HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a doua)
2 decembrie 2014(*)
„FEOGA – Secțiunea «Garantare» – FEGA și FEADR – Cheltuieli excluse de la finanțare – Produse lactate – Venituri alocate – Controale‑cheie – Tardivitate – Corecție financiară forfetară – Temei juridic – Articolul 53 din Regulamentul (CE) nr. 1605/2002 – Recurență”
În cauza T‑661/11,
Republica Italiană, reprezentată de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de G. Aiello și de P. Grasso, avvocati dello Stato,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de P. Rossi și de D. Nardi, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere de anulare a Deciziei de punere în aplicare 2011/689/UE a Comisiei din 14 octombrie 2011 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul secțiunii „Garantare” a Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și în cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 270, p. 33), în măsura în care impune Republicii Italiene o corecție financiară forfetară în cuantum de 70 912 382 de euro pentru nereguli în cadrul controalelor privind cotele de lapte, identificate în regiunile italiene Abruzzo, Lazio, Marche, Puglia, Sardinia, Calabria, Friuli‑Venezia Giulia și Valle dʼAosta, în timpul anilor de cotă 2004/2005, 2005/2006 și 2006/2007,
TRIBUNALUL (Camera a doua),
compus din doamna M. E. Martins Ribeiro, președinte, domnii S. Gervasoni și L. Madise (raportor), judecători,
grefier: domnul J. Palacio González, administrator principal,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 1 aprilie 2014,
pronunță prezenta
Hotărâre
Cadrul juridic general
A – Dispoziții pertinente ale Regulamentului financiar aplicabil bugetului general al Uniunii Europene
1 Articolul 53 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (JO L 248, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 198), în vigoare, în conformitate cu dispozițiile articolului 2 al doilea paragraf din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1995/2006 al Consiliului din 13 decembrie 2006 de modificare a Regulamentului nr. 1605/2002 (JO L 390, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 7, p. 137), până la 1 mai 2007, prevede:
„(1) Comisia execută bugetul:
(a) în mod centralizat;
(b) prin gestiune repartizată sau descentralizată sau
(c) prin gestiune în comun cu organizațiile internaționale.
[…]
(3) În cazul în care Comisia execută bugetul prin gestiune repartizată, sarcinile de execuție sunt delegate statelor membre, în conformitate cu dispozițiile din partea II titlurile I și II.
[…]
(5) În cazurile de gestiune repartizată sau descentralizată, pentru a asigura utilizarea fondurilor în conformitate cu normele aplicabile, Comisia aplică proceduri de închidere a conturilor sau mecanisme de corecție financiară care îi permit să‑și asume răspunderea finală pentru execuția bugetară, în conformitate cu articolul 274 din Tratatul CE și cu articolul 179 din Tratatul Euratom.
(6) În cadrul metodelor de execuție bugetară menționate în alineatele (3) și (4), statele membre și țările terțe efectuează controale periodice pentru a asigura executarea corectă a acțiunilor care trebuie finanțate din bugetul comunitar.
Statele membre și țările terțe iau măsurile adecvate pentru prevenirea neregularităților și a fraudei și, dacă este cazul, declanșează anchete pentru recuperarea fondurilor plătite în mod necuvenit.
[…]”
2 Articolul 53 din Regulamentul nr. 1605/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1995/2006, aplicabil, în conformitate cu dispozițiile articolului 2 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1995/2006, începând de la 1 mai 2007, prevede:
„Comisia execută bugetul în conformitate cu dispozițiile articolelor 53a-53d, în oricare din următoarele moduri:
(a) în mod centralizat;
(b) prin gestionarea partajată sau descentralizată;
(c) prin gestionarea în comun cu organizațiile internaționale.”
3 Articolul 53b din Regulamentul nr. 1605/2002, astfel cum a fost introdus de Regulamentul nr. 1995/2006, prevede:
„(1) Atunci când Comisia execută bugetul prin gestionare partajată, sarcinile de execuție sunt delegate statelor membre. Această metodă se aplică în special acțiunilor menționate în partea II titlurile I și II.
(2) Fără a aduce atingere dispozițiilor complementare incluse în reglementările sectoriale relevante și pentru a se asigura că, în cadrul gestionării partajate, fondurile sunt utilizate în conformitate cu normele și principiile aplicabile, statele membre adoptă toate actele cu putere de lege, actele administrative sau de altă natură, necesare protecției intereselor financiare ale Comunităților. În acest scop, acestea trebuie în special:
(a) să se asigure că acțiunile finanțate din buget sunt puse în aplicare efectiv și corect;
(b) să prevină și să soluționeze neregulile și frauda;
(c) să recupereze fondurile plătite necuvenit sau utilizate incorect sau cele pierdute ca urmare a unor nereguli sau erori;
(d) să asigure, prin reglementări sectoriale relevante și în conformitate cu articolul 30 alineatul (3), publicarea anuală ex post adecvată a beneficiarilor fondurilor provenite din buget.
În acest scop, statele membre efectuează verificări și instituie un sistem de control intern eficace și eficient, în conformitate cu dispozițiile stabilite la articolul 28a. Acestea pot iniția procedurile judiciare necesare și adecvate.
(3) Statele membre prezintă o situație rezumativă anuală, la nivelul național corespunzător, a auditurilor și declarațiilor disponibile.
(4) Pentru a asigura utilizarea fondurilor în conformitate cu normele aplicabile, Comisia aplică proceduri de verificare a conturilor sau mecanisme de corecție financiară care îi permit să își asume răspunderea finală pentru execuția bugetului.”
B – Reglementarea generală privind finanțarea politicii agricole comune
4 Regulamentul (CEE) nr. 729/70 al Consiliului din 21 aprilie 1970 privind finanțarea politicii agricole comune (JO L 94, p. 13) a stabilit normele generale aplicabile finanțării politicii agricole comune (denumită în continuare „PAC”). Acest regulament a fost abrogat și înlocuit de Regulamentul (CE) nr. 1258/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 privind finanțarea PAC (JO L 160, p. 103), care reglementează cheltuielile efectuate de statele membre între 1 ianuarie 2000 și 15 octombrie 2006 în cadrul finanțării PAC.
5 Astfel cum aceasta s‑a precizat în special în considerentul (5) al Regulamentului nr. 1258/1999, „responsabilitatea controlului cheltuielilor [FEOGA], secțiunea [«Garantare»], revine, în primul rând, statelor membre […]; […] Comisia, responsabilă de executarea bugetului comunitar, trebuie să verifice condițiile în care plățile și controalele au fost efectuate” [traducere neoficială]. În temeiul considerentului (11) al aceluiași regulament, „este necesară luarea unor măsuri pentru prevenirea și urmărirea tuturor neregulilor, precum și pentru recuperarea sumelor pierdute ca urmare a acestora sau a neglijențelor [și] trebuie să se stabilească asumarea consecințelor financiare ale acestor nereguli sau neglijențe” [traducere neoficială].
6 Potrivit dispozițiilor articolului 1 alineatul (2) litera (b) și ale articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1258/1999, care corespund articolului 1 alineatul (2) litera (b) și, respectiv, articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 729/70, Fondul european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), secțiunea „Garantare”, finanțează, în cadrul organizării comune a piețelor agricole, intervențiile menite să stabilizeze piețele agricole, efectuate în conformitate cu normele dreptului Uniunii.
7 Articolul 6 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1258/1999, ale cărui dispoziții corespund, în esență, celor ale articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 729/70, prevede:
„Statele membre transmit Comisiei, periodic, următoarele informații privind agențiile de plată autorizate și organismele coordonatoare, precum și informații privind operațiunile finanțate de secțiunea «[G]arantare» a fondului:
[…]
(b) conturile anuale, însoțite de informațiile cerute pentru lichidarea lor și de o confirmare privind integralitatea, exactitatea și veridicitatea conturilor transmise.” [traducere neoficială]
8 Articolul 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1258/1999, ale cărui dispoziții corespund, în esență, celor ale articolului 5 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 729/70, are următorul cuprins:
„Comisia decide asupra cheltuielilor care trebuie să fie excluse din finanțarea comunitară menționată la articolele 2 și 3 în cazurile în care aceasta constată neconformitatea cheltuielilor cu normele comunitare.
Înaintea luării oricărei decizii de refuzare a finanțării, rezultatele verificărilor Comisiei și răspunsurile statului membru vizat fac obiectul unor notificări scrise, iar ulterior cele două părți trebuie să încerce să ajungă la un acord cu privire la măsurile care trebuie luate.
În cazul în care nu s‑a ajuns la niciun acord, statul membru poate să solicite deschiderea unei proceduri în scopul reconcilierii părților în termen de patru luni. Comisiei i se prezintă un raport privind rezultatul procedurii examinat înainte de a decide orice refuz de finanțare.
Comisia evaluează sumele care vor fi excluse pe baza gravitații abaterii constatate. Comisia ține cont de natura și gravitatea încălcării, precum și de prejudiciul financiar cauzat Comunității.
Finanțarea nu poate fi refuzată pentru:
(a) cheltuielile precizate la articolul 2 efectuate cu mai mult de 24 de luni înainte ca statul membru în cauză să fie notificat în scris de către Comisie cu privire la rezultatele verificărilor;
[…]” [traducere neoficială]
9 Articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1258/1999 prevede:
„În conformitate cu actele cu putere de lege și actele administrative naționale, statele membre iau măsurile necesare în scopul de a:
(a) verifica veridicitatea și corectitudinea operațiunilor finanțate de fond;
(b) preveni și urmări neregulile;
(c) recupera sumele pierdute ca rezultat al neregulilor sau al neglijenței.
[…]” [traducere neoficială]
10 Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanțarea PAC (JO L 209, p. 1, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 193) abrogă Regulamentul nr. 1258/1999 și se aplică începând de la 1 ianuarie 2007 (articolul 49 din Regulamentul nr. 1290/2005). Cu toate acestea, el prevede că, pe de o parte, Regulamentul nr. 1258/1999 se aplică în continuare până la 15 octombrie 2006 pentru cheltuielile suportate de statele membre (articolul 47 din Regulamentul nr. 1290/2005) și că, pe de altă parte, în special articolul 31 privind verificarea conformității se aplică începând de la 16 octombrie 2006 în ceea ce privește cheltuielile suportate de la această dată (articolul 49 din Regulamentul nr. 1290/2005).
11 După cum se precizează în considerentul (2) al Regulamentului nr. 1290/2005, „[b]ugetul comunitar ar trebui să finanțeze cheltuielile [PAC] prin intermediul [FEGA]. În conformitate cu articolul 53 din Regulamentul [nr. 1605/2002], aceasta se va realiza la nivel central sau în contextul gestiunii comune, împreună cu statele membre”.
12 În temeiul dispozițiilor articolului 2 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1290/2005, Fondul european de garantare agricolă (FEGA) este instituit, conform articolului 49 din regulamentul menționat, începând de la 1 ianuarie 2007.
13 Articolul 8 alineatul (1) litera (c) punctul (iii) din Regulamentul nr. 1290/2005, ale cărui dispoziții corespund, în esență, dispozițiilor articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1258/1999, prevede:
„Pe lângă dispozițiile stabilite de regulamentele sectoriale, statele membre transmit Comisiei următoarele informații, declarații și documente:
[…]
(c) pentru măsurile referitoare la operațiunile financiare finanțate de FEGA […]:
[…]
(iii) conturile anuale ale agențiilor de plată acreditate și o declarație de garanție semnată de persoana responsabilă cu agenția de plăți acreditată, însoțită de informațiile necesare pentru lichidare, precum și un raport de certificare întocmit de organismul de certificare la care face trimitere la articolul 7.”
14 Articolul 31 din Regulamentul nr. 1290/2005, intitulat „Verificarea conformității”, cuprinde, în esență, aceleași dispoziții ca cele ale articolului 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1258/1999.
15 Regulamentul (CE) nr. 1663/95 al Comisiei din 7 iulie 1995 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 729/70 privind procedura de lichidare a conturilor FEOGA, secțiunea „Garantare” (JO L 158, p. 6), astfel cum a fost modificat, printre altele, prin Regulamentul (CE) nr. 2245/1999 al Comisiei din 22 octombrie 1999 (JO L 273, p. 5), prevede la articolul 6:
„Documentele justificative privind cheltuielile finanțate și sumele care trebuie restituite către FEOGA, secțiunea «[G]arantare» sunt ținute la dispoziția Comisiei pentru cel puțin trei ani care urmează celui în care Comisia verifică conturile exercițiului financiar în cauză, precum și, în cazul în care decizia de închidere a conturilor face obiectul unei acțiuni în fața Curții de Justiție, pe parcursul unui an de la finalizarea acestei proceduri.” [traducere neoficială]
16 Articolul 8 din Regulamentul nr. 1663/95, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 2245/1999, prevede:
„(1) În cazul în care, în urma unei anchete, Comisia consideră că cheltuielile nu au fost efectuate în conformitate cu normele comunitare, aceasta comunică rezultatele verificărilor sale statului membru în cauză și indică măsurile corective care trebuie luate pentru a asigura pe viitor respectarea normelor menționate mai sus.
Comunicarea face trimitere la prezentul regulament. Statul membru răspunde într‑un termen de două luni, iar Comisia își poate modifica poziția în consecință. În cazuri justificate, Comisia poate acorda o prelungire a acestui termen.
