Causa T‑10/13
Bank of Industry and Mine
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo di prevenire la proliferazione nucleare – Congelamento dei capitali – Ricorso di annullamento – Termine di ricorso – Ricevibilità – Eccezione di illegittimità – Errore di diritto – Proporzionalità – Diritto di proprietà – Competenza del Consiglio – Obbligo di motivazione – Diritti della difesa – Riesame delle misure restrittive adottate – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Errore di valutazione»
Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 29 aprile 2015
1. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Decisione di congelamento dei capitali – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità – Portata – Articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, e articolo 1, paragrafo 8, della decisione 2012/635 – Esclusione
[Art. 29 TUE; artt. 263, comma 4, TFUE e 275, comma 2, TFUE; decisioni del Consiglio 2010/413/PESC, art. 20, § 1, c), e 2012/635/PESC, art. 1, § 8]
2. Ricorso di annullamento – Presupposti per la ricevibilità – Interesse ad agire – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Ricorso proposto contro un atto che dispone misure restrittive nei confronti del ricorrente – Entità pubblica che invoca le tutele e le garanzie connesse ai diritti fondamentali – Questione che non riguarda la ricevibilità del motivo ma la sua fondatezza
(Artt. 263, comma 4, TFUE e 275, comma 2, TFUE; decisione del Consiglio 2012/635/PESC; regolamento del Consiglio n. 945/2012)
3. Diritto dell’Unione europea – Diritti fondamentali – Ambito di applicazione ratione personae – Persone giuridiche che costituiscono emanazioni di Stati terzi – Inclusione – Responsabilità dello Stato terzo per il rispetto dei diritti fondamentali sul proprio territorio – Irrilevanza
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 17, 41 e 47)
4. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Misure adottate nell’ambito della lotta contro la proliferazione nucleare – Portata del sindacato giurisdizionale – Controllo ristretto per le norme generali – Controllo esteso alla valutazione dei fatti e alla verifica delle prove per gli atti che si applicano ad entità specifiche
[Artt. 29 TUE; art. 215, § 2, TFUE e 275, comma 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2010/413/PESC, art. 20, § 1, c); regolamento del Consiglio n. 267/2012, art. 23, § 2, d)]
5. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Misure adottate nell’ambito della lotta contro la proliferazione nucleare – Portata del sindacato giurisdizionale – Controllo ristretto per le norme generali – Criteri di adozione delle misure restrittive – Sostegno al governo iraniano – Portata – Rispetto del principio di certezza del diritto che esige chiarezza, precisione e prevedibilità degli effetti delle norme giuridiche
[Decisioni del Consiglio 2010/413/PESC, art. 20, § 1, c), e 2012/35/PESC, 13° considerando; regolamento del Consiglio n. 267/2012, art. 23, § 2, d)]
6. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Restrizione del diritto di proprietà e del diritto di esercitare liberamente un’attività economica – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
[Decisioni del Consiglio 2010/413/PESC, art. 20, § 1, c), 2012/35/PESC, 13° considerando, e 2012/635/PESC, art. 1, § 8; regolamento del Consiglio n. 267/2012, art. 23, § 2, d)]
7. Politica estera e di sicurezza comune – Decisione adottata nell’ambito del Trattato UE – Requisiti procedurali imposti dall’articolo 215, paragrafo 2, TFUE – Inapplicabilità
(Art. 29 TUE; art. 215, § 2, TFUE; decisione del Consiglio 2012/635/PESC)
8. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Potere del Consiglio, in materia di misure restrittive fondate sull’articolo 215 TFUE, di ricorrere al procedimento previsto all’articolo 291, § 2, TFUE
(Artt. 215 TFUE e 291, § 2, TFUE; regolamento del Consiglio n. 267/2012, art. 23, § 2)
9. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Misure adottate nell’ambito della lotta contro la proliferazione nucleare – Procedura di inserimento nell’elenco delle persone ed entità oggetto di un congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Scelta della base giuridica – Regolamento n. 267/2012 – Rispetto delle condizioni imposte dall’articolo 291 TFUE
(Artt. 24, § 1, comma 2, TUE, 29 TUE e 31, § 1, TUE; artt. 215 TFUE e 291, § 2, TFUE; decisione del Consiglio 2010/413/PESC, allegato II; regolamento del Consiglio n. 267/2012, artt. 23, § 2, e 46, § 2)
10. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti – Ammissibilità di una motivazione sommaria
(Art. 296, comma 2, TFUE; decisione del Consiglio 2012/635/PESC; regolamento del Consiglio n. 945/2012)
11. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Diritto di accesso ai documenti – Diritto subordinato a una domanda in tal senso presso il Consiglio (Decisione del Consiglio 2012/635/PESC; regolamento del Consiglio n. 945/2012)
12. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che sostengono il governo iraniano – Obbligo di comunicazione degli elementi a carico – Portata
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2012/635/PESC; regolamento del Consiglio n. 945/2012)
13. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Obbligo del Consiglio di riesaminare tali misure a intervalli regolari – Violazione – Assenza di incidenza sulla validità di tali misure – Presupposti – Rispetto dell’obiettivo dell’obbligo di riesame e assenza di effetti pregiudizievoli sulla situazione dell’entità interessata
(Decisione del Consiglio 2010/413/PESC, art. 26, § 3; regolamento del Consiglio n. 267/2012, art. 46, § 6)
