Forenede sager T-246/08 og T-332/08
Melli Bank plc
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran med det formål at hindre den nukleare spredning – indefrysning af midler – annullationssøgsmål – domstolskontrol – proportionalitet – ligebehandling – begrundelsespligt – ulovlighedsindsigelse – artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning (EF) nr. 423/2007«
Sammendrag af dom
1. De Europæiske Fællesskaber – domstolskontrol med lovligheden af institutionernes retsakter – forordning om indførelse af restriktive foranstaltninger over for Iran
2. Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran
[Rådets forordning nr. 423/2007, art. 7, stk. 2, litra d)]
3. Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran
[Rådets forordning nr. 423/2007, art. 7, stk. 2, litra a), b) og d)]
4. Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran
[Rådets forordning nr. 423/2007, art. 7, stk. 2, litra d)]
5. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde
(Art. 253 EF; Rådets forordning nr. 423/2007, art. 7, stk. 2, og art. 15, stk. 3)
1. Hvad angår domstolskontrollens intensitet skal der sondres mellem to former for forhold i forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran. For det første fastsætter artiklerne i forordningen nemlig generelle regler, der definerer fremgangsmåden for de restriktive foranstaltninger, den indfører. For det andet udgør bilag V til forordningen – som opregner de enheder, der er omfattet af foranstaltningerne med henblik på indefrysning af midler, som er vedtaget i henhold til samme forordnings artikel 7, stk. 2 – en helhed af gennemførelsesakter for de nævnte generelle regler for så vidt angår specifikke enheder.
Hvad angår den første form for forhold har Rådet en vid skønsbeføjelse med hensyn til de forhold, der i overensstemmelse med en fælles holdning vedtaget i henhold til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik skal tages i betragtning ved vedtagelsen af foranstaltninger i form af økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 60 EF og 301 EF. Da Fællesskabets retsinstanser nemlig ikke må sætte deres bedømmelse af de beviser, faktiske forhold og omstændigheder, der begrunder vedtagelse af sådanne foranstaltninger, i stedet for den af Rådet foretagne bedømmelse, skal Rettens prøvelse derfor i denne henseende begrænse sig til en efterprøvelse af, om reglerne for proceduren og om angivelse af en begrundelse er overholdt, samt om der eventuelt foreligger en åbenbart fejlagtig bedømmelse af de faktiske omstændigheder og magtfordrejning. Denne begrænsede kontrol finder særligt anvendelse på de hensigtsmæssighedsbetragtninger, som vedtagelsen af regler, hvorved de restriktive foranstaltninger blev indført, bygger på.
Hvad angår legalitetskontrollen med den afgørelse, hvorved en enhed er opført på listen i bilag V til forordning nr. 423/2007 ifølge dens artikel 7, stk. 2, påhviler det Retten at undersøge, på grundlag af annullationsanbringenderne fremsat af den pågældende enhed eller rejst ex officio, især om det konkrete tilfælde indgår blandt de fire, som omhandles i forordningens artikel 7, stk. 2, litra a)-d). Dette indebærer, at domstolskontrollen med den omhandlede afgørelses lovlighed udstrækker sig til også at omfatte en vurdering af de forhold og omstændigheder, der er påberåbt som begrundelse herfor, og til de beviser og oplysninger, som denne vurdering er baseret på. Retten skal ligeledes sikre sig, at retten til kontradiktion overholdes, at begrundelseskravet iagttages, samt, i givet fald, at de tvingende hensyn, som Rådet undtagelsesvis har anført som begrundelse herfor, er velbegrundede.
(jf. præmis 44-46)
2. Artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran pålægger Rådet at indefryse midler tilhørende en enhed, der »ejes eller kontrolleres« af en enhed, som anses for involveret i den nukleare spredning i den i samme forordnings artikel 7, stk. 2, litra a) eller b), omhandlede forstand, idet Rådet konkret skal bedømme, om enheden »ejes eller kontrolleres« af de berørte enheder.
For det første er udvidelsen af foranstaltningen med henblik på indefrysning af midler til ejede eller kontrollerede enheder obligatorisk, hvorfor Rådet ikke råder over en skønsmargin i denne henseende.
I det omfang Rådet skal bedømme, om en enhed »ejes eller kontrolleres«, skal det for det andet tage hensyn til alle sagens relevante forhold, såsom den pågældende enheds operationelle uafhængighed eller den eventuelle virkning af den overvågning, enheden er underlagt fra en offentlig myndighed. Derimod er arten af den pågældende enheds virksomhed og en eventuel manglende forbindelse mellem denne virksomhed og den nukleare spredning ikke relevante kriterier i den sammenhæng.
(jf. præmis 63, 67 og 69)
3. I medfør af proportionalitetsprincippet, som er en del af fællesskabsrettens almindelige grundsætninger, er lovligheden af foranstaltninger, hvorved de erhvervsdrivende forbydes at udøve en økonomisk virksomhed, betinget af, at foranstaltningerne er egnede til og nødvendige for at nå de mål, der lovligt forfølges med de pågældende bestemmelser. Såfremt der er mulighed for at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål.
Forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran har til formål at hindre den nukleare spredning og finansieringen heraf og således lægge pres på Den Islamiske Republik Iran med henblik på, at den ophører med de pågældende aktiviteter. Dette formål er en del af den mere generelle indsats forbundet med bevarelsen af freden og den internationale sikkerhed og er derfor lovligt. Indefrysning af midler tilhørende enheder, der ejes eller kontrolleres af en enhed, som anses for involveret i den nukleare spredning i den i forordningens artikel 7, stk. 2, litra a) eller b), omhandlede forstand, er knyttet til dette formål. Når midler tilhørende en enhed, som anses for involveret i den nukleare spredning, indefryses, er der nemlig en ikke ubetydelig risiko for, at enheden lægger pres på de enheder, den ejer eller kontrollerer, for at omgå virkningen af de foranstaltninger, den er omfattet af, ved at opfordre dem til enten direkte eller indirekte at overføre deres midler til enheden eller at gennemføre transaktioner, som den ikke selv kan gennemføre på grund af indefrysningen af midler. Under disse omstændigheder skal det lægges til grund, at indefrysning af midler tilhørende enheder, der ejes eller kontrolleres af en enhed, som anses for involveret i den nukleare spredning, er nødvendig og egnet til at sikre effektiviteten af de foranstaltninger, der er vedtaget over for denne sidstnævnte enhed, og til at garantere, at disse foranstaltninger ikke omgås.
Betydningen af de formål, der forfølges med forskrifter såsom dem, der er indeholdt i forordning nr. 423/2007, kan begrunde selv betydelige negative følger for visse erhvervsdrivende. Selv om friheden til at udøve økonomisk virksomhed og ejendomsretten til en bankvirksomhed med hjemsted på Fællesskabets område begrænses i væsentligt omfang ved indefrysning af bankens midler, er de påførte ulemper ikke uforholdsmæssige i forhold til de omhandlede mål.
(jf. præmis 100, 102, 103, 111 og 112)
4. Indholdet af begrebet enhed, som »ejes« af en enhed, der anses for involveret i spredningsfølsomme nukleare aktiviteter som omhandlet i artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran, forekommer præcist ud fra en umiddelbar betragtning, eftersom det henviser til modeselskabets deltagelse i datterselskabets kapital. Analysen af det pågældende begreb skal imidlertid ikke udelukkende bygge på dets semantiske indhold, men skal i øvrigt navnlig tage hensyn til forholdet mellem forordningens artikel 7, stk. 2, litra d), og det med forordningen forfulgte formål. Det skal derfor efterprøves, om datterselskabet på grund af det forhold, at det ejes af moderenheden, med en ikke ubetydelig sandsynlighed kunne ledes til at omgå virkningen af de trufne foranstaltninger over for moderenheden.
Der er tale om at vurdere, om datterselskabet på grund af moderenhedens afgørende indflydelse kan ledes til at anvende moderenhedens instruktioner i stedet for selvstændigt at fastlægge sin adfærd. For på relevant vis at kunne påvirke den ejede enheds adfærd skal det af moderenheden udøvede pres i det væsentlige vedrøre sidstnævntes direktører og/eller ansatte. Den omstændighed, at en enhed ejes fuldstændigt af en anden, indebærer generelt, at den anden enhed har retten til at udnævne den førstes direktører og dermed kan udøve en effektiv kontrol med sammensætningen af denne sidstnævntes ledere og i sidste ende med det samlede personale. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at anvendelsen af artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 på en enhed, der – også fuldstændigt – ejes af moderenheden, under særlige omstændigheder ikke er berettiget, henset til de faktorer, som udligner den anden enheds indflydelse på den første.
(jf. præmis 120-123)
5. Pligten til at begrunde en bebyrdende retsakt, således som den er fastsat i artikel 253 EF og nærmere bestemt i artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran, har for det første til formål at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til at afgøre, om der er grundlag for retsakten, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes for Fællesskabets retsinstanser, og for det andet at gøre det muligt for disse retsinstanser at efterprøve retsaktens lovlighed. Den således fastsatte begrundelsespligt er et væsentligt princip i fællesskabsretten, som kun kan fraviges af tvingende hensyn. Begrundelsen skal derfor i princippet meddeles den berørte part samtidigt med den bebyrdende retsakt, og mangelen på begrundelse kan ikke afhjælpes gennem den omstændighed, at den berørte part erfarer grundene til retsakten under sagen for Fællesskabets retsinstanser. I øvrigt er overholdelsen af begrundelsespligten så meget desto vigtigere i tilfælde af en første afgørelse, hvorved en enheds midler indefryses, som den udgør den eneste sikkerhed for, at den pågældende kan gøre brug af de retsmidler, som vedkommende har til rådighed med henblik på at anfægte lovligheden af den pågældende afgørelse, idet vedkommende ikke har ret til at blive hørt forud for vedtagelsen heraf.
Medmindre tvingende hensyn, der vedrører Fællesskabets eller medlemsstaternes sikkerhed eller opfyldelsen af deres internationale forpligtelser, dermed er til hinder herfor, er Rådet i medfør af forordningens artikel 15, stk. 3, forpligtet til at give den pågældende enhed oplysninger om de særlige og konkrete grunde ved vedtagelsen af en afgørelse om indefrysning af midler, såsom den anfægtede afgørelse. Rådet skal således angive de faktiske og retlige omstændigheder, som ligger til grund for foranstaltningen, samt de betragtninger, der har ført til dets vedtagelse heraf. Denne begrundelse skal så vidt som overhovedet muligt oplyses enten samtidigt med den pågældende foranstaltnings vedtagelse eller så snart som muligt herefter.
Begrundelsen skal imidlertid tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da begrundelsens tilstrækkelighed ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, der gælder på det pågældende område. En retsakt, der er bebyrdende, er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og som således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne.
(jf. præmis 143-145)