53 och 54
5. Frågan huruvida yrkanden om ogiltigförklaring – vilka har sitt ursprung i anställningsförhållandet mellan en tjänsteman och dennes institution – kan upptas till sakprövning ska prövas mot bakgrund av bestämmelserna i artiklarna 90 och 91 i tjänsteföreskrifterna. För att en talan om ogiltigförklaring som väcks av en tjänsteman mot den institution som denne tillhör ska kunnas prövas är det sålunda nödvändigt att det finns en åtgärd som går någon emot i den mening som avses i artikel 90.2 och artikel 91.1 i tjänsteföreskrifterna. Det är endast åtgärder som har sådana bindande rättsverkningar som direkt och omedelbart kan påverka tjänstemannens intressen genom att klart förändra dennes rättsliga ställning som utgör åtgärder som går någon emot enligt dessa bestämmelser.
Åtgärder som vidtas i syfte att förbereda ett beslut, såsom interna promemorior som sänds inom administrationen eller yttranden av administrationsinterna kommittéer, går inte någon emot i den mening som avses i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna och kan endast kritiseras indirekt vid en talan mot sådana åtgärder som kan ogiltigförklaras.
(se punkterna 125, 126, 128, 129 och 133)
Hänvisning till
Domstolen: den 11 november 1981, IBM mot kommissionen, 60/81, REG 1981 s. 2639, svensk specialutgåva, volym 6, s. 225, punkt 8 och följande punkter; den 10 januari 2006, kommissionen mot Alvarez Moreno, C‑373/04 P, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 42, och där angiven rättspraxis;
Förstainstansrätten: den 3 april 1990, Pfloeschner mot kommissionen, T‑135/89, REG 1990, s. II‑153, punkt 11; Fden 15 juni 1994, T‑6/93, Pérez Jiménez mot kommissionen, REGP 1994, s. I‑A-155 och II‑497, punkt 34; den 22 mars 1995, T‑586/93, Kotzonis mot CES, REG 1995, s. II‑665, punkt 29; den 6 juni 1996, T‑391/94, Baiwir mot kommissionen, REGP 1996, s. I‑A‑269 och II‑787, punkt 34; den 18 juni 1996, T‑293/94, Vela Palacios mot CES, REGP 1996, s. I‑A-305 och II‑893, punkt 22; den 29 juni 2004, T‑188/03, Hivonnet mot rådet, REGP 2004, s. I‑A-139 och II‑889, punkt 16
6. Enligt artikel 91.1 andra meningen i tjänsteföreskrifterna har tribunalen obegränsad behörighet i tvister av ekonomisk art. Denna behörighet innebär att tribunalen ska avgöra den tvist som den har att pröva fullständigt, det vill säga i fråga om den anställdes samtliga rättigheter och skyldigheter, såvida inte tribunalen överlåter åt den aktuella institutionen att verkställa en viss del av domen. Begreppet tvister av ekonomisk art, i den mening som avses i artikel 91.1 i tjänsteföreskrifterna, omfattar inte enbart mål om skadestånd i vilka anställda har väckt talan mot en institution, utan även alla mål i vilka anställda har framställt yrkanden om att en institution ska betala ut ett belopp till den anställde som denne anser sig ha rätt till enligt tjänsteföreskrifterna eller enligt någon rättsakt som reglerar anställningsförhållandet. Unionsdomstolen är därför skyldig att, i förekommande fall, förplikta en institution att betala ett belopp som sökanden har rätt till enligt tjänsteföreskrifterna eller någon annan rättsakt, eller att fastställa att det föreligger en rätt till ersättning.
(se punkterna 164 och 165)
Hänvisning till
Domstolen: den 18 december 2007, C‑135/06 P, Weißenfels mot parlamentet, REG 2007, s. I‑12041, punkterna 65, 67 och 68; den 20 maj 2010, C‑583/08 P, Gogos mot kommissionen, REG 2010, s. I‑4469, punkt 49;
Förstainstansrätten den: 19 juni 2007, Asturias Cuerno mot kommissionen, T‑473/04, REG 2007, s. I‑A-2-139 och II‑A-2-963, punkt 23, och där angiven rättspraxis
7. En dom om ogiltigförklaring har retroaktiv verkan (ex tunc) och undanröjer således retroaktivt den ogiltigförklarade rättsakten från rättsordningen. När ett beslut att omplacera en tjänsteman som tidigare arbetade i tredjeland ogiltigförklaras är det inte med nödvändighet så att denne ska ha rätt till förmånerna enligt bilaga X till tjänsteföreskrifterna med retroaktiv verkan för att dennes rättsliga ställning ska återställas.