La expirarea termenului de răspuns, Comisia convoacă o reuniune bilaterală și ambele părți se străduiesc să ajungă la un acord privind măsurile care trebuie adoptate, precum și privind evaluarea gravității încălcării și a prejudiciului financiar cauzat Comunității Europene. În urma acestei discuții și la expirarea termenului limită fixat de Comisie în urma discuției și după consultarea statului membru pentru furnizarea unor informații suplimentare sau, atunci când statul membru nu acceptă invitația la o întrunire înainte de termenul limită stabilit de Comisie, după ce termenul limită a expirat, Comisia comunică oficial concluziile sale statului membru, făcând trimitere la Decizia 94/442/CE a Comisiei. Fără a aduce atingere celui de al patrulea paragraf al prezentului alineat, această comunicare include o evaluare a posibilelor cheltuieli pe care Comisia intenționează să le excludă în baza articolului 5 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul […] nr. 729/70.
Statul membru informează Comisia cât se poate de repede despre măsurile corective adoptate pentru a se asigura respectarea normelor comunitare, precizând data efectivă a punerii lor în aplicare. Comisia adoptă, după caz, una sau mai multe decizii în temeiul articolului 5 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul […] nr. 729/70 pentru a exclude cheltuielile afectate de nerespectarea normelor comunitare până când statul membru pune efectiv în aplicare măsurile corective.
(2) Deciziile menționate la articolul 5 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul […] nr. 729/70 trebuie luate după examinarea oricărui raport elaborat de organul de conciliere în conformitate cu dispozițiile Deciziei 94/442/CE.
[…]” [traducere neoficială]
17 Punctul 11 al anexei unice la Regulamentul nr. 1663/95, intitulată „Orientări pentru criteriile de autorizare a unei agenții de plăți”, are următorul cuprins:
„Toate punctele de mai sus se aplică, mutatis mutandis, «[veniturilor alocate]» (prelevări, garanții executate, plăți rambursate etc.) pe care agenția trebuie să le încaseze în numele secțiunii [«Garantare»] a FEOGA. În special, agenția instituie un sistem pentru recunoașterea tuturor sumelor datorate către FEOGA și pentru înregistrarea în registrul debitorilor a tuturor acestor debite înainte de încasarea lor. […]” [traducere neoficială]
18 Regulamentul (CE) nr. 885/2006 al Comisiei din 21 iunie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) […] nr. 1290/2005 în ceea ce privește autorizarea agențiilor de plăți și a altor entități, precum și lichidarea conturilor FEGA și FEADR (JO L 171, p. 90, Ediție specială, 14/vol. 2, p. 37) se aplică, pentru cea mai mare parte a dispozițiilor, începând de la 16 octombrie 2006, iar articolul 11 alineatele (1)-(3) din acesta prevede, în esență, aceeași procedură cu cea prevăzută la articolul 8 din Regulamentul nr. 1663/95.
19 Potrivit dispozițiilor articolului 11 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 885/2006:
„După examinarea oricărui raport întocmit eventual de către organul de conciliere în conformitate cu capitolul 3 din prezentul regulament, Comisia adoptă, după caz, una sau mai multe decizii în temeiul articolului 31 din Regulamentul nr. 1290/2005 pentru a exclude de la finanțarea comunitară cheltuielile afectate de nerespectarea normelor comunitare până când statul membru pune efectiv în aplicare măsurile corective.”
20 Articolul 11 alineatul (5) din Regulamentul nr. 885/2006 prevede:
„Prezentul articol se aplică, mutatis mutandis, veniturilor alocate în sensul articolului 34 din Regulamentul […] nr. 1290/2005.”
C – Reglementarea privind sectorul laptelui și al produselor lactate
21 Sectorul laptelui și al produselor lactate face obiectul unei organizări comune a pieței care intră în domeniul de aplicare al PAC. În anul 1984, pentru a controla creșterea producției de lapte pe piață și a restabili echilibrul pe aceasta, legiuitorul Uniunii a instituit, printre altele, un regim de prelevare suplimentară (denumit în continuare „prelevarea suplimentară” sau „prelevarea”). Regulamentul (CE) nr. 1788/2003 al Consiliului din 29 septembrie 2003 de stabilire a unei prelevări în sectorul laptelui și al produselor lactate (JO L 270, p. 123, Ediție specială, 03/vol. 50, p. 22) reglementează, de la 1 aprilie 2004 și pentru unsprezece perioade consecutive de douăsprezece luni, prelevarea suplimentară în sarcina producătorilor de lapte și de alte produse lactate. În conformitate cu dispozițiile articolului 25 din Regulamentul nr. 1788/2003, Regulamentul (CEE) nr. 3950/92 al Consiliului din 28 decembrie 1992 de stabilire a unei prelevări suplimentare în sectorul laptelui și produselor lactate (JO L 405, p. 1), cu modificările ulterioare, este abrogat începând de la 1 aprilie 2004.
22 Articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1788/2003 prevede:
„Statele membre sunt obligate să plătească Comunității taxa care rezultă din depășirea cantității naționale de referință, stabilită la nivel național și separat pentru livrările și vânzările directe, iar acestea o plătesc, în limita a 99 % din suma datorată, [(FEOGA)], înainte de data de 1 octombrie următoare perioadei de douăsprezece luni în cauză. […]”
23 Articolul 4 din Regulamentul nr. 1788/2003 prevede:
„Prelevarea este repartizată în întregime, în conformitate cu articolul 10 și 12, între producătorii care au contribuit la fiecare dintre depășirile cantităților naționale de referință prevăzute la articolul 1 alineatul (2).
Fără a aduce atingere articolului 10 alineatul (3) și articolului 12 alineatul (1), producătorii sunt datori față de statul membru cu plata contribuției lor la prelevarea datorată, calculată în conformitate cu capitolul 3, prin simplul fapt al depășirii cantității/cantităților lor de referință disponibile.”
24 Articolul 22 din Regulamentul nr. 1788/2003 prevede:
„Prelevarea se consideră că face parte din intervențiile destinate regularizării piețelor agricole și este alocată pentru finanțarea cheltuielilor din sectorul produselor lactate.”
25 Regulamentul (CE) nr. 595/2004 al Comisiei din 30 martie 2004 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 1788/2003 (JO L 94, p. 22, Ediție specială, 03/vol. 55, p. 17) este aplicabil începând de la 1 aprilie 2004. În conformitate cu dispozițiile articolului 28 din regulamentul menționat, Regulamentul (CE) nr. 1392/2001 al Comisiei din 9 iulie 2001 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 3950/92 (JO L 187, p. 19) este abrogat în anumite condiții.
26 Secțiunea 1 din capitolul IV din Regulamentul nr. 595/2004 stabilește normele privind controalele efectuate de statele membre și privind obligațiile cumpărătorilor și producătorilor. În această privință, articolul 19 din regulamentul menționat, intitulat „Programul de control”, prevede:
„(1) Statele membre elaborează un program general de control pentru fiecare perioadă de douăsprezece luni pe baza unei analize a riscurilor. Acest program include cel puțin următoarele elemente:
[…]
(c) controalele la fața locului care trebuie efectuate în timpul perioadei de douăsprezece luni;
[…]
(2) Controalele trebuie efectuate în parte în timpul perioadei de douăsprezece luni în cauză și în parte după această perioadă, pe baza unor declarații anuale.
(3) Controalele se consideră încheiate după publicarea raportului de control.
Toate rapoartele de control trebuie terminate în termen de cel mult optsprezece luni de la încheierea perioadei de douăsprezece luni.
[…]”
27 Articolul 22 din Regulamentul nr. 595/2004, intitulat „Intensitatea controalelor”, prevede:
(1) Controalele prevăzute la articolul 21 alineatul (1) trebuie să includă, cel puțin:
(a) 1 % din producători pentru perioada de douăsprezece luni 2004/2005, 2 % din producători pentru următoarele perioade de douăsprezece luni;
(b) 40 % din cantitatea de lapte declarată înaintea corecției pentru perioada în cauză;
(c) un eșantion reprezentativ de transport al laptelui între producătorii și cumpărătorii selecționați.
Controalele privind transportul prevăzute la litera (c) sunt în special efectuate în momentul descărcării în lăptării.
(2) Controalele prevăzute la articolul 21 alineatul (2) trebuie să includă cel puțin 5 % din producători.
(3) Fiecare cumpărător este controlat cel puțin o dată la cinci ani.”
28 Articolul 24 din Regulamentul nr. 595/2004 prevede obligația cumpărătorilor și producătorilor de a păstra unele documente timp de minimum trei ani de la data întocmirii lor.
D – Orientările Comisiei
29 Orientările pentru aplicarea corecțiilor financiare forfetare au fost definite în Documentul VI/5330/97 al Comisiei din 23 decembrie 1997, intitulat „Orientări privind calcularea consecințelor financiare în cadrul pregătirii deciziei de închidere a conturilor FEOGA‑Garantare” (denumit în continuare „documentul VI/5330/97”). În temeiul termenilor menționați sub titlul „Orientări pentru aplicarea corecțiilor forfetare” din anexa II la documentul VI/5330/97, în cazul în care informațiile furnizate de anchetă nu permit evaluarea pierderilor suportate de Comunitate, pornind de la o extrapolare a acestor pierderi, prin mijloace statistice sau prin referirea la alte date verificabile, Comisia Europeană poate lua în considerare o corecție financiară forfetară. Sub același titlu se menționează următoarele:
„Pentru a stabili dacă se impune o corecție financiară și, în cazul unui răspuns afirmativ, care este rata acesteia, va fi esențial, în general, să se evalueze gradul de risc de pierdere pentru fondurile comunitare ca urmare a unei carențe a controlului. Elementele particulare care trebuie luate în considerare sunt în special următoarele:
1. Este vorba despre o carență privind eficacitatea controlului în general, eficacitatea unui element particular al sistemului sau executarea unui control sau a mai multor controale în temeiul sistemului?
2. Importanța carenței în cadrul controalelor administrative, fizice sau altele prevăzute.
3. Vulnerabilitatea măsurilor la fraudă, ținând seama în special de incitarea economică în cauză.
În temeiul acestor principii, este posibilă împărțirea controalelor în două categorii:
Controalele‑cheie sunt verificările fizice și administrative necesare pentru verificarea elementelor de fond, în special realitatea obiectului cererii, cantitatea și condițiile calitative, inclusiv respectarea termenelor, a cerințelor legate de recoltare, a perioadelor de păstrare a documentației etc. Aceste controale se efectuează la fața locului, precum și prin verificare încrucișată cu date independente, cum ar fi cele din registrele de cadastru.
Controalele secundare sunt operațiunile administrative necesare pentru a prelucra corect cererile, cum ar fi verificarea respectării termenelor de depunere, identificarea cererilor realizate de două ori pentru același obiect, analiza riscurilor, aplicarea sancțiunilor și monitorizarea corespunzătoare a procedurilor.” [traducere neoficială]
30 Tot sub titlul „Orientări pentru aplicarea corecțiilor forfetare” din anexa II la documentul VI/5330/97, sunt prevăzute următoarele rate diferite de corecție financiară forfetară:
„În cazul în care unul sau mai multe controale‑cheie nu sunt efectuate ori sunt realizate atât de deficient sau atât de rar încât sunt ineficiente pentru determinarea eligibilității unei cereri sau pentru prevenirea neregulilor, trebuie să se aplice o corecție de 10 %, deoarece este permis în mod rezonabil să se considere că exista un risc ridicat de pierderi importante pentru FEOGA.
În cazul în care toate controalele‑cheie sunt efectuate, însă fără a se respecta numărul, frecvența sau rigoarea prevăzute de regulamente, trebuie să se aplice o corecție de 5 %, deoarece se poate concluziona în mod rezonabil că aceste controale nu oferă nivelul așteptat de garanție privind regularitatea cererilor și că riscul de producere a unor pierderi pentru FEOGA era semnificativ.
În cazul în care un stat membru efectuează corect controalele‑cheie, dar omite complet să efectueze unul sau mai multe controale secundare, trebuie să se aplice o corecție de 2 %, ținând seama de riscul mai mic de producere a unor pierderi pentru FEOGA și de gravitatea mai redusă a încălcării.
[…]” [traducere neoficială]
31 În sfârșit, potrivit documentului VI/5330/97, „[î]n cazul în care există motive pentru a se presupune că carența este limitată la neaplicarea sistemului de control adoptat de statul membru într‑un departament sau într‑o regiune, corecția trebuie să fie aplicată cheltuielilor administrate de respectivul departament sau de respectiva regiune” [traducere neoficială].
32 Condițiile în care Comisia înțelege să aplice principiul cuprins în documentul VI/5330/97, potrivit căruia încălcarea este și mai gravă în cazul în care un stat membru omite să își amelioreze controalele atunci când Comisia i‑a notificat deja ameliorările necesare, sunt precizate în documentul AGRI/60637/2006 intitulat „Comunicarea Comisiei – Cu privire la soluționarea de către Comisie, în cadrul închiderii conturilor [FEOGA, secțiunea «Garantare»], a cazurilor de insuficiențe recurente ale sistemelor de control” (denumit în continuare „documentul AGRI/60637/2006”). Din alineatul (1) al doilea paragraf din documentul AGRI/60637/2006 rezultă că modalitățile pe care le prevede sunt întemeiate pe principiul prevăzut la articolul 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1258/1999, potrivit căruia Comisia ia în considerare natura și gravitatea încălcării, precum și prejudiciul financiar cauzat Uniunii.
