Cauzele conexate T‑246/08 și T‑332/08
Melli Bank plc
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Politica externă și de securitate comună — Măsuri restrictive îndreptate împotriva Republicii Islamice Iran în scopul de a împiedica proliferarea nucleară — Înghețarea fondurilor — Acțiune în anulare — Control jurisdicțional — Proporționalitate — Egalitate de tratament — Obligația de motivare — Excepție de nelegalitate — Articolul 7 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul (CE) nr. 423/2007”
Sumarul hotărârii
1. Comunitățile Europene — Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor — Regulament privind măsuri restrictive împotriva Iranului
2. Uniunea Europeană — Politica externă și de securitate comună — Măsuri restrictive împotriva Iranului
[Regulamentul nr. 423/2007 al Consiliului, art. 7 alin. (2) lit. (d)]
3. Uniunea Europeană — Politica externă și de securitate comună — Măsuri restrictive împotriva Iranului
[Regulamentul nr. 423/2007 al Consiliului, art. 7 alin. (2) lit. (a), (b) și (d)]
4. Uniunea Europeană — Politica externă și de securitate comună — Măsuri restrictive împotriva Iranului
[Regulamentul nr. 423/2007 al Consiliului, art. 7 alin. (2) lit. (d)]
5. Acte ale instituțiilor — Motivare — Obligație — Conținut
[art. 253 CE; Regulamentul nr. 423/2007 al Consiliului, art. 7 alin. (2) și art. 15 alin. (3)]
1. În ceea ce privește întinderea controlului jurisdicțional, în cadrul Regulamentului nr. 423/2007 privind măsuri restrictive împotriva Iranului trebuie să se distingă două tipuri de elemente. Astfel, pe de o parte, articolele din regulamentul menționat prevăd normele generale care definesc condițiile de aplicare a măsurilor restrictive pe care le instituie. Pe de altă parte, anexa V la acest regulament, care enumeră entitățile vizate de măsurile de înghețare a fondurilor adoptate în temeiul articolului 7 alineatul (2) din același regulament, reprezintă un ansamblu de acte de aplicare în cazul unor entități specifice a normelor generale menționate anterior.
În ceea ce privește primul tip de elemente, Consiliul dispune de o largă putere de apreciere în privința elementelor care trebuie luate în considerare în vederea adoptării unor sancțiuni economice și financiare în temeiul articolelor 60 CE și 301 CE, conform unei poziții comune adoptate în cadrul politicii externe și de securitate comune. În special, întrucât instanța comunitară nu poate să aprecieze ea însăși, în locul Consiliului, probele, faptele și împrejurările care justifică adoptarea unor astfel de măsuri, controlul exercitat de Tribunal trebuie să se limiteze la verificarea respectării regulilor de procedură și de motivare, a acurateței situației de fapt, precum și a absenței unei erori vădite în aprecierea faptelor și a unui abuz de putere. Acest control restrâns se aplică în special aprecierii considerațiilor de oportunitate pe care se bazează astfel de măsuri.
În legătură cu controlul legalității deciziei prin care o entitate este înscrisă pe lista din anexa V la Regulamentul nr. 423/2007 în temeiul articolului 7 alineatul (2) din acesta, este de competența Tribunalului să verifice, având în vedere motivele de anulare invocate de entitatea respectivă sau din oficiu, inclusiv dacă situația din speță corespunde uneia dintre cele patru ipoteze la care se referă articolul 7 alineatul (2) literele (a)-(d) din regulamentul menționat. În consecință, controlul jurisdicțional al legalității deciziei în cauză cuprinde aprecierea faptelor și a circumstanțelor invocate în susținerea sa, precum și verificarea elementelor de probă și a informațiilor pe care se bazează această apreciere. Tribunalul trebuie de asemenea să asigure respectarea dreptului la apărare și a obligației de motivare în această privință, precum și, dacă este cazul, să se asigure în legătură cu temeinicia considerațiilor imperative invocate în mod excepțional de Consiliu pentru a nu îndeplini aceste obligații.