Detta är fallet när tjänstemannen inte behövde utstå sådana olägenheter som drabbar tjänstemän i tredjeland på grund av att denne, vid den tidpunkt då beslutet fattades, var stadigvarande bosatt i Europeiska unionen och då var sjukledig. De särskilda undantagsbestämmelserna i bilaga X till tjänsteföreskrifterna som är tillämpliga på tjänstemän som tjänstgör i tredjeland har nämligen utfärdats med hänsyn till dessa tjänstemäns särskilda levnadsvillkor. Syftet med de olika förmåner som dessa tjänstemän har rätt till är sålunda att kompensera för olägenheter som nämnda tjänstemän drabbas av och som inte drabbar tjänstemän som arbetar inom unionen.
(se punkterna 171, 172 och 176)
Hänvisning till
Domstolen: den 26 april 1988, Asteris m.fl. mot kommissionen, 97/86, 99/86, 193/86 och 215/86, REG 1988, s. 2181, punkt 30
Förstainstansrätten: den 23 april 2002, Campolargo mot kommissionen, T‑372/00, REGP s. I‑A-49 och II‑223, punkt 109
8. Tillägget för levnadsvillkor i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är avsett som kompensation för de olägenheter som sammanhänger med tjänstgöring och bosättning under svåra förhållanden. En tjänsteman som inte befinner sig på anställningsorten och som därmed inte utsätts för de olägenheter som nämnda tillägg ska uppväga har följaktligen inte rätt att kräva utbetalning av detsamma.
(se punkterna 177 och 180)
9. Om institutionen tillhandahåller tjänstemannen en bostad som är lämplig för den familj han har underhållsskyldighet gentemot, ska tjänstemannen enligt artikel 5.1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna bosätta sig i denna. Av artikel 23 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna följer att tjänstemannen ska få ersättning för hyra om institutionen inte förser honom med bostad. Syftet med dessa bestämmelser, liksom med bestämmelserna i artikel 18 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, är att täcka de berörda tjänstemännens konkreta och objektiva behov i fråga om bostaden, med hänsyn till de särskilda levnadsvillkoren i de tredjeländer där de tjänstgör, för att göra det lättare för dem att installera sig och fullgöra sina uppgifter i dessa länder.
Om ett beslut att omplacera tjänstemannen till Europeiska unionen medför att det avtal om bostad som tecknats av tjänstemannens institution – vilken betalar hyran – upphör att gälla leder inte en ogiltigförklaring av beslutet till att tjänstemannen får en fordran med avseende på denna tjänstebostad. Tjänstemannen har nämligen för det första inte betalat någon hyra för denna bostad och kan därför inte göra anspråk på någon ersättning härför. För det andra medför inte ett återställande av hans rättsliga ställning att det uppkommer en rätt, ens en hypotetisk sådan, till att tjänstebostaden med retroaktiv verkan ska ställas till hans förfogande, eftersom tjänstemannen de facto inte befinner sig i en sådan situation som motiverar att han har en tjänstebostad i tredjeland.
(se punkterna 182, 183 och 186)
Hänvisning till
Förstainstansrätten: den 15 december 1992, Scaramuzza mot kommissionen T‑75/91, REG 1992, s. II‑2557, punkt 35; den 19 juli 1999, Q mot rådet, T‑20/98, REGP 1999, s. I‑A-147 och II‑779, punkt 50
10. Den tilläggsersättning som föreskrivs i artikel 24 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna ska endast tillämpas i fråga om personer som är bosatta i tredjeland, det vill säga den tjänsteman som tjänstgör i tredjeland och de personer för vilka han är underhållsskyldig. Med hänsyn till att denna artikel motiveras av två omständigheter – de mycket höga sjukvårdskostnaderna i vissa tredjeländer och de större risker som tjänstemännen och deras familjer är utsatta för – är det inte möjligt att neka en tjänsteman rätten till en tilläggssjukförsäkring endast på grund av att han har utgifter för sjukvård i unionen.
I de allmänna genomförandebestämmelser till artikel 24 som kommissionen antagit föreskrivs vidare att de personer som försäkras genom den tjänsteman som tjänstgör i tredjeland och som inte är stadigvarande bosatta på dennes anställningsort omfattas av tilläggssjukförsäkringen när de vistas där samt när det, efter yttrande av förtroendeläkaren, har fastställts att sjukvårdsutgifterna har uppkommit endast till följd av den försäkrades tjänsteplacering. En tjänsteman som inte längre är stadigvarande bosatt på anställningsorten, men som likväl fortfarande har sjukvårdsutgifter som har uppkommit till följd av vistelsen i detta tredjeland, befinner sig i en liknande situation.
För att tjänstemannen ska ha rätt till de belopp som han begär enligt tilläggssjukförsäkringen krävs emellertid att behörig myndighet, på grundval av tillämpliga delar av nämnda genomförandebestämmelser, fastställer att de sjukvårdsutgifter för vilka tjänstemannen begär full ersättning har uppkommit enbart till följd av dennes tjänsteplacering i det aktuella tredjelandet. Denna undersökning behöver eventuellt inte genomföras om full ersättning för dessa sjukvårdsutgifter redan har utbetalats enligt en annan bestämmelse i tjänsteföreskrifterna.
