ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer)

4 september 2015 (*)

„EOGFL – Afdeling ‚Garantie’ – ELGF en Elfpo – Aan financiering onttrokken uitgaven – Bedrijfstoeslagregeling – Essentiële controles – Aanvullende controles – Artikelen 51, 53, 73 en 73 bis van verordening (EG) nr. 796/2004”

In zaak T‑245/13,

Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, aanvankelijk vertegenwoordigd door C. Murrell, M. Holt en E. Jenkinson, vervolgens door Holt als gemachtigden, bijgestaan door D. Wyatt, QC, en V. Wakefield, barrister,

verzoeker,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Rossi en K. Skelly als gemachtigden,

verweerster,

betreffende een verzoek tot gedeeltelijke nietigverklaring van uitvoeringsbesluit 2013/123/EU van de Commissie van 26 februari 2013 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 67, blz. 20), voor zover dat besluit betrekking heeft op een post in bijlage I ervan betreffende een geëxtrapoleerde correctie van 5,19 %, toegepast op de in Noord-Ierland (Verenigd Koninkrijk) in begrotingsjaar 2010 verrichte uitgaven, ten belope van 16 513 582,57 EUR,

wijst

HET GERECHT (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: M. E. Martins Ribeiro (rapporteur), president, S. Gervasoni en L. Madise, rechters,

griffier: C. Kristensen, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 3 december 2014,

het navolgende

Arrest

 Toepasselijke bepalingen

 Unieregeling inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid

 Verordening (EG) nr. 1290/2005

1        De basisregeling betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is, wat de vanaf 16 oktober 2006 door de lidstaten verrichte uitgaven betreft en wat de vanaf 1 januari 2007 door de Commissie van de Europese Gemeenschappen verrichte uitgaven betreft, neergelegd in verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 209, blz. 1).

2        Krachtens artikel 3, lid 1, onder c), van verordening nr. 1290/2005 financiert het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) op basis van een tussen de lidstaten en de Europese Unie gedeeld beheer de rechtstreekse betalingen aan de landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid overeenkomstig het Unierecht.

3        Artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, met het opschrift „Conformiteitsgoedkeuring”, bepaalt in de leden 1 tot en met 3:

„1.      De Commissie beslist bij beschikking volgens de in artikel 41, lid 3, bedoelde procedure over de aan [EU-financiering] te onttrekken bedragen wanneer zij constateert dat uitgaven zoals bedoeld in artikel 3, lid 1, en artikel 4 niet overeenkomstig de [Unievoorschriften] zijn verricht.

2.      De Commissie bepaalt de aan financiering te onttrekken bedragen met name in het licht van het belang van de geconstateerde niet-naleving. Zij houdt rekening met de aard en de ernst van de inbreuk en met de financiële schade voor de [Unie].

3.      Voordat enig besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten van haar verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden daarop, waarna beide partijen pogen overeenstemming te bereiken over de te nemen maatregelen.

Wordt geen overeenstemming bereikt, dan kan de lidstaat verzoeken om opening van een procedure die tot doel heeft de respectieve standpunten binnen een termijn van vier maanden tot elkaar te brengen en waarvan de resultaten worden vermeld in een verslag dat aan de Commissie wordt meegedeeld en door haar wordt onderzocht voordat zij een besluit neemt over een eventuele weigering van financiering.”

 Verordening (EG) nr. 885/2006

4        De nadere bepalingen voor de procedure inzake de conformiteitsgoedkeuring zijn vastgesteld in artikel 11 van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1290/2005 met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (PB L 171, blz. 90). Bovendien regelt artikel 16 van deze verordening de bemiddelingsprocedure.

 Verordeningen (EG) nrs. 1782/2003 en 73/2009

5        Bij de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid stelde de Raad verordening (EG) nr. 1782/2003 van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB L 270, blz. 1) vast. Deze verordening stelde met name een van de productie ontkoppelde inkomenssteunregeling voor landbouwers vast. Deze in artikel 1, tweede streepje, van deze verordening als „bedrijfstoeslagregeling” aangeduide regeling brengt een aantal rechtstreekse uitbetalingen aan landbouwers krachtens verschillende tot dusver bestaande steunregelingen samen.

6        Titel III van verordening nr. 1782/2003, die de artikelen 33 tot en met 71 quaterdecies ervan in vijf hoofdstukken samenbrengt, betreft de bedrijfstoeslagregeling.

7        Titel III, hoofdstuk 2, van verordening nr. 1782/2003 stelt de regels betreffende de vaststelling van het referentiebedrag vast. Het bedrag wordt overeenkomstig artikel 37, lid 1, van deze verordening berekend als volgt:

„Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.”

8        Volgens de definitie van de referentieperiode in artikel 38 van verordening nr. 1782/2003 omvat zij de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.

9        Titel III, hoofdstuk 3, van verordening nr. 1782/2003 betreft de toeslagrechten. Dienaangaande bepaalt artikel 43 van deze verordening, met het opschrift „Bepaling van de toeslagrechten”, met name het volgende:

„1.      [...E]en landbouwer [ontvangt] een toeslagrecht per hectare dat is berekend door het referentiebedrag te delen door het gemiddelde aantal, berekend over drie jaar, van alle hectaren die in de referentieperiode recht hebben gegeven op de in bijlage VI genoemde rechtstreekse betalingen.

Het totale aantal toeslagrechten moet gelijk zijn aan het bovenvermelde gemiddelde aantal hectaren.

[...]”

10      Artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 definieert het begrip „subsidiabele hectare”, in de oorspronkelijke versie, met name als „welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik is.”

11      Volgens titel III, hoofdstuk 5, afdeling 1, van verordening nr. 1782/2003 mochten de lidstaten met name kiezen voor regionale uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling. Artikel 58 van deze verordening bepaalt dienaangaande:

„1.      Tot uiterlijk 1 augustus 2004 kan een lidstaat besluiten om de bedrijfstoeslagregeling waarin de hoofdstukken 1 tot en met 4 voorzien, onder de in deze afdeling vastgestelde voorwaarden op regionaal niveau toe te passen.

2.      De lidstaat definieert de regio’s op basis van objectieve criteria.

Lidstaten met minder dan 3 miljoen subsidiabele hectaren kunnen worden beschouwd als één regio.

3.      De lidstaat verdeelt het in artikel 41 bedoelde maximum op basis van objectieve criteria over de regio’s.”

12      Artikel 59 van verordening nr. 1782/2003 stelt de regels betreffende de regionale uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling vast als volgt:

„1.      In naar behoren gemotiveerde gevallen en op basis van objectieve criteria kunnen de lidstaten het totale bedrag van het krachtens artikel 58 vastgestelde regionale maximum of een gedeelte daarvan verdelen onder alle landbouwers wier bedrijf in de betrokken regio is gelegen, met inbegrip van de landbouwers die niet voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria van artikel 33.

2.      In dat geval van verdeling van het totale bedrag van het regionale maximum, ontvangen de landbouwers toeslagrechten waarvan het bedrag per toeslagrecht wordt berekend door het krachtens artikel 58 vastgestelde maximum te delen door het aantal subsidiabele hectaren, in de zin van artikel 44, lid 2, zoals dat op regionaal niveau is vastgesteld.

3.      In geval van gedeeltelijke verdeling van het totale bedrag van het regionale maximum, ontvangen de landbouwers toeslagrechten waarvan het bedrag per toeslagrecht wordt berekend door het overeenkomstige deel van het krachtens artikel 58 vastgestelde maximum te delen door het aantal subsidiabele hectaren, in de zin van artikel 44, lid 2, zoals dat op regionaal niveau is vastgesteld.

Indien de landbouwer ook recht heeft op toeslagrechten die worden berekend op het resterende deel van het regionale maximum, wordt het regionale bedrag van al zijn toeslagrechten, met uitzondering van braakleggingstoeslagrechten, verhoogd met een bedrag dat overeenkomt met het referentiebedrag gedeeld door het volgens lid 4 vastgestelde aantal rechten.

De artikelen 48 en 49 zijn van overeenkomstige toepassing.

4.      Het aantal toeslagrechten per landbouwer is gelijk aan het aantal hectaren dat hij overeenkomstig artikel 44, lid 2, heeft aangegeven in het eerste toepassingsjaar van de bedrijfstoeslagregeling, behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden in de zin van artikel 40, lid 4.”

13      Verordening nr. 1782/2003 is met ingang van 1 januari 2009 ingetrokken en vervangen door verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 (PB L 30, blz. 16).

14      Artikel 34, lid 1, van verordening nr. 73/2009, met het opschrift „Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare”, bepaalt:

„1.      De steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag.”

15      Artikel 36, eerste alinea, van verordening nr. 73/2009, met het opschrift „Wijziging van de toeslagrechten”, luidt:

„De toeslagrechten per hectare worden niet gewijzigd, tenzij in de onderhavige verordening anders is bepaald.”

 Verordeningen (EG) nrs. 796/2004 en 1122/2009

16      In de overwegingen 29 en 55 van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening nr. 1782/2003 (PB L 141, blz. 18) wordt het volgende overwogen:

„(29)      Op de naleving van de bepalingen van de steunregelingen die in het kader van het geïntegreerd systeem worden beheerd, moet een doeltreffend toezicht worden uitgeoefend. [...]

(55)      Om de financiële belangen van de [Unie] doeltreffend te beschermen moeten passende maatregelen ter bestrijding van onregelmatigheden en fraude worden genomen. Voor de onderscheiden steunregelingen in kwestie moeten afzonderlijke bepalingen worden vastgesteld ten aanzien van geconstateerde onregelmatigheden op het gebied van de subsidiabiliteitscriteria.”

17      Artikel 2, punt 22, van verordening nr. 796/2004 definieert de „geconstateerde oppervlakte” als volgt:

„[...] de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan; in het geval van de bedrijfstoeslagregeling kan de aangegeven oppervlakte slechts als geconstateerd worden beschouwd indien deze daadwerkelijk gepaard gaat met een overeenkomstig aantal toeslagrechten.”

18      Artikel 50, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 796/2004, met het opschrift „Bepaling van de berekeningsgrondslag in het licht van de aangegeven oppervlakten”, zoals gewijzigd, bepaalt:

„1.      Voor de aanvragen om steun in het kader van de oppervlaktegebonden steunregelingen met uitzondering van die voor zetmeelaardappelen, zaaizaad en tabak zoals bedoeld in respectievelijk de hoofdstukken 6, 9 en 10 quater van titel IV van verordening [...] nr. 1782/2003 geldt dat, indien de voor een gewasgroep geconstateerde oppervlakte groter blijkt te zijn dan de in de steunaanvraag aangegeven oppervlakte, de aangegeven oppervlakte wordt gebruikt voor de berekening van de steun.      

2.      Voor een aanvraag om steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling geldt dat, indien er een verschil is tussen de aangegeven toeslagrechten en de aangegeven oppervlakte, de bedrijfstoeslag wordt berekend op basis van het kleinste aantal.

3.      Onverminderd kortingen en uitsluitingen overeenkomstig de artikelen 51 en 53, geldt voor aanvragen om steun in het kader van de oppervlaktegebonden steunregelingen met uitzondering van die voor zetmeelaardappelen, zaaizaad en tabak zoals bedoeld in respectievelijk de hoofdstukken 6, 9 en 10 quater van titel IV van verordening [...] nr. 1782/2003 dat, indien voor een gewasgroep de in de verzamelaanvraag aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, de betrokken steun wordt berekend op basis van de voor die gewasgroep geconstateerde oppervlakte.

Onverminderd artikel 29 van verordening [...] nr. 1782/2003 geldt echter dat, indien in het kader van de bij de titels III, IV en IV bis van verordening [...] nr. 1782/2003 ingestelde steunregelingen het verschil tussen de totale geconstateerde oppervlakte en de totale met het oog op betaling aangegeven oppervlakte niet meer bedraagt dan 0,1 ha, de geconstateerde oppervlakte wordt geacht gelijk te zijn aan de aangegeven oppervlakte. Voor deze berekening worden uitsluitend te hoge aangiften van oppervlakten op het niveau van de gewasgroep in aanmerking genomen.

Het bepaalde in de tweede alinea geldt niet wanneer dat verschil meer dan 20 % van de totale met het oog op betaling aangegeven oppervlakte uitmaakt.”

19      Artikel 50, lid 5, van verordening nr. 796/2004 regelt de berekeningsgrondslag in het licht van de aangegeven oppervlakten voor de oppervlakten die zijn aangegeven voor de specifieke kwaliteitspremie voor durumtarwe als bedoeld in artikel 72 van verordening nr. 1782/2003 en voor de toeslag voor durumtarwe en het specifieke steunbedrag als bedoeld in artikel 105 van die verordening.

20      Artikel 51 van verordening nr. 796/2004, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 380/2009 van de Commissie van 8 mei 2009 (PB L 116, blz. 9), zet de „[k]ortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte” uiteen:

„1.      Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregelingen dan ook met uitzondering van die voor zetmeelaardappelen, zaaizaad en tabak zoals bedoeld in respectievelijk titel IV, hoofdstuk 1, afdeling 2 en afdeling 5, van verordening [...] nr. 73/2009 en titel IV, hoofdstuk 10 quater, van verordening [...] nr. 1782/2003, groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3 en 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of meer dan twee hectare, maar niet meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.

Bedraagt het verschil meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, dan wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend.

Bedraagt het verschil meer dan 50 %, dan wordt de landbouwer nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de overeenkomstig artikel 50, leden 3 en 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte. Dat bedrag wordt verrekend overeenkomstig artikel 5 ter van verordening [nr. 885/2006] van de Commissie. Indien het bedrag niet volledig overeenkomstig dat artikel kan worden verrekend gedurende de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld, komt het nog uitstaande saldo te vervallen.

2 bis.            Indien een landbouwer meer oppervlakte dan toeslagrechten aangeeft en de aangegeven oppervlakte aan alle andere subsidiabiliteitseisen voldoet, zijn de in lid 1 bepaalde kortingen of uitsluitingen niet van toepassing.

Indien een landbouwer meer oppervlakte dan toeslagrechten aangeeft en de aangegeven oppervlakte niet aan alle andere subsidiabiliteitseisen voldoet, is het in lid 1 bedoelde verschil het verschil tussen de oppervlakte die aan alle andere subsidiabiliteitseisen voldoet, en het aangegeven aantal toeslagrechten.

[...]”

21      Artikel 51, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004 is ingevoegd bij verordening (EG) nr. 659/2006 van de Commissie van 27 april 2006 houdende wijziging van verordening nr. 796/2004 (PB L 116, blz. 20). In overweging 12 van verordening nr. 659/2006 wordt verklaard:

„Volgens artikel 50, lid 2, van verordening [...] nr. 796/2004 is in het geval dat een landbouwer meer hectaren dan toeslagrechten heeft aangegeven, de grondslag voor de berekening van de steun het aantal met een toeslagrecht gepaard gaande hectaren. Als de aangegeven oppervlakte aan alle andere subsidiabiliteitseisen voldoet, is het niet nodig om overeenkomstig artikel 51 of 53 van die verordening kortingen of uitsluitingen toe te passen. De genoemde bepalingen moeten in dit opzicht worden verduidelijkt.”

22      Artikel 53 van verordening nr. 796/2004 betreft de opzettelijk te hoge aangifte. Volgens de eerste alinea ervan wordt de landbouwer, wanneer de verschillen tussen de aangegeven oppervlakte en de overeenkomstig artikel 50, leden 3 en 5, van deze verordening geconstateerde oppervlakte het gevolg zijn van opzettelijke onregelmatigheden, de steun waarop hij overeenkomstig artikel 50, lid 3 en lid 5, van deze verordening voor het betrokken kalenderjaar aanspraak had kunnen maken, niet toegekend als die verschillen meer dan 0,5 % van de geconstateerde oppervlakte of meer dan één hectare bedragen. Bovendien wordt, aldus artikel 53, tweede alinea, van verordening nr. 796/2004, wanneer dat verschil meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt, de landbouwer nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de overeenkomstig artikel 50, leden 3 en 5, geconstateerde oppervlakte.

