Zaak T‑284/08

People’s Mojahedin Organization of Iran

tegen

Raad van de Europese Unie

„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met oog op strijd tegen terrorisme – Bevriezing van tegoeden – Beroep tot nietigverklaring – Rechten van verdediging – Rechterlijke toetsing”

Samenvatting van het arrest

1.      Gemeenschapsrecht – Beginselen – Rechten van verdediging

(Verordening nr. 2580/2001 van de Raad, art. 2, lid 3; besluit 2008/583 van de Raad)

2.      Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Misbruik van bevoegdheid

(Art. 230 EG)

3.      Europese Unie – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met oog op strijd tegen terrorisme

(Art. 10 EG; gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4; verordening nr. 2580/2001 van de Raad, art. 2, lid 3)

4.      Europese Gemeenschappen – Rechterlijk toezicht op rechtmatigheid van handelingen van instellingen – Economische en financiële sancties op grond van artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG

(Art. 60 EG, 301 EG en 308 EG)

5.      Europese Unie – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met oog op strijd tegen terrorisme

(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4)

6.      Europese Unie – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met oog op strijd tegen terrorisme

(Verordening nr. 2580/2001 van de Raad, art. 2, lid 3)

1.      De Raad heeft besluit 2008/583 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, vastgesteld zonder de betrokkene eerst de nieuwe informatie of de nieuwe dossierelementen mee te delen die volgens hem rechtvaardigden dat de betrokkene werd gehandhaafd op de lijst van personen, groepen en entiteiten waarvan de tegoeden moeten worden bevroren, en heeft hem a fortiori niet in staat gesteld, vóór de vaststelling van voornoemd besluit naar behoren zijn standpunt hierover kenbaar te maken.

De Raad is aldus te werk gegaan hoewel de spoed geenszins is bewezen en hoewel hij niet verklaart dat het hem materieel of juridisch onmogelijk was om de betrokkene de „nieuwe gegevens” mee te delen die volgens hem zijn handhaving op de lijst rechtvaardigden.

Bijgevolg vond de handhaving van de bevriezing van de tegoeden van de betrokkene bij besluit 2008/583 plaats na een procedure waarin zijn rechten van verdediging niet zijn geëerbiedigd. Die overweging kan enkel leiden tot nietigverklaring van dat besluit voor zover het de betrokkene betreft.

(cf. punten 36, 40-41, 47)

2.      Het verzuim van de Raad om een procedure te volgen die duidelijk is omschreven in een eerder arrest van het Gerecht, waarbij dezelfde partijen betrokken waren en dat beoogde de eerbiediging van de rechten van verdediging te waarborgen in het kader van de vaststelling van een communautaire maatregel tot bevriezing van tegoeden, hetgeen met volle kennis van zaken is geschied en op geen redelijke rechtvaardiging kan worden gebaseerd, kan een relevante aanwijzing vormen in het kader van het onderzoek van het middel waarmee overschrijding of misbruik van bevoegdheid wordt gesteld.

(cf. punt 44)

3.      De procedure die kan leiden tot een maatregel tot bevriezing van tegoeden op grond van de relevante regeling inzake specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, speelt zich af op twee niveaus, nationaal en communautair.

Krachtens artikel 10 EG worden de betrekkingen tussen de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen beheerst door de verplichting over en weer loyaal samen te werken. In geval van toepassing van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, en van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – bepalingen waarbij een speciale vorm van samenwerking tussen de Raad en de lidstaten bij de gemeenschappelijke strijd tegen het terrorisme wordt ingevoerd – brengt dit beginsel voor de Raad de verplichting mee, zich zo veel mogelijk te verlaten op de beoordeling door de bevoegde nationale instantie, althans wanneer het een rechterlijke instantie betreft, met name met betrekking tot het bestaan van „bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen” waarop de in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 bedoelde beslissing van die rechterlijke instantie is gebaseerd.

Hieruit volgt dat, ofschoon de Raad volgens de relevante regeling moet bewijzen dat de bevriezing van de tegoeden van een persoon, een groep of een entiteit gerechtvaardigd is of blijft, deze bewijslast op het niveau van de communautaire procedure van bevriezing van tegoeden een vrij beperkt voorwerp heeft. In het geval van een aanvankelijk besluit tot bevriezing van tegoeden betreft deze bewijslast in wezen het bestaan van welbepaalde inlichtingen of elementen uit het dossier waaruit blijkt dat door een nationale instantie ten aanzien van de betrokkene een beslissing is genomen die voldoet aan de definitie van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Verder betreft de bewijslast in het geval van een later besluit tot bevriezing van tegoeden, na een nieuw onderzoek, in wezen de vraag of de bevriezing van tegoeden gerechtvaardigd blijft, gelet op alle relevante omstandigheden van de zaak en, met name, op het gevolg dat aan genoemde beslissing van de bevoegde nationale instantie is gegeven.

