Mål T‑190/12
Johannes Tomana m.fl.
mot
Europeiska unionens råd
och
Europeiska kommissionen
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Zimbabwe – Restriktioner med avseende på inresa till och transitering genom unionen – Frysning av tillgångar – Rättslig grund – Uppenbart oriktig bedömning – Motiveringsskyldighet – Rätten till försvar – Grundläggande rättigheter – Proportionalitet”
Sammanfattning – Tribunalens dom (åttonde avdelningen) av den 22 april 2015
1. Talan om ogiltigförklaring – Unionsdomstolarnas behörighet – Ett beslut fattat av en unionsinstitution som riktar sig till en fysisk person som avlidit – Talan om ogiltigförklaring som kan fullföljas av rättighetsägare vid universalsuccession
(Artikel 263 FEUF)
2. Domstolsförfarande – Parternas företrädare – Talan väckt av en fysisk person – Inget krav att fullmakt för advokaten företes – Gränser
(Domstolens stadga, artikel 19 tredje och fjärde stycket och artikel 21 första stycket: tribunalens rättegångsregler, artiklarna 43.1 första stycket och 44.5 b)
3. Talan om ogiltigförklaring – Berättigat intresse av att få saken prövad – Bedömningen av huruvida det finns ett intresse ska göras utifrån de omständigheter som förelåg den dag då talan väcktes – Talan mot en rättsakt varigenom restriktiva åtgärder införts mot sökanden – Den angripna rättsakten upphävs under rättegången – Förklaring att det saknas anledning att döma i saken – Otillåtet – Sökandens berättigade intresse av att få fastställt att den angripna rättsakten är rättsstridig kvarstår
(Rådets beslut 2012/97/Gusp och 2012/124/Gusp; kommissionens förordning nr 151/2012)
4. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärderna mot Zimbabwe – Val av rättslig grund – De personer som berörs av dessa åtgärder har uppförts i förteckningen på grund av beteenden som är knutna till åtgärder som läggs landets ledning till last – Den rättsliga grunden utgörs av artikel 29 FEU – Tillåtet
(Artiklarna 21 FEU och 29 FEU; rådets beslut 2011/101/Gusp, artikel 4, 5 och 6.1, 2012/97/Gusp och 2012/124/Gusp)
5. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Zimbabwe – Val av rättslig grund – De personer som berörs av dessa åtgärder har uppförts i förteckningen på grund av att de är associerade med medlemmar av regeringen – Den rättsliga grunden utgörs av artiklarna 60 EG och 301 EG samt förordning nr 314/2004
(Artiklarna 60 EG och 301 EG; rådets beslut 2011/101/Gusp, artiklarna 4 och 5; rådets förordning nr 314/2004, artiklarna 6.1 och 11 b, kommissionens förordning nr 151/2012)
6. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Zimbabwe – Personkrets som omfattas av tillämpningsområdet – Personer som deltagit i verksamheter som allvarligt undergräver demokratin, respekten för de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen, medlemmar av regeringen och personer som är associerade med regeringen – Begreppet associerad person
(Rådets beslut 2011/101/Gusp)
7. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Restriktiva åtgärder som antagits mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Zimbabwe – Skyldighet att i motiveringen ange specifika och konkreta omständigheter som rättfärdigar nämnda åtgärd – Beslut som antagits i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att vederbörande har möjlighet att förstå innebörden av den vidtagna åtgärden – Verksamheter som allvarligt undergräver demokratin, respekten för de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen – Åsidosättande av motiveringsskyldigheten föreligger inte
(Artikel 296 FEUF; rådets beslut 2011/101/Gusp, 2012/97/Gusp och 2012/124/Gusp; rådets förordning nr 314/2004, kommissionens förordning nr 151/2012)
8. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som antagits mot vissa personer och enheter som är associerade med medlemmar i Zimbabwes regering – Motiveringsskyldighet – Dessa personers tidigare handlingar – Tillåtet – Tillräcklig motivering
(Artikel 296 FEUF; rådets beslut 2011/101/Gusp, 2012/97/Gusp och 2012/124/Gusp; rådets förordning nr 314/2004, kommissionens förordning nr 151/2012)
9. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Motivering som anförts i domstolsförfarandet men som inte förekommer i det angripna beslutet – Otillåtet
(Artikel 296 FEUF; rådets beslut 2012/97/Gusp)
10. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Avsaknad av, eller otillräcklig, motivering – Grund som är fristående från frågan huruvida en rättsakt är lagenlig i materiellt hänseende
