Věc T‑245/13
Spojené království Velké Británie a Severního Irska
v.
Evropská komise
„EZOZF – Záruční sekce – EZZF a EZFRV – Výdaje vyloučené z financování – Režim jednotné platby – Klíčové kontroly – Sekundární kontroly – Články 51, 53, 73 a 73a nařízení (ES) č. 796/2004“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (druhého senátu) ze dne 4. září 2015
1. Zemědělství – Společná zemědělská politika – Financování z EZOZF, EZZF a EZFRV – Schválení účetní závěrky – Odmítnutí financování výdajů plynoucích z nesrovnalostí při uplatnění unijní právní úpravy – Nesouhlas dotyčného členského státu – Důkazní břemeno – Rozdělení mezi Komisi a členský stát
(Nařízení Rady č. 1290/2005, čl. 31 odstavec 1)
2. Zemědělství – Společná zemědělská politika – Režimy přímých podpor – Společná pravidla – Režim jednotné platby – Neoprávněné přiznání některých platebních nároků ovlivňujících celkovou hodnotu přiznaných nároků – Důsledky – Povinnost Komise provést zpětné přehodnocení jednotkové hodnoty uvedených nároků – Neexistence
(Nařízení Rady č. 73/2009; nařízení Komise č. 796/2004, články 73 a 73a, a nařízení Komise č. 239/2005, bod 15 odůvodnění)
3. Právo Evropské unie – Výklad – Metody – Doslovný, systematický a teleologický výklad
4. Zemědělství – Společná zemědělská politika – Režimy přímých podpor – Společná pravidla – Režim jednotné platby – Neoprávněné přiznání podpor na základě platebních nároků, které byly přiděleny neoprávněně z důvodu chyb týkajících se plochy způsobilé pro přiznání podpory – Důsledky – Povinnost vrátit celou vyplacenou podporu – Podmínky
[Nařízení Rady č. 729/70, č. 1258/1999, č. 1290/2005 a č. 73/2009, čl. 34 odst. 1; nařízení Komise č. 796/2004, články 73 a 73a]
5. Zemědělství – Společná zemědělská politika – Integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor – Snížení a vyloučení v případě vykázání větší rozlohy – Plocha vykázaná v žádosti o podporu, která přesahuje plochu zjištěnou při kontrole – Sankce – Výpočet na základě platebních nároků vykázaných zemědělcem – Povinnost zohlednit předchozí přehodnocení jednotkové hodnoty platebních nároků v případě neoprávněného přiznání těchto nároků – Neexistence
(Nařízení Komise č. 796/2004, čl. 2 bod 22, čl. 50 odst. 2 a 3 a čl. 51 odst. 1)
6. Zemědělství – Společná zemědělská politika – Integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor – Snížení a vyloučení v případě vykázání větší rozlohy – Neuplatnění v případě, že je v žádosti o podporu vykázána plocha, která je větší než vykázané platební nároky, ale splňuje ostatní kritéria přípustnosti – Zohlednění platebních nároků, které byly přehodnoceny poté, co bylo zjištěno, že tyto nároky byly přiznány neoprávněně – Vyloučení
[Nařízení Komise č. 796/2004, čl. 50 odst. 2, čl. 51 odst. 2a a článek 73a]
7. Zemědělství – Společná zemědělská politika – Integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor – Snížení a vyloučení v případě vykázání větší rozlohy – Opatření představující správní sankci – Možnost zpětného uplatnění pravidel stanovených v nařízení č. 1122/2009 jakožto sankcí, které jsou méně přísné – Neexistence – Neexistence sankční povahy uvedených pravidel
(Nařízení Rady č. 2988/95, čl. 2 odst. 2; nařízení Komise č. 796/2004, článek 51, a nařízení Komise č. 1122/2009, čl. 57 odst. 2 druhá odrážka)
8. Zemědělství – Společná zemědělská politika – Financování z EZOZF, EZZF a EZFRV – Schválení účetní závěrky – Odmítnutí financování výdajů plynoucích z nesrovnalostí při uplatnění unijní právní úpravy – Paušální finanční oprava provedená Komisí v souladu s interními pokyny pro tuto oblast – Uplatnění uvedených interních pokynů v rámci schválení účetní závěrky jiného fondu, než je EZOZF, ze strany Komise – Přípustnost
(Nařízení Rady č. 1290/2005, čl. 31 odstavec 1)
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 64–67, 173, 183)
2. Žádné ustanovení nařízení č. 73/2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce, výslovně nestanoví možnost změnit platební nároky zemědělce, který získal příliš vysoký počet platebních nároků při původním přidělení. Naproti tomu článek 73a nařízení č. 796/2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle nařízení č. 1782/2003, stanoví pravidla týkající se navrácení neoprávněně přiznaných nároků, ze kterých vyplývá, že za okolností, na které se tato pravidla vztahují, mohou být platební nároky předmětem nového výpočtu. Toto ustanovení má svůj původ, jak to vyplývá z bodu 15 odůvodnění nařízení č. 239/2005, kterým se mění a opravuje nařízení č. 796/2004, kterým bylo vloženo do nařízení č. 796/2004, ve vůli stanovit pravidla pro případ, kdy zemědělec získal určité množství platebních nároků neoprávněně nebo pro případ, kdy byla hodnota každého platebního nároku stanovena v nesprávné výši.
