TRIBUNALENS DOM (andra avdelningen)
den 12 november 2013 (*)
”Statligt stöd – Avtal mellan den ungerska staten och olje- och gasbolaget MOL om gruvdriftsavgifter för utvinning av kolväten – Senare ändring av det rättsliga regelverket för gruvdriftsavgifter – Beslut i vilket stödet förklaras vara oförenligt med den inre marknaden – Selektivitet”
I mål T‑499/10,
MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., Budapest (Ungern), företrätt av advokaten N. Niejahr, F. Carlin, barrister, och advokaten C. van der Meer,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av L. Flynn och K. Talabér-Ritz, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om, i första hand ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2011/88/EU av den 9 juni 2010 om det statliga stöd C 1/09 (f.d. NN 69/08) som Ungern har genomfört till förmån för MOL Nyrt (EUT L 34, 2011, s. 55) och, i andra hand, talan om ogiltigförklaring av nämnda beslut i den del det däri förordnas om återkrav av aktuella stödbelopp från MOL,
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen),
sammansatt av ordföranden N. J. Forwood samt domarna F. Dehousse och J. Schwarcz (referent),
justitiesekreterare: handläggaren S. Spyropoulos,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 22 januari 2013,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Sökanden, MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., är ett bolag i Budapest, Ungern. Till dess huvudverksamheter hör följande: prospektering och utvinning av råolja och naturgas, tillverkning av gasindustriprodukter, transport, lagring och distribution av råoljeprodukter både inom detaljhandel och grosshandel, transport av naturgas samt framställning och försäljning av alkener och polyolefin.
2 I Ungern regleras samtlig gruvdriftsverksamhet, däribland utvinning av kolväten, i 1993. évi XLVIII. törvény a bányászatról (1993 års gruvdriftslag) (nedan kallad gruvdriftslagen). Regleringen utövas enligt gruvdriftslagen av den för gruvor ansvarige ministern och gruvdriftsmyndigheten, som övervakar gruvdriftsverksamheten.
3 I gruvdriftslagen stadgas två olika regelverk för prospektering och gruvdrift. I artiklarna 8–19 fastställs för de områden som på grundval av bland annat geologiska uppgifter anses rika på utvinningsbara mineraler och som klassas som stängda (§ 9.1 i gruvdriftslagen) ett system med koncessioner, vilka tilldelas efter ett anbudsförfarande för varje stängt område och på grundval av ett kontrakt mellan den ansvarige ministern och det företag som vunnit anbudsförfarandet (§§ 10–12 i gruvdriftslagen). Vad gäller de områden som klassas som öppna områden, i princip sådana områden som är mindre rika på utvinningsbara mineraler, kan dessa utvinnas med stöd av ett utvinningstillstånd som meddelas av gruvdriftsmyndigheten när den som ansöker uppfyller de villkor som anges i lagstiftningen (§ 5.1 a och 5.4 i gruvdriftslagen).
4 I § 20 i gruvdriftslagen anges reglerna för hur de gruvdriftsavgifter som ska betalas till staten fastställs. I § 20.11 i gruvdriftslagen föreskrivs att gruvdriftsavgiften utgörs av en procentsats som, beroende på situationen, fastställs i lagen, i koncessionsavtalet eller i det avtal som slutits i enlighet med § 26/A.5 i gruvdriftslagen. Vad avser koncessioner fastställs gruvdriftsavgifternas belopp av den ansvarige ministern, med beaktande av vissa parametrar som anges i § 20.8 i gruvdriftslagen. För det avtal som avses i § 26/A.5 fastställs avgiften enligt bestämmelserna i nämnda bestämmelse. Gruvdriftsavgiften fastställs enligt gruvdriftslagen när utvinningsverksamheten bedrivs enligt systemet med utvinningstillstånd (§ 20.2–20.7 i gruvdriftslagen).
5 Fram till och med år 2008 var gruvdriftsavgiften för utvinning av kolväten, råolja och naturgas med stöd av utvinningstillstånd 12 procent av värdet av den utvunna kvantiteten för de fält där utvinningen påbörjats från och med den 1 januari 1998 eller skulle beräknas med stöd av en matematisk formel, som bland annat grundar sig på tidigare priser på gas som köpts av det allmännyttiga gasverket samt med ett minimalvärde på 12 procent för de naturgasfält som togs i bruk före den 1 januari 1998. (§ 20.3 b i gruvdriftslagen).