1. V. il testo della decisione.
(v. punti 27‑30)
2. V. il testo della decisione.
(v. punti 48, 49)
3. V. il testo della decisione.
(v. punti 53, 55, 57, 58)
4. V. il testo della decisione.
(v. punti 74, 75, 170‑173)
5. Il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la definizione generale e astratta dei criteri giuridici e delle modalità di adozione delle misure restrittive. A tal proposito, con la sua formulazione molto ampia, il criterio del sostegno al governo iraniano conferisce al Consiglio un potere discrezionale. Tuttavia, tale potere non è né esorbitante né arbitrario. Infatti, in primo luogo il principio della certezza del diritto, il quale fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, e che esige, segnatamente, che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare qualora esse possano comportare conseguenze sfavorevoli in capo ai singoli e alle imprese, è certamente applicabile per quanto riguarda le misure restrittive che coinvolgono pesantemente i diritti e le libertà delle persone e delle entità interessate. In secondo luogo, il criterio del sostegno al governo iraniano si colloca in un ambito giuridico chiaramente delimitato dagli obiettivi perseguiti dalla normativa che disciplina le misure restrittive nei confronti dell’Iran, segnatamente, il considerando 13 della decisione 2012/35, la quale ha inserito tale criterio nell’articolo 20, paragrafo 1, della decisione 2010/413, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran. Come emerge da tale considerando 13 della decisione 2012/35, detto criterio si riferisce in modo mirato e selettivo ad attività proprie della persona od entità interessata e che, anche se esse sono prive di per sé di qualsiasi legame diretto o indiretto con la proliferazione nucleare, sono tuttavia idonee a favorirne lo sviluppo, fornendo al governo iraniano risorse o agevolazioni, di ordine materiale, finanziario o logistico, che gli permettano di proseguire le attività di proliferazione.
Detto criterio non si riferisce pertanto ad ogni forma di sostegno al governo iraniano, bensì alle forme di sostegno che, per la loro rilevanza quantitativa o qualitativa, contribuiscono allo svolgimento delle attività nucleari iraniane. Esso definisce pertanto in maniera obiettiva una categoria circoscritta di persone ed entità che possono essere oggetto di misure di congelamento di capitali. Di conseguenza può essere applicato ad ogni entità che fornisce un sostegno, segnatamente finanziario, al governo iraniano. Per contro, esso non si riferisce all’insieme delle entità detenute dal governo iraniano o aventi legami con quest’ultimo, ovvero all’insieme dei contribuenti iraniani.
(v. punti 75‑80, 83, 84, 88)
6. Alla luce dell’importanza fondamentale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, il Consiglio può ritenere, senza superare i limiti del suo potere discrezionale, che i pregiudizi al diritto di proprietà che risulterebbero dall’applicazione del criterio del sostegno al governo iraniano, previsto dal considerando 13 della decisione 2012/35, che modifica la decisione 2010/413, e dall’articolo 20, paragrafo 1, della decisione 2010/413, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, al fine di imporre a talune persone e entità pubbliche che forniscono un tal sostegno un congelamento dei loro capitali, siano appropriati e necessari al fine di esercitare pressione sul governo iraniano per costringerlo a cessare le sue attività di proliferazione nucleare. Di conseguenza, tale criterio è compatibile con il principio di proporzionalità e non conferisce al Consiglio un potere esorbitante.