33 Alineatul (2) din documentul AGRI/60637/2006 prevede:
„În cazul în care lipsa sau insuficiența unui sistem de control sau a unui element al acestui sistem a făcut obiectul uneia sau al mai multor decizii de corecții financiare în cadrul închiderii conturilor [FEOGA, secțiunea «Garantare»]
și
dacă se constată pentru o perioadă ulterioară perioadei deja corectate că persistă aceleași deficiențe,
Comisia consideră […] că se justifică aplicarea unei majorări a ratei forfetare de corecție financiară aplicate cu ocazia corecției precedente, ca urmare a riscului sporit de pierdere financiară pentru FEOGA.” [traducere neoficială]
34 În temeiul alineatului (3) din documentul AGRI/60637/2006:
„Majorarea va fi stabilită în funcție de riscul de pierdere financiară.
Aceasta nu va fi aplicată în mod automat, ci ținând seama în mod corespunzător de gravitatea carenței și de factorii eventuali de limitare a riscului.
Pentru a asigura caracterul forfetar al corecțiilor, care este prevăzut în documentul VI/5330/97, atunci când nivelul real al cheltuielilor ilegale și, prin urmare, al cuantumului pierderilor financiare suferite de Comunitate nu poate fi determinat, următoarele procente au scop orientativ:
în cazul unei corecții precedente de 2 %: o rată de minimum 3 % pentru noua perioadă avută în vedere, această rată putând atinge 5 % dacă se poate concluziona în mod rezonabil că persistența deficiențelor controalelor secundare determină o diminuare a eficacității controalelor‑cheie;
în cazul unei corecții precedente de 5 %: o rată de 10 % pentru noua perioadă avută în vedere;
[…]” [traducere neoficială]
Istoricul litigiului
35 În perioada 18-22 septembrie 2006 și în perioada 3-7 martie 2008, Comisia a efectuat două anchete în Italia, cu numerele de referință LA/2006/08/IT și, respectiv, LA/2008/001/IT, privind anii de cotă 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 și 2006/2007 în diferite regiuni italiene.
36 Din procesul‑verbal al reuniunii bilaterale din 15 ianuarie 2009 reiese că Comisia reproșa Republicii Italiene, printre altele, că nu a efectuat controale asupra cumpărătorilor în termenele prevăzute de legislația Uniunii. În această privință, ea a amintit că, pentru a se considera încheiate controalele, era necesar să se finalizeze rapoartele de inspecție referitoare la acestea.
37 La 24 martie 2010, Comisia a adresat Republicii Italiene o comunicare oficială, conform articolului 11 alineatul (2) al treilea paragraf și articolului 16 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006, cu referința DG AGRI ARES(2010)155172. În această comunicare oficială, Comisia își menținea poziția cu privire la neconformitatea punerii în aplicare a regimului cotelor de lapte în Italia cu privire la anii de cotă 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 și 2006/2007 și propunea o corecție financiară în cuantum total de 85 625 455 de euro. Din respectiva comunicare oficială rezultă că, pentru a calcula corecția financiară în temeiul neregulilor identificate, Comisia a urmat următoarele trei etape:
– în cadrul primei etape, întrucât nu dispunea de date fiabile în privința cantităților de lapte produs în regiunile afectate de neregulile identificate, aceasta a corectat riscul declarării unor cantități mai mici prin aplicarea ratelor forfetare de corecție financiară prestabilite asupra cantităților de lapte declarate, majorate, în conformitate cu dispozițiile documentului AGRI/60637/20, în caz de recidivă în anumite regiuni. Procedând astfel, aceasta a stabilit cuantumurile de corecție a cantităților declarate, prin care urmărea compensarea lipsei de date fiabile cu privire la laptele produs în aceste regiuni;
– în cadrul celei de a doua etape, Comisia a adăugat la totalitatea cantităților de lapte declarate în Italia cuantumurile corecțiilor calculate în cadrul primei etape. După ce a obținut astfel cuantumul total, care reflecta cantitatea națională de lapte susceptibilă să fie produsă în mod efectiv, Comisia a controlat în continuare dacă cuantumul respectiv era mai mare decât cota națională alocată Republicii Italiene pentru fiecare an de cotă vizat;
– în cadrul celei de a treia etape, după ce a constatat o depășire a cotei naționale alocate pentru unii ani de cotă, Comisia a aplicat coeficientul de calculare a prelevării suplimentare, prevăzut de legislația în vigoare, la cuantumurile corecțiilor calculate în cadrul primei etape, în regiunile afectate de neregulile identificate.
38 La 8 septembrie 2010, a avut loc o reuniune a organului de conciliere, care a adoptat raportul său final la 11 octombrie 2010 (denumit în continuare „raportul final”). În concluziile raportului respectiv, care nu privesc decât partea corecției referitoare la regiunea Lazio, organul de conciliere invita Comisia să își reexamineze propunerea de corecție financiară în raport cu observațiile formulate la punctele 6.3 și 6.4 din acest raport. În primul dintre aceste puncte, el reproșa Comisiei că nu a justificat alegerea sa de a majora corecția la 5 %. În cadrul celui de al doilea punct, el menționa că propunerea de corecție de 10 % pentru anii de cotă 2004/2005 și 2005/2006 putea să nu fie conformă orientărilor prevăzute în documentul AGRI/60637/2006 și că, dacă aceasta trebuia să fie menținută, ar trebui să fie completată motivarea ei.
39 Prin scrisoarea din 21 decembrie 2010, cu referința ARES nr. 979992, Comisia a transmis Republicii Italiene poziția sa finală în urma raportului final. Poziția respectivă a fost înlocuită de o nouă poziție, transmisă prin scrisoarea din 24 mai 2011, cu referința ARES nr. 560020, în care Comisia și‑a menținut poziția pe care o prezentase în scrisoarea sa adresată la 24 martie 2010, reducând în același timp cuantumul total al propunerii sale inițiale de corecție financiară. Această reducere rezulta din eliminarea corecției privind anul de cotă 2003/2004, întrucât aceasta din urmă era anterioară limitei de 24 de luni prevăzută la articolul 7 din Regulamentul nr. 1258/1999 pentru aplicarea corecțiilor financiare.
40 În raportul de sinteză al Direcției Generale Agricultură și Dezvoltare Rurală din 24 iunie 2011, privind rezultatele inspecțiilor Comisiei în cadrul procedurii de verificare a conformității, potrivit articolului 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1258/1999 și articolului 31 din Regulamentul nr. 1290/2005 (denumit în continuare „raportul de sinteză”), Comisia a rezumat, în capitolul 5.1 din raportul respectiv, motivele corecției financiare aplicate Republicii Italiene în sectorul produselor lactate.
41 În primul rând, Comisia și‑a menținut poziția în ceea ce privește concluziile la care a ajuns în urma a două anchete menționate la punctul 35 de mai sus, și anume, că controalele fuseseră efectuate cu întârziere de autoritățile italiene, ceea ce constituia o neregulă care genera un risc financiar pentru FEOGA, secțiunea „Garantare”, sau pentru FEGA. În al doilea rând, Comisia a precizat că, în măsura în care prelevarea suplimentară aplicabilă în speță constituia un venit alocat, neregulile identificate, care priveau insuficiența controalelor, determinaseră o pierdere de venituri pentru fondurile respective. Prin urmare, în scopul calculării cuantumului corecției financiare care trebuia aplicată, întrucât nu dispunea de date fiabile cu privire la cantitățile de lapte produs, neputând să stabilească în mod obiectiv cuantumul pierderilor financiare suportate de FEOGA, secțiunea „Garantare”, sau de FEGA, ea a aplicat rate forfetare de corecție financiară întemeindu‑se pe documentul VI/5330/97. În al treilea rând, ea a justificat cuantumul ratelor forfetare de corecție financiară reținute în raport prin faptul că neregulile identificate priveau controale‑cheie. Cu toate acestea, în al patrulea rând, dat fiind că prelevarea suplimentară era un venit alocat, Comisia a stabilit nivelul riscurilor potrivit unei scheme care o reia, în esență, pe cea descrisă în scrisoarea sa din 24 martie 2010. În al cincilea rând, pe de o parte, Comisia a amintit că, în conformitate cu orientările cuprinse în documentul VI/5330/97, corecția financiară trebuia aplicată pe o bază regională. Pe de altă parte, în conformitate cu dispozițiile documentului AGRI/60637/2006, în măsura în care o corecție financiară fusese deja aplicată pentru motivul unor nereguli ale unor controale identice cu privire la regiunile Puglia și Abruzzo în cursul anului de cotă 2002/2003, aceasta a majorat, în procedura în cauză și având în vedere recurența neregulilor constatate, rata forfetară de corecție financiară aplicată în ceea ce privește aceste regiuni. În al șaselea rând, aceasta a prezentat motivele pentru care nu a urmat observațiile formulate de organul de conciliere la punctele 6.3 și 6.4 din raportul final.
42 În temeiul acestor motive, Comisia a adoptat Decizia de punere în aplicare 2011/689/UE a Comisiei din 14 octombrie 2011 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul secțiunii „Garantare” a FEOGA, în cadrul FEGA și în cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 270, p. 33, denumită în continuare „decizia atacată”). În această decizie, cu privire la Republica Italiană, Comisia a aplicat, pentru exercițiile financiare 2005, 2006 și 2007, o corecție financiară în cuantum total de 70 912 382 de euro, ca urmare a consecințelor unor deficiențe ale controalelor privind cotele de lapte legate de efectuarea cu întârziere a acestora, identificate în regiunile Abruzzo, Lazio, Marche, Puglia, Sardinia, Calabria, Friuli‑Venezia Giulia și Valle dʼAosta.
Procedura și concluziile părților
43 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 21 decembrie 2011, Republica Italiană a formulat prezenta acțiune.
44 Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a doua, căreia, în consecință, i‑a fost atribuită prezenta cauză.
45 Republica Italiană solicită Tribunalului anularea deciziei atacate, în măsura în care prin aceasta se aplică corecții financiare forfetare referitoare la regimul cotelor de lapte privind anii de cotă 2004/2005, 2005/2006 și 2006/2007, în cuantum total de 70 912 382 de euro.
46 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea Republicii Italiene la plata cheltuielilor de judecată.
47 Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a doua) a decis deschiderea procedurii orale și, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 64 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, a pus întrebări părților, solicitând, pentru unele, răspunsuri scrise și, pentru altele, răspunsuri orale în ședință. Părțile au dat curs acestor măsuri de organizare a procedurii în termenele stabilite.
48 Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările scrise și la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 1 aprilie 2014.
În drept
49 În susținerea prezentei acțiuni, Republica Italiană invocă în mod formal patru motive întemeiate, în primul rând, pe de o parte, pe încălcarea dispozițiilor articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006 și a orientărilor cuprinse în documentul VI/5330/97 și, pe de altă parte, pe un abuz de putere care ar rezulta din aplicarea unei corecții financiare, în al doilea rând, pe încălcarea dispozițiilor articolului 21 și ale articolului 22 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 595/2004, în al treilea rând, pe de o parte, pe încălcarea dispozițiilor articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006 și a orientărilor cuprinse în documentul VI/5330/97, a principiului proporționalității și, pe de altă parte, pe un abuz de putere care ar rezulta din aplicarea unei corecții financiare forfetare și, în al patrulea rând, pe încălcarea, pe de o parte, a obligației de motivare sau pe insuficiența motivării și, pe de altă parte, a dispozițiilor documentului AGRI/60637/2006.
A – Cu privire la admisibilitatea susținerii întemeiate, în cadrul primului și al celui de al treilea motiv, pe existența unui abuz de putere
50 Trebuie amintit că, în temeiul articolului 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură, cererea introductivă trebuie să cuprindă, printre altele, o expunere sumară a motivelor invocate. În plus, în temeiul unei jurisprudențe constante, independent de orice aspect de natură terminologică, motivele trebuie să fie suficient de clare și de precise pentru a permite pârâtului să își pregătească apărarea, iar Tribunalului, să se pronunțe asupra acțiunii, dacă este cazul, fără a trebui să solicite alte informații. În vederea garantării securității juridice și a bunei administrări a justiției, este necesar, pentru ca o acțiune să fie admisibilă, ca elementele esențiale de fapt și de drept pe care se întemeiază aceasta să reiasă, cel puțin în mod sumar, dar coerent și comprehensibil, din chiar textul cererii introductive (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 27 septembrie 2006, Roquette Frères/Comisia, T‑322/01, Rec., p. II‑3137, punctul 208 și jurisprudența citată). Tot potrivit unei jurisprudențe constante, orice motiv care nu este dezvoltat suficient în cererea de sesizare a instanței trebuie să fie considerat inadmisibil. Cerințe similare se impun atunci când o obiecție este invocată în susținerea unui motiv. În ceea ce privește o cauză de inadmisibilitate pentru motive de ordine publică, această inadmisibilitate poate fi invocată din oficiu de Tribunal, dacă este necesar (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 14 decembrie 2005, Honeywell/Comisia, T‑209/01, Rec., p. II‑5527, punctele 54 și 55 și jurisprudența citată).
51 În speță, Tribunalul constată din oficiu că susținerea întemeiată, în cadrul primului și al celui de al treilea motiv invocate în cererea introductivă, pe existența unui abuz de putere nu este expusă sumar, în conformitate cu dispozițiile articolului 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură.
52 În plus, ca răspuns la o întrebare adresată în ședință, Republica Italiană, menținându‑și susținerea întemeiată, în cadrul primului și al celui de al treilea motiv, pe existența unui abuz de putere, a recunoscut că cererea introductivă nu cuprindea o argumentație specifică în susținerea acestei obiecții. Ea a precizat că, pe de o parte, în esență, primul și al treilea motiv aveau în principal ca obiect să se constate de Tribunal că decizia atacată era afectată de încălcarea normelor de drept și că, pe de altă parte, argumentul întemeiat pe existența unui abuz de putere era invocat în susținerea obiectului principal al fiecăruia dintre aceste două motive.