23      Artikel 73 van verordening nr. 796/2004 regelt de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen. De leden 1 en 4 van dit artikel luiden:

„1.      In geval van een onverschuldigde betaling betaalt de landbouwer het betrokken bedrag, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente, terug.

[...]

4.      De in lid 1 bedoelde terugbetalingsverplichting geldt niet indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde autoriteit of van een andere autoriteit en indien de landbouwer de fout redelijkerwijs niet zelf had kunnen ontdekken.

Heeft de fout evenwel betrekking op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, dan geldt het bepaalde in de eerste alinea slechts indien het terugvorderingsbesluit niet binnen 12 maanden na de betaling is meegedeeld.”

24      Artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004, met het opschrift „Intrekking van ten onrechte toegewezen toeslagrechten”, zoals gewijzigd, bepaalt met name:

„1.      Indien na de toewijzing van de toeslagrechten aan de landbouwers overeenkomstig verordening (EG) nr. 795/2004 blijkt dat een aantal toeslagrechten ten onrechte aan een landbouwer is toegewezen, moet de betrokken landbouwer die ten onrechte toegewezen toeslagrechten afstaan aan de in artikel 42 van verordening [...] nr. 1782/2003 bedoelde nationale reserve.

[...]

De ten onrechte toegewezen toeslagrechten worden geacht van meet af aan niet te zijn toegewezen.

2.      Indien na de toewijzing van de toeslagrechten aan de landbouwers overeenkomstig verordening [...] nr. 795/2004 blijkt dat de waarde van bepaalde toeslagrechten te hoog is, wordt die waarde dienovereenkomstig aangepast. [...] De waarde van de verlaging wordt toegewezen aan de in artikel 42 van verordening [...] nr. 1782/2003 bedoelde nationale reserve.

De toeslagrechten worden geacht van meet af aan tegen de uit de aanpassing voortvloeiende waarde te zijn toegewezen.

2 bis.          Wanneer met het oog op de toepassing van de leden 1 en 2 vast komt te staan dat het aantal van de overeenkomstig verordening [...] nr. 795/2004 aan een landbouwer toegewezen toeslagrechten onjuist is, en wanneer de onterechte toewijzing geen invloed heeft op de totale waarde van de toeslagrechten die de landbouwer heeft ontvangen, voert de lidstaat een herberekening van de toeslagrechten uit en corrigeert hij zo nodig het type van de aan de landbouwer toegewezen toeslagrechten. Dit geldt echter niet als de landbouwers de fouten redelijkerwijs hadden kunnen ontdekken.

[...]

4.      Onverschuldigd betaalde bedragen worden teruggevorderd overeenkomstig artikel 73.”

25      Artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004 is ingevoegd bij verordening (EG) nr. 239/2005 van de Commissie van 11 februari 2005 tot wijziging en rectificatie van verordening (EG) nr. 796/2004 (PB L 42, blz. 3), waarvan overweging 15 luidt als volgt:

„Regels moeten worden vastgesteld voor het geval dat, gelet op de verschillende mogelijkheden waarin de bedrijfstoeslagregeling voorziet, een landbouwer te veel toeslagrechten blijkt te hebben ontvangen of de waarde van elk van de toeslagrechten op een te hoog niveau blijkt te zijn vastgesteld. [...]”

26      Artikel 73, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004 is ingevoegd bij de op 21 augustus 2007 in werking getreden verordening (EG) nr. 972/2007 van de Commissie van 20 augustus 2007 tot wijziging van verordening nr. 796/2004 (PB L 216, blz. 3), met betrekking tot de steunaanvragen betreffende de jaren of premieperioden die ingaan op of na 1 januari 2008, waarvan overweging 19 luidt:

„In sommige gevallen was een onterechte toewijzing van toeslagrechten niet van invloed op de totale waarde van de toeslagrechten, doch slechts op het aantal toeslagrechten van de landbouwer. In dergelijke gevallen dienen de lidstaten de toewijzing, of in voorkomend geval het type van toeslagrechten, te corrigeren zonder de waarde ervan te verlagen. Dit dient echter slechts te gelden als de landbouwer de fout niet had kunnen ontdekken.”

27      Verordening nr. 796/2004 is met ingang van 1 januari 2010 ingetrokken en vervangen door verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB L 316, blz. 65).

28      Overweging 78 van verordening nr. 1122/2009 luidt:

„Voor betaling van steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling dient het aantal toeslagrechten gelijk te zijn aan het aantal subsidiabele hectaren. Voor de toepassing van deze regeling moet daarom worden bepaald dat bij verschillen tussen de aangegeven toeslagrechten en de aangegeven oppervlakte, de bedrijfstoeslag wordt berekend op basis van het kleinste aantal. Om te voorkomen dat de berekening op niet-bestaande toeslagrechten wordt gebaseerd, moet worden bepaald dat het aantal voor de berekening gebruikte toeslagrechten niet hoger mag zijn dan het aantal toeslagrechten waarover de landbouwer beschikt.”

29      Artikel 57 van verordening nr. 1122/2009, met het opschrift „Bepaling van de berekeningsgrondslag in het licht van de aangegeven oppervlakten”, bepaalt in lid 2:

„Voor een aanvraag om steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling geldt dat:

–        indien er een verschil is tussen de aangegeven toeslagrechten en de aangegeven oppervlakte, de bedrijfstoeslag wordt berekend op basis van de kleinste oppervlakte;

–        indien het aantal aangegeven toeslagrechten hoger is dan het aantal toeslagrechten waarover de landbouwer beschikt, de aangegeven toeslagrechten worden verlaagd tot het aantal toeslagrechten waarover de landbouwer beschikt.”

30      Artikel 58 van verordening nr. 1122/2009 noemt de „[v]erlagingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte”. Het komt in wezen overeen met artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004.

31      Overeenkomstig artikel 87, tweede alinea, van verordening nr. 1122/2009 is deze verordening van toepassing voor de steunaanvragen betreffende de verkoopseizoenen of premieperioden die ingaan op of na 1 januari 2010.

 Document nr. VI/5330/97

32      De richtsnoeren van de Commissie voor de toepassing van financiële correcties zijn vastgelegd in document nr. VI/5330/97 van de Commissie van 23 december 1997, met het opschrift „Berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL – Garantie” (hierna: „document nr. VI/5330/97”).

33      Bijlage 2 bij document nr. VI/5330/97 betreffende de financiële consequenties voor de goedkeuring van de rekeningen van de afdeling „Garantie” van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) van de tekortkomingen in de controles door de lidstaten stelt in het deel „Inleiding” het volgende:

„Wanneer de Commissie constateert dat een specifieke betaling betrekking heeft op een aanvraag die niet aan de communautaire voorschriften voldoet, zijn de financiële consequenties duidelijk: de Commissie moet de financiering ervan uit de begroting van de Gemeenschap weigeren, tenzij de onregelmatigheid van de betaling reeds is ontdekt door de nationale controle-instanties en reeds passende maatregelen zijn genomen om de fout te herstellen en de bedragen terug te vorderen (zie bijlage 4). Wanneer financiële consequenties worden getrokken uit het onderzoek van een uitgave die betrekking heeft op een groot aantal dossiers, worden telkens wanneer dit mogelijk is de bedragen waarvan betaling wordt geweigerd berekend op basis van een extrapolatie van de uitkomsten van het onderzoek van een representatieve steekproef van dossiers. Voor alle lidstaten moet dezelfde extrapolatiemethode worden toegepast, onder meer wat betreft het betrouwbaarheids‑ en materialiteitsniveau, de stratificatie van de populatie, de grootte van de steekproef en de evaluatie van de fouten binnen de steekproeftrekking uit een oogpunt van de totale financiële implicaties.

Wanneer een lidstaat niet voldoet aan de voorschriften van de Gemeenschap inzake de controle op de ontvankelijkheid van de aanvragen, wordt er alleen al op grond daarvan van uitgegaan dat de betalingen in strijd zijn met de communautaire voorschriften die voor de betrokken maatregel gelden, en met de algemene eis in artikel 8 van verordening [nr.] 729/70 dat de lidstaten onregelmatigheden moeten opsporen en voorkomen. Daaruit hoeft niet noodzakelijkerwijze te worden geconcludeerd dat geen enkele aanvraag waarvoor een betaling heeft plaatsgevonden, aan de voorschriften voldeed, maar wel dat er een groter risico bestaat dat niet met de voorschriften strokende betalingen aan het [EOGFL] in rekening worden gebracht. In sommige flagrante gevallen heeft de Commissie het recht om geen van de betrokken uitgaven in aanmerking te nemen als de op grond van de verordening vereiste controles niet zijn uitgevoerd en in een aantal gevallen zal het bedrag waarop de afgewezen aanvraag betrekking heeft naar alle waarschijnlijkheid groter zijn dan het financiële nadeel voor de Gemeenschap. Daarom moet bij de berekening van de financiële correcties het financiële nadeel worden geraamd.

[...]”

34      Bijlage 2 bij document nr. VI/5330/97 bepaalt in het deel „Evaluatie op basis van fouten in individuele dossiers”:

„Op basis van reeds in interne richtsnoeren vastgestelde procedures kan voor de berekening van de financiële correctie een van de volgende methodes worden toegepast:

a)      afwijzen van het bedrag van de individuele aanvraag waarvoor de vereiste controle niet is uitgevoerd;

b)      afwijzen van een bedrag dat wordt berekend door de resultaten van een representatieve steekproef van dossiers te extrapoleren naar alle dossiers waaruit de steekproef is genomen; de correctie wordt slechts uitgevoerd voor de administratieve sector waarvoor redelijkerwijze kan worden aangenomen dat dezelfde tekortkoming er zal voorkomen. De lidstaat krijgt echter de gelegenheid om te bewijzen dat de resultaten van de extrapolatie niet overeenstemmen met de uitkomsten van het onderzoek van alle dossiers waaruit de steekproef is genomen.

[...]”

35      Bijlage 2 bij document nr. VI/5330/97 vermeldt in het deel „Evaluatie uitgaande van het risico voor financieel verlies: forfaitaire correcties”:

„Door de steeds ruimere toepassing van de systeemcontrole zijn de diensten van de Commissie in toenemende mate het risico gaan inschatten dat een gebrekkig controlesysteem met zich brengt. Wanneer de onregelmatige betalingen niet nauwkeurig kunnen worden ingeschat, en het financiële nadeel voor de Commissie bijgevolg niet kan worden berekend, heeft de Commissie sinds de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1990 forfaitaire correcties toegepast die overeenkwamen met, afhankelijk van de grootte van het mogelijke nadeel, 2 %, 5 % of 10 % van de gedeclareerde uitgaven. In uitzonderlijke gevallen kan worden besloten hogere correctiepercentages (tot 100 %) toe te passen. Het prerogatief van de Commissie om dergelijke correcties toe te passen, is bevestigd door het Hof van Justitie in arresten in zaken waarbij beroep is aangetekend tegen de jaarlijkse beschikkingen betreffende de goedkeuring van de rekeningen (bijvoorbeeld het arrest in zaak C‑50/94).

[...]”

36      Bijlage 2 bij document nr. VI/5330/97 vermeldt in het deel „Richtsnoeren voor de toepassing van forfaitaire correcties”:

„Forfaitaire correcties kunnen worden overwogen als de auditor niet in staat is om met de in het kader van het onderzoek verkregen informatie het nadeel te ramen door op de bekende financiële nadelen een extrapolatie toe te passen, statistische methoden te gebruiken of de informatie aan andere verifieerbare gegevens te toetsen, maar hij wel kan concluderen dat de lidstaat verzuimd heeft op een deugdelijke manier na te gaan of de aanvragen waarvoor betaling heeft plaatsgevonden in overeenstemming waren met de voorschriften.

[...] Het feit dat de lidstaat zijn controles niet verbetert, moet als ernstiger worden aangemerkt als de Commissie de lidstaat reeds heeft meegedeeld welke verbeteringen zij essentieel acht.

[...]

Wanneer alle essentiële controles zijn uitgevoerd, maar qua aantal, frequentie of grondigheid niet in overeenstemming waren met de voorschriften, is een correctie van 5 % gerechtvaardigd, aangezien redelijkerwijs kan worden gesteld dat zij niet voldoende garanties boden inzake de rechtmatigheid van de aanvragen en dat er voor het EOGFL een aanzienlijk risico was.

[...]”

 Unieregeling inzake de bescherming van de financiële belangen van de Unie

37      Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1), die een gemeenschappelijk rechtskader geeft voor alle gebieden van Uniebeleid, overweegt in de negende overweging het volgende:

„Overwegende dat de [...] maatregelen en sancties [van de Unie] die zijn ingesteld in het kader van de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, een integrerend bestanddeel uitmaken van de steunregelingen; dat zij een eigen doel hebben dat de strafrechtelijke beoordeling van de gedragingen van de betrokken marktdeelnemers door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten onverlet laat; dat hun doeltreffendheid moet worden verzekerd door de onmiddellijke rechtskracht van de [Unienorm] en door de volledige toepassing van alle [Uniemaatregelen] wanneer dat doel niet door de aanneming van conservatoire maatregelen kon worden bereikt; [...]”

38      Artikel 1 van verordening nr. 2988/95 luidt:

„1.      Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese [Unie] wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het [Unierecht] aangenomen.

2.      Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het [Unierecht] verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de [Unie] of de door de [Unie] beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de [Unie] worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”

39      Artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2988/95 luidt:

„Geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan [Uniebesluit]. Ingeval van latere wijziging van de bepalingen van een [Uniebesluit] waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, worden de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast.”

40      Artikel 5 van verordening nr. 2988/95 bepaalt in zijn lid 1, onder c) en d), het volgende:

„Opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden kunnen tot de volgende administratieve sancties leiden:

[...]

c)      volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij de [Unieregeling] toegekend voordeel, ook al heeft de betrokkene dit voordeel slechts ten dele wederrechtelijk genoten;

d)      uitsluiting of intrekking van het voordeel voor een periode die volgt op die waarin de onregelmatigheid heeft plaatsgevonden;

[...]”

 Voorgeschiedenis van het geding

41      De diensten van de Commissie verrichtten tussen 9 en 13 november 2009 een onderzoek in het Verenigd Koninkrijk over de deugdelijke toepassing van de regels betreffende de financiering van de in het kader van de bedrijfstoeslagregeling in Noord-Ierland (Verenigd Koninkrijk) in 2010 voor aangiftejaar 2009 verrichte uitgaven (onderzoek AA/2009/24).

42      De Commissie deelde de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland bij krachtens artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 gestuurde brief van 8 januari 2010 (hierna: „eerste mededeling van 8 januari 2010”) de uitkomst van dat onderzoek mee. Een bijlage met het opschrift „Opmerkingen en inlichtingenverzoeken” met de bevindingen van het onderzoek was bij deze brief gevoegd.

43      Blijkens de eerste mededeling van 8 januari 2010 was de Commissie met name van mening dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de eisen van de Unieregeling niet volledig hadden nageleefd en dat correctiemaatregelen noodzakelijk waren om ervoor te zorgen dat die eisen in de toekomst zouden worden nageleefd. De Commissie verzocht om mededeling van de reeds vastgestelde en voorgenomen correctiemaatregelen en van het tijdschema voor de uitvoering ervan. De Commissie wees er voorts op dat zij overeenkomstig artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 een deel van de door het ELGF (hierna: „Fonds”) en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) gefinancierde uitgaven kon onttrekken aan EU-financiering. Voorts was daarin gepreciseerd dat de geconstateerde tekortkomingen de berekeningsgrondslag zouden vormen voor de financiële correcties betreffende de uitgaven die tot de uitvoering van de passende correctiemaatregelen waren verricht.