Pro případ, že neoprávněné přiznání některých platebních nároků ovlivnilo jak jednotkovou hodnotu, tak celkovou hodnotu platebních nároků přiznaných zemědělci v tom smyslu, že jednotková hodnota byla podhodnocena, zatímco celková hodnota byla nadhodnocena, článek 73a nařízení č. 796/2004 nestanoví zpětné přehodnocení jednotkové hodnoty platebních nároků.
Pokud jde o výklad čl. 73a odst. 1 nařízení č. 796/2004, je třeba uvést, že znění tohoto ustanovení nestanoví nebo výslovně nevylučuje zpětné přehodnocení jednotkové hodnoty platebních nároků v návaznosti na vrácení neoprávněně přiznaných nároků. Formulaci uvedenou v čl. 73a odst. 1 třetím pododstavci tohoto nařízení, podle kterého se má za to, že platební nároky, které byly přiznány neoprávněně, nebyly přiznány od počátku, v tomto ohledu není možné vykládat v tom smyslu, že ukládá provedení takového přehodnocení. Naopak toto ustanovení je nutné vykládat ve spojení s čl. 73a odst. 4 uvedeného nařízení a v tom smyslu, že jeho jediným cílem je stanovit, že podpory, případně přidělené na základě neoprávněně přiznaných nároků, jsou samy o sobě neoprávněné, takže musí být navráceny v souladu s ustanoveními článku 73 nařízení č. 796/2004.
Takové přehodnocení směrem nahoru nevyplývá ani z čl. 73a odst. 2 nařízení č. 796/2004. Toto ustanovení totiž upravuje přehodnocení platebních nároků pouze ve smyslu jejich snížení. Toto ustanovení nemůže být vykládáno v tom smyslu, že ukládá zpětné přehodnocení jednotkové hodnoty platebních nároků směrem nahoru, pokud byla v případě neoprávněného přiznání některých platebních nároků a podhodnocení jednotkové hodnoty přiznaných nároků nadhodnocena celková hodnota přiznaných nároků.
(viz body 82, 83, 87, 88, 93, 95–97)
3. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 85)
4. Pokud unijní normotvůrce stanoví podmínky způsobilosti pro poskytnutí podpory, není vyloučení způsobené nedodržením jedné z těchto podmínek sankcí, ale pouhým následkem nedodržení legislativou stanovených podmínek. Použití čl. 73 odst. 1 nařízení č. 796/2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle nařízení č. 1782/2003, aniž je provedeno předchozí přehodnocení platebních nároků, tak pro zemědělce nepředstavuje sankci, jelikož má za následek vrácení částek vyšších než skutečné riziko pro Evropský zemědělský záruční fond (EZZF). Podle čl. 34 odst. 1 nařízení č. 73/2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce, se totiž podpora poskytne pro aktivované platební nároky, tedy na platební nároky doprovázené odpovídajícím počtem hektarů, na které lze poskytnout podporu. Chyba týkající se plochy, na kterou lze poskytnout podporu, tudíž v každém případě ovlivňuje částku vyplacené podpory jako celek. Podpora poskytnutá na základě neoprávněně přiznaných platebních nároků dále představuje s ohledem na ustanovení čl. 73a odst. 1 třetího pododstavce nařízení č. 796/2004 ve spojení s čl. 73a odst. 4 téhož nařízení neoprávněně vyplacenou podporu, která musí být vrácena v souladu s článkem 73 uvedeného nařízení.
