Kohtuasi T‑776/20
Robert Stockdale
versus
Euroopa Liidu Nõukogu jt
Üldkohtu (seitsmes koda laiendatud koosseisus) 26. juuli 2023. aasta otsus
Tühistamishagi ja kahju hüvitamise nõue – Rahvusvaheline lepinguline töötaja Euroopa Liidu eriesindaja juures Bosnias ja Hertsegoviinas – Ühine välis- ja julgeolekupoliitika – Töölepingu lõpetamine Ühendkuningriigi liidust väljaastumise tõttu – Liidu kohtu pädevus – Kohtuvaidluse lepinguline laad – Vahekohtuklausli ja kohtualluvuse kokkuleppe puudumine – ELTL artiklid 263, 268, 272 ja 274 – Määrus (EL) nr 1215/2012 – Vastuvõetavus – Kostjate määratlemine – Mõiste „liidu organ või asutus“ – Pädevuse osaline puudumine ja osaline vastuvõetamatus
1. Tühistamishagi – Vaidlustatavad aktid – Mõiste – Siduvate õiguslike tagajärgedega aktid – Hagi, kui on olemas hagejat liidu institutsiooni, organi või asutusega siduv leping – Vastuvõetavus – Tingimused – Siduvad õiguslikud tagajärjed väljapoole lepingulist suhet, mis eeldavad avaliku võimu volituste täitmist
(ELTL artikkel 263)
(vt punkt 31)
2. Kahju hüvitamise hagi – Liidu kohtu pädevus – Piirid – Asja aluseks oleva vastutuse laad – Kontrollimine kohtu poolt – Hindamiskriteeriumid
(ELTL artikkel 340)
(vt punkt 32)
3. Euroopa Liidu institutsioonid – Euroopa Liidu Kohus – Kohtualluvus – Lepingutega seotud vaidlus – Tingimused – Vahekohtuklausli alusel pöördumine – Vahekohtuklausli puudumine – Tagajärg – Liikmesriikide kohtute üldine vaidluste lahendamise pädevus
(ELTL artiklid 272 ja 274)
(vt punkt 40)
4. Kohtumenetlus – Tühistamishagi ja kahju hüvitamise nõue, mis puudutavad tegelikult lepingulist laadi vaidlust – Lepingulisse raamistikku kuuluva akti tühistamine – Liidu kohtu pädevuse puudumine ELTL artiklite 263 ja 268 alusel – Vastuvõetamatus – Erand – Vajadus säilitada liidu kohtusüsteemi ühtsus ja tagada liikmesriikide kohtute või liidu kohtu poolt tõhus kohtulik kontroll
(ELTL artiklid 263, 268, 272 ja 274)
(vt punktid 48, 49 ja 76)
5. Õigusalane koostöö tsiviilasjades – Kohtualluvus ning kohtuotsuste täitmine tsiviil- ja kaubandusasjades – Määrus nr 1215/2012 – Kohtualluvus töölepingute puhul – Mõiste „tööleping“ – Autonoomne tõlgendamine – Tingimus – Tööandja ja töötaja alluvussuhte olemasolu – Kriteeriumid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1215/2012, artikkel 21)
(vt punkt 61)
6. Kahju hüvitamise hagi – Liidu kohtu pädevus – Otsus mõista liidult välja kahjuhüvitis vastavalt lepinguvälist vastutust reguleeriva liikmesriikide õiguse ühistele üldpõhimõtetele – Mitterahaline hüvitis ettekirjutuse näol midagi teha või tegemata jätta – Lubatavus – Tingimused – Sellise kahju erijuht, mida ei saa hüvitise maksmisega täielikult hüvitada ja mille iseloomulikud tunnused nõuavad, et tehtaks ettekirjutus
(ELTL artikkel 268 ja artikli 340 teine lõik)
(vt punktid 81 ja 82)
7. Kohtumenetlus – Tühistamishagi ja kahju hüvitamise nõue – Tuvastava avalduse tegemise taotlus – Ilmne pädevuse puudumine
(ELTL artiklid 263 ja 268)
(vt punkt 85)
8. Kohtumenetlus – Tühistamishagi ja kahju hüvitamise nõue – Ese – Akti tühistamise või kahju hüvitamise nõue – Mõiste „institutsioonid, organid või asutused“ – Hindamiskriteeriumid – Õigusvõime – Liidu toimimisega lahutamatult seotud volitused – Liidu institutsioonidest, organitest ja asutustest õiguslikult eraldiseisev üksus – Hõlmamine – Eriesindaja Bosnias ja Hertsegoviinas – Lubatavus