44      In de opmerkingen en aanbevelingen bij de eerste mededeling van 8 januari 2010 wees de Commissie met name allereerst op tekortkomingen in het landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS) en het geografische informatiesysteem (GIS) (hierna samen: „LPIS-GIS”), doordat de daarin vervatte informatie onvoldoende duidelijk was om administratieve controles en controles ter plaatse afdoende te kunnen verrichten teneinde na te gaan of de aangegeven oppervlakten subsidiabel waren, vervolgens op tekortkomingen in de controles ter plaatse en ten slotte op tekortkomingen in de toepassing van de sancties, in de correctie met terugwerkende kracht van niet-subsidiabele aanvragen, in de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen en in de toepassing van kortingen wegens opzettelijk niet-conforme aangifte. Voorts stelde de Commissie blijkens deze bijlage weliswaar verbeteringen vast tegenover vorige onderzoeken (onderzoeken AA/2006/07 en AA/2008/18), maar bleven de bij deze onderzoeken gebleken tekortkomingen voortbestaan.

45      Bij brief van 20 mei 2010 verzocht de Commissie de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk om hun opmerkingen over de litigieuze aspecten met het oog op een bilaterale bijeenkomst op 1 juli 2010.

46      De bilaterale bijeenkomst tussen de diensten van de Commissie en de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk vond plaats te Brussel (België) op 1 juli 2010. De notulen van deze bijeenkomst zijn aan deze autoriteiten toegezonden op 4 augustus 2010.

47      Blijkens de notulen van de bilaterale bijeenkomst van 1 juli 2010 handhaafde de Commissie na deze bijeenkomst in wezen haar conclusies in de eerste mededeling van 8 januari 2010. Zij bevestigde dus haar conclusies inzake de vaststelling van relatieve tekortkomingen met name in de in het LPIS-GIS vervatte informatie, in de controles ter plaatse alsook in de toepassing van sancties, in de correctie met terugwerkende kracht van niet-subsidiabele aanvragen, in de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen en in de toepassing van kortingen wegens opzettelijk niet-conforme aangiften. Zij heeft er ook op gewezen dat deze tekortkomingen essentiële controles en aanvullende controles in de zin van document nr. VI/5330/97 aantastten, en de aandacht van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk erop gevestigd dat zij konden aantonen dat het financiële risico kleiner was dan de forfaitaire correcties die overeenkomstig dat document konden worden toegepast. Voorts, aldus de Commissie, moest er rekening mee worden gehouden dat de gebleken tekortkomingen werden herhaald, waarbij zij verwees naar document AGRI/60637/2006 van de Commissie, „Mededeling van de Commissie – Behandeling door de Commissie bij de goedkeuring van de rekeningen EOGFL, afdeling Garantie, van gevallen waarin controlesystemen herhaaldelijk tekortschieten”.

48      De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk stelden na de bilaterale bijeenkomst van 1 juli 2010 een onderzoek in tot evaluatie van het risico. Zij deelden de Commissie bij brief van 25 oktober 2010 mee dat zij dat onderzoek niet konden voltooien vóór de gestelde datum.

49      De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk deelden de Commissie bij brief van 29 maart 2011 een risico-evaluatieverslag voor de bedrijfstoeslagregeling in Noord-Ierland voor aangiftejaar 2009 (hierna: „risico-evaluatieverslag”) mee op basis van een steekproef van 394 in 2009 ingediende aanvragen. Allereerst blijkt uit het risico-evaluatieverslag dat de door de aanvragers geactiveerde subsidiabele oppervlakten in 2009 overeenkwamen met 2,72 % van de geactiveerde toeslagrechten. Vervolgens kwam het financiële risico, opgevat als het verschil tussen het betaalde bedrag en een herziene betaling met in voorkomend geval toepasselijke sancties, over het gemiddelde van een steekproef overeen met 2,05 % vóór toepassing van de sancties en 5,19 % na toepassing van de sancties. Wat ten slotte de sancties betreft, zijn de betalingen en de sancties blijkens dat verslag berekend op basis van de relevante bepalingen van verordening nr. 796/2004, zoals uitgelegd door de Commissie. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk wezen in bijlage 1 bij dat verslag, waarnaar dit laatste uitdrukkelijk verwijst, evenwel erop dat het door het Fonds gelopen risico volgens hun eigen uitlegging van deze bepalingen 0,59 % bedroeg vóór toepassing van de sancties en 0,86 % na toepassing van de sancties.

50      In een aan de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bij brief van 3 februari 2012 gezonden formele mededeling krachtens artikel 11, lid 2, van verordening nr. 885/2006 handhaafde de Commissie haar standpunt over voormelde tekortkomingen, die de in 2010 voor aangiftejaar 2009 verrichte uitgaven aantastten. Wat de financiële consequenties betreft, aanvaardde de Commissie enerzijds de door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in overweging gegeven risico-evaluatie, daar zij van mening was dat het bedrag van het financieel verlies redelijkerwijs kon worden vastgesteld op basis van deze evaluatie. Derhalve ging de Commissie op basis van document nr. VI/5330/97 wegens drie soorten aan het licht gebrachte tekortkomingen uit van een specifieke correctie van 5,19 %, die toepasselijk was op de uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling voor aangiftejaar 2009 in Noord-Ierland verrichte uitgaven. Anderzijds paste de Commissie, inzake de uitgaven betreffende plattelandsontwikkeling waarvoor de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk geen evaluatie hadden voorgesteld, een forfaitaire correctie van 5 % toe wegens tekortkomingen in een essentiële controle.

51      De Commissie stelde dus voor het bedrag van 17 687 303,16 EUR voor in 2010 verrichte uitgaven, waarvan 16 513 582,57 EUR uit hoofde van uitgaven betreffende de bedrijfstoeslagregeling en 1 173 720,59 EUR uit hoofde van uitgaven betreffende plattelandsontwikkeling, aan EU-financiering te onttrekken.

52      De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verzochten het bemiddelingsorgaan niet om bemiddeling krachtens artikel 16 van verordening nr. 885/2006.

53      De Commissie deelde het Verenigd Koninkrijk op 15 oktober 2012 een beknopt verslag over onderzoek AA/2009/24 mee.

54      In deze omstandigheden stelde de Commissie op 26 februari 2013 uitvoeringsbesluit 2013/123/EU houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie, in het kader van het ELGF of in het kader van het Elfpo (PB L 67, blz. 20; hierna: „bestreden besluit”) vast, waaronder de door het Verenigd Koninkrijk in Noord-Ierland in 2010 verrichte uitgaven die hier aan de orde zijn.

 Procesverloop en conclusies van partijen

55      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 2 mei 2013, heeft het Verenigd Koninkrijk het onderhavige beroep ingesteld.

56      Bij op 19 juli 2013 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief verzocht het Verenigd Koninkrijk de onderhavige zaak te voegen met zaak T‑503/12, Verenigd Koninkrijk/Commissie, voor de mondelinge behandeling en voor het arrest. De Commissie diende haar opmerkingen over dit verzoek in bij op 29 juli 2013 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief.

57      Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Tweede kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.

58      Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Tweede kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan, en heeft het in het kader van de in artikel 64 van zijn Reglement voor de procesvoering van 2 mei 1991 voorziene maatregelen tot organisatie van de procesgang schriftelijk een vraag gesteld aan de Commissie, die daarop binnen de gestelde termijn heeft geantwoord.

59      Ter terechtzitting van 3 december 2014 hebben partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.

60      Het Verenigd Koninkrijk concludeert tot:

–        nietigverklaring van het bestreden besluit, wat een post in bijlage 1 ervan betreft, inzake een geëxtrapoleerde correctie van 5,19 % die is toegepast op de in Noord-Ierland in begrotingsjaar 2010 verrichte uitgaven (ten belope van 16 513 582,57 EUR);

–        verwijzing van de Commissie in de kosten.

61      De Commissie concludeert tot:

–        ongegrondverklaring van het beroep;

–        verwijzing van het Verenigd Koninkrijk in de kosten.

 In rechte

62      Het Verenigd Koninkrijk baseert zijn beroep tot nietigverklaring op twee middelen: het eerste betreft in wezen verkeerde toepassing van het recht en onjuiste feitelijke beoordelingen inzake de vaststelling van de omvang van het werkelijke verlies voor het Fonds en het tweede verkeerde toepassing van het recht en onjuiste feitelijke beoordelingen, die de conclusie van de Commissie over de tekortkomingen in de aanvullende controles en in het bijzonder de methodes voor de berekening van de onverschuldigd betaalde bedragen en van de bij te hoge aangifte toepasselijke sancties aantasten.

63      Blijkens de schrifturen van partijen en de debatten ter terechtzitting betwist het Verenigd Koninkrijk met de twee middelen ter ondersteuning van het onderhavige beroep in wezen enerzijds de berekeningsgrondslag, namelijk alle uitgaven, waarop de Commissie een financiële correctie van 5,19 % heeft toegepast (eerste middel), en anderzijds met name de methode voor de berekening van de onverschuldigd betaalde bedragen en van de toepasselijke sancties, die is toegepast tot evaluatie van het risico en die volgens de vaststellingen van de Commissie blijk geeft van tekortkomingen in de aanvullende controles (tweede middel).

 Overwegingen vooraf

64      Vooraf zij, in de eerste plaats, opgemerkt dat ten eerste het Fonds alleen interventies financiert die overeenkomstig de Unieregels in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten plaatsvinden (zie in die zin arresten van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, C‑157/00, Jurispr., EU:C:2003:5, punt 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 24 februari 2005, Griekenland/Commissie, C‑300/02, Jurispr., EU:C:2005:103, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 4 september 2009, Oostenrijk/Commissie, T‑368/05, EU:T:2009:305, punt 70).

65      Ten tweede staat het volgens vaste rechtspraak aan de Commissie om aan te tonen dat sprake is van schending van de voorschriften van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten. Zij moet dus haar besluit waarbij het ontbreken van of tekortkomingen in de door de betrokken lidstaat verrichte controles worden vastgesteld, rechtvaardigen. De Commissie hoeft de ontoereikendheid van de door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles of de onregelmatigheid van de toegezonden gegevens evenwel niet volledig aan te tonen, maar moet enkel een bewijs leveren van de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of cijfers koestert. De betrokken lidstaat kan de bevindingen van de Commissie slechts ontkrachten indien hij bij zijn argumentatie aantoont dat hij over een betrouwbaar en operationeel controlesysteem beschikt. Slaagt de lidstaat niet in het bewijs dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, dan mag op grond van die bevindingen ernstig worden betwijfeld dat een afdoend en doeltreffend stelsel van toezicht en controle is ingevoerd. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de rekeningen van het Fonds benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat dus gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht, of dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, de verklaringen van de Commissie onjuist zijn (zie in die zin arresten Griekenland/Commissie, punt 64 hierboven, EU:C:2005:103, punten 33‑36 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 6 maart 2001, Nederland/Commissie, C‑278/98, Jurispr., EU:C:2001:124, punten 39‑41 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Oostenrijk/Commissie, punt 64 hierboven, EU:T:2009:305, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

66      Ten derde staat het volgens de rechtspraak weliswaar aan de Commissie om schending van het Unierecht te bewijzen, maar de lidstaat moet – wanneer die schending eenmaal vaststaat – in voorkomend geval bewijzen dat de Commissie een vergissing heeft begaan wat de eraan te verbinden financiële gevolgen betreft (zie in die zin arresten van 24 april 2008, België/Commissie, C‑418/06 P, Jurispr., EU:C:2008:247, punt 135, en Oostenrijk/Commissie, punt 64 hierboven, EU:T:2009:305, punt 181).

67      Het beheer van de financiering van het Fonds berust namelijk hoofdzakelijk op de nationale administraties die zijn belast te zorgen voor de strikte naleving van de Unieregels, en is gebaseerd op het vertrouwen tussen de nationale autoriteiten en de autoriteiten van de Unie. Alleen de lidstaat kan nauwkeurig de noodzakelijke gegevens voor de opstelling van de rekeningen van het Fonds kennen en vaststellen; de Commissie mist de nodige nabijheid om de van de marktdeelnemers benodigde inlichtingen te verkrijgen (zie in die zin arresten van 7 oktober 2004, Spanje/Commissie, C‑153/01, Jurispr., EU:C:2004:589, punt 133 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Oostenrijk/Commissie, punt 64 hierboven, EU:T:2009:305, punt 182 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

68      In de tweede plaats is het, gelet op de argumenten heen en weer tussen partijen in het kader van de door het Verenigd Koninkrijk aangevoerde twee middelen, van belang te preciseren hoe het Verenigd Koninkrijk de toeslagrechten in 2005 toewees ter uitvoering van de bij verordening nr. 1782/2003 ingestelde bedrijfstoeslagregeling.

69      Dienaangaande koos het Verenigd Koninkrijk blijkens de dossiergegevens voor een regionale uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling overeenkomstig titel III, hoofdstuk 5, van verordening nr. 1782/2003.

70      De toeslagrechten worden in Noord-Ierland gevestigd op basis van het „static hybrid model”. In dat model bestaat elk toeslagrecht uit een „historisch” bestanddeel (hierna: „historisch bestanddeel”) en uit een aan de oppervlakte gekoppeld „forfaitair” bestanddeel (hierna: „forfaitair bestanddeel”), waarbij de som van de waarde van deze bestanddelen overeenkomt met het bedrag per toeslagrecht. Enerzijds wordt tot vaststelling van de waarde van het historisch bestanddeel een op basis van de betalingen aan de landbouwers in de referentieperiode (2000 tot en met 2002) vastgesteld referentiebedrag gedeeld door het aantal door de landbouwers aangegeven subsidiabele hectaren, waarbij dit aantal dan het aantal toegewezen toeslagrechten vormt. Bijgevolg vormt de som van de historische bestanddelen weliswaar een op basis van de betalingen in de referentieperiode vastgesteld vast bedrag, maar het bedrag per toeslagrecht van elk historisch bestanddeel van deze toeslagrechten hangt af van het aantal in 2005 toegewezen rechten en dus van het aantal voor dat jaar aangegeven subsidiabele hectaren. Anderzijds is het forfaitaire bestanddeel een invariabele waarde, in casu 78,33 EUR.

71      Tegen deze achtergrond dient de gegrondheid van het onderhavige beroep primair te worden getoetst; daarbij dient het door het Verenigd Koninkrijk aangevoerde tweede middel eerst te worden onderzocht.

 Tweede middel: verkeerde toepassing van het recht en onjuiste feitelijke beoordelingen inzake de tekortkomingen in de aanvullende controles en in het bijzonder inzake de methodes voor de berekening van de onverschuldigd betaalde bedragen en de bij te hoge aangifte toepasselijke sancties

72      Het Verenigd Koninkrijk betwist met het tweede middel tot nietigverklaring, dat berust op verkeerde toepassing van het recht en onjuiste feitelijke beoordelingen inzake de tekortkomingen in de aanvullende controles, in het bijzonder de door de Commissie gevolgde en in het risico-evaluatieverslag gebruikte methode voor de berekening van de onverschuldigd betaalde bedragen en van de sancties bij te hoge aangifte van de oppervlakte. Dit middel omvat vijf grieven: de eerste grief betreft de herevaluatie met terugwerkende kracht van de waarde van de toeslagrechten, de tweede de inaanmerkingneming bij de herberekening van de toeslagrechten van de verschillen in oppervlakte die de „dierenpremies” aantasten, de derde de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen, de vierde de bij te hoge aangifte van de oppervlakte toepasselijke kortingen en uitsluitingen en de vijfde de opzettelijk te hoge aangifte.

