Causa T‑383/11
Eyad Makhlouf
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Restrizioni all’ingresso e al transito nel territorio dell’Unione – Diritti della difesa – Obbligo di motivazione – Errore manifesto di valutazione – Diritti fondamentali»
Massime – Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione) del 13 settembre 2013
1. Procedimento giurisdizionale – Decisione o regolamento che sostituisce in corso di giudizio l’atto impugnato – Elemento nuovo – Ampliamento delle conclusioni e dei motivi iniziali
2. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto al contraddittorio – Diritto a un processo equo e a una tutela giurisdizionale effettiva – Decisione di esecuzione che attua una decisione relativa a misure restrittive nei confronti della Siria – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile – Mancata comunicazione degli elementi a carico e mancata audizione delle suddette persone ed entità – Ammissibilità
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, e 47; decisioni del Consiglio 2011/273/PESC, artt. 3 e 4 e allegato e, 2011/302/PESC, art. 1 e allegato)
3. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile – Diritti della difesa – Comunicazione degli elementi a carico – Decisione successiva che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di tali misure – Violazione del diritto al contraddittorio – Insussistenza
(Decisione del Consiglio 2012/739/PESC)
4. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Obbligo di comunicazione delle ragioni individuali e specifiche che giustificano siffatte misure – Portata
(Decisione del Consiglio 2012/739/PESC, art. 27, § 2)
5. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive nei confronti della Siria – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato – Ammissibilità di una motivazione sommaria
(Art. 296 TFUE; decisione del Consiglio 2011/273/PESC)
6. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile – Portata del sindacato
7. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile – Limitazione del diritto di proprietà e del diritto al rispetto della vita privata – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7 e 17; decisioni del Consiglio 2011/273/PESC, artt. 3, §§ da 6 a 8, 4, § 3, a), e 25, § 3, e 2012/739/PESC, artt. 24, § 6, e 25, § 3, e)]
1. V. il testo della decisione.
(v. punto 20)
2. Con riferimento a misure restrittive di divieto di ingresso o di transito nel territorio degli Stati membri delle persone responsabili della violenta repressione perpetrata in Siria contro la popolazione civile nonché di congelamento dei capitali e delle risorse economiche appartenenti a tali persone, per quanto riguarda i diritti della difesa e, in particolare, il diritto al contraddittorio di tali persone, non può richiedersi alle autorità dell’Unione di comunicare la motivazione delle decisioni che hanno istituito siffatte misure prima dell’inserimento iniziale di una persona o di un’entità nell’elenco che impone dette misure. Infatti, siffatta comunicazione preliminare potrebbe compromettere l’efficacia delle misure di congelamento di capitali e di risorse economiche che tali decisioni impongono.
Per raggiungere l’obiettivo perseguito dalle decisioni istitutive di siffatte misure, queste ultime devono, per loro stessa natura, beneficiare di un effetto sorpresa e applicarsi con effetto immediato. In tali circostanze, per quanto riguarda la decisione di esecuzione 2011/302, che attua la decisione 2011/273, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria, che ha inserito il nome del ricorrente nell’elenco contenuto in allegato alla decisione 2011/273, per ragioni attinenti anch’esse al suo obiettivo e all’efficacia delle misure da essa previste, le autorità dell’Unione non erano tenute a sentire il ricorrente prima dell’inserimento iniziale del suo nome nell’elenco di cui all’allegato.
(v. punti 38‑41)
3. Nell’ambito dell’adozione di una decisione successiva come la decisione 2012/739, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria, che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco che contiene i nomi delle persone oggetto delle misure restrittive nei confronti della Siria, l’argomento dell’effetto sorpresa di dette misure non può essere legittimamente invocato.