(v. punti 78, 91, 92, 195‑199)
7. La previa adozione di una decisione conformemente al capo 2 del titolo V del Trattato UE costituisce una condizione necessaria affinché il Consiglio possa prendere misure restrittive in forza dei poteri ad esso conferiti dall’articolo 215, paragrafo 2, TFUE. Tuttavia, tale constatazione non implica che l’adozione di una decisione conformemente al capo 2 del titolo V del Trattato UE sia assoggettata alle esigenze procedurali richieste dall’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, invece che a quelle previste dall’articolo 29 TUE stesso. Orbene, quest’ultimo autorizza il Consiglio ad agire da solo per adottare le decisioni in esso previste.
(v. punti 99, 101)
8. V. il testo della decisione.
(v. punti 105‑107)
9. I regolamenti, quali il regolamento n. 267/2012, che modica la decisione 2010/413 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, che prevedono misure restrittive sulla base dell’articolo 215 TFUE, tendono ad attuare nell’ambito di applicazione del Trattato FUE decisioni adottate a titolo dell’articolo 29 TUE, nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC). In particolare, in ragione della loro finalità, della loro natura e del loro oggetto, misure restrittive adottate in forza dell’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, il cui obiettivo è esercitare pressioni sulla Repubblica islamica dell’Iran al fine di far cessare la proliferazione nucleare, rientrano più specificamente nell’attuazione della PESC piuttosto che nell’esercizio di competenze conferite all’Unione dal Trattato FUE.
Orbene, nell’ambito del Trattato UE, dal combinato disposto dell’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE, dell’articolo 29 TUE e dell’articolo 31, paragrafo 1, TUE, risulta che, di norma, il Consiglio può esercitare il potere decisionale nell’ambito della PESC statuendo all’unanimità. In particolare, è il Consiglio, agendo da solo, che decide l’inserimento del nome di una persona o di un’entità nell’allegato II della decisione 2010/413. Orbene, è proprio tale inserimento che è attuato, nell’ambito di applicazione del Trattato FUE, con l’adozione di una misura di congelamento di capitali a titolo dell’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012.
In tali circostanze, tenuto conto della particolarità delle misure adottate in forza dell’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, della necessità di garantire la coerenza tra l’elenco che figura nell’allegato II della decisione 2010/413 e quello che figura nell’allegato IX di detto regolamento, nonché del fatto che la Commissione non ha accesso ai dati dei servizi di intelligence degli Stati membri che possono mostrarsi necessari per l’attuazione di dette misure, il Consiglio può legittimamente ritenere che l’esecuzione dell’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, concernente il congelamento di capitali, sia un caso specifico ai sensi dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, e che esso ha, pertanto, il diritto di riservarsi la competenza di darvi esecuzione, all’articolo 46, paragrafo 2, di detto regolamento.
Per quanto riguarda la questione se l’esistenza di un caso specifico sia stata debitamente giustificata, la giustificazione della riserva di esecuzione effettuata in favore del Consiglio, all’articolo 46, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, risulta dal combinato disposto dei considerando e delle disposizioni di detto regolamento, nel contesto dell’articolazione delle disposizioni pertinenti del Trattato UE e del Trattato FUE in materia di congelamento di capitali.
Pertanto, i requisiti stabiliti dall’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, affinché possano essere concesse al Consiglio competenze di esecuzione, sono soddisfatti per quanto riguarda l’articolo 46, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012.
(v. punti 109‑114, 119)
10. V. il testo della decisione.
(v. punti 122‑127, 133‑139)
11. V. il testo della decisione.
(v. punto 144)
12. V. il testo della decisione.
(v. punti 149, 151)
13. In forza dell’articolo 26, paragrafo 3, della decisione 2010/413,concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, e dell’articolo 46, paragrafo 6, del regolamento n. 267/2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, il Consiglio è tenuto a riesaminare le misure restrittive riguardanti la ricorrente entro un termine di dodici mesi a decorrere dall’adozione della decisione 2012/635, che modifica la decisione 2010/413, e del regolamento di esecuzione n. 945/2012, che attua il regolamento n. 267/2012.
Tuttavia, la violazione dell’obbligo di riesaminare le misure restrittive adottate non giustifica l’annullamento degli atti che le hanno adottate quando l’obiettivo delle disposizioni che prevedono il riesame periodico delle misure restrittive è stato rispettato, anche se in maniera tardiva, e la violazione del termine di riesame da parte del Consiglio, pertanto, non produce più effetti pregiudizievoli sulla situazione della ricorrente. Tale obiettivo è assicurare una regolare verifica che le misure restrittive adottate rimangano giustificate.
(v. punti 155‑157, 160‑162, 164, 165)