6 I § 26A.5 i gruvdriftslagen stadgas att när ett gruvföretag som bedriver sin verksamhet med stöd av utvinningstillstånd, det vill säga för fält belägna i öppna områden, inte har påbörjat utvinningen inom fem år från det att tillstånd gavs kan företaget – en gång – hos gruvmyndigheten ansöka om att fristen förlängs med högst fem år. För det fall denna myndighet beviljar förlängningen ska, med avseende på de fält förlängningen gäller, den mängd mineral som ska utgöra grunden för beräkningen av gruvdriftsavgiften och dess belopp fastställas i ett avtal mellan ansvarig minister och det berörda gruvföretaget. Detta belopp ska vara högre än det belopp som gällde då ansökan om förlängning gjordes utan att det överstiger 1.2 gånger detta belopp (nedan kallad förlängningsavgift). Omfattar ansökan om förlängning mer än två fält tillämpas förlängningsavgiften på gruvföretagets samtliga fält för vilka ett avtal om minst fem år gäller (nedan kallad förhöjd gruvdriftsavgift). Då ansökan om förlängning omfattar mer än fem fält kan en engångsavgift tas ut som utgör högst 20 procent av det belopp som ska betalas på grundval av den förhöjda gruvdriftsavgiften (nedan kallad engångsavgift).
7 MOL ansökte den 19 september 2005 om förlängning av tidigare beviljade utvinningstillstånd avseende tolv av sina kolvätefält, där utvinning inom giltighetstiden ännu ej hade påbörjats.
8 Den 22 december 2005 ingicks ett förlängningsavtal mellan ministern med ansvar för gruvnäringen och sökanden med tillämpning av § 26/A.5 i gruvdriftslagen. Avtalet avsåg de tolv ovan i punkt 7 nämnda kolvätefälten (nedan kallat 2005 års avtal). I punkt 1 i avtalet förlängs tidpunkten för att inleda utvinningen vid de tolv fälten och den förlängningsavgift som sökanden betalar till staten fastställdes för vart och ett av de fem åren (12 procent x 1,050 för det första året, det vill säga 12,600 procent; 12 procent x 1,038 för det andra året, det vill säga 12,456 procent; 12 procent x 1,025 för det tredje året, det vill säga 12,300 procent; 12 procent x 1,020 för det fjärde och femte året, det vill säga 12,240 procent).
9 Enligt punkt 4 i 2005 års avtal är den förhöjda gruvdriftsavgiften tillämplig på samtliga av sökandens fält vid vilka utvinning redan sker med stöd av utvinningstillstånd. Det är härvid fråga om 44 kolvätefält där produktionen inletts efter den 1 januari 1998 och 93 naturgasfält där produktionen inletts före detta datum, under en period av 15 år från avtalets ikraftträdande. Den förhöjda gruvdriftsavgiften för det femte året under förlängningsperioden gäller till och med det femtonde året. Vad gäller de naturgasfält där produktionen påbörjades före den 1 januari 1998 fastställs ökningskoefficienten för vart och ett av de fem förlängningsåren (se punkt 8 ovan) enligt den matematiska formel som anges i § 20.3 b i gruvdriftslagen. Den ökningskoefficient som gäller år fem tillämpas till och med år femton.
10 I punkt 6 i 2005 års avtal föreskrivs en engångsavgift på 20 miljarder ungerska forinter (HUF).
11 Enligt punkt 9 i 2005 års avtal regleras förlängningsavgiftens belopp, den förhöjda gruvdriftsavgiftens belopp, beräkningsgrund, procentandel och alla andra faktorer för att beräkna avgifterna under hela avtalets giltighetstid enbart av bestämmelserna i avtalet och de belopp som angetts i 2005 års avtal ska förbli oförändrade under hela denna giltighetstid.
12 Enligt punkt 11 i 2005 års avtal ska avtalet träda ikraft när gruvmyndighetens beslut träder ikraft. Enligt samma bestämmelse kan parterna inte ensidigt avsluta 2005 års avtal annat än om en tredje part skulle förvärva mer än 25 procent av sökandens kapital.
13 Den 23 december 2005 fattade gruvmyndigheten beslut med avseende på 2005 års avtal och förlängde fristen för att påbörja utvinningen vid de tolv kolvätefält som anges i punkt 7 ovan. I beslutet fastställdes även de betalningar som sökanden skulle göra enligt avtalet.