53 Prin prisma jurisprudenței constante amintite la punctul 50 de mai sus, a constatărilor efectuate de Tribunal la punctul 51 de mai sus și a răspunsurilor Republicii Italiene la întrebarea care i‑a fost adresată în ședință, astfel cum acestea sunt menționate la punctul 52 de mai sus, trebuie să se înlăture ca inadmisibilă susținerea întemeiată, în cadrul primului și al celui de al treilea motiv, pe existența unui abuz de putere.
B – Cu privire la fond
54 Astfel cum s‑a menționat la punctul 49 de mai sus, Republica Italiană invocă patru motive în susținerea prezentei acțiuni. În raport cu concluzia la care s‑a ajuns la punctul 53 de mai sus, primul și al treilea motiv vor fi examinate numai în sensul că sunt întemeiate pe o încălcare a normelor de drept și, respectiv, pe o încălcare a principiilor generale ale dreptului Uniunii.
1. Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006 și a orientărilor cuprinse în documentul VI/5330/97 care ar rezulta din aplicarea unei corecții financiare
a) Argumentele părților
55 Republica Italiană susține că, în esență, controalele efectuate, deși unele dintre acestea sunt tardive, nu erau mai puțin fiabile și eficace, astfel încât FEOGA, secțiunea „Garantare”, sau FEGA nu fusese expus niciunui risc. Prin urmare, prin aplicarea unei corecții financiare, a fortiori forfetare, Comisia ar fi încălcat dispozițiile articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006 și orientările cuprinse în documentul VI/5330/97.
56 Mai precis, în primul rând, în pofida caracterului puțin tardiv al unei părți a controalelor efectuate de autoritățile naționale, acestea ar fi permis să se stabilească în mod definitiv și fiabil cantitățile de lapte livrate efectiv sau vândute direct. Astfel, din anexa II la documentul VI/5330/97 ar reieși că utilizarea unei corecții financiare forfetare ar fi posibilă numai atunci când curgerea timpului ar compromite inevitabil reconstituirea a posteriori a volumului anumitor activități. Or, o astfel de situație nu s‑ar regăsi în speță, întrucât controalele efectuate de autoritățile naționale ar fi privit, conform articolului 11 din Regulamentul nr. 1392/2001, documentele comerciale și alte documente, care justifică utilizarea dată laptelui sau echivalentului lapte colectate, care trebuiau, în temeiul articolului 14 din același regulament, să fie păstrate de cumpărător timp de cel puțin trei ani de la sfârșitul anului în care au fost întocmite documentele.
57 În al doilea rând, Republica Italiană amintește că, în Raportul special nr. 7/2010, Curtea de Conturi a Uniunii Europene a criticat ferm faptul că Comisia ar fi recurs în mod excesiv la metoda corecțiilor financiare forfetare. Or, în temeiul documentului VI/5330/97, metoda respectivă nu trebuia utilizată decât în mod rezidual, în cazul în care nu este posibil să se evalueze impactul uneia sau mai multor erori detectate fie în unul sau în mai multe cazuri specifice de operațiuni eronate, fie ca urmare a examinării unui eșantion reprezentativ de operațiuni.
58 Comisia contestă argumentele prezentate de Republica Italiană în susținerea primului motiv.
b) Aprecierea Tribunalului
59 Primul motiv cuprinde două obiecții, întemeiate pe faptul că, prin aplicarea unei corecții financiare, a fortiori forfetară, Comisia a încălcat, pe de o parte, dispozițiile articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006 și, pe de altă parte, orientările cuprinse în documentul VI/5330/97.
60 Cu titlu introductiv, prin prisma jurisprudenței amintite la punctul 50 de mai sus, Tribunalul constată din oficiu că obiecția întemeiată pe încălcarea dispozițiilor articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006 nu este expusă sumar, în conformitate cu dispozițiile articolului 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură. Astfel, în stadiul cererii introductive, Republica Italiană nu a expus niciun argument care să susțină obiecția respectivă. În plus, nici în stadiul memoriului în replică această obiecție nu este expusă. În consecință, o asemenea obiecție trebuie să fie declarată inadmisibilă.
61 În orice caz, în primul rând, chiar presupunând că obiecția întemeiată pe încălcarea dispozițiilor articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006 ar putea fi examinată împreună cu obiecția întemeiată pe o încălcare a orientărilor cuprinse în documentul VI/5330/97 și în lumina argumentelor prezentate în susținerea primului motiv, trebuie arătat că articolul 11 din Regulamentul nr. 885/2006 nu se aplică, în conformitate cu dispozițiile articolului 19 al doilea paragraf din respectivul regulament, decât începând de la 16 octombrie 2006.
62 În consecință, ar trebui, în principiu, să se examineze primul motiv numai în măsura în care privește anul de cotă 2006/2007, și nu în ceea ce privește anii de cotă 2004/2005 și 2005/2006, pentru care s‑au aplicat de asemenea corecții financiare. Cu toate acestea, astfel cum reiese din tabelul de corespondență din anexa V la Regulamentul nr. 885/2006, dispozițiile articolului 11 din regulamentul menționat corespund celor ale articolului 8 din Regulamentul nr. 1663/95. Pe de altă parte, din înscrisurile depuse de Comisie rezultă că ea susține această corespondență. Prin urmare, este necesar să se considere că, în temeiul primului motiv, Republica Italiană invocă, în esență, în ceea ce privește anii de cotă 2004/2005, 2005/2006 și 2006/2007, pe de o parte, încălcarea dispozițiilor articolului 8 din Regulamentul nr. 1663/95, precum și a articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006 și, pe de altă parte, încălcarea orientărilor cuprinse în documentul VI/5330/97.
63 În al doilea rând, din argumentele prezentate de Republica Italiană în susținerea primului motiv reiese că, în esență, ea susține că, în pofida caracterului tardiv necontestat al unor controale efectuate de autoritățile italiene, în special în ceea ce privește cantitatea de lapte declarată care a fost controlată, controalele respective nu erau mai puțin fiabile și eficace, din moment ce au permis să se stabilească în mod definitiv cantitățile de lapte livrate efectiv sau vândute direct. Prin urmare, primul motiv trebuie interpretat ca fiind întemeiat, în esență, pe faptul că Comisia ar fi putut să evalueze pierderile suportate de fondul european în cauză (denumit în continuare „fondul”), și anume FEOGA, secțiunea „Garantare”, în anii 2005 și 2006, și FEGA, în anul 2007, astfel încât, deoarece fondurile respective nu fuseseră expuse niciunui risc care să justifice aplicarea unei corecții financiare, Comisia nu era îndreptățită să aplice o corecție financiară forfetară.
64 Cu titlu principal și în primul rând, trebuie arătat că articolul 19 alineatul (3) din Regulamentul nr. 595/2004 prevede că, pentru fiecare dintre perioadele de douăsprezece luni în cursul cărora statele membre trebuie să elaboreze un program general de control pe baza unei analize a riscurilor, controalele se consideră încheiate după publicarea raportului de control, acesta trebuind să fie terminat în termen de cel mult optsprezece luni de la încheierea perioadei de douăsprezece luni. Aceste dispoziții impun încheierea controalelor într‑un termen stabilit fără a prevedea o excepție. Astfel, din chiar textul acestor dispoziții reiese că termenul pentru realizarea controalelor este un termen imperativ (a se vedea prin analogie Hotărârea Tribunalului din 9 octombrie 2012, Italia/Comisia, T‑426/08, nepublicată în Repertoriu, punctul 74).
65 În al doilea rând, din jurisprudență reiese că impunerea unui termen precis pentru încheierea controalelor participă la obiectivul de limitare a riscului de neîncasare a sumelor datorate. Astfel, termenul respectiv precizează modalitățile de exercitare a controalelor și participă la obiectul de a descuraja atât cumpărătorii, cât și producătorii care vând direct să declare cantități mai mici de livrare sau de vânzări directe de lapte pentru a nu trebui să plătească prelevarea suplimentară. În plus, un astfel de termen limitează riscul ca, de fapt, datele necesare acestor controale să nu mai fie disponibile, și aceasta în pofida obligației impuse operatorilor de a păstra unele documente timp de trei ani (articolul 24 din Regulamentul nr. 595/2004). Acest termen împiedică și amânarea sine die a controalelor, care ar putea determina o lipsă a controlului și, prin urmare, un risc de a nu încasa prelevările datorate. În sfârșit, termenul în discuție trebuie să permită programarea unor controale viitoare în temeiul unei analize a riscurilor precum cea prevăzută de articolul 19 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 595/2004. În consecință, caracterul imperativ al termenului reluat în articolul 19 alineatul (3) din Regulamentul nr. 595/2004 decurge și din economia acestei dispoziții (a se vedea prin analogie Hotărârea Italia/Comisia, punctul 64 de mai sus, punctul 75).
66 Prin prisma considerațiilor prezentate la punctele 64 și 65 de mai sus, în primul rând, este necesar să se constate că, în măsura în care unele dintre controalele efectuate de autoritățile italiene erau tardive, ceea ce, în definitiv, Republica Italiană nu contestă, în mod întemeiat Comisia, pe de o parte, a considerat că era afectată fiabilitatea datelor obținute cu această ocazie, și aceasta în măsura în care exista un risc sporit de declarare a unor cantități mai mici de lapte produs, și, pe de altă parte, a concluzionat că aceste nereguli expuneau fondul la un risc financiar real.
67 În al doilea rând, în aceste condiții, Comisia era îndreptățită să aplice o corecție financiară. În această privință, trebuie arătat, pe de altă parte, că, din moment ce Comisia nu mai putea să cuantifice în mod obiectiv cantitățile de lapte produs și, prin urmare, să evalueze cu exactitate pierderile suferite de fond, ea era îndreptățită, în conformitate cu orientările cuprinse în documentul VI/5330/97, să aplice o corecție financiară forfetară (Hotărârea Curții din 24 aprilie 2008, Belgia/Comisia, C‑418/06 P, Rep., p. I‑3047, punctul 136, și Hotărârea Tribunalului din 22 ianuarie 2013, Grecia/Comisia, T‑46/09, punctul 49).
68 În al treilea rând, în ceea ce privește concluziile la care a ajuns Curtea de Conturi în Raportul special nr. 7/2010, potrivit cărora Comisia recurgea în mod excesiv la corecții financiare forfetare, trebuie să se constate că respectivele concluzii, pe care se întemeiază Republica Italiană în susținerea primului motiv, sunt formulate în mod general și, în orice caz, nu permit deloc să se stabilească faptul că, în raport cu împrejurările cauzei, după cum s‑a concluzionat la punctul 67 de mai sus, aplicarea de către Comisie a unei corecții financiare forfetare încălca normele de drept aplicabile. Prin urmare, concluziile amintite trebuie înlăturate ca fiind inoperante.
69 Prin prisma ansamblului considerațiilor care precedă, trebuie să se respingă primul motiv ca fiind în parte inadmisibil și în parte nefondat.
2. Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 21 și a articolului 22 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 595/2004
a) Argumentele părților
70 În susținerea celui de al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 21 și a articolului 22 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 595/2004, Republica Italiană invocă următoarele trei argumente.
71 În primul rând, Republica Italiană arată că, în măsura în care controalele efectuate de autoritățile italiene au privit cantitățile de lapte declarate, aproape de procentajul de 40 % prevăzut la articolul 22 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 595/2004 sau chiar superioare respectivului procentaj, sistemul de control pus în aplicare nu prezenta un risc financiar pentru fond.
72 În al doilea rând, Republica Italiană susține că, întrucât a decis că, în regiunile în care proporția de controale efectuate cu întârziere este mai mică de 30 %, nu va fi aplicată o corecție, în regiunile în care proporția respectivă este cuprinsă între 30 % și 50 %, se va aplica o corecție de 2 % și, în regiunile în care este mai mare de 50 %, se va aplica o corecție de 5 %, Comisia nu a respectat orientările cuprinse în documentul VI/5330/97. Astfel, Comisia nu ar fi luat în considerare cantitatea obiectivă de lapte produs efectiv controlată, în condițiile în care, în conformitate cu Regulamentul nr. 595/2004, ar fi vorba despre un element fundamental pentru controalele asupra cumpărătorilor. Această abordare nu ar permite să se evalueze în mod obiectiv riscul la care este expus fondul.
73 În al treilea rând, Republica Italiană consideră că, întrucât reține un criteriu întemeiat pe procentajul controalelor efectuate cu întârziere, Comisia a acordat aceeași importanță, într‑o aceeași regiune, controalelor efectuate asupra cumpărătorilor unei cantități de lapte care reprezintă o parte neglijabilă în raport cu cele efectuate asupra cumpărătorilor unei cantități mult mai mari din produsul respectiv. Prin urmare, abordarea reținută de Comisie ar duce la impunerea unor corecții financiare care ar fi disproporționate în raport cu riscul la care este expus în mod obiectiv fondul și care ar încălca principiul egalității de tratament.
74 Comisia contestă argumentele invocate de Republica Italiană în susținerea celui de al doilea motiv.
b) Aprecierea Tribunalului
75 În ceea ce privește primul argument, trebuie amintit că, după cum s‑a menționat în cadrul examinării primului motiv, pe de o parte, este cert că unele dintre controalele efectuate de autoritățile naționale au fost tardive în raport cu termenele imperative stabilite de legislația în vigoare și, pe de altă parte, această neregularitate, care afectează controalele respective, expunea fondul unui risc financiar și, prin urmare, îndreptățea Comisia să aplice o corecție financiară. Astfel, din moment ce decizia atacată este întemeiată pe constatarea tardivității controalelor efectuate de autoritățile naționale și, în nici un caz, pe intensitatea controalelor respective, astfel cum este definită la articolul 22 din Regulamentul nr. 595/2004, trebuie să se înlăture primul argument ca fiind fără incidență în raport cu consecințele la care trebuie să se ajungă din constatarea caracterului tardiv al controalelor respective.