(ELTL artiklid 263 ja 268)
(vt punktid 130, 131, 134 ja 139)
9. Ühine välis- ja julgeolekupoliitika – Euroopa Liidu operatiivtegevus – Nende otsuste vastuvõtmine, milles määratakse kindlaks nende eesmärgid, ulatus, liidule kättesaadavaks tehtavad vahendid, nende rakendamise tingimused ja kestus – Kohtualluvus – Euroopa Liidu Nõukogu – Ulatus – Rahvusvahelise tsiviilisikkoosseisu liikmed – Lepinguliste töötajate suhtes kohaldatav õiguslik regulatsioon – Hõlmamine – Nõukogule sellise regulatsiooni vastuvõtmisel süülise tegevusetuse omistamine – Lubatavus
(ELL artikkel 26 ja artikli 28 lõike 1 esimene lõik)
(vt punktid 148, 152, 154, 157, 158 ja 162)
Kokkuvõte
Hageja, kes on Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi kodanik, töötas ELi eriesindaja Bosnias ja Hertsegoviinas juures finants- ja haldusjuhina 2006. aastast kuni 31. detsembrini 2020 ning sel alusel oli ta sõlminud ELi eriesindajaga 17 tähtajalist töölepingut. Pärast 1. veebruaril 2020 jõustunud Ühendkuningriigi liidust ja Euratomist väljaastumise lepingut(1), milles oli ette nähtud 31. detsembril 2020 lõppev üleminekuperiood, võttis ELi eriesindaja Bosnias ja Hertsegoviinas vastu otsuse hageja töölepingu ülesütlemise kohta alates nimetatud kuupäevast.
Euroopa Liidu Nõukogu, Euroopa Komisjoni, Euroopa välisteenistuse ning ELi eriesindaja Bosnias ja Hertsegoviinas vastu esitatud tühistamishagi ja kahju hüvitamise nõude raames palus hageja esimese võimalusena tühistada ülesütlemisotsuse ja hüvitada selle otsusega talle tekitatud kahju. Ta palus samuti tema lepingulise suhte ümberkvalifitseerimist tähtajatuks töölepinguks ning talle sellega tekitatud kahju hüvitamist, et ei võetud vastu tema suhtes kohaldatavat selget personalieeskirja. Teise võimalusena palus hageja, et tema esimese võimalusena esitatud nõuete rahuldamata jätmise korral tuvastataks liidu lepinguvälise vastutuse tekkimine.
Üldkohus, kellele kostjad esitasid pädevuse puudumise ja vastuvõetamatuse vastuväited, lahendas need taotlused enne sisulise vaidluse käsitlemist ning nõustus nendega osaliselt. Sellega seoses võttis Üldkohus seisukoha mitmes küsimuses, mida ei ole varem esitatud. Kõigepealt ta järeldas, et kui Üldkohtule esitatakse liitu puudutav lepingulist laadi vaidlus, samas kui asjaomane leping ei sisalda vahekohtuklauslit Üldkohtu kasuks, siis on ta pädev kontrollima nende aktide õiguspärasust, mille on vastu võtnud liidu üksus(2), ja tegema otsuse liidu vastutuse kohta(3), kui lepingu või Brüsseli Ia määruse(4) alusel ei ole võimalik kindlaks teha ühtegi pädevat liikmesriigi kohut. Seejärel tegi ta kindlaks, et ELi eriesindaja Bosnias ja Hertsegoviinas on liidu organ, kes võttis vastu ülesütlemisotsuse. Viimaks leidis Üldkohus nõude kohta hüvitada kahju, mis väidetavalt on tekitatud ÜVJPga seotud töötajatele kohaldatava õigusliku üldregulatsiooni puudumisega, et nõukogu on pädev niisugust regulatsiooni kehtestama, kui see on asjakohane.
Üldkohtu hinnang
Esimesena analüüsis Üldkohus oma pädevust otsustada nõuete üle, mis puudutavad vastavalt ülesütlemisotsust ja järjestikuseid tähtajalisi töölepinguid.