73      Aangezien de eerste, derde en vierde grief, anders dan de tweede en vijfde grief, specifiek betrekking hebben op de methode voor de berekening van de te veel ontvangen bedragen en de sancties op basis waarvan het door het Fonds gelopen financiële risico in casu in het risico-evaluatieverslag is geëvalueerd, dienen deze drie grieven eerst te worden onderzocht vóór de beoordeling van de tweede en vijfde grief.

 Eerste, derde en vierde grief inzake de methode voor evaluatie van het door het Fonds gelopen financiële risico

74      Het Verenigd Koninkrijk betwist met de eerste, derde en vierde grief van het onderhavige middel tegelijk vaststellingen door de Commissie van tekortkomingen die bepaalde aanvullende controles en de door deze instelling voorgestane en in het risico-evaluatieverslag gebruikte berekeningsmethode aantasten, terug te vorderen onverschuldigd betaalde bedragen alsook bij te hoge aangifte toepasselijke kortingen en uitsluitingen.

75      Deze drie grieven betreffen de uitlegging van een aantal bepalingen van verordening nr. 796/2004 in een situatie waarin betalingen zijn verricht op basis van bepaalde ten onrechte toegewezen toeslagrechten die gepaard gingen met niet-subsidiabele hectaren. Meer bepaald vloeit de situatie die in deze grieven aan de orde is, voort uit het feit dat bij de oorspronkelijke toewijzing van de toeslagrechten met het oog op de bedrijfstoeslagregeling fouten in verband met de subsidiabele oppervlakte zijn begaan. Daardoor kregen sommige landbouwers een te hoog aantal toeslagrechten. Gelet op de door het Verenigd Koninkrijk gekozen methode van toewijzing van toeslagrechten (zie punt 70 hierboven) leidt deze onterechte toewijzing enerzijds tot een te lage evaluatie van het bedrag per toeslagrecht van de betrokken landbouwers en meer bepaald van het historisch bestanddeel. Anderzijds leidt zij tot een te hoge evaluatie van de totale waarde van de som van deze toeslagrechten uit hoofde van het forfaitaire bestanddeel. De fouten in verband met de subsidiabele oppervlakten zijn herhaald in de daaropvolgende jaren totdat zij bij controles aan het licht zijn gekomen, zodat betalingen zijn toegekend op basis van niet-subsidiabele hectaren.

76      In deze omstandigheden stelt het Verenigd Koninkrijk in wezen dat het bedrag per toeslagrecht in een dergelijke situatie tegelijk met de verlaging van hun aantal met terugwerkende kracht naar boven moet worden geherevalueerd krachtens artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004 (eerste grief) vóór de toepassing van artikel 73 van deze verordening betreffende de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen (derde grief) en de toepassing van artikel 51 van deze verordening betreffende kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte (vierde grief).

–       Eerste grief: herevaluatie met terugwerkende kracht van de waarde van de toeslagrechten

77      Het Verenigd Koninkrijk stelt dat, anders dan de Commissie in de goedkeuringsprocedure heeft aangenomen, de waarde van de toeslagrechten bij oorspronkelijke toewijzing van een te hoog aantal toeslagrechten, zonder dat er rekening mee wordt gehouden of de landbouwer er kennis van had, volgens artikel 73 bis, leden 1 en 2, van verordening nr. 796/2004 moet worden aangepast. De kennis van de landbouwer heeft slechts een invloed in de context van lid 2 bis van deze bepaling, dat hier evenwel niet toepasselijk is. Bovendien, aldus het Verenigd Koninkrijk, dat erop wijst dat de Commissie zelf de waarde van de toeslagrechten op basis artikel 73 bis, leden 1 en 2, van verordening nr. 796/2004 voor de toekomst systematisch aanpast, maakt artikel 73 bis van deze verordening geen enkel onderscheid tussen de herevaluatie met terugwerkende kracht en de herevaluatie voor de toekomst en is een nieuwe systematische berekening voor de toekomst zelfs in strijd met deze bepalingen. In antwoord op de argumenten van de Commissie stelt het Verenigd Koninkrijk dat de verwijzing in artikel 73 bis, lid 4, van verordening nr. 796/2004 naar artikel 73 van deze verordening zijn uitlegging van artikel 73 bis van deze verordening onverlet laat.

78      De Commissie betwist de gegrondheid van deze argumenten.

79      In het kader van de onderhavige grief is tussen partijen in wezen in geding of bij toewijzing van een te hoog aantal toeslagrechten wegens in 2005 begane en vervolgens herhaalde fouten in verband met de subsidiabele oppervlakte, waardoor het bedrag per toeslagrecht ervan te laag is geëvalueerd en de totale waarde ervan te hoog is geëvalueerd, het bedrag per toeslagrecht volgens artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004 vóór de toepassing van de bepalingen betreffende de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen en de sancties bij te hoge aangifte, waarvan sprake is in de derde en de vierde grief van het onderhavige middel, met terugwerkende kracht moet worden geherevalueerd.

80      Dienaangaande bepaalt artikel 36 van verordening nr. 73/2009 dat de toeslagrechten per hectare niet worden gewijzigd, tenzij in die verordening anders is bepaald (arrest van 5 juni 2014, Vonk Noordegraaf, C‑105/13, Jurispr., EU:C:2014:1126, punt 37).

81      Voor zover elk geactiveerd toeslagrecht overeenkomstig artikel 34, lid 1, van verordening nr. 73/2009 recht geeft op betaling van het daarin vastgestelde bedrag, zou een wijziging van dat bedrag namelijk een vermindering of verhoging van het aan de betrokken landbouwer betaalde steunbedrag meebrengen. Zoals blijkt uit overweging 29 van verordening nr. 1782/2003, is een van de doelstellingen van de bedrijfstoeslagregeling dat elke landbouwer een steunniveau kan blijven genieten dat overeenkomt met de hem in de referentieperiode verleende bedragen (arrest Vonk Noordegraaf, punt 80 hierboven, EU:C:2014:1126, punt 38).

82      Geen enkele bepaling van verordening nr. 73/2009 voorziet evenwel uitdrukkelijk in de mogelijkheid van wijziging van de toeslagrechten van een landbouwer die bij de oorspronkelijke toewijzing een te hoog aantal toeslagrechten zou hebben verkregen (zie in die zin arrest Vonk Noordegraaf, punt 80 hierboven, EU:C:2014:1126, punt 40).

83      Artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004 voorziet evenwel in regels betreffende de intrekking van ten onrechte toegewezen rechten, blijkens welke de toeslagrechten in de daarin bedoelde omstandigheden kunnen worden herberekend. Deze bepaling, zoals blijkt uit overweging 15 van verordening nr. 239/2005, waarbij zij is ingevoegd in verordening nr. 796/2004, geeft uiting aan de wil om regels vast te stellen voor het geval een landbouwer ten onrechte een bepaalde hoeveelheid toeslagrechten heeft verkregen of voor het geval de waarde van elk van de toeslagrechten op een onjuist niveau is vastgesteld.

84      Daar het Verenigd Koninkrijk op basis van artikel 73 bis, lid 1, van verordening nr. 796/2004, in voorkomend geval gelezen in samenhang met lid 2 van deze bepaling, stelt dat toeslagrechten bij onterechte toewijzing van een aantal ervan met terugwerkende kracht moeten worden verlaagd en geherevalueerd, dient artikel 73 bis van deze verordening te worden uitgelegd.

85      Daartoe dient te worden gememoreerd dat voor de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest Hof van 17 november 1983, Merck, 292/82, Jurispr., EU:C:1983:335, punt 12).

86      In de eerste plaats dient te worden herinnerd aan de relevante bepalingen van artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004. Dienaangaande bepaalt artikel 73 bis, lid 1, van verordening nr. 796/2004 allereerst dat, indien een aantal toeslagrechten ten onrechte is toegewezen, de landbouwer deze rechten afstaat aan de nationale reserve en dat deze rechten worden geacht van meet af aan niet te zijn toegewezen. Vervolgens, aldus artikel 73 bis, lid 2, van verordening nr. 796/2004, wordt wanneer de waarde van toeslagrechten te hoog is, deze waarde dienovereenkomstig aangepast, met dien verstande dat de rechten worden geacht van meet af aan te zijn toegewezen tegen de waarde die volgt uit de aanpassing. Ten slotte, aldus artikel 73 bis, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004, dat bij verordening nr. 972/2007 is ingevoegd, worden wanneer met het oog op de toepassing van de leden 1 en 2 van dit artikel vast komt te staan dat bepaalde toeslagrechten onterecht aan een landbouwer zijn toegewezen maar deze toewijzing geen invloed heeft op de totale waarde van aan de landbouwer toegewezen toeslagrechten, deze rechten herberekend mits de landbouwer de fouten redelijkerwijs niet kon ontdekken (zie in die zin arrest Vonk Noordegraaf, punt 80 hierboven, EU:C:2014:1126, punt 41). Voorts worden de ten onrechte betaalde bedragen overeenkomstig artikel 73 bis, lid 4, van verordening nr. 796/2004 teruggevorderd overeenkomstig artikel 73 van deze verordening, die de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen betreft.

87      In de tweede plaats zijn partijen het in casu erover eens dat artikel 73 bis, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004 niet toepasselijk is, daar de onterechte toewijzing, indien zij heeft geleid tot een lagere evaluatie van het bedrag per toeslagrecht, ook de totale waarde van de toeslagrechten uit hoofde van het forfaitaire bestanddeel heeft beïnvloed.

88      In de derde plaats zij aangaande de uitlegging van artikel 73 bis, lid 1, van verordening nr. 796/2004 opgemerkt dat naar de letter van deze bepaling niet uitdrukkelijk is voorzien in een herevaluatie met terugwerkende kracht van het bedrag per toeslagrecht na de intrekking van ten onrechte toegewezen rechten en deze herevaluatie evenmin uitdrukkelijk is uitgesloten.

89      Partijen merken evenwel op dat de precisering in artikel 73 bis, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 796/2004, namelijk dat de ten onrechte toegewezen toeslagrechten worden geacht van meet af aan niet te zijn toegewezen, aldus kan worden opgevat dat, wanneer een onterechte toewijzing van toeslagrechten het bedrag per toegewezen toeslagrecht heeft aangetast, het bedrag per toeslagrecht van de overgebleven rechten moet worden geherevalueerd.

90      Deze lezing van artikel 73 bis, lid 1, van verordening nr. 796/2004 is echter niet bestand tegen een contextuele analyse van deze bepaling.

91      Deze lezing van artikel 73 bis, lid 1, van verordening nr. 796/2004 maakt namelijk de invoeging bij verordening nr. 972/2007 van lid 2 bis van deze bepaling althans gedeeltelijk zinloos. In het kader van artikel 73 bis, lid 2 bis, van deze verordening is, voor de toepassing van de leden 1 en 2 van dit artikel, de herevaluatie van het bedrag per toeslagrecht bij onterechte toewijzing beperkt tot het geval dat, zoals partijen overeenkomen, verschilt van dat in de onderhavige zaak, waarin deze onterechte toewijzing geen enkele invloed op de totale waarde van de toeslagrechten heeft voor zover de landbouwer de begane fouten niet redelijkerwijs kon ontdekken. Indien artikel 73 bis, lid 1, van verordening nr. 796/2004 aldus zou moeten worden uitgelegd dat het als zodanig verplicht tot herevaluatie met terugwerkende kracht van het bedrag per toeslagrecht – zonder dat rekening wordt gehouden met de invloed van een dergelijke herevaluatie op de totale waarde van de toeslagrechten en zulks in voorkomend geval ook al kon de landbouwer redelijkerwijs de begane fouten ontdekken –, zou deze precisering in artikel 73 bis, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004 volstrekt nutteloos en irrelevant zijn.

92      Deze lezing vindt overigens bevestiging in de motivering die moet rechtvaardigen waarom bij verordening nr. 972/2007 lid 2 bis is ingevoegd in artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004. Zoals blijkt uit overweging 19 van verordening nr. 972/2007, is het slechts in de gevallen waarin de onterechte toewijzing van rechten niet van invloed was op de totale waarde van de rechten maar alleen op het aantal rechten van de landbouwer, dat de lidstaten de toewijzing, of in voorkomend geval het type van toeslagrechten, overeenkomstig deze laatste bepaling corrigeren zonder de waarde ervan te verlagen, mits de landbouwer de fout niet had kunnen ontdekken.

93      Derhalve kan de precisering in artikel 73 bis, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 796/2004, volgens welke „[d]e ten onrechte toegewezen toeslagrechten worden geacht van meet af aan niet te zijn toegewezen” niet aldus worden uitgelegd dat het bedrag per toeslagrecht met terugwerkende kracht moet worden geherevalueerd. Deze precisering dient evenwel te worden gelezen in samenhang met artikel 73 bis, lid 4, van deze verordening, volgens hetwelk „[o]nverschuldigd betaalde bedragen worden teruggevorderd overeenkomstig artikel 73 [van deze verordening]”. Bijgevolg moet voormelde precisering in artikel 73 bis, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 796/2004 aldus worden uitgelegd dat zij alleen ertoe strekt erop te wijzen dat de steun die in voorkomend geval is toegekend op basis van ten onrechte toegewezen rechten, zelf onverschuldigd is en dus overeenkomstig artikel 73 van verordening nr. 796/2004 moet worden terugbetaald.

94      Overigens is deze uitlegging niet als strijdig met de doelstellingen van de bedrijfstoeslagregeling te beschouwen. Zoals gememoreerd in punt 81 hierboven is het volgens de rechtspraak blijkens overweging 29 van verordening nr. 1782/2003 een van de doelstellingen van de bedrijfstoeslagregeling dat elke landbouwer een steunniveau kan blijven genieten dat overeenkomt met de hem in de referentieperiode verleende bedragen (arrest Vonk Noordegraaf, punt 80 hierboven, EU:C:2014:1126, punt 38). Zoals blijkt uit het gebruik van het werkwoord „overeenkomt”, garandeert deze regeling geen strikte gelijkheid van het steunniveau.

95      In de vierde plaats zij aangaande de argumenten van het Verenigd Koninkrijk betreffende artikel 73 bis, lid 2, van verordening nr. 796/2004 opgemerkt dat deze bepaling slechts in herevaluatie naar beneden van de toeslagrechten voorziet. Deze bepaling biedt blijkens de bewoordingen ervan evenwel geen mogelijkheid tot herevaluatie naar boven wanneer wegens een oorspronkelijke toewijzing van een te hoog aantal toeslagrechten de waarde ervan op een te laag niveau is geëvalueerd.

96      Voorts kan artikel 73 bis, lid 2, van verordening nr. 796/2004, anders dan het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting overwoog, niet aldus worden uitgelegd dat het bedrag per toeslagrecht met terugwerkende kracht naar boven moet worden geherevalueerd wanneer bij onterechte toewijzing van een aantal toeslagrechten en te lage evaluatie van het bedrag per toegewezen toeslagrecht de totale waarde van de aan een landbouwer toegewezen rechten te hoog is geëvalueerd. Afgezien van het feit dat het gebruik in lid 2 van artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004, gelezen in de context van lid 2 bis van diezelfde bepaling, van de term „waarde” moet worden opgevat als het bedrag per individueel toeslagrecht doordat niet is gepreciseerd dat het om de totale waarde gaat, moet de door het Verenigd Koninkrijk in overweging gegeven lezing namelijk om soortgelijke redenen als in de punten 91 en 92 hierboven hoe dan ook worden afgewezen.