76 În ceea ce privește al doilea argument, trebuie să se amintească faptul că neregula reținută de Comisie în decizia atacată, care afectează controalele efectuate, privește încălcarea termenelor stabilite pentru realizarea acestora. Or, pe de o parte, astfel cum reiese din jurisprudența amintită la punctele 65 și 67 de mai sus, în raport cu natura neregulii menționate, aceasta are drept consecință directă în special să compromită stabilirea precisă a cantității de lapte efectiv produsă și, prin urmare, a unui eventual excedent de producție care să justifice recuperarea prelevării suplimentare. Pe de altă parte, în raport cu orientările cuprinse în documentul VI/5330/97, în lipsa unor date suficient de fiabile pentru stabilirea în mod obiectiv a cantității de lapte produs vizată, Comisia era îndreptățită să aplice o corecție financiară forfetară, corecție prin care se urmărește evaluarea pierderii susceptibilă să fie suportată de fond din cauza carenței de control identificate.
77 Din considerațiile care precedă rezultă că Republica Italiană reproșează în mod eronat Comisiei că, prin aplicarea metodei de corecție financiară forfetară, nu a ținut seama de cantitatea obiectivă de lapte produs efectiv controlată și a încălcat orientările cuprinse în documentul VI/5330/97.
78 În ceea ce privește al treilea argument, cu titlu introductiv, trebuie arătat că, deși, în temeiul dispozițiilor articolului 22 din Regulamentul nr. 595/2004, intensitatea controalelor efectuate de statele membre care privesc livrările și vânzările directe precum cele vizate la articolul 21 din același regulament este stabilită expres la un nivel minim de 40 % din cantitatea de lapte declarată înaintea corecției pentru perioada în cauză, la alineatul (3) al articolului respectiv se precizează că fiecare cumpărător este controlat cel puțin o dată la cinci ani.
79 În consecință, pe de o parte, este necesar să se constate că eșantionul de cumpărători controlat de statele membre este special constituit pe baza unei rotații între cumpărătorii respectivi, fără a ține seama de cantitatea de lapte declarată pe care aceștia au cumpărat‑o. Pe de altă parte, este posibil desigur ca, atunci când controlul este efectuat asupra unui cumpărător al unei mici cantități de lapte, să fie necesar, pentru a îndeplini criteriul de control de 40 % din cantitatea de lapte declarată, să se aleagă un alt cumpărător care, în ceea ce îl privește, a cumpărat o cantitate importantă. Cu toate acestea, o asemenea compensare, în scop aritmetic, nu poate avea un impact asupra consecințelor la care Comisia trebuie să ajungă atunci când identifică nereguli în privința condițiilor de efectuare a controalelor‑cheie de către statele membre. Cu alte cuvinte, indiferent de cantitatea de lapte declarată pe care un cumpărător a achiziționat‑o, din moment ce Comisia constată că controalele, la care a fost supus cumpărătorul sunt efectuate cu întârziere, aceasta este obligată să deducă consecințele legale care privesc respectiva neregulă.
80 Cu titlu principal, trebuie amintit că, în cadrul închiderii conturilor FEOGA, deși Comisia are sarcina să controleze dacă operațiunile finanțate de secțiunea „Garantare” sunt efectuate de statele membre în conformitate cu normele dreptului Uniunii aplicabile, totuși statele membre sunt cele care se află în poziția cea mai potrivită pentru a obține și pentru a verifica datele necesare închiderii conturilor FEOGA și care trebuie, prin urmare, să prezinte dovada cea mai detaliată și mai completă a realității cifrelor Comisiei și, dacă este cazul, a inexactității calculelor Comisiei (Hotărârea Curții din 10 noiembrie 1993, Țările de Jos/Comisia, C‑48/91, Rec., p. I‑5611, punctul 17). Or, în raport cu neregula identificată de Comisie, și anume caracterul tardiv al controalelor realizate de Republica Italiană, nici aceasta din urmă, nici Comisia nu erau în măsură să stabilească în mod obiectiv cantitatea de lapte produs, în special în ceea ce privește operatorii care au fost supuși unor controale defectuoase. În consecință, al treilea argument, întemeiat pe faptul că Comisia a acordat aceeași importanță controalelor efectuate asupra cumpărătorilor unei cantități de lapte care reprezintă o parte neglijabilă dintr‑o regiune în raport cu cele efectuate asupra cumpărătorilor unei cantități mult mai mari din produsul respectiv, trebuie să fie înlăturat.
81 În aceste condiții, pe de o parte, prin prisma considerațiilor prezentate la punctul 76 de mai sus, întrucât Comisia nu era în măsură să stabilească în mod obiectiv cantitatea de lapte produs în regiunea în cauză, ea era îndreptățită, pentru a evalua pierderea susceptibilă să fi fost suportată de fond, să aplice o corecție financiară forfetară, astfel încât nu i se poate reproșa că nu a ținut seama de cantitățile de lapte vizate de controalele defectuoase. Pe de altă parte și în orice caz, lipsa unor date fiabile cu privire la cantitățile de lapte produs controlate compromite posibilitatea de a aprecia caracterul pretins disproporționat al corecției financiare forfetare aplicabile în raport cu cantitățile de lapte afectate de neregula identificată de Comisie.
82 În consecință, al doilea motiv trebuie respins ca fiind nefondat.
3. Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe lipsa unui temei legal pentru aplicarea unei corecții financiare forfetare și, prin urmare, pe încălcarea articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006, a orientărilor cuprinse în documentul VI/5330/97 și a principiului proporționalității
a) Argumentele părților
83 În cererea introductivă, Republica Italiană reproșează Comisiei, în esență, că, întrucât nu dispune de un temei legal pentru aplicarea unei corecții financiare forfetare în caz de neregulă privind punerea în aplicare a unui regim de venituri alocate, aceasta a acționat în mod arbitrar și că a încălcat, pe de o parte, dispozițiile articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006 și orientările cuprinse în documentul VI/5330/97 și, pe de altă parte, principiul proporționalității. În susținerea acestor trei obiecții care formează al treilea motiv, Republica Italiană se întemeiază, în esență, pe următoarele două argumente.
84 În primul rând, Republica Italiană susține că aplicarea unei corecții financiare forfetare în caz de nereguli ale controalelor privind veniturile alocate nu se poate întemeia pe o dispoziție a dreptului Uniunii. Astfel, actele de drept al Uniunii precum documentul VI/5330/97 ar justifica utilizarea unei astfel de corecții numai în cazul în care lipsa sau insuficiența controalelor‑cheie privește cheltuieli angajate și nu privește venituri alocate. Pe de altă parte, contrar cheltuielilor angajate, niciun act al dreptului Uniunii nu ar preciza modalitățile și gradul de importanță ale controalelor care privesc astfel de venituri.
85 În al doilea rând, Republica Italiană susține, în esență, că, în ceea ce privește riscurile de pierdere pentru fond care rezultă din neîncasarea unui venit alocat, nu este posibil să se rețină ca parametru nivelul producției de lapte. Numai după stabilirea cuantumului unei eventuale depășiri Comisia ar putea, în vederea evaluării pierderii respective, să aplice prelevării datorate în teorie, în temeiul acestei depășiri, ratele forfetare de corecție financiară prevăzute în documentul VI/5330/97. Or, în speță, „[a]nomalia [ar rezulta] din faptul că respectivele rate de corecție [ar fi fost] aplicate cuantumului prelevării teoretice [care ar fi obținut] prin aplicarea prelevării asupra cantității totale de lapte produs în cursul anilor de cotă vizați”. Republica Italiană adaugă că, în mod arbitrar, „Comisia a utilizat ratele de corecție financiară pentru a evalua posibila depășire a cotei și prelevarea aferentă, cumulându‑o cu depășirea cotei naționale de producție și separând‑o pentru a o reatribui în mod individual regiunilor supuse controalelor în vederea închiderii conturilor”.
86 În memoriul în replică, invocând o pretinsă neînțelegere de către Comisie a întinderii celui de al treilea motiv precum cel prezentat în cererea introductivă, Republica Italiană arată că, în temeiul respectivului motiv, a contestat în special faptul că corecția financiară a fost aplicată ținând seama de ansamblul producțiilor de lapte regionale din regiunile în care au fost constatate neregulile în loc să se ia în considerare numai producțiile de lapte referitoare la cumpărătorii sau producătorii controlați cu întârziere.
87 Comisia contestă argumentele prezentate de Republica Italiană în susținerea celui de al treilea motiv.
b) Aprecierea Tribunalului
88 Cu titlu introductiv, în primul rând, în raport cu jurisprudența amintită la punctul 50 de mai sus, Tribunalul constată din oficiu că a treia obiecție, întemeiată pe încălcarea principiului proporționalității, nu este expusă sumar, în conformitate cu dispozițiile articolului 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură. Astfel, atât în stadiul cererii introductive, cât și în stadiul memoriului în replică, în ceea ce privește al treilea motiv, Republica Italiană nu prezintă niciun argument care poate susține obiecția respectivă. Prin urmare, aceasta din urmă trebuie declarată inadmisibilă.
89 În al doilea rând, este necesar să se amintească că din dispozițiile articolului 48 alineatul (2) din Regulamentul de procedură rezultă că, pe parcursul procesului, invocarea de motive noi este interzisă, cu excepția cazului în care acestea se bazează pe elemente de fapt și de drept care au apărut în cursul procedurii. Cu toate acestea, o obiecție care constituie dezvoltarea unui motiv enunțat anterior, direct sau implicit, în cererea de sesizare a instanței și care prezintă o legătură strânsă cu acesta trebuie declarată admisibilă (Hotărârea Tribunalului din 28 aprilie 2010, Gütermann și Zwicky/Comisia, T‑456/05 și T‑457/05, Rep., p. II‑1443, punctele 198 și 199).
90 În speță, în ceea ce privește argumentul prezentat de Republica Italiană în memoriul în replică precum cel menționat la punctul 86 de mai sus, trebuie să se constate că, în măsura în care prin acesta se urmărește să se susțină că calcularea corecțiilor financiare ar fi trebuit să se întemeieze pe producțiile de lapte referitoare la cumpărătorii sau producătorii controlați cu întârziere, acesta nu a fost invocat deloc în stadiul cererii introductive.
91 Astfel, în aceasta din urmă, pe de o parte, Republica Italiană a arătat că, în cazul veniturilor alocate, nivelul producției de lapte nu poate în nici un caz să fie luat în considerare. Pe de altă parte, aceasta a reproșat Comisiei că a utilizat în mod arbitrar „ratele de corecție financiară pentru a evalua posibila depășire a cotei și prelevarea aferentă, cumulându‑o cu depășirea cotei naționale de producție și separând‑o pentru a o reatribui în mod individual regiunilor supuse controalelor în vederea închiderii conturilor”. Or, din niciunul dintre aceste argumente nu rezultă că Republica Italiană susținea, încă din acest stadiu al procedurii, chiar și în esență, că calcularea corecțiilor financiare ar fi trebuit să se întemeieze numai pe producțiile de lapte privind cumpărătorii sau producătorii controlați cu întârziere.
92 Prin urmare, acest argument, care nu constituie o dezvoltare a motivului pe care îl susține și care nu se întemeiază pe elemente de drept și de fapt care au apărut în cursul procedurii, trebuie declarat inadmisibil.
93 Cu titlu principal, în ceea ce privește prima și a doua obiecție care susțin cel de al treilea motiv, trebuie examinat fiecare dintre cele două argumente vizate la punctele 84 și 85 de mai sus.
Cu privire la primul argument întemeiat, în esență, pe lipsa temeiului legal pentru aplicarea unei corecții financiare forfetare în cazul unor neregularități ale controalelor privind venituri alocate
94 În ceea ce privește primul argument, întemeiat, în esență, pe faptul că aplicarea unei corecții financiare forfetare în cazul unor neregularități ale controalelor asupra veniturilor alocate ar fi lipsită de temei legal și, prin urmare, ar fi arbitrară, este necesar să se considere că, deși Republica Italiană nu vizează expres decât dispozițiile articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006 (aplicabil anului de cotă 2006/2007), acest prim argument trebuie examinat prin prisma reglementării aplicabile diferiților ani de cotă vizați, în special dispozițiile Regulamentului nr. 1663/95, abrogat de Regulamentul nr. 885/2006. Pe acest temei, trebuie arătat în special că, astfel cum reiese din tabelul de corespondență din anexa V la Regulamentul nr. 885/2006, dispozițiile articolului 8 din Regulamentul nr. 1663/95 corespund celor ale articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006.
– În ceea ce privește anii de cotă 2004/2005 și 2005/2006
95 În ceea ce privește anii de cotă 2004/2005 și 2005/2006, se aplică Regulamentul nr. 1605/2002, astfel cum acesta a fost aplicabil până la 1 mai 2007, și Regulamentele nr. 1258/1999, nr. 1663/95, nr. 1788/2003 și nr. 595/2004. Este necesar să se examineze dacă Comisia dispunea de un temei legal pentru a aplica, pe de o parte, corecții financiare în cazul unor nereguli privind punerea în aplicare a unui regim de venituri alocate și, pe de altă parte, în prezența unor astfel de nereguli, pentru a aplica o corecție financiară forfetară.
