Sprawa T‑317/12
Holcim (Romania) SA
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odpowiedzialność pozaumowna – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Odpowiedzialność na zasadzie winy – Odmowa ujawnienia przez Komisję informacji i zakazania wszelkich transakcji dotyczących rzekomo skradzionych uprawnień do emisji – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Odpowiedzialność niezależna od winy
Streszczenie – wyrok Sądu (ósma izba) z dnia 18 września 2014 r.
1. Postępowanie sądowe – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Skarga o naprawienie szkód, których wyrządzenie zarzuca się instytucji Unii – Elementy pozwalające ustalić zachowanie zarzucane instytucji, związek przyczynowy oraz rzeczywisty i pewny charakter wyrządzonej szkody
[statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21 akapit pierwszy, art. 53 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c)]
2. Skarga o odszkodowanie – Charakter autonomiczny – Wyczerpanie wewnętrznych środków odwoławczych – Wyjątek – Niemożliwość uzyskania odszkodowania przed sądem krajowym – Niewyczerpanie wewnętrznych środków odwoławczych stanowiące przeszkodę dla zbadania przez sąd Unii istnienia i rozmiaru podnoszonej szkody – Niedopuszczalność
[art. 268 TFUE, art. 340 akapit drugi TFUE; regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c)]
3. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii – Swoboda uznania przysługująca instytucji w trakcie przyjmowania aktu
(art. 340 akapit drugi TFUE)
4. Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Zintegrowany system rejestrów Unii i państw członkowskich – Dane dotyczące transakcji dotyczących uprawnień – Udostępnianie i poufność – Właściwe przepisy – Wyjątki – Podniesienie przez prywatną spółkę będącą w jej odczuciu ofiarą kradzieży uprawnień – Wyłączenie
(rozporządzenie Komisji nr 2216/2004, art. 10; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 20)
5. Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Zintegrowany system rejestrów Unii i państw członkowskich – Dane dotyczące transakcji dotyczących uprawnień – Udostępnianie i poufność – Właściwe przepisy – Ograniczenie prawa własności – Brak
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17 ust. 1, art. 52 ust. 1; rozporządzenie Komisji nr 2216/2004, art. 10; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 19 ust. 3)
6. Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Zintegrowany system rejestrów Unii i państw członkowskich – Możliwość zablokowania przez Komisję określonych uprawnień w ramach rejestru – Granice
(rozporządzenie Komisji nr 2216/2004, art. 27, 69; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 20)
7. Postępowanie sądowe – Podnoszenie nowych zarzutów w toku postępowania – Przesłanki – Rozszerzenie istniejącego zarzutu – Dopuszczalność
[regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c), art. 48 § 2 akapit pierwszy]
8. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Akt zgodny z prawem – Szkoda wynikająca z odmowy ujawnienia przez Komisję poufnych informacji dotyczących uprawnień do emisji gazów cieplarnianych oraz nieupoważnionego przeniesienia wspomnianych uprawnień na rachunek inny niż rachunek przedsiębiorstwa będącego posiadaczem tych uprawnień – Brak nienormalnego i szczególnego charakteru szkody – Odpowiedzialność Unii – Wyłączenie
(art. 340 akapit drugi TFUE; rozporządzenie Komisji nr 2216/2004, art. 10)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 55, 56, 181)
2. Dopuszczalność skargi o odszkodowanie przewidzianej w art. 268 TFUE i w art. 340 akapit drugi TFUE może być w pewnych wypadkach uzależniona od wyczerpania wewnętrznych środków zaskarżenia dostępnych w celu uzyskania zaspokojenia roszczeń od władz krajowych, o ile takie wewnętrzne środki zaskarżenia zapewniają skuteczną ochronę zainteresowanych jednostek i mogą doprowadzić do naprawienia podnoszonej szkody.
W tym względzie, chociaż niewyczerpanie „wewnętrznych środków zaskarżenia” nie zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd Unii niedopuszczalności skargi, to jednak istnieje jedna sytuacja, w której okoliczność, iż nie wydano ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie powództwa odszkodowawczego wytoczonego przed sąd krajowy, skutkuje nieuchronnie niedopuszczalnością skargi o odszkodowanie wniesionej do sądu Unii. Chodzi tu o sytuację, w której wskazana okoliczność uniemożliwia temu sądowi określenie charakteru i zakresu podnoszonej przed nim szkody, wobec czego nie są spełnione wymogi przewidziane w art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem.
