Causa T‑481/08

Alisei

contro

Commissione europea

«Ricorso di annullamento — Azioni esterne e FES — Chiusura di una verifica contabile e adozione del rapporto finale — Atto che si inscrive in un contesto puramente contrattuale — Incompetenza — Insussistenza di incidenza diretta — Irricevibilità — Ricorso per risarcimento danni — Irricevibilità manifesta»

Massime dell’ordinanza

1.      Ricorso di annullamento — Ricorso che riguarda in realtà una controversia di natura contrattuale — Incompetenza del giudice comunitario

(Artt. 230 CE e 238 CE)

2.      Appalti pubblici delle Comunità europee — Progetti finanziati dal Fondo europeo di sviluppo nei paesi ACP

(Art. 230 CE)

3.      Ricorso di annullamento — Atti impugnabili — Nozione — Atti che producono effetti giuridici vincolanti

(Art. 230 CE)

4.      Responsabilità extracontrattuale — Presupposti — Illegittimità — Violazione dei principi di buona amministrazione e di trasparenza — Deduzione nell’ambito di rapporti meramente contrattuali

1.      Anche qualora una lettera relativa al recupero di una parte degli anticipi versati ad un’associazione senza scopo di lucro nell’ambito di taluni progetti di cooperazione allo sviluppo e di aiuto umanitario venisse interpretata nel senso che essa mette fine al procedimento di verifica contabile relativa ai contratti di sovvenzione correlati ai progetti in questione e convalida le conclusioni del revisore esterno adottando il rapporto finale, essa non è isolabile dal contesto contrattuale rappresentato da tali contratti. Infatti, la verifica contabile effettuata dal revisore esterno scelto dalla Commissione rientra nell’esercizio, da parte di quest’ultima, dei propri diritti derivanti dai suddetti contratti e dunque si inserisce nel contesto contrattuale definito dai medesimi. La domanda di annullamento della decisione asseritamente contenuta in tale lettera, nella parte riguardante detti contratti, è dunque irricevibile.

(v. punti 54-55)

2.      In materia di appalti pubblici sovvenzionati dal Fondo europeo di sviluppo (FES), gli interventi dei rappresentanti della Commissione, relativi ad approvazione o diniego dell’approvazione, o ad apposizione o rifiuto del visto, sono unicamente intesi ad accertare che sussistano i presupposti del finanziamento e non hanno ad oggetto, né possono avere l’effetto, di contravvenire al principio secondo cui gli appalti in questione restano appalti nazionali, che spetta unicamente agli Stati beneficiari elaborare, negoziare e stipulare. Infatti, le imprese offerenti od aggiudicatarie degli appalti in parola intrattengono rapporti giuridici soltanto con lo Stato beneficiario responsabile dell’appalto e gli atti dei rappresentanti della Commissione non possono avere per effetto quello di sostituire, in relazione ad essi, una decisione di tale istituzione alla decisione dello Stato ACP, esclusivamente competente a concludere e firmare il contratto. Queste considerazioni sono riferibili anche ai contratti di sovvenzione conclusi da uno Stato ACP finanziati dal FES.

Tuttavia, tali considerazioni non sono di per sé sole sufficienti per dichiarare l’irricevibilità di un ricorso di annullamento contro un atto adottato dalla Commissione nell’esercizio delle sue competenze proprie, proposto da un privato destinatario di tale atto ed al quale quest’ultimo è formalmente rivolto, anche qualora tale atto si inquadri nell’ambito di un procedimento di natura contrattuale. Nella misura in cui un atto, adottato in simili condizioni, contenga effettivamente una decisione della Commissione, esso può essere oggetto di un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale.

(v. punti 60-64)

3.      I crediti dovuti al Fondo europeo di sviluppo (FES) che vengano accertati a seguito di una verifica contabile effettuata dalla Commissione o su suo incarico non trovano origine nella verifica contabile in sé, ma nella violazione degli obblighi contrattuali ad opera di una parte di un contratto finanziato dal FES. Infatti, il rapporto di verifica contabile si limita ad accertare le eventuali irregolarità già esistenti ed i crediti che ne derivano. Pertanto, esso non modifica affatto la situazione giuridica del debitore di detti crediti. Quest’ultimo può, del resto, contestare gli accertamenti e le risultanze del rapporto di verifica contabile dinanzi al giudice competente, nell’ambito di qualunque controversia avente ad oggetto i crediti in questione.

All’accertamento di un credito dovuto al FES in un rapporto di verifica contabile avente ad oggetto contratti finanziati dal FES possono dunque far seguito l’emissione di un ordine di riscossione relativo a detto credito e, eventualmente, una nota di addebito indirizzata al debitore, atti che, del resto, non producono di per sé effetti giuridici obbligatori tali da incidere sugli interessi del debitore.

Peraltro, non vi è alcuna certezza che un rapporto di verifica contabile che ha accertato crediti dovuti al FES dia origine ad un atto produttivo di effetti giuridici obbligatori tali da incidere sugli interessi del debitore. Anche nell’ipotesi in cui un rapporto di verifica contabile avente ad oggetto contratti finanziati dal FES conduca ad un atto ulteriore, produttivo di effetti giuridici obbligatori in capo ad una delle parti contraenti, tale rapporto costituirebbe solo un atto preparatorio di quest’atto ulteriore, che sarebbe il solo ad arrecare pregiudizio all’interessato. Una decisione della Commissione di concludere la verifica contabile e convalidare le conclusioni del revisore esterno adottando il rapporto finale non può dunque costituire oggetto di un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale.

(v. punti 67, 71-75)

4.      Nel caso di una controversia in materia contrattuale, il semplice fatto di far valere norme giuridiche che non derivano da un contratto, ma alle quali le parti sono soggette, non può avere l’effetto di modificare la natura contrattuale della controversia e di sottrarre, di conseguenza, la parte che fa valere tali norme al giudice competente. In caso contrario, la natura della controversia, e quindi il giudice competente, potrebbero variare a seconda delle norme richiamate dalle parti, il che contrasterebbe con le regole di competenza materiale delle differenti autorità giudiziarie.

Peraltro, le istituzioni comunitarie sono soggette ad obblighi derivanti dal principio generale di buona amministrazione nei confronti degli amministrati esclusivamente nell’ambito dell’esercizio delle loro responsabilità amministrative. Per contro, quando il rapporto tra la Commissione ed il ricorrente è chiaramente di natura contrattuale, quest’ultimo può addebitare alla Commissione soltanto violazioni di pattuizioni contrattuali o violazioni del diritto applicabile al contratto. In un simile caso, il ricorrente non può limitarsi a far valere, nel ricorso, la responsabilità extracontrattuale della Comunità e l’asserita violazione, da parte della Commissione, dei principi di buona amministrazione e di trasparenza, ma deve precisare la fonte, contrattuale o extracontrattuale, degli obblighi che l’istituzione avrebbe violato.

(v. punti 94-96)