(Artiklarna 263 FEUF och 296 FEUF)
11. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Zimbabwe – Prövningens omfattning – Begränsad prövning av allmänna regler – Domstolsprövningen omfattar bedömning av de faktiska omständigheterna och bevisprövning vad rör specifika enheter
(Artiklarna 60 EG och 301 EG; artikel 275 andra stycket FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2011/101/Gusp, 2012/97/Gusp och 2012/124/Gusp; rådets förordning nr 314/2004, kommissionens förordning nr 151/2012)
12. Unionsrätten – Principer – Rätten till försvar – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Zimbabwe – Rätt till tillgång till handlingar – Rätten att yttra sig – Rättigheterna förutsätter att begäran skett hos rådet
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2; rådets beslut 2012/97/Gusp och 2012/124/Gusp; kommissionens förordning nr 151/2012)
13. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Zimbabwe – Rätten till försvar – Meddelande om omständigheter som läggs den berörda till last – Senare beslut genom vilket sökandens namn behålls i förteckningen över de personer som avses med dessa åtgärder – Avsaknad av nya skäl – Åsidosättande av rätten att yttra sig – Föreligger inte
(Rådets beslut 2011/101/Gusp, 2012/97/Gusp och 2012/124/Gusp; rådets förordning nr 314/2004, kommissionens förordning nr 151/2012)
14. Domstolsförfarande – Åberopande av nya grunder under rättegången – Villkor – Utvidgning av redan åberopad grund – Tillåtet
(Tribunalens rättegångsregler, artikel 48.2)
15. Domstolsförfarande – Åberopande av nya grunder under rättegången – Grund som för första gången åberopas i repliken – Avvisning
(Tribunalens rättegångsregler, artikel 48.2)
16. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Zimbabwe – Inskränkning i rätten till egendom, rätten till skydd för privatlivet och familjelivet och näringsfriheten – Tillåtet – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 7, 16 och 17.1; rådets beslut 2012/97/Gusp och 2012/124/Gusp; kommissionens förordning nr 151/2012)
17. Unionsrätten – Principer – Proportionalitet – Fråga huruvida en åtgärd är proportionerlig – Bedömningskriterier
1. Se domen.
(se punkt 50)
2. Tribunalen måste, innan den prövar talan i ett mål, försäkra sig om att den advokat som undertecknat ansökan verkligen anlitats för att företräda den person som anges som huvudman i talan.
Tribunalen anser härvid att om en advokat undertecknat och ingett en ansökan i en fysisk persons namn, så innebär detta en implicit förklaring från denna advokat att vederbörande har korrekt fullmakt från den fysiska personen i fråga. Tribunalen anser att denna typ av förklaring räcker. Om den andra parten i målet kan begära att advokaten för en sökande som är en fysisk person ska inge en fullmakt från sin klient, så skulle nämligen regeln att fysiska personer kan företrädas av en advokat utan att denne behöver inge en fullmakt väsentligt förlora sitt ändamål, och detta skulle också i onödan komplicera och förlänga förfarandet, bland annat i fall där ett stort antal fysiska personer har väckt talan, och dessa dessutom är bosatta utanför Europeiska unionen.
Om det däremot förekommer konkreta omständigheter som väcker tvivel om denna implicita förklaring, så har tribunalen rätt att anmoda advokaten i fråga att styrka sin fullmakt.
(se punkterna 58 och 61)
3. Se domen.
(se punkterna 64−67)
4. Artikel 29 FEU utgör en korrekt rättslig grund för att anta beslut 2011/101 om restriktiva åtgärder mot Zimbabwe och beslut 2012/97 om ändring av beslut 2011/101 mot personer som begått handlingar som gjort att rådet håller Zimbabwes ledare ansvariga för en upptrappning av våldet, hotelser mot den politiska oppositionen och trakasserier gentemot den fria pressen, allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna samt av åsiktsfriheten, föreningsfriheten och friheten att delta i fredliga sammankomster i landet eller den systematiska kampanj med våld, obstruktion och hotelser som zimbabwiska myndigheter fört.
De restriktiva åtgärder som avses i de ovannämnda besluten har nämligen inte riktats mot nämnda personer på grund av deras inblandning i vilken brottslig verksamhet som helst, utan på grund av handlingar som, förutom att de högst troligt faller under straffrättsliga bestämmelser eller åtminstone civilrättsliga bestämmelser, ingår som ett led i en strategi med hotelser och systematiskt åsidosättande av det zimbabwiska folkets grundläggande rättigheter.