Kromě toho při neexistenci jakéhokoliv ustanovení, které by v případě neoprávněného přidělení některých platebních nároků ovlivňujících celkovou hodnotu platebních nároků stanovilo zpětné přehodnocení jejich jednotkové hodnoty směrem nahoru, je výklad, podle něhož je třeba provést takové přehodnocení před použitím článku 73 nařízení č. 796/2004, neslučitelný s požadavkem striktního výkladu podmínek převzetí výdajů v rámci nařízení č. 729/70 o financování společné zemědělské politiky, které bylo nahrazeno nařízením č. 1258/1999, které bylo později nahrazeno nařízením č. 1290/2005. Článek 73 odst. 4 první pododstavec nařízení č. 796/2004 kromě toho v každém případě stanoví, že povinnost vrácení uvedená v odstavci 1 se neuplatní, pokud byla platba provedena v důsledku omylu příslušného orgánu nebo jiného orgánu a zemědělec nemohl chybu prokazatelně objevit. Z toho vyplývá, že zemědělec jednající v dobré víře je chráněn před vrácením neoprávněné podpory, pokud je chyba ovlivňující plochu způsobilou pro přiznání podpory či přiznání platebních nároků přičitatelná orgánům a zemědělec ji prokazatelně nemohl odhalit.
(viz body 105, 110–112, 115, 119)
5. Ze znění čl. 51 odst. 1 nařízení č. 796/2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle nařízení č. 1782/2003, ani z jeho výkladu ve světle definice pojmu „zjištěná plocha“ v čl. 2 bodu 22 tohoto nařízení nevyplývá, že sankce v případě vykázání větší rozlohy stanovená v uvedeném čl. 51 odst. 1 nařízení č. 796/2004 musí být stanovena na základě zpětně přepočtených platebních nároků. Ze znění čl. 51 odst. 1 uvedeného nařízení totiž vyplývá, že snížení a vyloučení, která v něm jsou stanovena, se uplatní, pokud plocha vykázaná zemědělcem přesáhne plochu zjištěnou zejména podle čl. 50 odst. 3 téhož nařízení a rozdíl mezi oběma plochami přesáhne meze stanovené tímto ustanovením.
Avšak přestože z tohoto ustanovení vyplývá, že se vykázání větší rozlohy sankcionuje snížením zjištěné plochy, na jejímž základě se výše podpory vypočte, a to za podmínek stanovených v tomto ustanovení, je třeba konstatovat, že s ohledem na samotné znění tohoto ustanovení není jeho použití nijak podřízeno předchozímu přehodnocení jednotkové hodnoty platebních nároků v případě neoprávněného přiznání takových nároků. Ostatně za předpokladu, že by čl. 2 bod 22 nařízení č. 796/2004 definoval plochu ve vztahu k ploše spojené s počtem platebních nároků, kterými zemědělec skutečně disponuje, a že tato definice je relevantní v kontextu článku 51 uvedeného nařízení, nemůže tato definice vést k povinnosti počítat sankce ukládané podle čl. 51 odst. 1 nařízení č. 796/2004 na základě přepočtené hodnoty platebních nároků. Článek 2 bod 22 totiž neobsahuje žádný údaj týkající se hodnoty platebních nároků, kterou by případně bylo třeba zohlednit.