Tym samym w sytuacji, gdy dana osoba wystąpiła z dwoma roszczeniami odszkodowawczymi, których przedmiotem jest ta sama szkoda, przy czym jedno z nich jest skierowane przeciwko władzom krajowym, zaś drugie z nich jest skierowane przeciwko instytucji lub organowi Unii, i gdy istnieje ryzyko, że osoba ta otrzyma niedostateczne lub zbyt duże odszkodowanie z powodu różnicy w ocenie tej szkody dokonanej przez dwa różne sądy, sąd Unii jest zobowiązany wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia i zakresu szkody do czasu wydania orzeczenia przez sąd krajowy. Do czasu wydania tego orzeczenia sąd Unii nie może zatem również wypowiadać się w przedmiocie związku przyczynowego między zarzucanym Unii zachowaniem a podnoszoną szkodą. Może on natomiast, nawet przed wydaniem orzeczenia przez sąd krajowy, ustalić, czy zarzucane Unii zachowanie może być źródłem jej odpowiedzialności pozaumownej.
(por. pkt 73–75, 79, 80)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 87)
4. Spółka, która utrzymuje, że jest ofiarą kradzieży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, nie może powoływać się na wyjątki od reguł w zakresie poufności informacji dotyczących takich uprawnień przewidziane w art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów stosownie do dyrektywy 2003/87 oraz decyzji nr 280/2004, aby żądać od Komisji ujawnienia informacji dotyczących danych uprawnień.
W pierwszej kolejności bowiem, o ile art. 20 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę 96/61 przewiduje z jednej strony, że centralny administrator wyznaczony przez Komisję przeprowadza zautomatyzowaną kontrolę każdej zarejestrowanej transakcji w celu sprawdzenia, czy transakcje dotyczące uprawnień nie są obarczone żadną nieprawidłowością, a z drugiej strony, że w wypadku wykrycia nieprawidłowości organ ten informuje zainteresowane państwo lub państwa członkowskie, o tyle ani ten artykuł, ani zresztą żaden inny przepis dyrektywy 2003/87 czy rozporządzenia nr 2216/2004 nie przewiduje wyraźnie, że Komisja może ujawniać informacje dotyczące zgłoszonych jako skradzione uprawnień osobie, która miałaby być poszkodowana w wyniku takiej kradzieży. W tym względzie wspomniany art. 20 dyrektywy 2003/87 nie przewiduje ujawnienia informacji dotyczących transakcji dotkniętej nieprawidłowością. A fortiori przepis ten nie zobowiązuje Komisji do udostępnienia informacji dotyczących uprawnień, których miałaby dotyczyć taka transakcja.
Ponadto w zakresie, w jakim takie uchylenie poufności nie jest niezbędne do prawidłowego zastosowania przepisów dyrektywy 2003/87 lub rozporządzenia nr 2216/2004 czy też normy prawnej obowiązującej w państwie członkowskim, spółka nie może powoływać się na wyjątek ratione materiae od zasady poufności, który został przewidziany w art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 2216/2004.
W drugiej kolejności, zważywszy, że na wyjątek określony w art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004 mogą powoływać się jedynie organy ścigania i organy podatkowe państw członkowskich, Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), Europol oraz administratorzy rejestru państw członkowskich, wyjątek ratione personae nie może być skutecznie podnoszony przez spółkę akcyjną prawa krajowego. Ponadto wspomniany wyjątek nie upoważniałby Komisji do ujawnienia poufnych danych zawartych w rejestrach prezesowi sądu krajowego orzekającemu w przedmiocie środków tymczasowych. Jako sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych nie działa on bowiem w charakterze organu ścigania w rozumieniu art. 10 ust. 2 lit. a) tego rozporządzenia.
(por. pkt 109, 116–119, 122, 158)
5. Nawet gdyby założyć, że reguły w zakresie poufności uprawnień do emisji gazów cieplarnianych ustanowione w art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów stosownie do dyrektywy 2003/87 oraz decyzji nr 280/2004 mogą zostać uznane za ograniczenie wykonywania prawa własności zagwarantowanego w art. 17 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, to owo ograniczenie należy postrzegać jako zgodne z wymogami określonymi w art. 52 ust. 1 wspomnianej karty.