Üldkohus tõdes sissejuhatuseks, et nende nõuete raames esitatud hageja taotlused on lepingulist laadi. Nimelt esiteks oli ülesütlemisotsusel otsene seos asjaomase lepinguga ning teiseks tulenevad töösuhte tähtajatuks töölepinguks ümberkvalifitseerimise taotlused järjestikustest tähtajalistest töölepingutest, mille hageja oli ELi eriesindajaga Bosnias ja Hertsegoviinas sõlminud. Kuna tähtajalistes töölepingutes ei olnud vahekohtuklauslit, tunnistas Üldkohus, et tal puudub pädevus ELTL artikli 272 alusel otsust teha, mistõttu kuuluvad need nõuded vastavalt ELTL artiklile 274 põhimõtteliselt liikmesriikide kohtute pädevusse.
Üldkohus tuletas siiski meelde, et kui liidu kohus loobub lepingulist laadi vaidluses oma ELTL artiklitest 263 ja 268 tulenevast pädevusest, on selle eesmärk tagada nende sätete tõlgendamise ühtsus ELTL artiklitega 272 ja 274 ning seega säilitada liidu kohtusüsteemi ühtsus, mis koosneb terviklikust õiguskaitsevahendite ja menetluste kogumist, mille eesmärk on vastavalt tagada kontroll liidu institutsioonide, organite ja asutuste aktide seaduslikkuse üle ning liidu tekitatud kahju hüvitamine. Seega ei saa liidu kohus lepingulist laadi vaidluse kontekstis loobuda talle EL toimimise lepinguga antud pädevusest, kui selle tagajärjel jääksid liidu aktid või liidu tekitatud kahju hüvitamise nõue väljapoole igasugust liidu kohtu või liikmesriikide kohtute kohtulikku kontrolli.
Vaatamata antud juhul esitatud nõuete lepingulisele laadile kontrollis Üldkohus neil asjaoludel – selleks, et tagada tõhus kohtulik kontroll –, kas hageja saab esitada sellised nõuded liikmesriigi kohtule. Sel põhjusel ei nõustunud ta kõigepealt kostjate argumendiga, et need nõuded võiksid kuuluda Bosnia kohtute pädevusse. Samuti lükkas ta tagasi argumendi, mille kohaselt oli hagejal võimalik pöörduda kõnealuses lepingus ette nähtud vahekohtusse, sest sellise asutuse pädevus ei saa välistada liidu kohtu või liikmesriikide kohtute pädevust.
Lisaks, kuna vaidlusaluse lepingu sisu ei võimaldanud kindlaks teha liikmesriigi kohut, kes on pädev tegema otsust kõnealuste nõuete kohta, tuletas Üldkohus meelde, et liidu seadusandja võttis vastu Brüsseli Ia määruse, mis on antud juhul kohaldatav. Nimelt ei ole ülesütlemisotsus avaliku võimu akt(5), vaid põhineb kõnealusel lepingul. Järelikult kuulusid kõnealused nõuded tsiviil- ja kaubandusasjade hulka ning kuna need puudutasid lepingulist laadi vaidlust, mis kuulub põhimõtteliselt liikmesriigi kohtute pädevusse, analüüsis Üldkohus, kas Brüsseli Ia määruse sätete alusel saab kindlaks teha liikmesriigi kohtu, kes on pädev tegema nende nõuete kohta otsuse.
Üldkohus märkis selle kohta, et hageja tööandja oli ELi eriesindaja Bosnias ja Hertsegoviinas ning ükski liikmesriik ei olnud pädev tegema otsust kõnealuste lepinguga seotud nõuete kohta, mistõttu tuleks põhimõtteliselt kohaldada Brüsseli Ia määruse üldsätet, mille kohaselt „[k]ui kostja alaline elukoht ei ole üheski liikmesriigis, tehakse liikmesriigi kohtute pädevus kindlaks iga liikmesriigi oma õiguse kohaselt“(6).
Siiski rõhutas Üldkohus, et selle sätte kohaldamine tähendaks seda, et liikmesriigi kohtu võimalik kohtualluvus on juhuslikku laadi, sest iga liikmesriigi õiguses määratakse kindlaks, kas selle liikmesriigi kohtud võivad niisugust vaidlust lahendada, mis võib viia selleni, et lõpuks ei ole pädev mitte ükski liikmesriigi kohus. Ta leidis, et selline tagajärg on antud juhul eriti tõenäoline, sest hageja elukoht – nagu ka ELi eriesindajal Bosnias ja Hertsegoviinas – on kolmandas riigis, ega ole ilmne, et antud vaidlus on seotud liikmesriigiga.