Det föreligger dessutom en klar och uppenbar koppling mellan de personer som omfattas av restriktiva åtgärder och de legitima mål inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som unionen eftersträvar i förhållandet till en tredjestat, såsom dessa uppräknas i artikel 21 FEU. Med hänsyn till målet med de aktuella restriktiva åtgärderna är det helt rimligt att bland de personer som omfattas av dessa åtgärder inkludera de personer som påstås ha använt våld och hotelser för vilka Zimbabwes ledning enligt rådet ska hållas politiskt ansvarig och inte bara personer som ingår i sistnämnda ledning. Oavsett vilka straffrättsliga eller till och med civilrättsliga åtgärder som kan tänkas vidtas mot de personer som påstås vara inblandade i de påstådda våldsbrotten är det nämligen legitimt och förenligt med målen med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken att anta åtgärder som syftar till att förmå även dessa personer att avvisa politik som leder till att de mänskliga rättigheterna och yttrandefriheten upphävs och ett gott styre hämmas, vilket i deras fall innebär att de avstår från att ägna sig åt liknande verksamhet i fortsättningen.
Artikel 6.1 i beslut 2011/101 utgör på samma sätt en korrekt rättslig grund för att anta genomförandebeslut 2012/124, varigenom beslut 2011/101 genomförs.
(se punkterna 102, 105, 106 och 112)
5. Artikel 11 b i förordning nr 314/2004 om vissa restriktiva åtgärder mot Zimbabwe utgör en korrekt rättslig grund för att anta genomförandeförordning nr 151/2012, varigenom nämnda grundförordning ändrats.
Sedan Lissabonfördragets ikraftträdande förfogar rådet över en korrekt rättslig grund, närmare bestämt artikel 215.2 FEUF, som tillåter rådet att anta en förordning som inför restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer i Zimbabwe som saknar anknytning till ledningen i detta tredjeland. I artikel 6.1 i förordning nr 314/2004 hänvisas emellertid även fortsättningsvis till medlemmar av Zimbabwes regering och andra fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem, och som förtecknas i bilaga III. Kommissionen kan således i en genomförandeförordning endast ändra bilaga III till förordning nr 314/2004 om de personer som ska upptas i nämnda bilaga kan betecknas som antingen medlemmar av Zimbabwes regering eller personer som är associerade med dem.
(se punkterna 122−124, 130, 132, 133 och 231)
6. Beslut 2011/101 om restriktiva åtgärder mot Zimbabwe omfattar, vad avser den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, följande tre kategorier av personer: 1) personer och enheter vars verksamhet allvarligt undergräver demokratin, respekten för de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen i Zimbabwe, 2) medlemmar av Zimbabwes regering och 3) andra fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem. Med andra ord är det i sig tillräckligt att en person eller en enhet är medlem av Zimbabwes regering eller associerad med en sådan medlem för att det ska vara motiverat att anta de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2011/101 mot den personen eller enheten.
Fysiska personer som är engagerade i verksamheter som allvarligt undergräver demokratin, respekten för de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen i Zimbabwe och juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dessa fysiska personer, vilka samtliga omnämns i artiklarna 4 och 5 i beslut 2011/101, ska härvid inte åtskiljas från personer som är associerade med medlemmar av Zimbabwes regering och juridiska personer, enheter eller organ som tillhör sådana associerade personer, utan utgör i själva verket en särskild kategori av dessa associerade personer. Det kan nämligen inte tillåtas att de restriktiva åtgärder som föreskrivs i förordning nr 314/2004 om vissa restriktiva åtgärder mot Zimbabwe antas mot familjemedlemmar till personer som ingår i Zimbabwes ledning av den enda aneldningen att de är personer som är associerade med denna ledning och utan att det krävs att de påstås ha gjort sig skyldiga till ett specifikt beteende, och samtidigt uteslutas att sådana åtgärder antas mot personer som fungerat som verkliga instrument för att genomföra den politik av våld, hotelser och åsidosättande av grundläggande rättigheter som unionen håller denna ledning ansvarig för. Kategorin ”associerade” med medlemmar av ett tredjelands regering omfattar således inte bara personer som medverkar till att utforma denna regerings politik och som utövar inflytande över densamma, utan även personer som medverkar till att genomföra denna politik, särskilt när den aktuella politiken består av våld, hotelser och åsidosättanden av befolkningens grundläggande rättigheter.