Tento výklad čl. 51 odst. 1 nařízení č. 796/2004 je jediný možný, a to tím spíše s ohledem na ustanovení článku 50 téhož nařízení a zejména odstavce 2 tohoto článku. Z článku 50 odst. 2 nařízení č. 796/2004, který definuje základ pro výpočet podpory, vyplývá, že se v případě rozporu mezi vykázanými platebními nároky a vykázanou plochou platba vypočte z nižšího základu. Jinými slovy, z tohoto ustanovení vyplývá, že výpočet podpory se provede na základě platebních nároků vykázaných zemědělcem, aniž by bylo třeba zohlednit případné přehodnocení jejich jednotkové hodnoty směrem nahoru.
(viz body 134–136, 138, 139)
6. S ohledem na obecnou systematiku článku 51 nařízení č. 796/2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle nařízení č. 1782/2003, který je součástí boje proti nesrovnalostem a podvodům, se vložení odstavce 2a do tohoto ustanovení zakládá na úvaze, podle které v případě rozdílu mezi vykázanou plochou a vykázanými platebními nároky v zásadě neexistuje žádné riziko nesrovnalosti nebo podvodu za podmínky, že vykázaná plocha splňuje ostatní požadavky na způsobilost. V případě takového rozdílu mezi vykázanou plochou a počtem vykázaných nároků je totiž výše podpory v každém případě stanovena podle čl. 50 odst. 2 uvedeného nařízení na nižším základě, takže je v každém případě vyloučeno, aby podpora byla vyplácena na základě nevykázané plochy. Z toho vyplývá, že v takovém případě v zásadě neexistuje žádné riziko neoprávněné platby poskytnuté na základě nevykázané plochy.
Co se týče snížení a vyloučení v případě vykázání větší zemědělské plochy, podle čl. 51 odst. 2a prvního pododstavce nařízení č. 796/2004 se snížení a vyloučení upravená v odstavci 1 tohoto článku neuplatní jedině za předpokladu, že vykázaná plocha je větší než počet vykázaných platebních nároků a uvedená plocha splňuje všechna ostatní kritéria přípustnosti. Srovnání mezi vykázanou plochou a vykázanými platebními nároky se v této souvislosti provede v rámci čl. 51 odst. 2a nařízení č. 796/2004 bez ohledu na počet platebních nároků, kterými zemědělec skutečně disponuje po případném vrácení neoprávněně přiznaných nároků na základě článku 73a nařízení č. 796/2004.
(viz body 144, 145, 151)
7. Článek 57 odst. 2 druhá odrážka nařízení č. 1122/2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 73/2009 a č. 1234/2007, nepředstavuje nové pravidlo týkající se uplatnění snížení a vyloučení v případě vykázání větší zemědělské plochy, jež se musí jakožto pravidlo, které je méně přísné než to, které vyplývá z článku 51 nařízení č. 796/2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle nařízení č. 1782/2003, uplatnit zpětně. I když snížení a vyloučení podpor, která jsou stanovena v článku 51 nařízení č. 796/2004, představují správní sankci ve smyslu čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, není tomu tak v případě ustanovení týkajících se definice základu pro výpočet, jako je čl. 57 odst. 2 druhá odrážka nařízení č. 1122/2009.
Článek 57 odst. 2 druhá odrážka nařízení č. 1122/2009 nadto nijak nemění pravidla týkající se snížení a vyloučení, která vyplývají z článku 58 tohoto nařízení. Posledně uvedený článek mimoto přejímá pravidla uvedená v čl. 51 odst. 1 nařízení č. 796/2004 s upřesněním, že ustanovení čl. 51 odst. 2a nařízení č. 796/2004, která jsou výjimkou ze snížení a vyloučení stanovených v čl. 51 odst. 1 téhož nařízení, ale nejsou převzata do článku 58 nařízení č. 1122/2009.
(viz body 160, 162–166)
8. I když byl dokument č. VI/5330/97, kterým se definují pokyny Komise pro použití finančních oprav, přijat Komisí v kontextu Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a obsahuje, jak uvádí jeho název, pokyny týkající se výpočtu finančních důsledků při přípravě rozhodnutí o schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF, Komisi není ničím zakázáno, aby tento dokument použila rovněž při výkonu pravomocí, které jí přiznává čl. 31 odst. 1 nařízení č. 1290/2005 o financování společné zemědělské politiky za účelem schválení účetní závěrky Evropského zemědělského a záručního fondu (EZZF).
(viz bod 189)