Kuna Üldkohus ei saa lepingulist laadi vaidluses, mille üks pool on liit, loobuda aga oma ELTL artiklitest 263 ja 268 tulenevast pädevusest, kui selle tagajärjel jääksid liidu aktid või liidu tekitatud kahju hüvitamise nõue väljapoole igasugust kohtulikku kontrolli, siis analüüsis Üldkohus, kas kõnealustes nõuetes esitatud taotlused kuuluvad tema nendest sätetest tulenevasse pädevusse.
Sellega seoses oli Üldkohus esiteks esimese nõude raames pädev nii ELTL artikli 263 alusel tegema otsuse taotluse kohta, mis puudutab ülesütlemisotsuse õiguspärasuse kontrolli – kusjuures tegemist on otsusega, mille on teinud aluslepingute kohaselt asutatud liidu üksus, nimelt ELi eriesindaja Bosnias ja Hertsegoviinas –, kui ka ELTL artikli 268 alusel tegema otsuse ülesütlemisotsusega väidetavalt tekitatud mittevaralise ja varalise kahju eest rahalise hüvitise taotluse kohta.
Mis seevastu puudutab hageja taotlust, milles ta palub, et Üldkohus ennistaks ta ELi eriesindaja Bosnias ja Hertsegoviinas töötajate hulka, siis Üldkohus loobus oma pädevusest, sest liidu kohus ei saa üldjuhul – sealhulgas kahju hüvitamise nõude raames – teha liidu institutsioonile, organile või asutusele ettekirjutusi, ilma et ta sekkuks haldusvõimu pädevusse. Kuigi EL toimimise lepingu sätted, mis käsitlevad liidu lepinguvälist vastutust, võimaldavad teatud tingimustel välja mõista mitterahalise hüvitise, mis võib kujutada endast ettekirjutust midagi teha või tegemata jätta, mis võib suunata kostjaks olevat institutsiooni teatud viisil tegutsema, on selline võimalus mõeldav üksnes erijuhtudel, kus hageja tugineb kahjule, mida ei saa hüvitise maksmisega täielikult hüvitada ja mille iseloomulikud tunnused nõuavad, et tehtaks ettekirjutus midagi teha või tegemata jätta, eelkõige juhul, kui sellise ettekirjutuse eesmärk on teha lõpp kahju põhjustanud asjaolule, mille mõju kestab, millega antud asjas tegemist ei olnud.
Teiseks, mis puudutab teist nõuet, siis Üldkohus jättis selle tervikuna läbi vaatamata, kuna tal puudus pädevus. Nimelt ühest küljest ei olnud ta pädev otsustama taotluse üle teha ettekirjutus ELi eriesindajale Bosnias ja Hertsegoviinas kui hageja tööandjale, et tema tööleping kvalifitseeritaks ümber tähtajatuks töölepinguks. Teisest küljest, kuna taotlus, et Üldkohus tuvastaks kostjate lepinguliste kohustuste rikkumise, ei olnud esitatud selleks, et põhjendada tühistamisnõuet ega kahju hüvitamise nõuet, tuleb sellist taotlust käsitada nii, et sellega taotletakse üksnes seda, et Üldkohus võtaks seisukoha üldise või põhimõttelise avaldusega, mis ei kuulu talle aluslepingutega antud pädevusse.
Teisena meenutas Üldkohus asja läbivaatamist takistavate asjaolude kohta, mis on seotud kostja või kostjate kindlakstegemisega, esiteks seoses esimese nõudega, kuna Üldkohus on pädev seda analüüsima ülesütlemisotsuse tühistamise nõude osas ning nõude osas mõista välja rahaline hüvitis selle otsusega väidetavalt tekitatud mittevaralise ja varalise kahju eest, ühelt poolt seda, et tühistamishagi tuleb seega esitada liidu institutsiooni, organi või asutuse vastu, kes kõnealuse akti vastu võttis, ja teiselt poolt seda, et Üldkohus on lepinguvälise vastutuse valdkonnas pädev lahendama liidu tekitatud kahju hüvitamisega seotud vaidlusi, kusjuures liitu esindab Üldkohtus institutsioon, organ või asutus, kellele on omistatav vastutuse aluseks olev asjaolu.
Kuna antud asjas on esimene nõue seotud ülesütlemisotsusega, mis on omistatav ELi eriesindajale Bosnias ja Hertsegoviinas, siis analüüsis Üldkohus, kas ELi eriesindajat saab pidada liidu organiks või asutuseks, kes võib olla kostja antud juhul vaidlusaluse tühistamishagi või lepinguvälise vastuse hagi raames.