(a se vedea punctele 44-46)
2. Articolul 7 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 423/2007 privind măsuri restrictive împotriva Iranului impune Consiliului să înghețe fondurile unei entități care aparține sau care este controlată de o entitate care a fost identificată că participă la proliferarea nucleară în sensul articolului 7 alineatul (2) literele (a) sau (b) din același regulament, Consiliul urmând să aprecieze de la caz la caz calitatea de entitate „care aparține [sau care este controlată]” de entitățile respective.
Astfel, pe de o parte, extinderea măsurii înghețării fondurilor la entitățile deținute sau controlate este obligatorie, Consiliul neavând o putere de apreciere în această privință.
Pe de altă parte, în măsura în care Consiliul este în situația să aprecieze calitatea de entitate „care aparține [sau care este controlată]”, acesta trebuie să ia în considerare toate elementele pertinente din speță, precum nivelul de independență operațională a entității în cauză sau eventualul impact al supravegherii la care este supusă aceasta din partea unei autorități publice. În schimb, natura activității entității respective și eventuala lipsă a unei legături între această activitate și proliferarea nucleară nu sunt criterii relevante în acest context.
(a se vedea punctele 63, 67 și 69)
3. În temeiul principiului proporționalității, care se numără printre principiile generale ale dreptului comunitar, legalitatea interzicerii unei activități economice este subordonată condiției ca măsurile de interzicere să fie adecvate și necesare realizării obiectivelor urmărite în mod legitim prin reglementarea în cauză, având în vedere că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate.
Regulamentul nr. 423/2007 privind măsuri restrictive împotriva Iranului are ca obiectiv împiedicarea proliferării nucleare și a finanțării acesteia și exercitarea în acest mod a unei presiuni asupra Republicii Islamice Iran pentru ca aceasta să pună capăt activităților respective. Obiectivul amintit se înscrie în cadrul mai general al eforturilor legate de menținerea păcii și a securității internaționale și este, în consecință, legitim. Înghețarea fondurilor entităților care aparțin sau care sunt controlate de o entitate care a fost identificată că participă la proliferarea nucleară în sensul articolului 7 alineatul (2) literele (a) sau (b) din regulamentul menționat este legată de acest obiectiv. Astfel, atunci când fondurile unei entități care a fost identificată că participă la proliferarea nucleară sunt înghețate, există un risc care nu este neglijabil ca aceasta să exercite o presiune asupra entităților care îi aparțin sau care sunt controlate de ea pentru a eluda efectele măsurilor care o vizează, determinându‑le fie să îi transfere direct sau indirect fondurile lor, fie să efectueze tranzacții pe care nu le poate efectua ea însăși din cauza înghețării fondurilor. În aceste împrejurări, trebuie să se considere că înghețarea fondurilor entităților care aparțin sau care sunt controlate de o entitate ce a fost identificată că participă la proliferarea nucleară este necesară și adecvată pentru a asigura eficacitatea măsurilor adoptate împotriva acesteia din urmă și pentru a garanta că aceste măsuri nu vor fi eludate.
Importanța obiectivelor urmărite de o reglementare precum Regulamentul nr. 423/2007 este de natură să justifice consecințele negative, chiar considerabile, pentru anumiți agenți economici. Deși libertatea de a exercita o activitate economică, precum și dreptul de proprietate al unei instituții bancare domiciliate pe teritoriul Comunității sunt restrânse într‑o măsură considerabilă prin înghețarea fondurilor sale, inconvenientele cauzate nu sunt disproporționate în raport cu scopurile urmărite.
(a se vedea punctele 100, 102, 103, 111 și 112)
4. Conținutul noțiunii de entitate „care aparține” unei entități ce a fost identificată că participă la proliferarea nucleară în sensul articolului 7 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 423/2007 privind măsuri restrictive împotriva Iranului pare precis la prima vedere, deoarece se referă la o participare a entității‑mamă la capitalul filialei. Totuși, analiza noțiunii în cauză nu trebuie să se bazeze numai pe conținutul său semantic, ci trebuie, în plus, să ia în considerare legătura care există între articolul 7 alineatul (2) litera (d) din regulamentul menționat și obiectivul urmărit prin acest regulament. În consecință, trebuie cercetat dacă, prin faptul că aparține entității‑mamă, o filială poate fi determinată, cu o probabilitate care nu este neglijabilă, să eludeze efectele măsurilor adoptate împotriva entității sale mamă.