W istocie, po pierwsze, te reguły poufności są przewidziane w art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004, który jest zgodny z przepisami upoważniającymi art. 19 ust. 3 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę 96/61. Należy zatem uznać, że zostały one przewidziane ustawą w rozumieniu art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Po drugie, reguły te służą zapewnieniu ochrony tajemnicy handlowej, czyli odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię. Po trzecie, rzeczone reguły nie stawiają wymogów nieproporcjonalnych do celu, którego realizacji służą. Z jednej strony nie ingerują one w zasadniczą treść prawa własności. Same w sobie nie naruszają one bowiem tego prawa w sposób bezpośredni. Z drugiej strony nie wykraczają one poza to, co właściwe i konieczne do realizacji wspomnianego celu. Co się tyczy bowiem podnoszonej kradzieży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 nie zabrania organowi właściwemu w sprawach karnych ujawnienia informacji poufnych koniecznych do ustalenia sprawców naruszenia prawa lub przestępstwa osobie fizycznej lub prawnej, która ma status osoby pokrzywdzonej w wyniku domniemanego przestępstwa. W rozumieniu art. 10 ust. 2b wspomnianego rozporządzenia taka osoba może bowiem zostać uznana jedynie za osobę, której „dotyczą” względy podnoszone w celu uchylenia poufności. Ponadto wspomniany art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 nie zabrania takiej osobie podjęcia – na podstawie ujawnionych jej informacji – działań zmierzających do odzyskania jej uprawnień ani nie czyni tego zadania nadmiernie skomplikowanym.
(por. pkt 113, 154, 165–169, 224)
6. Artykuł 69 rozporządzenia nr 2216/2004 w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów stosownie do dyrektywy 2003/87 oraz decyzji nr 280/2004 nie pozwala na zablokowanie dostępu do określonych rachunków posiadania w ramach rejestru uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. Umożliwia on jedynie – w razie wystąpienia zagrożenia dla systemu – przerwanie wszelkiego dostępu do całego rejestru lub do całego niezależnego dziennika transakcji wspólnotowych. Rozporządzenie nr 2216/2004 przewiduje jednak zablokowanie określonych uprawnień w ramach rejestru tylko w jednej sytuacji, a mianowicie w sytuacji opisanej w art. 27 tego aktu. Jest to sytuacja, w której dany operator, w odniesieniu do swych instalacji, nie spełnił w przewidzianym terminie wymogów technicznych dotyczących deklarowania zaakceptowanej przez właściwe władze ilości gazów cieplarnianych wyemitowanych przez tę instalację.
Jednocześnie art. 20 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę 96/61 nie zobowiązuje ani nawet nie upoważnia Komisji – ani wyraźnie, ani w sposób dorozumiany – do zablokowania uprawnień, których dotyczą transakcje dotknięte nieprawidłowościami w rozumieniu wspomnianego powyżej przepisu dyrektywy. Artykuł 20 dyrektywy 2003/87 bowiem przede wszystkim wymaga od Komisji, działającej w charakterze centralnego administratora, aby informowała państwa członkowskie o przypadkach, gdy transakcje są obarczone nieprawidłowościami, a ponadto nakazuje państwom członkowskim, aby nie rejestrowały takich transakcji.
(por. pkt 201, 205, 215)
7. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 218)
8. Rozpatrując skargę o odszkodowanie mającą na celu stwierdzenie odpowiedzialności Unii za szkodę spowodowaną aktem prawnym, sąd Unii nie dopuści się naruszenia prawa, jeżeli nie rozpatrzy kwestii istnienia w prawie Unii odpowiedzialności niezależnej od winy i niezależnie od tego, wobec niewykazania nienormalnego i szczególnego charakteru podnoszonej szkody, oddali argumentację, która została mu przedstawiona. W tym kontekście szkodę należy uznać za anormalną, jeżeli przekracza granice ryzyka gospodarczego przynależnego prowadzeniu działalności w danym sektorze, a za szczególną, jeżeli dotyczy konkretnej kategorii podmiotów gospodarczych w sposób nieproporcjonalny w stosunku do innych podmiotów gospodarczych.
Szkody anormalnej nie może stanowić zastosowanie przez Komisję wobec spółki posiadającej uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych reguł w zakresie poufności tych uprawnień określonych w art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów stosownie do dyrektywy 2003/87 oraz decyzji nr 280/2004. Okoliczność, że takie reguły zostały przewidziane we wspomnianym przepisie i następnie zastosowane wobec tej spółki, nie stanowi bowiem anormalnego ryzyka w badanym sektorze, czyli w sektorze podmiotów gospodarczych objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami. W braku takich reguł nie byłoby możliwe zagwarantowanie tajemnicy handlowej, co podważyłoby samą rację bytu rynku uprawnień.
Ponadto, ponieważ jest powszechnie wiadome, że udostępniony w Internecie system informatyczny, za pośrednictwem którego odbywa się handel uprawnieniami, wiąże się z pewnymi zagrożeniami technicznymi, niekiedy znacznymi, szkoda odpowiadająca wartości uprawnień przeniesionych w drodze elektronicznej, bez zgody spółki posiadającej te uprawnienia, na rachunki inne niż jej własne, w żadnym razie nie może zostać uznana za szkodę przekraczającą ryzyko gospodarcze lub techniczne przynależne prowadzeniu działalności w badanym sektorze.
(por. pkt 235–238)