På samma sätt betyder den omständigheten att de berörda regeringsmedlemmarna är medlemmar i det parti som har makten inte att de berörda personerna (och de enheter som är associerade med dem) blivit föremål för sanktioner av den enda anledningen att de tillhör ett visst politiskt parti, när detta parti ensamt hade makten vid tidpunkten för det våld, de hotelser och de åsidosättanden av den zimbabwiska befolkningens grundläggande rättigheter som de som antagit de angripna rättsakterna om införande av restriktiva åtgärder angett som skäl för att anta dem.
En tolkning av artikel 6.1 i förordning nr 314/2004 och artikel 5 i beslut 2011/101 som går ut på att enheter som tillhör eller kontrolleras av fysiska personer (eller i förekommande fall juridiska personer) som är associerade med medlemmar av Zimbabwes regering också kan bli föremål för de restriktiva åtgärder som föreskrivs i dessa bestämmelser är slutligen helt förenlig med dessa bestämmelsers lydelse. Samma sak gäller tolkningen att enheter som tillhör eller kontrolleras av Zimbabwes regering själv ska anses som associerade, i den mening som avses i dessa två bestämmelser, med medlemmar av denna regering.
(se punkterna 123, 124, 130, 132, 133, 229, 231, 232, 236, 238, 242 och 282)
7. Vad avser restriktiva åtgärder mot Zimbabwe inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, och närmare bestämt åtgärder mot medlemmar av Zimbabwes regering och andra fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem, är de som har antagit de angripna rättsakterna, för att uppfylla motiveringsskyldigheten, inte skyldiga att i dessa rättsakter förklara sin egen tolkning av begreppet association med Zimbabwes regering eller, mer allmänt sin tolkning av relevanta bestämmelser och relevant rättspraxis.
Den frysning av tillgångar och ekonomiska resurser som införts genom förordning nr 314/2004 om vissa restriktiva åtgärder mot Zimbabwe är dessutom tillämplig på medlemmar av Zimbabwes regering och andra fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem. De restriktiva åtgärder som införts genom beslut 2011/101 om restriktiva åtgärder mot Zimbabwe är tillämpliga på medlemmar av Zimbabwes regering och personer som är associerade med dem, såväl fysiska som juridiska personer, däri inbegripet fysiska eller juridiska personer som är engagerade i verksamheter som allvarligt undergräver demokratin, respekten för de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen i Zimbabwe, vilka ska anses utgöra en särskild kategori av sådana associerade personer. I skälen i beslut 2012/97 om ändring av beslut 2011/101 och i genomförandeförordning nr 151/2012 med ändring av förordning nr 314/2004 anges tydligt vilken befattning dessa personer hade när dessa rättsakter antogs. Deras befattningar utgjorde helt klart tillräcklig grund för att beteckna dessa sökande som medlemmar av Zimbabwes regering. De ovannämnda angripna rättsakterna ska således anses innehålla en tillräcklig motivering vad avser dessa sökande. Höga tjänstemän och höga arméofficerare eller höga polisofficerare har en nära anknytning till ett lands regering och kan härvid med rätta betecknas som associerade med medlemmar i denna regering, utan ytterligare motivering. Samma sak gäller medlemmar av det högsta organet i det politiska parti som ensamt hade regeringsmakten.
Samma sak gäller den hänvisning som i ovannämnda skäl görs till direkt deltagande i våld och hotelser, och till yttermera visso som ledare och uppviglare, varigenom det anges specifika och konkreta omständigheter, såsom vilken egenskap och befattning samt vilka handlingar som avses, vilket enligt rättsakternas upphovsmän visar på inblandning i våld, hotelser och åsidosättande av grundläggande rättigheter i Zimbabwe.
Anklagelserna om våld, hotelser och åsidosättande av grundläggande rättigheter i Zimbabwe, såväl allmänt som vad avser just valet år 2008, var slutligen internationellt kända, och de kan inte vara okända för sökandena. Dessa anklagelser ingår, oavsett deras sanningshalt, i det sammanhang som de angripna rättsakterna har tillkommit i, och är av relevans för bedömningen huruvida motiveringsskyldigheten har uppfyllts.
(se punkterna 141−143, 145, 146, 153, 157−164, 167 och 174−177)
8. Det är inte uteslutet att någon av sökandenas tidigare handlingar kan motivera att restriktiva åtgärder införs eller förlängs mot den sökanden. En hänvisning till tidigare handlingar kan således inte anses visa på en felaktig eller otillräcklig motivering av de aktuella rättsakterna.