Este vorba de a aprecia dacă, prin existența unei influențe decisive a entității‑mamă, filiala poate fi determinată să aplice instrucțiunile acesteia din urmă în loc să își stabilească în mod autonom comportamentul. Pentru a influența în mod pertinent comportamentul entității care îi aparține, presiunea exercitată de entitatea‑mamă trebuie să vizeze în esență directorii și/sau angajații acesteia din urmă. Împrejurarea potrivit căreia o entitate aparține în mod integral unei alte entități implică în general ca a doua să aibă dreptul de a numi directorii primei entități și să poată, prin urmare, să exercite un control efectiv asupra compunerii conducerii acesteia din urmă și, în final, asupra tuturor membrilor personalului său. Cu toate acestea, nu se poate exclude ca, în anumite situații excepționale, aplicarea articolului 7 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 423/2007 în cazul unei entități care aparține, chiar integral, societății‑mamă să nu se justifice în considerarea existenței unor factori care contrabalansează influența celei de a doua asupra primei entități.
(a se vedea punctele 120-123)
5. Obligația de a motiva un act cauzator de prejudiciu, astfel cum este prevăzută la articolul 253 CE și, mai precis, la articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 423/2007 privind măsuri restrictive împotriva Iranului, are ca scop, pe de o parte, să acorde persoanei interesate o indicație suficientă pentru a afla dacă actul este bine fundamentat sau dacă este, eventual, afectat de un viciu care permite contestarea validității sale în fața instanței comunitare și, pe de altă parte, să dea posibilitatea acestei instanțe să își exercite controlul asupra legalității actului respectiv. Obligația de motivare enunțată astfel constituie un principiu esențial al dreptului comunitar de la care nu se poate deroga decât în considerarea unor motive imperative. Prin urmare, motivarea trebuie, în principiu, să fie comunicată persoanei interesate în același timp cu actul care îi cauzează un prejudiciu, lipsa sa neputând fi regularizată prin faptul că persoana interesată ia la cunoștință motivarea actului în cursul procedurii în fața instanței comunitare. Pe de altă parte, respectarea obligației de motivare este cu atât mai importantă în cazul unei prime decizii prin care fondurile unei entități sunt înghețate, cu cât constituie unica garanție care îi permite persoanei interesate să exercite în mod util căile de atac pe care le are la dispoziție pentru a contesta legalitatea deciziei în cauză, dat fiind că nu dispune de un drept de a fi ascultată înainte de adoptarea acesteia.
Prin urmare, cu excepția situației în care există motive imperative care țin de securitatea Comunității sau a statelor membre sau de modul de administrare a relațiilor lor internaționale care să împiedice acest lucru, Consiliul este obligat, în temeiul articolului 15 alineatul (3) din regulamentul menționat, să aducă la cunoștința entității vizate motive specifice și concrete cu ocazia adoptării unei decizii de înghețare a fondurilor precum decizia atacată. Acesta trebuie astfel să menționeze elementele de fapt și de drept de care depinde justificarea legală a măsurii și considerațiile care l‑au determinat să o adopte. În măsura în care este posibil, această motivare trebuie comunicată fie concomitent cu adoptarea măsurii în cauză, fie cât mai curând posibil după aceasta.
Cu toate acestea, motivarea trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și contextului în care actul a fost adoptat. Cerința motivării trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei, în special de conținutul actului, de natura motivelor invocate și de interesul destinatarilor sau al altor persoane vizate în mod direct și individual de actul respectiv de a primi explicații. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, în măsura în care caracterul suficient al unei motivări trebuie apreciat nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă. În special, un act cauzator de prejudiciu este suficient motivat atunci când intervine într‑un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite acesteia să înțeleagă semnificația măsurii adoptate în privința sa.
(a se vedea punctele 143-145)