96 În primul rând, în ceea ce privește competența recunoscută Comisiei de a aplica corecții financiare în cazul unor nereguli privind punerea în aplicare a unui regim de venituri alocate, primo, trebuie amintit că, mai întâi, în temeiul dispozițiilor articolului 274 CE, Comisia execută bugetul, în conformitate cu dispozițiile regulamentelor adoptate pentru punerea în aplicare a articolului 279 CE, pe propria răspundere și în limita creditelor alocate, în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare. În continuare, astfel cum reiese din considerentul (16) al Regulamentului nr. 1605/2002, adoptat în temeiul dispozițiilor articolului 279 CE, diferitele modalități de execuție trebuie să asigure respectarea procedurilor de protecție a fondurilor comunitare, indiferent de entitatea însărcinată parțial sau integral cu această execuție, și trebuie să confirme că responsabilitatea finală în ceea ce privește execuția bugetară revine Comisiei în conformitate cu articolul 274 CE. În sfârșit, în temeiul dispozițiilor articolului 53 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1605/2002, citate la punctul 1 de mai sus și aplicabile până la 1 mai 2007, Comisia execută bugetul prin trei moduri, printre care modul de gestiune repartizată. În temeiul dispozițiilor articolului 53 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1605/2002, citate la același punct de mai sus, în cadrul modului de gestiune repartizată, Comisia aplică proceduri de închidere a conturilor sau mecanisme de corecție financiară care îi permit să își asume răspunderea finală pentru execuția bugetară.
97 Secundo, în ceea ce privește finanțarea PAC, și în special a FEOGA, care, astfel cum a fost amintită în considerentul (1) al Regulamentului nr. 1258/1999, este o parte a bugetului general al Comunităților Europene, trebuie arătat că, mai întâi, în conformitate cu dispozițiile articolului 1 alineatul (2) litera (b) din regulamentul menționat, secțiunea „Garantare” a FEOGA finanțează măsurile de intervenție pentru reglarea piețelor agricole. În continuare, potrivit articolului 2 alineatul (2) din acest regulament, finanțarea respectivelor măsuri de intervenție presupune ca acestea să fie întreprinse potrivit normelor comunitare în cadrul organizării comune a piețelor agricole. În sfârșit, în temeiul dispozițiilor, pe de o parte, ale articolului 8 alineatul (1) litera (c) din același regulament, statele membre iau măsurile necesare în scopul de a recupera sumele pierdute ca rezultat al neregulilor sau al neglijenței și, pe de altă parte, ale alineatului (2) al doilea paragraf al aceluiași articol, sumele recuperate vor fi vărsate agențiilor de plată autorizate și păstrate de acestea ca deducere a cheltuielilor finanțate de fond.
98 Tertio, în ceea ce privește procedura de închidere a conturilor fondului, pe de o parte, în conformitate cu dispozițiile articolului 1 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1663/95, decizia de autorizare a unei agenții de plată este adoptată pe baza unei examinări a condițiilor administrative și contabile, inclusiv cele adoptate pentru protejarea intereselor Uniunii în materie, în special a sumelor care trebuie încasate. Pe de altă parte, în temeiul punctului 11 din anexa unică la regulamentul menționat, intitulată „Orientări pentru criteriile de autorizare a unei agenții de plăți”, toate dispozițiile anexei respective „se aplică, mutatis mutandis, «[veniturilor alocate]» (prelevări, garanții executate, plăți rambursate etc.) pe care agenția [de plată] trebuie să le încaseze în numele Secțiunii «[G]arantare» a FEOGA […]”
99 Quarto, în ceea ce privește prelevarea suplimentară, mai întâi, potrivit articolului 3 din Regulamentul nr. 1788/2003, statele membre sunt obligate să plătească Uniunii taxa care rezultă din depășirea cantității naționale de referință, iar acestea o plătesc fondului. În continuare, în temeiul articolului 11 din regulamentul menționat, cumpărătorul este responsabil cu colectarea, de la producători, a contribuțiilor datorate de aceștia în scopul achitării prelevării și plătește organismului competent al statului membru valoarea acestor contribuții. Pe de altă parte, articolul 22 din acest regulament prevede că prelevarea suplimentară se consideră că face parte din intervențiile destinate regularizării piețelor agricole și este alocată pentru finanțarea cheltuielilor din sectorul produselor lactate. În sfârșit, în temeiul articolului 17 din Regulamentul nr. 595/2004, statele membre iau toate măsurile necesare pentru a asigura că prelevarea suplimentară este percepută corect și este repartizată efectiv între producătorii care au contribuit la depășire.
100 Examinarea legislației, amintită în special la punctele 96-99 de mai sus, în ceea ce privește anii de cotă 2004/2005 și 2005/2006, permite să se deducă următoarele trei constatări.
101 Primo, punerea în aplicare a măsurilor de intervenție care intră în domeniul de aplicare al secțiunii „Garantare” a FEOGA, destinate să regularizeze piețele agricole, impune ca aceasta să fie realizată potrivit normelor comunitare în vigoare în cadrul organizării comune a piețelor agricole [articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1258/1999]. Or, pe de o parte, sectorul laptelui și al produselor lactate face obiectul unei organizări comune a pieței care intră în domeniul de aplicare al PAC (a se vedea punctul 21 de mai sus) și, pe de altă parte, prelevarea suplimentară este considerată că face parte dintr‑o astfel de intervenție și este alocată finanțării cheltuielilor din sectorul laptelui (articolul 22 din Regulamentul nr. 1788/2003). Prin urmare, regularitatea modalităților de recuperare a prelevării respective constituie una dintre condițiile care trebuie respectate în cadrul punerii în aplicare a măsurilor de intervenție a secțiunii „Garantare” a FEOGA în sectorul laptelui și al produselor lactate.
102 Secundo, statele membre au sarcina de a veghea, sub controlul Comisiei, ca prelevarea suplimentară să fie în special încasată corect de agențiile de plată competente (articolul 17 din Regulamentul nr. 595/2004), și aceasta în contul secțiunii „Garantare” a FEOGA (punctul 11 din anexa unică la Regulamentul nr. 1663/95).
103 Tertio, în conformitate cu dispozițiile articolului 53 din Regulamentul nr. 1605/2002, Comisia pune în aplicare în special mecanisme de corecție financiară care îi permit să își asume răspunderea finală în executarea bugetului, și aceasta în temeiul principiului potrivit căruia diferitele modalități de execuție trebuie să asigure respectarea procedurilor de protecție a fondurilor comunitare. Astfel, Comisia este competentă în special să decidă asupra cheltuielilor care urmează să fie excluse din finanțarea Uniunii în cazurile în care aceasta constată neconformitatea cheltuielilor cu normele comunitare [articolul 7 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul nr. 1258/1999]. Aceeași este situația și în cazul veniturilor alocate. Astfel, din natura prelevării suplimentare rezultă că aceasta constituie un venit alocat finanțării cheltuielilor din sectorul laptelui (articolul 22 din Regulamentul nr. 1788/2003). Or, astfel cum reiese din legislația amintită la punctele 96-99 de mai sus, statele membre au sarcina să încaseze venitul respectiv în contul secțiunii „Garantare” a FEOGA, sub controlul Comisiei, ceea ce îi permite să își asume răspunderea finală în executarea bugetului. Prin urmare, trebuie să se considere că Comisia este competentă să deducă consecințele financiare ale neregulilor care afectează recuperarea, sarcină care revine statelor membre, a prelevării suplimentare.
104 Din cele trei constatări deduse la punctele 101-103 de mai sus rezultă că, în ceea ce privește anii de cotă 2004/2005 și 2005/2006, Comisia dispunea, în temeiul dispozițiilor tratatului amintite la punctul 96 de mai sus și ale articolului 53 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1605/2002, aplicabile până la data de 1 mai 2007, de un temei legal pentru a controla modalitățile de recuperare a prelevării suplimentare și pentru a aplica corecții financiare în cazul unor nereguli precum cele în discuție în prezenta cauză.
105 În al doilea rând, în ceea ce privește competența recunoscută Comisiei de a aplica corecțiile financiare forfetare, primo, trebuie amintit că, astfel cum se menționează la punctul 2 al doilea paragraf din anexa I la documentul VI/5330/97, intitulat „Consecințe financiare ale anchetelor desfășurate în afara programului de închidere a conturilor”, obiectivul auditului sistemelor constă în obținerea unei garanții rezonabile că atât cheltuielile au fost onorate, cât și veniturile au fost încasate conform normelor dreptului Uniunii. În plus, astfel cum aceasta se precizează la același punct, trebuie să se asigure că, în privința veniturilor, acestea nu sunt în mod semnificativ subevaluate.
106 Secundo, în mod eronat Republica Italiană susține că, contrar cheltuielilor, niciun act de drept al Uniunii nu precizează modalitățile și gradul de importanță ale controalelor privind veniturile. Astfel, din anexa II la documentul VI/5330/97, intitulată „Consecințe financiare, pentru închiderea conturilor secțiunii [«Garantare»] a FEOGA, ale carențelor controalelor efectuate de statele membre”, citate la punctele 29 și 30 de mai sus, rezultă că Comisia a prezentat în mod detaliat în acestea, pe de o parte, principalele elemente care trebuie luate în considerare în scopul evaluării gradului de risc de pierderi pentru fondurile Uniunii pentru a stabili dacă se impune o corecție financiară și, pe de altă parte, ratele forfetare de corecție financiară aplicabile în funcție de gradul de gravitate a neregulilor identificate, și aceasta în special făcând distincție între două categorii de controale, și anume, controalele‑cheie și controalele secundare. Or, trebuie să se constate că nici elementele care trebuie luate în considerare în scopul evaluării gradului de risc de pierderi, nici definiția reținută în anexa menționată a fiecăreia dintre categoriile de controale nu permit să se stabilească că acestea se aplică numai în privința neregulilor care privesc cheltuielile angajate și nu se aplică în privința veniturilor alocate. Astfel, se menționează că controalele‑cheie „sunt verificările fizice și administrative pentru verificarea elementelor de fond, în special […] [calitatea] și condițiile calitative, inclusiv respectarea termenelor” și că „[a]ceste controale se efectuează la fața locului, precum și prin verificare încrucișată cu date independente”.
107 Or, în speță, este suficient să se amintească faptul că neregulile identificate de Comisie privesc realizarea, de către autoritățile naționale, în afara termenelor stabilite, a verificărilor fizice și administrative pentru a controla elementele pe fond, și anume, cantitățile de lapte produs, în scopul stabilirii aspectului dacă trebuie aplicată o prelevare forfetară.
108 În consecință, pe de o parte, neregulile în cauză privind realizarea controalelor la fața locului în afara termenelor stabilite afectau controalele‑cheie precum cele definite în documentul VI/5330/97. Pe de altă parte, în raport cu categoria de controale afectată, Comisia era îndreptățită, în conformitate cu orientările cuprinse în documentul respectiv, amintite la punctul 30 de mai sus, să aplice o rată forfetară de corecție financiară de 5 % sau de 10 %. În consecință, în mod întemeiat Comisia a făcut trimitere la orientările cuprinse în documentul VI/5330/97 pentru a stabili o corecție financiară pentru nereguli precum cele în discuție în prezenta cauză, care privesc recuperarea prelevării suplimentare, și anume, un venit alocat.
109 În raport cu considerațiile prezentate mai sus, în ceea ce privește anii de cotă 2004/2005 și 2005/2006, în mod eronat Republica Italiană susține, în cadrul primei obiecții, că Comisia nu putea, în lipsa unui temei legal, să aplice o corecție financiară în caz de nereguli ale controalelor asupra unor venituri alocate precum cele în discuție în prezenta cauză.
– În ceea ce privește anul de cotă 2006/2007
110 În ceea ce privește anul de cotă 2006/2007, se aplică Regulamentul nr. 1605/2002, astfel cum acesta a fost aplicabil până la 1 mai 2007, și Regulamentele nr. 1290/2005, nr. 885/2006, nr. 1788/2003 și nr. 595/2004. Este necesar să se examineze din nou dacă Comisia dispunea de un temei legal pentru a aplica, pe de o parte, corecții financiare în cazul unor nereguli privind punerea în aplicare a unui regim de venituri alocate și, pe de altă parte, în prezența unor astfel de nereguli, pentru a aplica o corecție financiară forfetară.
111 În primul rând, în ceea ce privește competența recunoscută Comisiei de a aplica corecții financiare în cazul unor nereguli privind punerea în aplicare a unui regim de venituri alocate, primo, trebuie să se facă trimitere la motivele prezentate la punctul 96 de mai sus, atât în ceea ce privește dispozițiile articolului 274 CE, cât și cele ale articolului 53 din Regulamentul nr. 1605/2002, astfel cum a fost aplicabil până la 1 mai 2007. În ceea ce privește dispozițiile articolului 53 din acest ultim regulament, cu modificările ulterioare și aplicabil începând de la 1 mai 2007, citate la punctul 2 de mai sus, acestea prevăd din nou că Comisia execută bugetul în conformitate cu dispozițiile articolelor 53a-53d, în conformitate cu trei moduri de gestionare, printre care gestionarea partajată. În conformitate cu dispozițiile articolului 53b alineatele (2) și (4) din Regulamentul nr. 1605/2002 cu modificările ulterioare, citate la punctul 3 de mai sus, atunci când Comisia execută bugetul prin gestionare partajată, pentru a se asigura că fondurile sunt utilizate în conformitate cu reglementarea aplicabilă, statele membre iau toate măsurile necesare protecției intereselor financiare ale Uniunii și, pe acest temei, trebuie în special să recupereze fondurile pierdute ca urmare a unor nereguli sau erori. Se adaugă, la alineatul (4) al aceluiași articol că, pentru a se asigura utilizarea fondurilor, Comisia aplică proceduri de verificare a conturilor sau mecanisme de corecție financiară care îi permit să își asume răspunderea finală pentru execuția bugetului.