97      Bijgevolg wettigt lezing van lid 1 in samenhang met lid 2 van artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004, anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, niet de conclusie dat bij oorspronkelijke toewijzing van een te hoog aantal toeslagrechten waardoor het bedrag per toeslagrecht te laag is geëvalueerd en tegelijk de totale waarde van deze rechten wordt aangetast, bij ontdekking van de fout het bedrag per toeslagrecht na verlaging van het aantal ervan dient te worden geherevalueerd met terugwerkende kracht.

98      Voorts volstaat het op te merken, aangezien het Verenigd Koninkrijk in repliek opmerkt dat de Commissie erkende dat haar analyse niet correct was door toe te geven dat artikel 73 bis, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004, dat alleen verwijst naar de kennis van de landbouwer, niet toepasselijk was, dat uit de processtukken geenszins blijkt dat de Commissie haar verwijt betreffende de systematische herevaluatie van de toeslagrechten heeft willen baseren op artikel 73 bis, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004.

99      Derhalve dient de onderhavige grief te worden afgewezen, zonder dat hoeft te worden ingegaan op de argumenten van de Commissie betreffende artikel 73, lid 4, van verordening nr. 796/2004 en betreffende de terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen, waarop de derde grief van het onderhavige middel betrekking heeft,.

–       Derde grief: terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen

100    Het Verenigd Koninkrijk betwist de overwegingen van de Commissie over de terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen op grond van artikel 73 van verordening nr. 796/2004. Zijns inziens dienen de toeslagrechten bij oorspronkelijke toewijzing van een te hoog aantal toeslagrechten overeenkomstig artikel 73 bis van deze verordening te worden herberekend alvorens de terug te vorderen onverschuldigd betaalde bedragen vast te stellen. Daaruit volgt dat de bedragen die verband houden met het historisch bestanddeel van de steun, in een dergelijk geval niet dienen te worden terugbetaald. De benadering van de Commissie, die de terug te vorderen bedragen vaststelt op basis van de oorspronkelijke waarde van de onbestaande toeslagrechten, is onverenigbaar met de artikelen 73 en 73 bis van verordening nr. 796/2004 doordat de Commissie enerzijds de waarde van de rechten niet met terugwerkende kracht aanpast en anderzijds de landbouwers verplicht meer terug te betalen dan het werkelijke verlies voor het Fonds en de onverschuldigd betaalde bedragen. De benadering van de Commissie leidt dus tot een sanctie voor de landbouwers.

101    De Commissie betwist de gegrondheid van deze argumenten.

102    In de eerste plaats dienen de bewoordingen van artikel 34, lid 1, van verordening nr. 73/2009 te worden gememoreerd:

„De steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag.”

103    In de tweede plaats moet de betrokken landbouwer volgens artikel 73, lid 1, van verordening nr. 796/2004 in geval van onverschuldigde betaling het betrokken bedrag, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 van deze bepaling berekende rente, terugbetalen.

104    Krachtens artikel 73, lid 4, eerste alinea, van verordening nr. 796/2004 geldt de in artikel 73, lid 1, van deze verordening bedoelde terugbetalingsverplichting niet indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde autoriteit of van een andere autoriteit en indien de fout redelijkerwijs niet door de landbouwer kon worden ontdekt. Bovendien, aldus artikel 73, lid 4, tweede alinea, van verordening nr. 796/2004, wanneer de fout evenwel betrekking op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, dan geldt de eerste alinea ervan slechts indien het terugvorderingsbesluit niet binnen 12 maanden na de betaling is meegedeeld.

105    In de derde plaats blijkt uit de rechtspraak dat wanneer de Uniewetgever voorwaarden stelt aan de toekenning van steun, de uitsluiting wegens niet-vervulling van één van die voorwaarden geen sanctie is, maar het normale gevolg van het feit dat niet is voldaan aan die wettelijke voorwaarden (arresten van 24 mei 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C‑45/05, Jurispr., EU:C:2007:296, punt 47, en 24 mei 2012, Hehenberger, C‑188/11, Jurispr., EU:C:2012:312, punt 37).

106    In casu gaat het betoog van het Verenigd Koninkrijk ervan uit dat het bedrag van de toeslagrechten, na verlaging van het aantal ervan, bij een onterechte toewijzing van toeslagrechten die tegelijk het bedrag per toeslagrecht en de totale waarde van de rechten heeft aangetast, overeenkomstig artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004 met terugwerkende kracht dient te worden geherevalueerd alvorens artikel 73 van deze verordening inzake de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen toe te passen.

107    Met dit uitgangspunt kan niet worden ingestemd.

108    Gelet op het in punt 97 hierboven overwogene kan een dergelijke herevaluatie, anders dan blijkt uit het betoog van het Verenigd Koninkrijk, namelijk niet berusten op artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004 wanneer de totale waarde van de toeslagrechten bij fouten in verband met de subsidiabele oppervlakte die teruggaan tot het jaar van de toewijzing ervan, door deze fouten is aangetast.

109    Het betoog van het Verenigd Koninkrijk dat de toeslagrechten vóór de toepassing van artikel 73 van verordening nr. 796/2004 met terugwerkende kracht dienen te worden geherevalueerd, kan dus niet slagen.

110    Die conclusie blijft onverlet door het verdere betoog van het Verenigd Koninkrijk dat de toepassing van artikel 73, lid 1, van verordening nr. 796/2004, zonder voorafgaande herevaluatie van de toeslagrechten, leidt tot terugvorderingen van hogere bedragen dan het werkelijke risico voor het Fonds en dus tot een sanctie voor de landbouwer.

111    Overeenkomstig artikel 34, lid 1, van verordening nr. 73/2009 wordt steun toegekend voor de geactiveerde toeslagrechten, namelijk de toeslagrechten die gepaard gaan met een overeenkomstig aantal subsidiabele hectaren. Een fout in verband met de subsidiabele oppervlakte tast dus, zoals de Commissie terecht opmerkt, in elk geval het steunbedrag in zijn geheel aan.

112    Bovendien vormt steun die is toegekend op basis van ten onrechte toegewezen toeslagrechten, blijkens het in punt 93 hierboven overwogene, gelet op artikel 73 bis, lid 1, derde alinea, juncto artikel 73 bis, lid 4, van verordening nr. 796/2004 onverschuldigde steun die overeenkomstig artikel 73 van deze verordening moet worden teruggevorderd.

113    Allereerst, zoals de Commissie in antwoord op zowel de eerste als de derde grief van het onderhavige middel terecht opmerkt, dwarsboomt de benadering van het Verenigd Koninkrijk, waarbij het bedrag per toeslagrecht vóór de toepassing van artikel 73 van verordening nr. 796/2004 met terugwerkende kracht wordt geherevalueerd en op basis van een correct aantal van de aldus geëvalueerde toeslagrechten het totale steunbedrag wordt herberekend dat de landbouwer zonder de in 2005 begane fout had moeten ontvangen, de correcte en daadwerkelijke terugvordering van de onverschuldigd betaalde steunbedragen.

114    De benadering van het Verenigd Koninkrijk heeft dus tot gevolg dat het onverschuldigde deel wordt verlaagd tot het verschil tussen de toegekende betaling en een betaling die is herzien op basis van naar boven geherevalueerde toeslagrechten en van het aantal als subsidiabel gedefinieerde hectaren, dat overeenkomt met het bedrag van het forfaitaire bestanddeel van het ten onrechte toegewezen toeslagrecht, in plaats dat steun die is toegekend op basis van een ten onrechte toegewezen toeslagrecht en die gepaard gaat met een niet volledig subsidiabele oppervlakte, als onverschuldigd wordt beschouwd.

115    Een dergelijke uitlegging is, nu nergens is bepaald dat bij een onterechte toewijzing van bepaalde toeslagrechten die de totale waarde van de toeslagrechten heeft aangetast, een herevaluatie met terugwerkende kracht naar boven van het bedrag per toeslagrecht is vereist, onverenigbaar met de eis van een strikte uitlegging van de voorwaarden voor tenlasteneming van uitgaven, die het Hof stelde ter zake van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), die is vervangen door verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160, blz. 103), die op haar beurt is vervangen door verordening nr. 1290/2005 (zie in die zin arrest van 6 november 2014, Nederland/Commissie, C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

116    Vervolgens kan met betrekking tot de overdreven terugvorderingen, gelet op het in de punten 113 en 114 hierboven overwogene, het betoog van het Verenigd Koninkrijk slechts worden afgewezen, nu deze lidstaat in repliek opmerkt dat een benadering krachtens welke de te veel ontvangen bedragen op basis van de aanvankelijk toegewezen toeslagrechten worden geëvalueerd, de correcte terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen belet doordat naargelang van het geval de te veel ontvangen bedragen nooit worden teruggevorderd of overdreven wordt teruggevorderd.

117    Voorts zij aangaande het argument dat deze benadering, die door de Commissie zou zijn toegepast, tot gevolg kan hebben dat de terugvordering van de te veel ontvangen bedragen wordt belet doordat de steun wordt berekend op basis van onbestaande toeslagrechten, opgemerkt dat dit argument, dat in het verzoekschrift alleen in de vierde grief is aangevoerd en tegen de achtergrond van artikel 51 van verordening nr. 796/2004 is uitgewerkt, voor het eerst in repliek is aangevoerd in de context van de vaststelling van de te veel ontvangen bedragen zonder te worden gestaafd behalve door verwijzing naar de uitleg in het verzoekschrift inzake de vierde grief. Steun die is toegekend op basis van een ten onrechte toegewezen toeslagrecht, is blijkens punt 93 hierboven hoe dan ook onverschuldigd. Indien het Verenigd Koninkrijk stelt dat de benadering van de Commissie in bepaalde omstandigheden tot gevolg zou hebben dat een dergelijke betaling niet als onverschuldigd zou worden beschouwd daar de te veel ontvangen bedragen op basis van de aangegeven toeslagrechten worden berekend, merkt de Commissie in haar schrifturen in antwoord op het eerste middel van het Verenigd Koninkrijk uitdrukkelijk op dat een landbouwer geen betaling op basis van ten onrechte toegewezen toeslagrechten kan verkrijgen. Bovendien blijkt uit de dossiergegevens niet dat het Verenigd Koninkrijk naar aanleiding van het risico-evaluatieverslag bepaalde bedragen die zijn toegekend op basis van ten onrechte toegewezen toeslagrechten, uitsloot van de berekening van de te veel ontvangen bedragen.

118    Ten slotte is de terugvordering, gelet op de in punt 105 hierboven aangehaalde rechtspraak, anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, geen sanctie maar gewoon het gevolg van het feit dat niet is voldaan aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden.

119    Overigens zij daaraan toegevoegd dat artikel 73, lid 4, eerste alinea, van verordening nr. 796/2004 in elk geval bepaalt dat de in lid 1 ervan bedoelde terugbetalingsverplichting niet geldt indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde autoriteit of van een andere autoriteit en indien de fout redelijkerwijs niet door de landbouwer kon worden ontdekt. Bijgevolg is de landbouwer te goeder trouw beschermd tegen terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen wanneer de fout die de subsidiabele oppervlakte en zelfs de toewijzing van toeslagrechten heeft aangetast, te wijten is aan de autoriteiten en hij de fout redelijkerwijs niet kon ontdekken.

120    Bijgevolg moet de onderhavige grief worden afgewezen.

–       Vierde grief: kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte van oppervlakte

121    Het Verenigd Koninkrijk betwist artikel 51 van verordening nr. 796/2004 verkeerd te hebben toegepast. Ten eerste kunnen de in dat artikel bedoelde sancties in geval van een fout bij de oorspronkelijke toewijzing van rechten zijns inziens eerst worden opgelegd na herberekening van de waarde van de toeslagrechten overeenkomstig artikel 73 bis van deze verordening. Ten tweede, aldus het Verenigd Koninkrijk, dat erkent dat sancties voor elk aangiftejaar moeten worden opgelegd wanneer de landbouwer een niet-subsidiabele oppervlakte aangeeft om een toeslagrecht waarover hij daadwerkelijk beschikt, te activeren, is de Commissie niettemin ten onrechte van mening dat in geval van een fout bij de oorspronkelijke toewijzing van toeslagrechten die wordt herhaald in de daaropvolgende aangiftejaren, sancties niet alleen voor 2005 moeten worden toegepast, maar ook voor de latere jaren, hoewel de landbouwer voldoende subsidiabele hectare aangeeft om de toeslagrechten te activeren waarover hij daadwerkelijk beschikt. Artikel 51 van verordening nr. 796/2004 maakt aldus een onderscheid tussen te hoge aangifte van oppervlakte die leidt tot activering van toeslagrechten die werkelijk ter beschikking van een landbouwer staan, en te hoge aangifte die leidt tot een fout bij de oorspronkelijke toewijzing van toeslagrechten. Zowel uit de algemene systematiek van artikel 51, leden 1 en 2 bis, van verordening nr. 796/2004, die bevestiging vindt in artikel 57, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1122/2009, als – subsidiair – uit het beginsel van toepassing met terugwerkende kracht van de minst strenge sanctie, in casu dit artikel 57, lid 2, tweede streepje, van deze laatste verordening, volgt immers dat geen enkele sanctie geldt voor de latere jaren.

122    De Commissie betwist de gegrondheid van de argumenten van het Verenigd Koninkrijk.

123    In eerste instantie gaat het betoog van het Verenigd Koninkrijk ter ondersteuning van de onderhavige grief ervan uit dat vóór de toepassing van de kortingen en uitsluitingen overeenkomstig artikel 51 van verordening nr. 796/2004, artikel 73 bis ervan, zoals uitgelegd door het Verenigd Koninkrijk, moet worden toegepast.

124    Dat uitgangspunt is blijkens de punten 97 en 108 hierboven onjuist.

125    Volgens de punten 97 en 108 hierboven kan artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004 namelijk niet aldus worden uitgelegd dat de waarde van de toeslagrechten in omstandigheden als in deze zaak met terugwerkende kracht moet worden geherevalueerd.

126    Daaruit volgt ook dat aangezien artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004 niet toestaat dat de toeslagrechten in omstandigheden als in deze zaak met terugwerkende kracht worden herberekend, het Verenigd Koninkrijk de Commissie niet kan verwijten de aangegeven oppervlakte en de aangegeven toeslagrechten anders te behandelen door de eerste aan te passen zonder evenwel de tweede aan te passen.

127    In tweede instantie is het Verenigd Koninkrijk van mening dat, wat aangiftejaar 2005 betreft, een sanctie wegens te hoge aangifte overeenkomstig artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 dient te worden opgelegd, met dien verstande dat deze sanctie moet worden berekend op basis van de toeslagrechten, zoals met terugwerkende kracht gecorrigeerd. Met betrekking tot de latere aangiftejaren waarin dezelfde fout is herhaald, is het Verenigd Koninkrijk van mening dat de toepassing van lid 1 samen met lid 2 bis van artikel 51 van verordening nr. 796/2004 tot gevolg heeft dat elke sanctie voor deze jaren is uitgesloten. Deze overweging berust op de algemene systematiek van deze bepalingen in die zin dat het volgens het Verenigd Koninkrijk niet nuttig is om overeenkomstig artikel 51, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004 een sanctie op te leggen aan de landbouwer die een voldoende subsidiabele oppervlakte aangeeft om toeslagrechten waarover hij daadwerkelijk beschikt (dat wil zeggen in voorkomend geval na verlaging van hun aantal en de herevaluatie van de waarde ervan) te activeren.

128    Voor het onderzoek van de gegrondheid van deze argumenten dient te worden nagegaan of krachtens artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004, ondanks de letter van artikel 73 bis van deze verordening, de waarde van de toeslagrechten met terugwerkende kracht moet worden geherevalueerd en voorts of blijkens artikel 51, lid 2 bis, van deze verordening, zoals het Verenigd Koninkrijk stelt, geen enkele sanctie dient te worden toegepast voor zover de landbouwer een voldoende oppervlakte aangeeft om het aantal toeslagrechten waarover hij daadwerkelijk beschikt, te activeren.