Sellega seoses tuletas Üldkohus meelde, et liidu organisatsioonilisse ülesehitusse või selle juurde kuuluvat üksust või struktuuri võib pidada liidu organiks või asutuseks siis, kui selle staatust reguleerivate sätete kohaselt on sel üksusel või struktuuril piisav õigusvõime, et teda saaks pidada liidu autonoomseks organiks ja tunnustada tema pädevust olla kostja. Eelkõige saab teda pidada liidu organiks või asutuseks siis, kui ühelt poolt on tal liidu toimimisega lahutamatult seotud volitused ning teiselt poolt on ta õiguslikult eraldiseisev olemasolevatest liidu institutsioonidest, organitest ja asutustest.
Ent ELi eriesindajal Bosnias ja Hertsegoviinas on sellised volitused, kuna esiteks nõukogu nimetas ta ametisse, et ta kasutaks „volitusi teatavates poliitikaküsimustes“(7). Kuigi teiseks on ELi eriesindaja vastutav oma volituste täitmise eest ning tegutseb liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja alluvuses, ei puuduta see alluvus haldustegevust sama volituse raames eelkõige personaliküsimustes. Kolmandaks on ELi eriesindaja teistest liidu institutsioonidest, organitest ja asutustest õiguslikult eraldiseisev, kuna tal on õigusvõime hankemenetluste korraldamiseks, kaupade ostmiseks, komisjoniga lepingu sõlmimiseks tema kulude haldamise suhtes ning liidu institutsioonide või Euroopa välisteenistuse lähetatud töötajate töölevõtmiseks. Tal on neljandaks oma lepinguliste töötajate haldamisel õigusvõime, mis võimaldab tal autonoomselt tegutseda, ning sel alusel vastutab ta meeskonna moodustamise eest ja võib sõlmida lepinguid rahvusvaheliste töötajate töölevõtmiseks, kelle ta valib ilma teiste liidu institutsioonide, organite või asutuste heakskiiduta, kusjuures need töötajad kuuluvad tema otsesesse alluvusse.
Üldkohus jõudis järeldusele, et antud kohtuasja huvides, mis puudutab ELi eriesindaja Bosnias ja Hertsegoviinas personalihaldusega seotud küsimusi, tuleb viimane võrdsustada liidu organite ja asutustega, kes võivad olla kostjad tühistamishagi või lepinguvälise vastutuse hagi raames, ning esimene nõue oli vastuvõetav osas, mis puudutas seda ELi eriesindajat.
Teiseks, mis puudutab nõuet hüvitada kahju, mis hagejale väidetavalt tekitati sellega, et ei võetud vastu tema suhtes kohaldatavat selget personalieeskirja, siis otsustas Üldkohus, et igasugune võimalik süüline tegevusetus üldise regulatsiooni kehtestamisel, mis kohaldub üldiselt ÜVJPga seotud või eelkõige ELi eriesindaja Bosnias ja Hertsegoviinas lepinguliste töötajate suhtes, tuleb omistada nõukogule, mistõttu oli see nõue viimase osas vastuvõetav.
Nõukogu kujundab ÜVJPd ning võtab selle määratlemiseks ja rakendamiseks vajalikud otsused Euroopa Ülemkogu määratletud üldsuuniste ja strateegilise kursi alusel. ÜVJP raames tööle võetud lepinguliste töötajate suhtes kohaldatava õigusliku regulatsiooni kehtestamine – kui see on asjakohane – kuulub aga ÜVJP rakendamise alla ja seega nõukogu pädevusse. Lisaks märkis Üldkohus, et 2012. aastal tegi komisjon nõukogule ettepaneku kohaldada ÜVJP raames tööle võetud ning ELi eriesindajatega seotud missioonide lepinguliste töötajate suhtes liidu muude teenistujate teenistustingimusi. Üldkohus aga tõdes, et ÜVJP raames tööle võetud lepinguliste töötajate suhtes kohaldatava sellise õigusliku regulatsiooni kehtestamine, mis on kohaldatav ELi eriesindaja Bosnias ja Hertsegoviinas rahvusvahelistele lepingulistele töötajatele, on nõukogu pädevuses ja tema tasandil valik, ning seda ettepanekut ei võetud arvesse, sest liikmesriikide delegatsioonid ei suutnud nõukogus kokkulepet saavutada.