(se punkterna 150, 168 och 207)
9. Se domen.
(se punkt 151)
10. Se domen.
(se punkterna165 och 166)
11. Vad gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, i ett fall där rådet på ett abstrakt sätt fastställer de kriterier som kan motivera att en persons eller en enhets namn upptas i förteckningen över de personer eller enheter som ska bli föremål för restriktiva åtgärder, ankommer det på unionsdomstolen att göra en prövning – på grundval av de grunder som den berörda personen eller enheten har åberopat eller som domstolen i förekommande fall tar upp ex officio – av huruvida dessa kriterier är uppfyllda i den berörda personens eller enhetens fall. Denna domstolsprövning omfattar dels bedömningen av de fakta och omständigheter som åberopats som grund för att uppta namnet på personen eller enheten i förteckningen över de personer och enheter som är föremål för restriktiva åtgärder, dels kontrollen av den bevisning och de uppgifter som ligger till grund för nämnda bedömning.
Beslut 2011/101 om restriktiva åtgärder mot Zimbabwe berör härvid följande tre kategorier av personer: 1) personer och enheter vars verksamhet allvarligt undergräver demokratin, respekten för de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen i Zimbabwe, 2) medlemmar av Zimbabwes regering och 3) andra fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem. Med andra ord är det i sig tillräckligt att en person eller en enhet är medlem av Zimbabwes regering eller associerad med en sådan medlem för att det ska vara motiverat att anta de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2011/101 mot den personen eller enheten. Rådet förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som gör att rådet i förekommande fall kan besluta att en sådan person inte ska omfattas av nämnda åtgärder, om rådet anser det lämpligt med hänsyn till åtgärdernas syfte.
(se punkterna 186, 216−222 och 243)
12. Se domen.
(se punkterna 187 och 192−194)
13. Vad gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken måste en person eller en enhet mot vilken tidigare beslutade restriktiva åtgärder förlängs genom en ny rättsakt beredas tillfälle att yttra sig innan nämnda rättsakt antas, när den som har antagit den aktuella rättsakten anför nya uppgifter mot dessa personer eller enheter och inte när förlängningen motiveras av samma skäl som redan angetts när den ursprungliga rättsakten om införande av restriktiva åtgärder antogs. Så är inte fallet när de skäl som anges i de angripna rättsakterna för att motivera införandet av de omtvistade restriktiva åtgärderna mot sökandena inte skiljer sig väsentligen från de skäl som anges i tidigare rättsakter, även om de innehåller preciseringar om vilket beteende som läggs flera sökande till last, eller en mer detaljerad beskrivning av detta beteende.
(se punkterna 204−206)
14. Se domen.
(se punkt 260)
15. Se domen.
(se punkterna 263 och 266)
16. Vad gäller domstolskontrollen av att proportionalitetsprincipen har iakttagits ska unionslagstiftaren ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på områden där lagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk och social karaktär och där denne måste göra komplicerade bedömningar. Endast om en åtgärd som vidtas inom dessa områden är uppenbart olämplig, med hänsyn till det mål som den behöriga institutionen avser att uppnå, kan åtgärdens lagenlighet påverkas.
Unionens behöriga myndigheter kan härvid inte anses ha åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att bibehålla redan beslutade restriktiva åtgärder och utvidga deras tillämpningsområde, när syftet med dessa åtgärder är att få berörda personer och enheter att avvisa en politik som leder till att de mänskliga rättigheterna och yttrandefriheten upphävs och att ett gott styre hämmas. Det rör sig om åtgärder som är tänkta att fungera indirekt. Tanken bakom åtgärderna är att de berörda ska avvisa ovannämnda politik för att få till stånd att restriktionerna mot dem tas bort. Vad rör en suverän tredje stat, som Zimbabwe, är det endast på indirekt väg som unionen kan påverka landets politik. De angripna rättsakterna har dessutom sin grund i unionens myndigheters allvarliga oro över situationen i Zimbabwe, vilken unionen framhävt för första gången tio år tidigare. Denna oro, som inte bestritts som obefogad, kvarstod emellertid när de angripna rättsakterna antogs, i syfte att få slut på denna långvariga situation. Nämnda åtgärder är slutligen till sin natur är tillfälliga och reversibla och undergräver således inte det väsentliga innehållet i de berörda personernas grundläggande rättigheter. Detta gäller särskilt eftersom det rör sig om fysiska eller juridiska personer med hemvist i Zimbabwe och inte inom unionen, vilket gör att de olägenheter som nämnda åtgärder vållar − vilka obestridligen är stora − inte är lika ingripande som när det rör sig om fysiska eller juridiska personer med hemvist inom unionen.
(se punkterna 290, 296−298 och 300)
17. Se domen.
(se punkt 295)