129    Vooraf dient allereerst te worden opgemerkt dat verordening nr. 796/2004 en met name artikel 51 ervan overeenkomstig de overwegingen 29 en 55 van deze verordening ertoe strekken om op de naleving van de bepalingen van de steunregelingen die in het kader van het geïntegreerd systeem worden beheerd, een doeltreffend toezicht uit te oefenen respectievelijk de financiële belangen van de Unie doeltreffend te beschermen met passende maatregelen ter bestrijding van onregelmatigheden en fraude (zie naar analogie arrest van 28 november 2002, Agrargenossenschaft Pretzsch, C‑417/00, Jurispr., EU:C:2002:715, punt 33).

130    Vervolgens voorziet artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 ingeval de in de steunaanvraag aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een controle geconstateerde oppervlakte, in sancties waarvan de zwaarte verschilt naargelang van de ernst van de begane onregelmatigheid (zie naar analogie arrest Agrargenossenschaft Pretzsch, punt 129 hierboven, EU:C:2002:715, punt 35). In de eerste plaats wordt het steunbedrag, indien het verschil tussen de aangegeven en de overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van deze verordening geconstateerde oppervlakte meer dan 3 % of twee hectaren, maar niet meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil. In de tweede plaats wordt geen enkele steun verleend wanneer dat verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte. In de derde plaats wordt de landbouwer, wanneer dat verschil meer dan 50 % bedraagt, nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de overeenkomstig artikel 50, leden 3 en 5, van verordening nr. 796/2004 geconstateerde oppervlakte.

131    Deze kortingen en uitsluitingen zijn volgens artikel 51, lid 2 bis, eerste alinea, van verordening nr. 796/2004 evenwel niet van toepassing indien een landbouwer meer oppervlakte dan toeslagrechten aangeeft en de aangegeven oppervlakte aan alle andere subsidiabiliteitscriteria voldoet. Bovendien, aldus de tweede alinea van dit artikel, indien een landbouwer meer oppervlakte dan toeslagrechten aangeeft en de aangegeven oppervlakte niet aan alle andere subsidiabiliteitscriteria voldoet, is het in artikel 51, lid 1, van deze verordening bedoelde verschil het verschil tussen de oppervlakte die aan alle andere subsidiabiliteitscriteria voldoet, en het aantal aangegeven toeslagrechten.

132    Ten slotte blijkt uit de rechtspraak dat de bevoegde instantie die ontdekt dat een steunaanvrager onopzettelijk een onjuiste aangifte heeft gedaan zodat een te grote subsidiabele oppervlakte is aangegeven, en dat in de jaren voorafgaand aan deze ontdekking dezelfde fout is begaan zodat in al die jaren een te grote subsidiabele oppervlakte is aangegeven, voor de berekening van de voor alle betrokken jaren verschuldigde steun de bij daadwerkelijk geconstateerde oppervlakte moet verlagen, onverminderd de verjaringstermijnen bepaald in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 (zie in die zin arresten van 19 november 2002, Strawson en Gagg & Sons, C‑304/00, Jurispr., EU:C:2002:695, punt 64, en 25 juli 2006, België/Commissie, T‑221/04, EU:T:2006:223, punt 88).

133    In het licht van een en ander dienen thans de twee in punt 128 hierboven opgeworpen vragen achtereenvolgens te worden onderzocht.

134    Aangaande – in de eerste plaats – de vraag of de in artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 bedoelde kortingen en uitsluitingen op basis van een herberekend bedrag per toeslagrecht moeten worden vastgesteld, blijkt, anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, uit de tekst van dat artikel, dat volgens deze lidstaat „is uitgedrukt [...] in termen van rechten”, of uit lezing ervan in het licht van de definitie in artikel 2, punt 22, van deze verordening van het begrip „geconstateerde oppervlakte” niet dat de sanctie in de zin van artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 op basis van de met terugwerkende kracht herberekende toeslagrechten moet worden vastgesteld.

135    Uit de tekst van artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 blijkt namelijk dat de daarin bedoelde kortingen en uitsluitingen van toepassing zijn wanneer de door de landbouwer aangegeven oppervlakte groter is dan de met name overeenkomstig artikel 50, lid 3, van deze verordening geconstateerde oppervlakte en het verschil tussen deze twee oppervlakten de in deze bepaling aangegeven marges overschrijdt.

136    Uit deze bepaling blijkt weliswaar dat een te hoge aangifte wordt gestraft door verlaging, overeenkomstig de daarin gestelde voorwaarden, van de geconstateerde oppervlakte op basis waarvan het steunbedrag is berekend, maar de toepassing van deze bepaling is gelet op de bewoordingen zelf ervan geenszins afhankelijk van een voorafgaande herevaluatie van het bedrag per toeslagrecht, ingeval deze rechten ten onrechte zijn toegewezen.

137    Voor zover het Verenigd Koninkrijk verwijst naar artikel 2, punt 22, van verordening nr. 796/2004, dient overigens te worden opgemerkt dat in de zin van deze laatste bepaling een oppervlakte slechts wordt geconstateerd indien aan alle voorwaarden voor steunverlening is voldaan, met dien verstande dat in het geval van de bedrijfstoeslagregeling de aangegeven oppervlakte slechts als geconstateerd kan worden beschouwd indien deze daadwerkelijk gepaard gaat met een overeenkomstig aantal toeslagrechten.

138    Ook al zou, zoals het Verenigd Koninkrijk stelt, dit artikel 2, punt 22, van verordening nr. 796/2004 op deze wijze de geconstateerde oppervlakte definiëren ten opzichte van de oppervlakte die gepaard gaat met een aantal toeslagrechten waarover de landbouwer daadwerkelijk beschikt, en deze definitie relevant zijn in de context van artikel 51 van deze verordening, deze definitie kan niet vereisen dat de krachtens artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 toepasselijke sanctie wordt berekend op basis van de herberekende waarde van de toeslagrechten. Artikel 2, punt 22, van deze verordening bevat namelijk geen enkele aanwijzing over de waarde van de toeslagrechten waarmee in voorkomend geval rekening zou moeten worden gehouden.

139    Artikel 50, in het bijzonder lid 2, van verordening nr. 796/2004 geeft nog meer reden voor deze lezing van artikel 51, lid 1, van deze verordening. Blijkens artikel 50, lid 2, van verordening nr. 796/2004, dat de berekeningsgrondslag van de steun definieert, wordt de steun, indien er een verschil is tussen de aangegeven toeslagrechten en de aangegeven oppervlakte, berekend op basis van het kleinste aantal. Anders gezegd, de steun wordt blijkens deze bepaling, behoudens andersluidende bepaling, berekend op basis van de door de landbouwer aangegeven toeslagrechten zonder dat rekening dient te worden gehouden met een eventuele herevaluatie naar boven van het bedrag per toeslagrecht.

140    Bovendien strookt deze lezing van artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 met de in de eerste grief van het onderhavige middel van artikel 73 bis voorgestane lezing van deze verordening in die zin dat dit laatste artikel, zoals is gememoreerd in punt 125 hierboven, in omstandigheden als in casu in geen enkele herevaluatie met terugwerkende kracht van de waarde van de toeslagrechten voorziet.

141    Het betoog van het Verenigd Koninkrijk op basis van artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004, gelezen in het licht van artikel 2, punt 22, van deze verordening, kan dus niet aantonen dat de kortingen en uitsluitingen moeten worden vastgesteld op basis van de met terugwerkende kracht geherevalueerde toeslagrechten.

142    Aangaande – in de tweede plaats – de vraag of artikel 51, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004 bij herhaling van een fout in verband met de subsidiabele oppervlakte als de in 2005 oorspronkelijk begane fout de toepassing uitsluit van een korting of uitsluiting krachtens lid 1 van deze bepaling, voor zover de landbouwer een voldoende oppervlakte aangeeft om het aantal toeslagrechten waarover hij daadwerkelijk beschikt, te activeren, zijn blijkens artikel 51, lid 2 bis, van deze verordening de kortingen of uitsluitingen in de zin van lid 1 van deze bepaling, wanneer de landbouwer een oppervlakte aangeeft die groter is dan de toeslagrechten en de aangegeven oppervlakte voldoet aan alle andere subsidialiteitscriteria, niet van toepassing, met dien verstande dat, wanneer de aangegeven oppervlakte in een dergelijk geval niet voldoet aan alle andere subsidialiteitscriteria, het in lid 1 van dit artikel 51 bedoelde verschil het verschil is tussen de oppervlakte die voldoet aan alle andere subsidialiteitscriteria, en het bedrag van de aangegeven toeslagrechten.

143    Ten eerste blijkt uit gezamenlijke lezing van de twee alinea’s van artikel 51, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004 dus dat deze bepaling, afgezien van het feit dat in de bewoordingen ervan geen enkel voorbehoud wordt gemaakt voor het geval van herhaling van te hoge aangifte die oorspronkelijk heeft geleid tot de toewijzing van een te hoog aantal toeslagrechten, en geen onderscheid wordt gemaakt tussen een op het tijdstip van de oorspronkelijke toewijzing van rechten en later herhaalde te hoge aangifte en een na deze toewijzing gedane te hoge aangifte, van toepassing is – zoals de Commissie overigens opmerkt – wanneer de door de landbouwer aangegeven oppervlakte het aantal door hem aangegeven toeslagrechten overschrijdt, ongeacht het aantal rechten waarover hij daadwerkelijk beschikt. De eerste alinea van deze bepaling definieert weliswaar niet de daarin bedoelde toeslagrechten als de aangegeven toeslagrechten, maar deze kwalificatie is uitdrukkelijk terug te vinden in de bewoordingen van de tweede alinea van deze bepaling.

144    Het is dus slechts ingeval de aangegeven oppervlakte groter is dan het aantal aangegeven toeslagrechten en deze oppervlakte voldoet aan alle andere subsidialiteitscriteria dat de in artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 bedoelde kortingen en uitsluitingen overeenkomstig lid 2 bis, eerste alinea, van dit artikel niet van toepassing zijn.

145    Anders dan het Verenigd Koninkrijk betoogt, worden de aangegeven oppervlakte en de aangegeven toeslagrechten in het kader van artikel 51, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004 vergeleken zonder dat rekening wordt gehouden met het aantal toeslagrechten waarover de landbouwer daadwerkelijk beschikt, in voorkomend geval na intrekking van de ten onrechte toegewezen rechten krachtens artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004.

146    Ten tweede is van belang daaraan toe te voegen dat deze letterlijke uitlegging van artikel 51, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004 ook wordt bevestigd door een contextuele en teleologische uitlegging van deze bepaling.

147    Dienaangaande dient eraan te worden herinnerd dat artikel 50, lid 2, van verordening nr. 796/2004 bepaalt dat, indien er een verschil is tussen de aangegeven toeslagrechten en de aangegeven oppervlakte, de bedrijfstoeslag wordt berekend op basis van het kleinste aantal. Deze bepaling definieert dus de berekeningsgrondslag van het steunbedrag.

148    Voorts sluit artikel 51 van verordening nr. 796/2004, zoals blijkt uit punt 129 hierboven, in wezen aan bij het doel van doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie door de bestrijding van onregelmatigheden en fraude. Daartoe voorziet artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004130, wanneer de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, in sancties waarvan de zwaarte verschilt (zie punt 130 hierboven).

149    Dergelijke sancties worden, zoals blijkt uit overweging 12 van verordening nr. 659/2006, waarbij lid 2 bis is ingevoegd in artikel 51 van verordening nr. 796/2004, evenwel beschouwd als nutteloos indien een landbouwer meer oppervlakte dan toeslagrechten aangeeft en de aangegeven oppervlakte aan alle andere subsidiabiliteitseisen voldoet. In een dergelijk geval, zoals is uiteengezet in dezelfde overweging, bepaalt artikel 50, lid 2, van verordening nr. 796/2004 dat het aantal hectaren dat gepaard gaat met overeenkomstige toeslagrechten, de grondslag voor de berekening van de steun vormt.

150    Het in overweging 12 van verordening nr. 659/2006 gelegde verband tussen artikel 50, lid 2, van verordening nr. 796/2004, een bepaling die uitdrukkelijk is gebaseerd op een vergelijking tussen de aangegeven oppervlakte en de aangegeven toeslagrechten, en artikel 51, lid 2 bis, van deze laatste verordening wettigt aldus de conclusie dat uit hoofde van deze laatste bepaling moet worden vergeleken tussen enerzijds de aangegeven oppervlakte en anderzijds de aangegeven toeslagrechten en niet de toeslagrechten waarover de landbouwer daadwerkelijk beschikt, in voorkomend geval na intrekking van de ten onrechte toegewezen rechten krachtens artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004.

151    Voorts is lid 2 bis in artikel 51 van verordening nr. 796/2004, gelet op de algemene opzet van dat artikel, die aansluit bij de bestrijding van onregelmatigheden en fraude, ingevoegd op basis van de overweging dat bij een verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de aangegeven toeslagrechten in beginsel geen onregelmatigheid of fraude dreigt mits de aangegeven oppervlakte voldoet aan alle subsidiabiliteitseisen. In het geval van een dergelijk verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de aangegeven toeslagrechten wordt het steunbedrag overeenkomstig artikel 50, lid 2, van deze verordening hoe dan ook vastgesteld op basis van de laagste grondslag zodat in elk geval uitgesloten is dat steun wordt uitbetaald op basis van een niet-geconstateerde oppervlakte. Daaruit volgt dat in een dergelijk geval in beginsel geen enkele onverschuldigde betaling op basis van een niet-geconstateerde oppervlakte dreigt.

152    Ten derde is het juist dat, zoals het Verenigd Koninkrijk opmerkt, deze uitlegging van artikel 51 van verordening nr. 796/2004, en in het bijzonder van lid 2 bis ervan, niet uitsluit dat een sanctie uitzonderlijk wordt berekend op basis van onbestaande toeslagrechten wanneer de landbouwer een groter aantal rechten aangeeft dan het aantal toeslagrechten waarover hij daadwerkelijk beschikt.

153    Evenwel moet, zelfs zonder dat hoeft te worden uitgemaakt of, zoals het Verenigd Koninkrijk stelt, de verwijzing naar de geconstateerde oppervlakte in artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 moet worden gelezen als een verwijzing naar de subsidiabele oppervlakte die gepaard gaat met een overeenkomstig aantal aangegeven toeslagrechten of aangegeven toeslagrechten waarover de landbouwer daadwerkelijk beschikt, worden aangenomen dat de in punt 152 hierboven vermelde omstandigheid de wettigheid van het bestreden besluit evenwel niet kan aantasten, anders dan het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting heeft verklaard,

154    Afgezien van het feit dat het Verenigd Koninkrijk de wettigheid van artikel 51 van verordening nr. 796/2004 niet heeft betwist, kan deze omstandigheid, hoe jammer zij ook is, immers geen afbreuk doen aan de hierboven gegeven uitlegging van artikel 51, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004, waartoe een letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging noodzakelijkerwijs leidt

155    Daaraan dient te worden toegevoegd dat verordening nr. 1122/2009, waarbij verordening nr. 796/2004 met ingang van 1 januari 2010 is ingetrokken en vervangen, in artikel 57, lid 2, tweede streepje, met het opschrift „Bepaling van de berekeningsgrondslag in het licht van de aangegeven oppervlakten”, bepaalt dat „indien het aantal aangegeven toeslagrechten hoger is dan het aantal toeslagrechten waarover de landbouwer beschikt, de aangegeven toeslagrechten worden verlaagd tot het aantal toeslagrechten waarover de landbouwer beschikt.”