(cf. punten 51‑54)

4.      De Raad beschikt over een ruime beoordelingsvrijheid met betrekking tot de elementen die in aanmerking moeten worden genomen voor de vaststelling van economische en financiële sancties op basis van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG, overeenkomstig een uit hoofde van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vastgesteld gemeenschappelijk standpunt. Deze beoordelingsvrijheid betreft met name de beoordeling van de opportuniteitsoverwegingen waarop dergelijke besluiten zijn gebaseerd.

Ofschoon het Gerecht erkent dat de Raad ter zake een ruime beoordelingsmarge heeft, betekent dit niet dat het de uitlegging die deze instelling aan de relevante informatie geeft, niet mag toetsen. De gemeenschapsrechter dient immers niet alleen de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en samenhang daarvan te controleren, hij moet ook nagaan of deze elementen alle relevante feiten omvatten die voor de beoordeling van de toestand in aanmerking dienen te worden genomen, en of deze elementen de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen. In het kader van deze toetsing mag het Gerecht zijn beoordeling van de opportuniteit echter niet in de plaats stellen van de beoordeling door de Raad.

(cf. punt 55)

5.      Artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme bepaalt letterlijk dat door een bevoegde nationale instantie een beslissing is genomen „ten aanzien van de bedoelde personen, groepen of entiteiten”, voordat te hunnen aanzien een communautaire maatregel tot bevriezing van de tegoeden kan worden vastgesteld.

Zelfs indien die bepaling niet letterlijk behoeft te worden uitgelegd, wanneer vóór de vaststelling van een communautaire maatregel een nationale beslissing is genomen niet ten aanzien van een organisatie maar ten aanzien van een aantal van haar leden, is het nog steeds noodzakelijk dat de Raad of de betrokken bevoegde nationale instantie probeert specifieke en concrete redenen ervoor te geven waarom in casu de handelingen die aan de vermeende leden of sympathisanten van een organisatie kunnen worden toegerekend, aan de organisatie zelf moeten worden toegerekend.

(cf. punten 64‑65)

6.      De Raad mag een besluit tot bevriezing van tegoeden als bedoeld in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, niet baseren op inlichtingen of elementen uit het dossier die door een lidstaat zijn meegedeeld indien die lidstaat niet bereid is de mededeling daarvan aan de met de toetsing van de rechtmatigheid van dit besluit belaste gemeenschapsrechter toe te staan.

De rechterlijke controle van de rechtmatigheid van een besluit tot bevriezing van tegoeden strekt zich in dit verband uit tot de beoordeling van de ter rechtvaardiging van dat besluit aangevoerde feiten en omstandigheden, alsmede van de bewijselementen en informatie waarop die beoordeling is gebaseerd. Het Gerecht moet zich ook vergewissen van de eerbiediging van de rechten van verdediging en van de naleving van de verplichting tot motivering dienaangaande, alsmede in voorkomend geval van de gegrondheid van de dwingende overwegingen die de Raad bij wijze van uitzondering heeft aangevoerd om daarvan af te wijken.

Die toetsing blijkt des te noodzakelijker te zijn, waar deze de enige procedurele waarborg is die het mogelijk maakt een juist evenwicht tussen de eisen van de strijd tegen het internationale terrorisme en de bescherming van de fundamentele rechten te vinden. Daar tegenover de door de Raad aan de rechten van verdediging van de betrokkenen gestelde grenzen een strikte, onafhankelijke en onpartijdige controle door de rechter moet staan, dient de gemeenschapsrechter de rechtmatigheid en de gegrondheid van de maatregelen tot bevriezing van tegoeden te kunnen toetsen, zonder dat de geheimhouding of de vertrouwelijke behandeling van de door de Raad gebruikte bewijselementen en informatie hem kunnen worden tegengeworpen.

De weigering van de Raad en de nationale autoriteiten om zelfs alleen aan het Gerecht de informatie in een door die autoriteiten aan de Raad meegedeeld document mee te delen, heeft dus tot gevolg dat het Gerecht zijn toetsing van de rechtmatigheid van het besluit tot bevriezing van tegoeden niet kan uitoefenen.

(cf. punten 73‑76)