(se punkterna 190 och 196–199)
Hänvisning till
Förstainstansrätten: den 7 mars 1996, De Rijk mot kommissionen, T‑362/94, REGP 1996, s. I‑A-117 och II‑365, punkt 34
11. Enligt artiklarna 6 och 8 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna omfattas tjänstemän som tjänstgör i tredjeland av förmånligare bestämmelser när det gäller semester än tjänstemän som tjänstgör i unionen. Det är emellertid uppenbart att syftet med dessa bestämmelser är att kompensera för de olägenheter som sammanhänger med de särskilda, rent av synnerligen svåra, levnadsvillkoren på anställningsorten. En tjänsteman som inte har utsatts för sådana olägenheter kan följaktligen inte omfattas av dessa särskilda bestämmelser.
(se punkterna 201 och 202)
12. En ogiltigförklaring av en rättsstridig rättsakt kan i sig utgöra en lämplig och i princip tillräcklig gottgörelse för all ideell skada som rättsakten kan ha orsakat, om sökanden inte visar att han eller hon har lidit en ideell skada som kan särskiljas från den rättsstridighet som föranledde ogiltigförklaringen och som inte kan gottgöras fullt ut genom denna ogiltigförklaring.
Ett beslut att omplacera en tjänsteman som antagits mot dennes vilja får vanligtvis till följd att hans karriär inte utvecklar sig på det sätt som han hade önskat, vilket – för det fall det fastställs att beslutet är rättsstridigt – kan utgöra en ideell skada som inte gottgörs genom att beslutet ogiltigförklaras, eftersom detta inte medför att skadan avhjälps med retroaktiv verkan.
(se punkterna 234 och 237)
Hänvisning till
Domstolen: den 9 juli 1987, Hochbaum och Rawes mot kommissionen, 44/85, 77/85, 294/85 och 295/85, REG 1987, s. 3259, punkt 22; den 7 februari 1990, C‑343/87, Culin mot kommissionen, REG 1990, s. I‑225, punkt 26; den 14 maj 1998, C‑259/96 P, rådet mot de Nil och Impens, REG 1998, s. I‑2915, punkt 25
Förstainstansrätten: den 10 juni 2004, François mot kommissionen, T‑307/01, REG 2004, s. II‑1669, punkt 110; den 6 juni 2006, T‑10/02, Girardot mot kommissionen, REGP 2006, s. I‑A-2-129 och II‑A-2-609, punkt 131
13. Trots att en ändring av anställningsort kan innebära olägenheter för den berördes familj och ekonomi, utgör den inte något onormalt och oförutsett i en tjänstemans karriär, eftersom de arbetsplatser där tjänstemännen kan placeras är fördelade över flera medlemsstater och eftersom tillsättningsmyndigheten kan vara tvungen att på grund av verksamhetens krav besluta om sådan förflyttning. Dessa överväganden väger särskilt tungt när det gäller tjänstemän som tjänstgör i tredjeland och som regelbundet förflyttas enligt mobilitetsförfarandet. Dessa tjänstemän kan således i princip inte förvänta sig att behålla samma tjänsteplacering i ett visst tredjeland för evigt.
(se punkt 248)
Hänvisning till
Domstolen: 14 juli 1977, Geist mot kommissionen, 61/76, REG 1977, s. 1419, punkt 34; den 14 juli 1988, 23/87 och 24/87, Aldinger och Virgili mot parlamentet, REG 1988, s. 4395, punkt 17
14. Det kan i tjänstens intresse vara motiverat att omplacera en tjänsteman när interna samarbetssvårigheter förorsakar spänningar som hindrar verksamheten från att fungera väl. En sådan åtgärd kan till och med vidtas oberoende av frågan om vem som bär ansvar för misshälligheterna i fråga. Om det således antas att ett omplaceringsbeslut har motiverats av de konfliktuella relationerna mellan den omplacerade tjänstemannen och dennes tidigare överordnade utgör denna bedömning inte i sig att tjänstemannen lidit ideell skada.
(se punkt 251)
Hänvisning till
Domstolen: den 12 juli 1979, List mot kommissionen, 124/78, REG 1979, s. 2499; ovannämnda målet Ojha mot kommissionen, punkt 41
Förstainstansrätten: den 28 maj 1998, W mot kommissionen, T‑78/96 och T‑170/96, REGP 1998, s. I‑A-239 och II‑745, punkt 88
15. Blott det faktum att ett beslut att omplacera en tjänsteman har antagits medan denne var sjukledig medför inte skada för dennes anseende eller värdighet.
(se punkt 252)
Hänvisning till
Förstainstansrätten: den 28 oktober 2004, Meister mot harmoniseringsbyrån, T‑76/03, REGP 2004, s. I‑A-325 och II‑1477, punkterna 205–207; den 7 februari 2007, Clotuche mot kommissionen, T‑339/03, REGP 2007, s. I‑A-2-29 och II‑A-2-179, punkt 219