156    Deze nieuwe bepaling is, zoals blijkt uit overweging 78 van verordening nr. 1122/2009, gebaseerd op de volgende overweging:

„Voor betaling van steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling dient het aantal toeslagrechten gelijk te zijn aan het aantal subsidiabele hectaren. Voor de toepassing van deze regeling moet daarom worden bepaald dat bij verschillen tussen de aangegeven toeslagrechten en de aangegeven oppervlakte, de bedrijfstoeslag wordt berekend op basis van het kleinste aantal. Om te voorkomen dat de berekening op niet-bestaande toeslagrechten wordt gebaseerd, moet worden bepaald dat het aantal voor de berekening gebruikte toeslagrechten niet hoger mag zijn dan het aantal toeslagrechten waarover de landbouwer beschikt.”

157    Anders dan het betoog van het Verenigd Koninkrijk dat zijn uitlegging van artikel 51, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004 zou worden bevestigd door artikel 57, lid 2, van verordening nr. 1122/2009, kunnen de vaststelling van deze laatste verordening en de daaruit voortvloeiende wijzigingen voormelde uitlegging van artikel 51, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004 niet wijzigen en een uitlegging van deze laatste bepaling rechtvaardigen die niet alleen zou ingaan tegen de letter ervan, maar ook tegen de redenen waarom deze bepaling is ingevoegd in die verordening (zie in die zin en naar analogie arrest van 16 september 2013, Nederland/Commissie, T‑343/11, EU:T:2013:468, punt 91).

158    Afgezien van het feit dat artikel 57, lid 2, van verordening nr. 1122/2009, gelet op het opschrift ervan, een ander voorwerp heeft dan artikel 51, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004, dat de kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte betreft, dient namelijk, zelfs zonder dat artikel 57, lid 2, van verordening nr. 1122/2009 dient te worden uitgelegd, te worden opgemerkt dat deze laatste verordening ten tijde van de controles waarbij de fouten als gevolg van de te hoge aangiften zijn ontdekt, niet toepasselijk was aangezien deze verordening overeenkomstig artikel 87, tweede alinea, eerst vanaf de aanvragen voor de verkoopseizoenen of premieperioden vanaf 1 januari 2010 van toepassing was.

159    Ten derde is van belang daaraan toe te voegen, aangezien het Verenigd Koninkrijk zijn standpunt betreffende de uitlegging van artikel 51 van verordening nr. 796/2004 wil onderbouwen met voorbeelden van berekeningen van sancties krachtens deze bepalingen, dat dergelijke zuiver illustratief geformuleerde voorbeelden niet aantonen dat de Commissie het Verenigd Koninkrijk ten onrechte heeft verweten de sancties krachtens deze bepalingen foutief te hebben berekend en dat de in de evaluatie van het financiële risico voor het Fonds gebruikte berekeningsmethode inzake de bij te hoge aangifte toepasselijke sancties onjuist is.

160    In derde en laatste instantie beroept het Verenigd Koninkrijk zich subsidiair op het beginsel dat de lichtere sanctie met terugwerkende kracht wordt toegepast. Zijns inziens vormt artikel 57, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1122/2009 in wezen een nieuw voorschrift betreffende de toepassing van kortingen en uitsluitingen en moet dat voorschrift, dat minder streng is dan het voorschrift van artikel 51 van verordening nr. 796/2004, zoals uitgelegd door de Commissie, met terugwerkende kracht worden toegepast. Door dit nieuwe voorschrift vinden de bij te hoge aangifte toepasselijke kortingen en uitsluitingen geen toepassing wanneer de landbouwer een subsidiabele oppervlakte aangeeft die ten minste gelijk is aan het aantal aangegeven toeslagrechten, waarbij dit aantal niet groter mag zijn dan het aantal toeslagrechten waarover hij beschikt.

161    Zoals is opgemerkt in punt 158 hierboven, was artikel 87, tweede alinea, van verordening nr. 1122/2009 eerst van toepassing vanaf de aanvragen die worden ingediend voor de verkoopseizoenen of premieperioden die ingaan op of na 1 januari 2010, zodat verordening nr. 796/2004 in beginsel van toepassing was op de voor 2009 ingediende steunaanvragen. Volgens artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2988/95 worden, in geval van latere wijziging van de bepalingen van een Uniebesluit waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, evenwel de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast.

162    Volgens de rechtspraak vormen de bij artikel 51 van verordening nr. 796/2004 vastgestelde kortingen en uitsluitingen van steun een administratieve sanctie in de zin van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2988/95 (zie in die zin arresten van 17 juli 1997, National Farmers’ Union e.a., C‑354/95, Jurispr., EU:C:1997:379, punten 40 en 41; Strawson en Gagg & Sons, punt 132 hierboven, EU:C:2002:695, punt 46, en 4 mei 2006, Haug, C‑286/05, Jurispr., EU:C:2006:296, punt 21).

163    Uit de rechtspraak blijkt evenwel ook dat de bepalingen betreffende de definitie van een berekeningsgrondslag geen administratieve sanctie vormen (zie in die zin arrest Haug, punt 162 hierboven, EU:C:2006:296, punt 24).

164    Dat is precies het geval met het door het Verenigd Koninkrijk aangehaalde artikel 57, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1122/2009,

165    Artikel 57, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1122/2009, volgens hetwelk „indien het aantal aangegeven toeslagrechten hoger is dan het aantal toeslagrechten waarover de landbouwer beschikt, de aangegeven toeslagrechten worden verlaagd tot het aantal toeslagrechten waarover de landbouwer beschikt”, sluit, zoals blijkt uit het opschrift ervan en zoals de Commissie ter terechtzitting opmerkte, namelijk aan bij de definitie van de op de aangegeven oppervlakten toepasselijke berekeningsgrondslag.

166    Bovendien laat artikel 57, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1122/2009 de uit artikel 58 van verordening nr. 1122/2009 blijkende voorschriften inzake kortingen en uitsluitingen ongewijzigd. Dit laatste artikel neemt overigens de voorschriften van artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 over, met dien verstande evenwel dat het bepaalde in artikel 51, lid 2 bis, van verordening nr. 796/2004, dat een uitzondering op de kortingen en uitsluitingen van artikel 51, lid 1, van deze verordening vormde, niet wordt overgenomen in artikel 58 van verordening nr. 1122/2009.

167    Het betoog van het Verenigd Koninkrijk betreffende de toepassing met terugwerkende kracht van een lichtere straf kan dus niet slagen.

168    Derhalve moet de vierde grief in haar geheel worden afgewezen.

 Tweede grief: inaanmerkingneming, bij de herberekening van de toeslagrechten, van de verschillen in oppervlakte die de „dierenpremies” aantasten

169    Het Verenigd Koninkrijk stelt in wezen dat de Commissie ten onrechte beschouwde dat het historisch bestanddeel kon zijn aangetast door fouten bij de vaststelling van de oppervlakten betreffende de „dierenpremies”. Uit besluit 2010/399/EU van de Commissie van 15 juli 2010 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie, in het kader van het ELGF of in het kader van het Elfpo hebben verricht (PB L 184, blz. 6) volgt namelijk dat, wat aangiftejaar 2004 betreft, de Commissie geen forfaitaire correctie van 2 % heeft toegepast op de in het kader van de extensiveringspremie verrichte uitgaven. Hetzelfde uiterst zwakke risico bestond in de referentieperiode gelet op de grote gelijkenis van de regelingen en daarmee gepaard gaande voorwaarden.

170    De Commissie betwist de gegrondheid van deze argumenten.

171    De Commissie was blijkens de dossiergegevens in casu in de goedkeuringsprocedure van mening dat de door het Verenigd Koninkrijk gemaakte herberekening van de toeslagrechten slechts rekening hield met het forfaitair bestanddeel, terwijl geen enkele controle was verricht om vast te stellen of de verschillen in oppervlakte ook de in de referentieperiode tussen 2000 en 2002 uitbetaalde „dierenpremies” en dus het historisch bestanddeel van de toeslagrechten aantastten.

172    Ook al zou, zoals het Verenigd Koninkrijk stelt, het risico doordat de invloed van fouten bij de vaststelling van de oppervlakten betreffende de „dierenpremies” niet is nagegaan, zeer zwak zijn geweest, niettemin zij vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk niet is opgekomen tegen de vaststelling zelf dat het dit niet was nagegaan. Het Verenigd Koninkrijk betwist namelijk niet dat sprake is van verschillen in oppervlakten die de „dierenpremies” hebben kunnen aantasten. Bovendien bevestigde deze lidstaat ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Gerecht dat hij de eventuele invloed van dergelijke verschillen op het historisch bestanddeel van de toeslagrechten niet was nagegaan, waarvan akte is genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.

173    Bijgevolg is het Verenigd Koninkrijk, gelet op de in punt 65 hierboven aangehaalde rechtspraak, volgens welke het weliswaar aan de Commissie staat om haar ernstige en redelijke twijfel aan de door de nationale administraties verrichte controles of de door hen meegedeelde cijfers te bewijzen maar het de taak van de betrokken lidstaat is om aan te tonen dat de vaststellingen van de Commissie onjuist zijn, niet erin geslaagd deze in punt 171 hierboven zakelijk samengevatte vaststellingen van de Commissie te ontkrachten.

174    Aangezien het Verenigd Koninkrijk stelt dat het risico door de uitgebleven verificaties inzake de „dierenpremies” uiterst zwak was, is het in casu toegepaste financiële correctiepercentage bovendien gerechtvaardigd wegens een geheel van door de Commissie in verband met de essentiële en aanvullende controles aan het licht gebrachte tekortkomingen en blijkt dit percentage uit een risico-evaluatie die het Verenigd Koninkrijk zelf heeft uitgevoerd. Afgezien van het feit dat deze lidstaat niet heeft verklaard waarom het percentage van 5,19 % in voorkomend geval was aangetast doordat ermee rekening is gehouden dat deze verificaties waren uitgebleven, volstaat het op te merken dat ook al was dit voor het Fonds een te verwaarlozen risico, deze overweging de toepassing in casu van het specifieke correctiepercentage van 5,19 % niet in twijfel kan trekken.

175    Derhalve moet de onderhavige grief worden afgewezen.

 Vijfde grief: opzettelijk te hoge aangifte

176    Het Verenigd Koninkrijk betwist de vaststelling van tekortkomingen die de aanvullende controles betreffende opzettelijk te hoge aangifte in de zin van artikel 53 van verordening nr. 796/2004 aantasten. Het stelt in wezen dat de opzettelijk te hoge aangifte met strafsancties te beteugelen fraude en naar het recht van Noord-Ierland een strafrechtelijk misdrijf vormt. Artikel 53 van verordening nr. 796/2004 voorziet weliswaar in een administratieve en niet in een strafrechtelijke sanctie, maar dat neemt dus niet weg dat het ministerie van landbouw en plattelandsontwikkeling van Noord-Ierland (Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development, DARD) slechts kan aannemen dat een landbouwer een frauduleuze aanvraag heeft ingediend indien zulks is vastgesteld in een gewone strafprocedure. Zo ook kan de Commissie het Verenigd Koninkrijk niet verwijten dat het DARD naar zijn centrale onderzoeksdienst (Central Investigation Service, CIS) geen gevallen heeft verwezen die haars inziens hadden moeten worden verwezen, te meer daar geen dergelijke verwijzingsplicht bestaat wanneer het bewijs hoe dan ook onvoldoende is. Voorts, aldus het Verenigd Koninkrijk, zijn frauduleuze aanvragen uiterst zeldzaam zodat het bedrag van wegens opzettelijk te hoge aangifte in Noord-Ierland aan risico blootgestelde uitgaven naar verhouding waarschijnlijk uiterst laag is.

177    De Commissie betwist de gegrondheid van de argumenten van het Verenigd Koninkrijk.

178    In de eerste plaats heeft het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Gerecht na het arrest van 27 februari 2013, Polen/Commissie (T‑241/10, EU:T:2013:96) afstand gedaan van zijn betoog dat de Commissie het Verenigd Koninkrijk in wezen ten onrechte verweet de sanctie op opzettelijk te hoge aangifte krachtens artikel 53 van verordening nr. 796/2004 afhankelijk te hebben gesteld van een voorafgaande strafprocedure, waarvan akte is genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.

179    In de tweede plaats dient, aangezien het Verenigd Koninkrijk niet uitdrukkelijk afstand deed van zijn betoog dat de Commissie het Verenigd Koninkrijk niet kan verwijten dat het DARD bepaalde gevallen niet naar de CIS heeft verwezen, te worden opgemerkt, zonder dat de vraag of dat betoog kan slagen moet worden beantwoord, dat het enkele feit dat – zoals blijkt uit punt 178 hierboven – niet wordt betwist dat het Verenigd Koninkrijk de toepassing van administratieve sancties afhankelijk heeft gesteld van een voorafgaande strafprocedure, de conclusie wettigt dat sprake is van tekortkomingen die het stelsel van toepassing in het Verenigd Koninkrijk van administratieve sancties in de zin van artikel 53 van verordening nr. 796/2004 aantasten. Er hoeft dus niet te worden onderzocht of dat stelsel bovendien door tekortkomingen is aangetast doordat bepaalde gevallen van te hoge aangifte die volgens de Commissie naar de CIS hadden moeten worden verwezen, evenwel niet naar die dienst zijn verwezen.

180    Het Verenigd Koninkrijk heeft hoe dan ook niet aangetoond dat de conclusie van de Commissie dat gevallen niet aan de CIS zijn meegedeeld, foutief is. Het Verenigd Koninkrijk stelt namelijk alleen in het algemeen dat de verwijzing naar een met vervolgingen belaste autoriteit niet verplicht is wanneer het bewijsmateriaal duidelijk niet volstaat om de conclusie te wettigen dat sprake is van een opzettelijk niet-conforme aangifte. Een dergelijke stelling is, gelet op de in punt 56 hierboven aangehaalde rechtspraak, onvoldoende om de ernstige en redelijke twijfel van de Commissie te ontkrachten.

181    In de derde plaats dient aangaande het argument van het Verenigd Koninkrijk dat het financiële risico voor het Fonds wegens opzettelijk te hoge aangifte in Noord-Ierland hoe dan ook „waarschijnlijk uiterst zwak” was, te worden opgemerkt, zelfs zonder dat hoeft te worden nagegaan of dit argument kan slagen hoewel volgens de verklaringen van het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting de door deze lidstaat verrichte risico-evaluatie geen rekening houdt met opzettelijk te hoge aangiften, dat een dergelijk argument onvoldoende is om de vaststelling door de Commissie van een tekortkoming in de toepassing van de administratieve sancties in de zin van artikel 53 van verordening nr. 796/2004 te betwisten.

182    Ook al zou het Verenigd Koninkrijk met dat argument het door de Commissie toegepaste financiële correctiepercentage willen betwisten, bovendien dient te worden opgemerkt dat dit percentage, zoals reeds gezegd in punt 174 hierboven, is gerechtvaardigd wegens een geheel van door de Commissie in verband met de essentiële en aanvullende controles aan het licht gebrachte tekortkomingen en blijkt uit een risico-evaluatie die het Verenigd Koninkrijk zelf heeft uitgevoerd. Daaruit volgt dat, ook al hebben de tekortkomingen die de procedure van administratieve sanctie uit hoofde van artikel 53 van verordening nr. 796/2004 hebben aangetast, voor het Fonds een te verwaarlozen risico gecreëerd, deze overweging kan de toepassing in casu van een specifiek correctiepercentage van 5,19 % niet in twijfel trekken.

183    Anders dan de in punt 66 hierboven aangehaalde rechtspraak, volgens welke het aan de lidstaat staat om te bewijzen dat de Commissie een vergissing heeft begaan wat de aan een door haar vastgestelde onregelmatigheid te verbinden financiële gevolgen betreft, voert het Verenigd Koninkrijk hoe dan ook alleen hypothetische en vage stellingen aan die, al berusten zij op het jaarverslag van de Commissie van 2009 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en de fraudebestrijding, niet zijn onderbouwd door omstandigheden ten bewijze dat het door de Commissie vastgestelde correctiepercentage in casu onjuist was.