Dato che, in primo luogo, il Consiglio non ha ammesso alcun nuovo elemento, ossia che non fosse già stato comunicato al ricorrente in seguito al suo inserimento iniziale nell’elenco delle persone oggetto delle misure restrittive, quando il suo nome è stato mantenuto nell’elenco delle persone cui si riferiscono siffatte misure restrittive, che, in secondo luogo, il ricorrente può, in ogni momento, su propria iniziativa, essere sentito dal Consiglio senza che un nuovo invito esplicito sia formulato prima dell’adozione di ogni decisione successiva, in assenza di nuovi elementi ammessi a suo carico, che, pertanto e in terzo luogo, il ricorrente ha avuto occasione, nel corso di più mesi, di contestare gli elementi che giustificavano il suo inserimento e il suo mantenimento nel suddetto elenco e che, infine, il Consiglio ha pubblicato un avviso nella Gazzetta ufficiale il giorno successivo alla pubblicazione della decisione 2012/739, non può essere dimostrata alcuna violazione del diritto al contraddittorio del ricorrente.
(v. punti 42, 44‑46)
4. Sebbene una comunicazione individuale delle decisioni che impongono talune misure restrittive nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune sia, in linea di principio, necessaria, in quanto non è sufficiente la mera pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, il giudice deve tuttavia esaminare, in ogni causa, se il fatto di non aver portato a conoscenza del ricorrente in modo individuale i motivi della decisione controversa abbia avuto l’effetto di privare quest’ultimo della possibilità di conoscere tempestivamente la motivazione della decisione controversa e di valutare la fondatezza della misura di congelamento di capitali e di risorse economiche adottata nei suoi confronti. Tale presupposto non è soddisfatto in quanto risulta dal fascicolo che il ricorrente è stato messo nelle condizioni di difendersi efficacemente contro gli atti impugnati in seguito alla loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale e ciò anche se il Consiglio avrebbe dovuto notificare individualmente i motivi che giustificavano il mantenimento del nome del ricorrente nell’elenco delle persone interessate da siffatte misure restrittive.
(v. punti 48, 50)
5. V. il testo della decisione.
(v. punti 60‑66, 71, 72)
6. V. il testo della decisione.
(v. punto 80)
7. Il congelamento di capitali e di risorse economiche, imposto nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune contro determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata in Siria contro la popolazione civile, costituisce una misura cautelare non intesa a privare le persone interessate della loro proprietà o del diritto al rispetto della loro vita privata. Tuttavia, le misure restrittive in parola implicano incontestabilmente una restrizione dell’esercizio del diritto di proprietà e pregiudicano la vita privata.
Per quanto riguarda l’adeguatezza di tali misure rispetto ad un obiettivo di interesse generale così fondamentale per la comunità internazionale quale la tutela dei civili, risulta che il congelamento di capitali, di proventi finanziari e di altre risorse economiche, nonché il divieto di entrare nel territorio dell’Unione per le persone identificate come implicate nel sostegno del regime siriano non possono essere considerati, di per se stessi, inadeguati.
Con riferimento alla necessarietà di tali misure, le misure alternative e meno vincolanti, quali un sistema di previa autorizzazione o un obbligo rigoroso di giustificazione a posteriori dell’uso dei capitali versati, non consentono di raggiungere altrettanto efficacemente lo scopo perseguito, ossia l’esercizio di una pressione sui sostegni del regime siriano che perseguita i civili, in particolare alla luce della possibilità di eludere le restrizioni imposte.
Inoltre, l’articolo 4 della decisione 2011/273 e l’articolo 25, paragrafi da 3 a 11, della decisione 2012/739, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria, prevedono la possibilità, da un lato, di autorizzare l’uso dei capitali congelati per soddisfare bisogni fondamentali o taluni obblighi e, dall’altro, di accordare autorizzazioni specifiche al fine di scongelare i capitali, altri proventi finanziari o altre risorse economiche. Per quanto riguarda il trattamento medico, l’autorità competente di uno Stato membro può autorizzare l’ingresso nel suo territorio e l’utilizzo di capitali congelati a fini medici e umanitari.
Infine, il mantenimento del nome dell’interessato nell’allegato delle decisioni in questione non può essere qualificato come sproporzionato a causa di un asserito carattere potenzialmente illimitato, in quanto detto mantenimento è riesaminato periodicamente al fine di garantire che le persone e le entità che non rispondono più ai criteri per comparire nell’elenco in questione ne siano cancellati.
(v. punti 99‑102, 104, 105)