112 Secundo, în ceea ce privește finanțarea PAC și în special a FEGA, mai întâi, astfel cum reiese din considerentul (2) al Regulamentului nr. 1290/2005, bugetul Uniunii finanțează cheltuielile PAC în special prin intermediul acestui fond. În plus, tot în temeiul dispozițiilor acestui considerent, finanțarea respectivă a cheltuielilor PAC se realizează fie în cadrul gestiunii centralizate, fie în cadrul gestiunii partajate între statele membre și Comunitate, în conformitate cu articolul 53 din Regulamentul nr. 1605/2002.
113 În continuare, în temeiul considerentului (29) al Regulamentului nr. 1290/2005:
„Pentru a permite reutilizarea [fondurilor] FEGA […], este nevoie de norme în privința alocării sumelor recuperate de statele membre în timpul verificării conformității sau în urma procedurilor, în eventualitatea descoperirii unor nereguli sau neglijențe și pentru taxele suplimentare din sectorul laptelui și produselor lactate.”
114 În sfârșit, în acest sens, articolul 34 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1290/2005 prevede:
„(1) Următoarele se consideră venituri transferate în sensul articolului 18 din Regulamentul nr. 1605/2002:
[…]
(b) sumele care sunt colectate sau recuperate în conformitate cu Regulamentul […] nr. 1788/2003 […]”
115 Tertio, în ceea ce privește închiderea conturilor FEGA, astfel cum susține Comisia, în conformitate cu dispozițiile articolului 11 alineatul (5) din Regulamentul nr. 885/2006, acest articol, care stabilește normele aplicabile cu privire la verificarea conformității și recunoaște Comisiei la alineatul (3) al doilea paragraf competența de a adopta o decizie în temeiul articolului 31 din Regulamentul nr. 1290/2005, se aplică mutatis mutandis veniturilor alocate în sensul articolului 34 din același regulament.
116 Pe de altă parte, trebuie arătat că, la punctul E, intitulat „Proceduri referitoare la creanțe”, din anexa I la Regulamentul nr. 885/2006, intitulată „Condiții de autorizare [a unei agenții de plată]”, se prevăd următoarele:
„Toate cerințele prevăzute la literele (A)-(D) se aplică, mutatis mutandis, taxelor […] pe care agenția de plată trebuie să le încaseze în numele FEGA […]”
117 Quarto, în ceea ce privește prelevarea suplimentară, întrucât dispozițiile Regulamentelor nr. 1788/2003 și nr. 595/2004 se aplică anului de cotă 2006/2007, trebuie să se facă trimitere la motivele prezentate la punctul 99 de mai sus.
118 În raport cu legislația vizată la punctele 111-117 de mai sus, precum și, prin analogie, în raport cu cele trei constatări deduse la punctele 101-103 de mai sus, în ceea ce privește anul de cotă 2006/2007, este necesar să se constate că Comisia dispunea, în temeiul dispozițiilor tratatului amintite la punctul 96 de mai sus, al articolului 53b alineatele (2) și (4) din Regulamentul nr. 1605/2002, aplicabile începând de la 1 mai 2007, și al articolului 34 din Regulamentul nr. 1290/2005, de un temei legal pentru a controla și a aplica o corecție financiară în caz de nereguli precum cele în discuție în prezenta cauză, care privesc controalele referitoare la recuperarea prelevării suplimentare, și anume un venit alocat.
119 În al doilea rând, în ceea ce privește competența recunoscută Comisiei de a aplica corecțiile financiare forfetare, astfel cum reiese din motivele expuse la punctele 105-108 de mai sus, aceasta era îndreptățită să se întemeieze pe orientările cuprinse în documentul VI/5330/97, care se aplică anului de cotă 2006/2007, pentru a stabili o corecție financiară pentru nereguli precum cele în discuție în prezenta cauză, care privesc recuperarea prelevării suplimentare.
120 În raport cu considerațiile prezentate mai sus, în ceea ce privește anul de cotă 2006/2007, în mod eronat Republica Italiană susține, în cadrul primei obiecții, că Comisia nu putea, în lipsa unui temei legal, să aplice o corecție financiară în caz de nereguli ale controalelor asupra unor venituri alocate precum cele în discuție în prezenta cauză.
121 Înainte de concluzia finală care trebuie dedusă cu privire la temeinicia primului argument expus în susținerea celui de al treilea motiv, trebuie arătat că concluziile deduse la punctele 109 și 120 de mai sus sunt coroborate, în urma unui raționament prin analogie, de jurisprudența Curții.
122 Astfel, în Hotărârea Țările de Jos/Comisia, punctul 80 de mai sus, Curtea s‑a pronunțat în privința aplicării dispozițiilor Regulamentului nr. 729/70 în cazul unei proceduri de închidere a conturilor FEOGA referitoare la veniturile care trebuie încasate în cadrul statelor membre, și anume, prelevarea privind coresponsabilitatea din sectorul cerealelor precum cea menționată la articolul 4 alineatul (4) din Regulamentul (CEE) nr. 2727/75 al Consiliului din 29 octombrie 1975 privind organizarea comună a piețelor în sectorul cerealelor (JO L 281, p. 1), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CEE) nr. 1579/86 al Consiliului din 23 mai 1986 (JO L 139, p. 29).
123 În această privință, în primul rând, Curtea a amintit în Hotărârea Țările de Jos/Comisia, punctul 80 de mai sus (punctul 22), că prelevarea privind coresponsabilitatea din sectorul cerealelor face parte din intervențiile destinate să regularizeze piețele agricole și era alocată finanțării cheltuielilor din sectorul cerealelor. Pe de altă parte, acesta a amintit că din dispozițiile coroborate ale articolului 1 alineatul (2) litera (b) și ale articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 729/70 rezulta că intervențiile destinate regularizării piețelor agricole intrau în domeniul de aplicare al acestuia.
124 În al doilea rând, Curtea a arătat în Hotărârea Țările de Jos/Comisia, punctul 80 de mai sus (punctul 23), că nici din considerente, nici din dispozițiile Regulamentului nr. 729/70 nu rezulta o diferențiere în procedura de închidere a conturilor în funcție dacă era vorba de cheltuieli care trebuiau finanțate de FEOGA sau de venituri care trebuiau încasate de acesta. Astfel, ea a considerat că, dimpotrivă, articolul 5 alineatul (1) ultimul paragraf din Regulamentul nr. 729/70 arăta clar că acesta din urmă era aplicabil tuturor operațiunilor finanțate de secțiunea „Garantare” a FEOGA, inclusiv intervențiile destinate regularizării piețelor din care prelevarea privind coresponsabilitatea făcea parte.
125 În speță, este necesar să se arate, mai întâi, că articolul 22 din Regulamentul nr. 1788/2003, care reglementează prelevarea suplimentară în sarcina producătorilor de lapte și de alte produse lactate, cuprinde dispoziții asemănătoare cu cele ale articolului 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2727/75. Astfel, articolul menționat prevede că prelevarea se consideră că face parte din intervențiile destinate regularizării piețelor agricole și este alocată pentru finanțarea cheltuielilor din sectorul produselor lactate.
126 În continuare, astfel cum reiese din tabelele de corespondență anexate la Regulamentele nr. 1258/1999 și nr. 1290/2005, dispozițiile, pe de o parte, ale articolului 1 alineatul (2) litera (b) și ale articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1258/1999 și, pe de altă parte, ale articolului 3 din Regulamentul nr. 1290/2005 corespund, cel puțin în esență, celor ale articolului 1 alineatul (2) litera (b) și ale articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 729/70.
127 În sfârșit, astfel cum reiese și din cuprinsul punctelor 7 și 13 de mai sus, dispozițiile articolului 6 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1258/1999 și ale articolului 8 alineatul (1) litera (c) punctul (iii) din Regulamentul nr. 1290/2005 corespund, cel puțin în esență, celor ale articolului 5 alineatul (1) ultimul paragraf din Regulamentul nr. 729/70.
128 Având în vedere constatările expuse la punctele 125-127 de mai sus, este necesar să se considere că motive asemănătoare cu cele care sunt menționate în Hotărârea Țările de Jos/Comisia, punctul 80 de mai sus (punctele 22 și 23) trebuie să fie reținute în speță. Prin urmare, trebuie constatat că dispozițiile Regulamentului nr. 1258/1999 și ale Regulamentului nr. 1290/2005 referitoare la închiderea conturilor FEOGA sau ale conturilor FEGA se aplică atât cheltuielilor angajate, cât și veniturilor alocate.
129 Având în vedere ansamblul considerațiilor expuse mai sus și în special concluziile deduse la punctele 109 și 120 de mai sus, trebuie să se înlăture primul argument ca nefondat.
Cu privire la al doilea argument, întemeiat pe faptul că Comisia nu ar fi evaluat cuantumul unei eventuale depășiri înainte de a aplica respectivului cuantum o rată forfetară de corecție financiară
130 În ceea ce privește al doilea argument, în temeiul căruia Republica Italiană reproșează Comisiei, în ceea ce privește riscurile de pierdere pentru fond care rezultă din neîncasarea unui venit alocat, că nu a stabilit, într‑o primă etapă, cuantumul unei eventuale depășiri pentru a aplica prelevării datorate în teorie, în vederea evaluării pierderii respective, în temeiul acestei depășiri, ratele forfetare de corecție financiară prevăzute în documentul VI/5330/97, trebuie arătate următoarele.
131 În primul rând, pentru a contesta legalitatea deciziei atacate, în mod eronat Republica Italiană susține, pe de o parte, că „[a]nomalia rezultă din faptul că respectivele rate de corecție sunt aplicate cuantumului prelevării teoretice care ar fi obținut prin aplicarea prelevării asupra cantității totale de lapte produs în cursul anilor de cotă vizați” și, pe de altă parte, că în mod arbitrar „Comisia a […] utilizat ratele de corecție financiară pentru a evalua posibila depășire a cotei și prelevarea aferentă, cumulându‑o cu depășirea cotei naționale de producție și separând‑o pentru a o reatribui în mod individual regiunilor supuse controalelor în vederea închiderii conturilor”.
132 Astfel, după cum reiese cu claritate, pe de o parte, din datele menționate în scrisoarea Comisiei din 24 martie 2010 privind modalitățile de calculare a corecției financiare, care cuprinde trei etape distincte descrise la punctul 37 de mai sus, și, pe de altă parte, din termenii raportului de sinteză, astfel cum aceștia sunt menționați la punctele 40 și 41 de mai sus, contrar celor susținute de Republica Italiană, Comisia nu a aplicat ratele forfetare de corecție financiară nici cuantumului prelevării teoretice, nici, în același timp, pentru a stabili depășirea eventuală și pentru a calcula prelevarea aferentă. Ratele respective au fost aplicate în vederea calculării, în lipsa unor date fiabile ca urmare a neregularităților identificate ale controalelor, cantității teoretice de lapte produs în fiecare dintre regiunile afectate de neregulile identificate în cursul anilor de cotă vizați.
133 În al doilea rând, astfel cum amintește Republica Italiană, din orientările cuprinse în documentul VI/5330/97 rezultă că „pot fi aplicate corecții forfetare cuantumului cheltuielii care a constituit un risc”. În consecință, ratele de corecție prevăzute de documentul menționat se aplică faptului aflat direct la originea riscului de pierderi la care este expus fondul.
134 În ceea ce privește cheltuielile, întrucât faptul aflat direct la originea riscului de pierderi la care este expus fondul consta într‑o posibilă supraevaluare a cuantumului lor, rata de corecție prevăzută de documentul VI/5330/97 este aplicată acestuia din urmă.
135 În schimb, în ceea ce privește un venit alocat precum cel în discuție în prezenta cauză, astfel cum reiese din jurisprudența amintită la punctul 65 de mai sus, faptul aflat direct la originea riscului de pierderi la care este expus fondul constă într‑o posibilă declarare, de către cumpărători sau producători, a unor cantități mai mici de lapte produs, pentru a nu plăti o prelevare suplimentară. Astfel, într‑un caz precum cel din speță, în lipsa unor date fiabile cu privire la cantitățile de lapte produs, nici statul membru, care are sarcina încasării prelevării suplimentare, nici Comisia, care are sarcina executării bugetului, nu pot stabili în mod obiectiv cantitatea respectivă. În consecință, întrucât nu poate să controleze dacă cota națională alocată a fost depășită, acestea nu sunt în măsură să aprecieze nici dacă trebuie încasată prelevarea suplimentară și, în cazul unui răspuns afirmativ, să o calculeze. Din considerațiile care precedă reiese că, din cauza unui risc de declarare a unor cantități mai mici de lapte produs, fondul este expus în aceste condiții unui risc de pierdere de venituri.
136 În speță, pe de o parte, în conformitate cu orientările cuprinse în documentul VI/5330/97, din moment ce Comisia nu putea să cuantifice prejudiciul suportat de fond, aceasta putea să aplice o rată forfetară de corecție financiară și, pe de altă parte, după cum s‑a considerat deja în cadrul examinării primului motiv (a se vedea punctul 66 de mai sus), neregulile constatate în speță au afectat în mod necesar fiabilitatea și eficacitatea controalelor care vizează tocmai stabilirea cantității de lapte produs și, în consecință, controlarea faptului dacă cota națională alocată Republicii Italiene a fost depășită. Astfel de nereguli expuneau fondul unui risc real de pierderi.