184    Gelet op het vooroverwogene moet de vijfde grief worden afgewezen.

185    Bijgevolg moet het tweede middel in zijn geheel worden afgewezen.

 Eerste middel: verkeerde toepassing van het recht en onjuiste feitelijke beoordelingen inzake de vaststelling van de omvang van de werkelijke verliezen voor het Fonds

186    Het Verenigd Koninkrijk verwijt met het eerste middel tot nietigverklaring de Commissie verkeerde toepassing van het recht en onjuiste feitelijke beoordelingen wat de omvang van het voor het Fonds dreigende verlies betreft, doordat de Commissie een forfaitaire correctie van 5,19 % heeft toegepast op alle voor aangiftejaar 2009 in Noord-Ierland verrichte uitgaven. De Commissie verzuimde ermee rekening te houden dat enerzijds ongeveer 80 % van de voor aangiftejaar 2009 begane fouten inzake de subsidiabele oppervlakten voortvloeide uit te hoge aangiften van deze oppervlakten in 2005 bij de oorspronkelijke toewijzing van de toeslagrechten en dat anderzijds het in 2005 op basis van het „static hybrid model” vastgestelde bedrag per toeslagrecht bestaat uit een historisch bestanddeel dat wordt verkregen door het referentiebedrag te delen door het totale aantal toeslagrechten, en een forfaitair bestanddeel van 78,33 EUR per toeslagrecht. Wat 80 % van de uitgaven betreft, werd het Fonds slechts aan risico blootgesteld voor de uitgaven betreffende het forfaitaire bestanddeel, dat overeenkomt met ongeveer 22 % van alle verrichte uitgaven. Daaruit volgt dat, wanneer een specifieke correctie van 5,19 % op het aan risico blootgestelde deel van de uitgaven zou zijn toegepast, de financiële correctie niet hoger had kunnen zijn dan een correctie van 1,95 %.

187    De Commissie betwist de gegrondheid van de argumenten van het Verenigd Koninkrijk.

188    Vooraf zij opgemerkt dat document nr. VI/5330/97 in bijlage 2 vermeldt dat financiële correcties worden toegepast wanneer de Commissie constateert dat een uitgave niet is verricht met inachtneming van de Unievoorschriften. In dat document heet het voorts dat de Commissie de financiering ervan uit de Uniebegroting moet weigeren, tenzij de onregelmatigheid van de betaling reeds is ontdekt door de nationale controle-instanties en reeds passende maatregelen zijn genomen om de fout te herstellen en de bedragen terug te vorderen. Voor het geval dat de onregelmatige uitgaven en dus het financiële nadeel voor de Unie kunnen worden berekend, schrijft document nr. VI/5330/97 voor dat een bedrag wordt afgewezen dat wordt berekend door de resultaten van een representatieve steekproef van dossiers te extrapoleren naar alle dossiers waaruit de steekproef is genomen, waarbij de correctie evenwel slechts wordt uitgevoerd voor de administratieve sector waarin redelijkerwijze dezelfde tekortkoming dreigt voor te komen (zie in die zin arrest van 7 juni 2013, Portugal/Commissie, T‑2/11, Jurispr., EU:T:2013:307, punt 120). Wanneer het werkelijke niveau van de onregelmatige uitgaven niet kan worden vastgesteld, worden evenwel forfaitaire financiële correcties toegepast (arresten van 18 september 2003, Verenigd Koninkrijk/Commissie, C‑346/00, Jurispr., EU:C:2003:474, punt 53, en 24 april 2008, België/Commissie, C‑418/06 P, Jurispr., EU:C:2008:247, punt 136; zie ook arrest Portugal/Commissie, reeds aangehaald, EU:T:2013:307, punt 121 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

189    Dienaangaande is van belang eraan toe te voegen dat document nr. VI/5330/97 weliswaar door de Commissie is uitgegeven in de context van het EOGFL en, zoals blijkt uit de titel ervan, de richtsnoeren bevat voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van het besluit tot goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling „Garantie”, maar niets verbiedt de Commissie dat document ook toe te passen bij de uitoefening van de haar bij artikel 31, lid 1, van verordening nr. 1290/2005 toegekende bevoegdheden tot goedkeuring van de rekeningen van het Fonds (zie in die zin arrest van 17 mei 2013, Bulgarije/Commissie, T‑335/11, EU:T:2013:262, punt 86), hetgeen het Verenigd Koninkrijk overigens niet betwist.

190    In het licht van een en ander dient primair de gegrondheid van het onderhavige middel te worden onderzocht.

191    In casu paste de Commissie blijkens de dossiergegevens een specifieke correctie van 5,19 % toe op alle uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling voor aangiftejaar 2009 in Noord-Ierland verrichte uitgaven. Het aldus toegepaste correctiepercentage vloeit voort uit een door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verrichte risico-evaluatie die de Commissie aanvaardde daar haars inziens aan de hand van deze evaluatie het bedrag van de door de Unie geleden financiële verliezen redelijkerwijs kon worden vastgesteld. Het financiële risico komt volgens de definitie ervan met het oog op deze evaluatie door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk overeen met het verschil tussen het betaalde bedrag en een herziene betaling met in voorkomend geval toepasselijke sancties, met dien verstande dat de onverschuldigd betaalde bedragen en de toepasselijke sancties door het Verenigd Koninkrijk zijn vastgesteld overeenkomstig de door de Commissie voorgestane methode. De risico-evaluatie is gebaseerd op een extrapolatie op basis van een steekproef van 394 in 2009 krachtens de bestreden bedrijfstoeslagregeling ingediende aanvragen.

192    Blijkens de dossiergegevens evalueerden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk het financiële risico dus door op basis van een steekproef en door extrapolatie de door de Unie werkelijk geleden financiële verliezen vast te stellen. Deze financiële verliezen en dus het overeenkomstige financiële risico komen blijkens zowel het risico-evaluatieverslag als de schrifturen van het Verenigd Koninkrijk overeen met de som van de onverschuldigd betaalde bedragen en de sancties die zijn vastgesteld op basis van de door de Commissie voorgestane methode. Het aldus geëvalueerde financiële risico is in het risico-evaluatieverslag uitgedrukt in een percentage van alle betrokken betalingen. Uit het risico-evaluatieverslag vloeit namelijk ondubbelzinnig voort dat het financiële risico overeenkomt met 5,19 % van alle in Noord-Ierland uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling voor aangiftejaar 2009 verrichte uitgaven, hetgeen het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Gerecht overigens bevestigde.

193    De Commissie, die op basis van een door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk voorgestelde en door haar aanvaarde risico-evaluatie de onregelmatige uitgaven en dus het bedrag van de door de Unie geleden financiële verliezen heeft kunnen bepalen, verwierp overeenkomstig de met name in punt 188 hierboven gememoreerde richtsnoeren van document nr. VI/5330/97 dus terecht het met de verliezen overeenkomstige bedrag.

194    Aangezien het bedrag van de aldus geëvalueerde verliezen, zoals vastgesteld in punt 192 hierboven, is uitgedrukt in een percentage van alle uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling in Noord-Ierland voor aangiftejaar 2009 verrichte uitgaven, paste de Commissie dus ook terecht op al deze uitgaven de specifieke correctie van 5,19 % toe.

195    Deze conclusie blijft onverlet door de door het Verenigd Koninkrijk in het onderhavige middel aangevoerde argumenten waarmee deze lidstaat in wezen stelt dat de specifieke correctie van 5,19 % alleen dient te worden toegepast op het gedeelte van de in Noord-Ierland in aangiftejaar 2009 verrichte uitgaven dat volgens deze lidstaat door deze onregelmatigheden is aangetast, zodat het reële financiële risico 1,95 % zou bedragen. Dienaangaande stelt het Verenigd Koninkrijk dat 80 % van de in 2009 begane fouten het gevolg was van fouten die zijn begaan bij de oorspronkelijke toewijzing en berekening van de toeslagrechten wat de subsidiabele oppervlakten betreft. Derhalve zou er, wat 80 % van de in de betrokken periode in Noord-Ierland verrichte uitgaven betreft, wegens de wijze van berekening van deze toeslagrechten, die bestaan uit een historisch bestanddeel en een forfaitair bestanddeel (zie punt 70 hierboven), in wezen rekening moeten worden gehouden met het feit dat alleen dit laatste bestanddeel en niet de betaling als geheel is aangetast door het risico voor het Fonds. Het forfaitair bestanddeel vertegenwoordigt slechts ongeveer 22 % van alle in Noord-Ierland verrichte betalingen.

196    Dienaangaande is van belang eraan te herinneren dat de financiële correctie in casu is vastgesteld op basis van een door het Verenigd Koninkrijk zelf in de goedkeuringsprocedure voorgestelde risico-evaluatie.

197    Allereerst zij opgemerkt dat het Verenigd Koninkrijk met het oog op deze risico-evaluatie het financiële risico heeft gedefinieerd als het verschil tussen het uitbetaalde bedrag en een herziene betaling met in voorkomend geval de toepasselijke sancties, met dien verstande dat de onverschuldigd betaalde bedragen en de toepasselijke sancties door het Verenigd Koninkrijk zijn vastgesteld overeenkomstig de door de Commissie voorgestane methode.

198    Afgezien het feit dat de door het Verenigd Koninkrijk in het tweede middel aangevoerde argumenten tot betwisting van deze berekeningsmethode hierboven van de hand zijn gewezen, is in casu van belang vast te stellen dat deze lidstaat geenszins betwist dat het financiële risico voor het Fonds bestaat in het bedrag van de onverschuldigd betaalde bedragen en van de sancties.

199    Vervolgens is het het Verenigd Koninkrijk zelf dat met het oog op de aan de Commissie in overweging gegeven evaluatie van het financiële risico alle in Noord-Ierland voor aangiftejaar 2009 verrichte uitgaven als berekeningsgrondslag heeft gebruikt, zoals het ter terechtzitting bevestigde (zie punt 192 hierboven). Overigens blijkt uit de dossierstukken niet dat het Verenigd Koninkrijk bij de voorstelling van zijn risico-evaluatie in de goedkeuringsprocedure het minste voorbehoud inzake deze berekeningsgrondslag heeft gemaakt.

200    Door in de onderhavige zaak te stellen dat de financiële correctie van 5,19 %, die in het risico-evaluatieverslag is vastgesteld uitgaande van al deze uitgaven, alleen moet worden toegepast op het kleinere deel van de betalingen dat volgens deze lidstaat daadwerkelijk door het risico is aangetast, zet het Verenigd Koninkrijk overigens in feite de grondslag van zijn eigen evaluatie van het financiële risico op losse schroeven.

201    Ten slotte kan het betoog van het Verenigd Koninkrijk de berekeningen in twijfel trekken die in het risico-evaluatieverslag hebben geleid tot het percentage van 5,19 %. Aangezien met dat percentage wordt weergegeven welk deel van alle uitgaven overeenkomt met de som van de onverschuldigd betaalde bedragen en de toepasselijke sancties (dus met het becijferde financiële risico), verliest het zijn betekenis wanneer het op een andere berekeningsgrondslag wordt toegepast. Wanneer met het oog op de vaststelling van het financiële risico de oorspronkelijk in aanmerking genomen berekeningsgrondslag (alle betalingen), waaraan het percentage van de toegepaste financiële correctie zijn betekenis ontleende, wordt vervangen door een verlaagde berekeningsgrondslag (het deel van de betalingen dat volgens het Verenigd Koninkrijk werkelijk door het risico wordt aangetast), wordt immers het verband tussen de oorspronkelijke berekeningsgrondslag en het vastgestelde percentage verbroken.

202    Het Verenigd Koninkrijk, door te stellen dat de op basis van alle in 2010 in Noord-Ierland verrichte uitgaven vastgestelde financiële correctie van 5,19 % alleen op een deel van deze uitgaven moet worden toegepast, zet fundamenteel de grondslag van de in de goedkeuringsprocedure verrichte evaluatie op losse schroeven. Doordat het Verenigd Koninkrijk een met het werkelijke risico voor het Fonds overeenkomende financiële correctie die is uitgedrukt als een percentage van al deze uitgaven, slechts op een deel van deze uitgaven wil toepassen, komt deze lidstaat bovendien op tegen de juistheid van de risicoanalyse en van het percentage van 5,19 % terwijl deze lidstaat zelf deze analyse heeft verricht en dat percentage heeft vastgesteld op basis van een definitie van het risico die deze lidstaat niet betwist.

203    Aangezien het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting op een vraag van het Gerecht heeft geantwoord dat het in het onderhavige middel aangevoerde percentage van 1,95 % zijn verklaring vond in de methode voor de berekening van de onverschuldigd betaalde bedragen en van de sancties, die aan de orde was in het tweede middel, volstaat het voorts op te merken dat het door deze lidstaat over deze methode gehouden betoog is afgewezen bij het onderzoek van het tweede middel hierboven.

204    Met dat betoog van het Verenigd Koninkrijk, dat overeenkomstig de in punt 66 hierboven gememoreerde eisen diende aan te tonen dat de Commissie de financiële consequenties van de schending van de Unieregels inzake de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten onjuist had beoordeeld, kan dus niet worden aangetoond dat de Commissie de financiële consequenties van de door haar vastgestelde onregelmatigheden onjuist heeft beoordeeld.

205    De conclusie luidt dus dat de Commissie geen blijk van een onjuiste beoordeling heeft gegeven door de specifieke correctie van 5,19 % toe te passen op alle uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling in Noord-Ierland voor aangiftejaar 2009 verrichte betalingen.

206    Bijgevolg moet het eerste middel worden afgewezen.

207    Mitsdien moet het onderhavige beroep in zijn geheel worden verworpen.

 Kosten

208    Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Verenigd Koninkrijk in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Tweede kamer),

rechtdoende, verklaart:

1)      Het beroep wordt verworpen.

2)      Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zal naast zijn eigen kosten de door de Europese Commissie gemaakte kosten dragen.

Martins Ribeiro Gervasoni Madise

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 4 september 2015.

ondertekeningen

Inhoud

Toepasselijke bepalingen

Unieregeling inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid

Verordening (EG) nr. 1290/2005

Verordening (EG) nr. 885/2006

Verordeningen (EG) nrs. 1782/2003 en 73/2009

Verordeningen (EG) nrs. 796/2004 en 1122/2009

Document nr. VI/5330/97

Unieregeling inzake de bescherming van de financiële belangen van de Unie

Voorgeschiedenis van het geding

Procesverloop en conclusies van partijen

In rechte

Overwegingen vooraf

Tweede middel: verkeerde toepassing van het recht en onjuiste feitelijke beoordelingen inzake de tekortkomingen in de aanvullende controles en in het bijzonder inzake de methodes voor de berekening van de onverschuldigd betaalde bedragen en de bij te hoge aangifte toepasselijke sancties

Eerste, derde en vierde grief inzake de methode voor evaluatie van het door het Fonds gelopen financiële risico

– Eerste grief: herevaluatie met terugwerkende kracht van de waarde van de toeslagrechten

– Derde grief: terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen

– Vierde grief: kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte van oppervlakte

Tweede grief: inaanmerkingneming, bij de herberekening van de toeslagrechten, van de verschillen in oppervlakte die de „dierenpremies” aantasten

Vijfde grief: opzettelijk te hoge aangifte

Eerste middel: verkeerde toepassing van het recht en onjuiste feitelijke beoordelingen inzake de vaststelling van de omvang van de werkelijke verliezen voor het Fonds

Kosten

* Procestaal: Engels.