137 Având în vedere considerațiile ce precedă, pe de o parte, întrucât Comisia era în imposibilitatea de a determina în mod obiectiv cantitatea de lapte produs și, prin urmare, de a stabili cu certitudine depășirea sau nedepășirea cotei naționale alocate Republicii Italiene, numai recurgerea la o corecție financiară forfetară permitea să se evalueze prejudiciul susceptibil să fi fost suferit de fond. Pe de altă parte, în mod întemeiat, pentru a evalua acest risc, Comisia a aplicat, într‑o primă etapă, în scopul corectării riscului declarării unor cantități mai mici de lapte produs, ratele forfetare de corecție financiară prestabilite la cuantumul cantităților de lapte declarate.
138 În consecință, al doilea argument trebuie înlăturat ca nefondat.
139 În concluzie, al treilea motiv trebuie respins ca nefondat.
4. Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat, pe de o parte, pe încălcarea obligației de motivare sau pe insuficiența motivării și, pe de altă parte, pe încălcarea dispozițiilor documentului AGRI/60637/2006
a) Argumentele părților
140 Mai întâi, Republica Italiană susține, întemeindu‑se în special pe concluziile organului de conciliere din raportul final, care privesc regiunea Lazio, că motivarea privind ratele de corecții aplicate, în caz de recurență a neregulilor constatate, este insuficientă.
141 În plus, Republica Italiană consideră că corecția aplicată de Comisie nu este conformă dispozițiilor documentului AGRI/60637/2006. Astfel, întrucât nu ar fi fost adoptată nicio definiție a noțiunilor de controale‑cheie și de controale secundare în domeniul cotelor de lapte, Comisia nu ar putea considera că neregulile identificate în speță priveau controalele‑cheie.
142 În sfârșit, în măsura în care anul de cotă 2003/2004 nu a determinat aplicarea unei corecții financiare, Comisia nu ar fi putut aplica regula recurenței în cadrul corecțiilor financiare referitoare la anii de cotă 2004/2005, 2005/2006 și 2006/2007. Prin urmare, rata forfetară de corecție financiară aplicată în ceea ce privește anul de cotă 2004/2005, în regiunea Lazio, ar fi trebuit să fie de 3 %.
143 Comisia contestă argumentele expuse de Republica Italiană în susținerea celui de al patrulea motiv.
b) Aprecierea Tribunalului
144 Prin intermediul unei prime obiecții, Republica Italiană reproșează Comisiei, făcând trimitere în special la concluziile Curții de Conturi din Raportul special nr. 7/2010, că nu a motivat suficient decizia atacată în sensul că a aplicat o majorare, în temeiul documentului AGRI/60637/2006, conform recurenței neregulilor identificate în decizia atacată.
145 În această privință, trebuie amintit că motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței Uniunii, să își exercite controlul (a se vedea Hotărârea Curții din 14 iulie 2005, Țările de Jos/Comisia, C‑26/00, Rec., p. I‑6527, punctul 113, și Hotărârea Tribunalului din 19 iunie 2009, Qualcomm/Comisia, T‑48/04, Rep., p. II‑2029, punctul 174 și jurisprudența citată).
146 În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, în contextul particular al elaborării deciziilor referitoare la închiderea conturilor, motivarea unei decizii trebuie să fie considerată suficientă dacă statul destinatar a fost asociat îndeaproape la procesul de elaborare a acestei decizii și cunoștea motivele pentru care Comisia considera că suma în litigiu nu trebuia să fie suportată de FEOGA (Hotărârea Curții din 20 septembrie 2001, Belgia/Comisia, C‑263/98, Rec., p. I‑6063, punctul 98, și Hotărârea din 9 septembrie 2004, Grecia/Comisia, C‑332/01, Rec., p. I‑7699, punctul 67, Hotărârea Tribunalului din 30 septembrie 2009, Țările de Jos/Comisia, T‑55/07, nepublicată în Repertoriu, punctul 125). Trebuie aplicată această jurisprudență prin analogie în cazul deciziilor prin care se aplică corecții financiare ca urmare a unor neregularități ale controalelor referitoare la venituri alocate.
147 În speță, mai întâi, din raportul de sinteză reiese că Comisia a expus în acesta în mod clar și neechivoc motivele pentru care a considerat că, prin prisma recurenței neregulilor identificate cu privire la controalele efectuate în cursul anilor de cotă vizați în raport cu cele identificate în Decizia 2008/582/CE din 8 iulie 2008 de excludere de la finanțarea comunitară a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul secțiunii „Garantare” a FEOGA și în cadrul FEGA (JO L 186, p. 39), referitoare la anul de cotă din Italia 2002/2003, era necesar, în temeiul documentului AGRI/60637/2006, să se majoreze corecția financiară forfetară aplicată în decizia atacată pentru exercițiile financiare 2005, 2006 și 2007. Mai precis, Comisia a amintit în acesta că, în urma unei anchete desfășurate în Italia în anul 2004 cu numărul de referință LA/2004/01/IT, ea constatase deja nereguli, și anume, nerespectarea termenelor în ceea ce privește controalele efectuate de autoritățile naționale referitoare la anul de cotă 2002/2003 în regiunile Puglia, Trento, Abruzzo și Lazio. Întrucât asemenea nereguli au fost din nou identificate, în unele dintre regiunile menționate, cu ocazia anchetelor cu numerele de referință LA/2006/08/IT și LA/2008/001/IT, Comisia a decis, așadar, în privința acestora, să aplice regula recurenței.
148 În continuare, este necesar să se arate că, pe întreaga durată a procedurii administrative referitoare la prezenta cauză, Comisia a atenționat de mai multe ori Republica Italiană cu privire la caracterul recurent al neregulilor identificate, în special prin prisma concluziilor la care a ajuns în urma anchetelor cu numerele de referință LA/2004/01/IT și LA/2006/08/IT și, pe cale de consecință, cu privire la posibilitatea de a majora corecția financiară forfetară aplicată, în conformitate cu dispozițiile documentului AGRI/60637/2006. Aceasta reiese în special din scrisoarea nr. 20272 a Comisiei din 20 august 2008 referitoare la ancheta cu numărul de referință LA/2008/001/IT, adresată Republicii Italiene, conform articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/06. Aceeași este situația și în cazul punctului 1.4 al doilea și al treilea paragraf din procesul‑verbal al reuniunii bilaterale din 15 ianuarie 2009. De asemenea, în scrisoarea din 24 martie 2010, Comisia a comunicat în mod formal Republicii Italiene, conform articolului 11 alineatul (2) din regulamentul menționat, consecințele financiare la care urma să ajungă în raport cu neregulile constatate. La punctul 1.2 penultimul paragraf și la punctul 2.3 din scrisoarea respectivă, Comisia a constatat caracterul recurent al neregulilor identificate și, în consecință, a majorat corecția financiară forfetară aplicată, în conformitate cu dispozițiile documentului AGRI/60637/2006.
149 Având în vedere considerațiile care precedă, întrucât Republica Italiană a fost asociată îndeaproape la procesul de elaborare a deciziei atacate, este necesar să se considere că, prin prisma jurisprudenței citate la punctul 146 de mai sus, aceasta cunoștea motivele pentru care Comisia a aplicat o majorare în temeiul documentului AGRI/60637/2006. Prin urmare, prima obiecție, întemeiată pe lipsa sau pe insuficiența motivării, trebuie respinsă ca nefondată.
150 Cu toate acestea, din cea de a doua și din cea de a treia obiecție, invocate în susținerea celui de al patrulea motiv, reiese că Republica Italiană contestă și temeinicia motivelor invocate.
151 În ceea ce privește cea de a doua obiecție, Republica Italiană susține că, în lipsa unei definiții a controalelor‑cheie în documentul AGRI/60637/2006, Comisia nu putea să majoreze corecția financiară prin prisma dispozițiilor documentului respectiv.
152 În această privință, trebuie amintit că documentul VI/5330/97, care, astfel cum s‑a apreciat la punctul 119 de mai sus, se aplică atât neregulilor privind cheltuielile angajate, cât și celor privind veniturile alocate, prevede:
„Controalele‑cheie sunt verificările fizice și administrative necesare pentru verificarea elementelor de fond, în special realitatea obiectului cererii, cantitatea și condițiile calitative, inclusiv respectarea termenelor, a cerințelor legate de recoltare, a perioadelor de păstrare a documentației etc. Aceste controale se efectuează la fața locului, precum și prin verificare încrucișată cu date independente, cum ar fi cele din registrele de cadastru.”
153 Or, documentul AGRI/60637/2006 are în mod expres ca obiect stabilirea condițiilor în care, în cadrul închiderii conturilor FEOGA, secțiunea „Garantare”, este necesară majorarea corecției financiare forfetare aplicate, în temeiul documentului VI/5330/97, în caz de insuficiențe recurente ale sistemelor de control. Prin urmare, este necesar să se considere că, în raport cu definiția noțiunii de controale‑cheie care este menționată în documentul respectiv, trebuie aplicate dispozițiile documentului AGRI/60637/2006. În consecință, a doua obiecție, prezentată în susținerea celui de al patrulea motiv, trebuie înlăturată ca nefondată.
154 În ceea ce privește cea de a treia obiecție, Republica Italiană susține că, întrucât anul de cotă 2003/2004 nu a determinat aplicarea unei corecții financiare, Comisia nu putea aplica, în raport cu neregulile identificate în cadrul anilor de cotă următori, regula recurenței și, în consecință, nu putea majora corecția financiară aplicată în cadrul acestor ultimi ani de cotă.
155 În acest sens, mai întâi, trebuie arătat că Republica Italiană nu contestă că neregulile identificate de Comisie, pe de o parte, prin Decizia 2008/582, privind anul de cotă 2002/2003, și, pe de altă parte, prin decizia atacată, în ceea ce privește anii de cotă 2004/2005, 2005/2006 și 2006/2007, sunt similare, privesc același sector (și anume cel al laptelui), sunt imputabile aceluiași stat membru, privesc aceeași regiune, și anume regiunea Lazio, și au fost considerate determinante pentru aplicarea ratei de corecție care face obiectul majorării.
156 În schimb, aceasta susține că, întrucât anul de cotă 2003/2004 nu a determinat, în raport cu regula de 24 de luni prevăzută la articolul 7 din Regulamentul nr. 1258/1999 și reluată la articolul 31 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1290/2005, aplicarea unei corecții financiare, Comisia nu putea aplica regula recurenței pentru corecțiile financiare care privesc anii de cotă 2004/2005, 2005/2006 și 2006/2007.
157 Acest argument nu poate fi primit. Astfel, potrivit termenilor alineatului (2) din documentul AGRI/60637/2006, citat la punctul 33 de mai sus, regula recurenței se aplică atunci când neregulile constatate în cadrul unui an de cotă se reiau „[într‑]o perioadă ulterioară perioadei deja corectate”. Din respectivii termeni reiese că utilizarea, atât în limba italiană (limba de procedură în prezenta cauză), cât și în limba franceză, a articolului nehotărât în loc de articolul hotărât înainte de „perioadă ulterioară perioadei deja corectate” permite ca termenii să fie interpretați în sensul că persistența neregulilor nu trebuie să fie constatată în mod necesar în cursul anului imediat ulterior celui în care a fost aplicată prima corecție financiară. În definitiv, dacă s‑ar reține o interpretare atât de restrictivă ca cea propusă de Republica Italiană, Comisia ar fi obligată să efectueze controale anuale pentru a majora eventual corecția financiară în temeiul documentului AGRI/60637/2006.
158 În concluzie, este necesar să se respingă al patrulea motiv ca nefondat și, prin urmare, acțiunea în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
159 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a doua)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Republica Italiană suportă propriile cheltuieli de judecată și pe cele efectuate de Comisia Europeană.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 2 decembrie 2014.
Semnături
Cuprins
Cadrul juridic general
A – Dispoziții pertinente ale Regulamentului financiar aplicabil bugetului general al Uniunii Europene
B – Reglementarea generală privind finanțarea politicii agricole comune
C – Reglementarea privind sectorul laptelui și al produselor lactate
D – Orientările Comisiei
Istoricul litigiului
Procedura și concluziile părților
În drept
A – Cu privire la admisibilitatea susținerii întemeiate, în cadrul primului și al celui de al treilea motiv, pe existența unui abuz de putere
B – Cu privire la fond
1. Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006 și a orientărilor cuprinse în documentul VI/5330/97 care ar rezulta din aplicarea unei corecții financiare
a) Argumentele părților
b) Aprecierea Tribunalului
2. Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 21 și a articolului 22 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 595/2004
a) Argumentele părților
b) Aprecierea Tribunalului
3. Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe lipsa unui temei legal pentru aplicarea unei corecții financiare forfetare și, prin urmare, pe încălcarea articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006, a orientărilor cuprinse în documentul VI/5330/97 și a principiului proporționalității
a) Argumentele părților
b) Aprecierea Tribunalului
Cu privire la primul argument întemeiat, în esență, pe lipsa temeiului legal pentru aplicarea unei corecții financiare forfetare în cazul unor neregularități ale controalelor privind venituri alocate
– În ceea ce privește anii de cotă 2004/2005 și 2005/2006
– În ceea ce privește anul de cotă 2006/2007
Cu privire la al doilea argument, întemeiat pe faptul că Comisia nu ar fi evaluat cuantumul unei eventuale depășiri înainte de a aplica respectivului cuantum o rată forfetară de corecție financiară
4. Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat, pe de o parte, pe încălcarea obligației de motivare sau pe insuficiența motivării și, pe de altă parte, pe încălcarea dispozițiilor documentului AGRI/60637/2006
a) Argumentele părților
b) Aprecierea Tribunalului
Cu privire la cheltuielile de judecată