14 Den 8 januari 2008 trädde 2007. évi CXXXIII. törvény a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény módosításáról (2007 års lag CXXXIII om gruvdrift och om ändring av 1993 års lag XLVIII) (nedan kallade den ändrade gruvdriftslagen) i kraft. I den ändrade gruvdriftslagen görs en ändring av gruvdriftsavgiften. I § 20.3 i den ändrade gruvdriftslagen föreskrivs en avgift på 30 procent av värdet av den utvunna kvantiteten för de fält som tagits i bruk mellan den 1 januari 1998 och den 31 december 2007, att den befintliga matematiska formeln enligt gruvdriftslagen ska tillämpas på de naturgasfält vid vilka utvinningen påbörjats före den 1 januari 1998 med en minimiavgift på 30 procent, och att en särskild gruvdriftsavgift ska tillämpas för de fält där utvinningen påbörjats efter den 1 januari 2008 i förhållande till den mängd råolja eller naturgas som utvunnits, det vill säga en avgift på 12 procent för en årlig produktion som inte överstiger 300 miljoner m3 naturgas eller 50 000 ton råolja, en avgift på 20 procent för en produktion på mellan 300 och 500 miljoner m3 naturgas och mellan 50 och 200 000 ton råolja och en avgift på 30 procent för en produktion som överstiger 500 miljoner m3 naturgas eller 200 000 ton råolja. Slutligen höjdes gruvdriftsavgiften för samtliga fält, oavsett när utvinningen påbörjades, med tre eller sex procent om priset för råolja (Brent) skulle överstiga 80 respektive 90 amerikanska dollar (USD).
15 Den ändrade gruvdriftslagen ändrades i sin tur genom § 235 i 2008. évi LXXXI. törvény egyes adó- és járuléktörvények módosításáról (2008 års lag LXXXI om ändring av skatter och avgifter). Härvid fastställdes gruvdriftsavgiften för de fält där utvinningen påbörjats mellan den 1 januari 1998 och den 31 december 2007 och minimiavgiften för de naturgasfält där utvinning påbörjats före den 1 januari 1998 till 12 procent. Denna ändring trädde i kraft den 23 januari 2009.
Bakgrund till tvisten och det angripna beslutet
16 Efter att ha mottagit ett klagomål den 14 november 2007 riktade Europeiska gemenskapernas kommission den 24 januari 2008 en skrivelse till Ungern. Kommissionen begärde däri vissa handlingar avseende 2005 års avtal och ställde vissa frågor om avtalet, om tillämpningen av gruvdriftslagen och den ändrade gruvdriftslagen.
17 Efter att ha erhållit Ungerns svar den 17 mars 2008 begärde kommissionen genom skrivelse av den 18 juni 2008 ytterligare preciseringar angående 2005 års avtal. Ungern svarade genom skrivelse av den 8 september 2008.
18 Genom skrivelse av den 13 januari 2009 delgav kommissionen de ungerska myndigheterna sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG med avseende på 2005 års avtal, enligt vilket sökanden undantagits från den höjning av gruvdriftsavgifterna som följde av den ändrade gruvdriftslagen (EUT C 74, s. 63) (nedan kallat beslutet att inleda granskningsförfarandet). Kommissionen ansåg att mot bakgrund av omständigheterna kring deras tillkomst utgjorde 2005 års avtal och den ändrade gruvdriftslagen en enda åtgärd. Kommissionen kom, efter att ha prövat deras gemensamma verkan, fram till att 2005 års avtal och den ändrade gruvdriftslagen tillsammans medför att sökanden ges en otillbörlig fördel. Enligt kommissionen motsvarade åtgärden de kriterier som anges i artikel 87.1 EG och den skulle således betraktas som statligt stöd. Det fanns emellertid ingenting som tydde på att den skulle kunna vara förenlig med den gemensamma marknaden. Beslutet att inleda granskningsförfarandet offentliggjordes tillsammans med en uppmaning till intresserade parter att inkomma med synpunkter.
19 Genom skrivelse av den 9 april 2009 inkom Ungern med synpunkter på beslutet att inleda granskningsförfarandet. De ungerska myndigheterna ansåg att åtgärden inte utgjorde statligt stöd, eftersom 2005 års avtal inte gav sökanden någon fördel och inte var selektiv. Tillämpningen av detta avtal medförde ingen förmånlig behandling av sökanden.
20 Genom två skrivelser av den 27 april 2009 inkom sökanden och Magyar Bányászati Szövetség (ungerskt gruvförbund) med sina respektive synpunkter på beslutet att inleda granskningsförfarandet. Sökanden ansåg sig inte ha befunnit sig i en priviligierad situation genom att 2005 års avtal tillämpades. Sökanden hade nämligen en gruvdriftsavgift som låg på en nivå som var avsevärt högre än den nivå som dess konkurrenter betalade och vad som skulle ha erlagts av sökanden om avtalet inte hade funnits. 2005 års avtal stod i överensstämmelse med gruvdriftslagen och med dess systematik. Magyar Bányászati Szövetség anförde för sin del särskilt att det var nödvändigt för staten, särskilt i sin roll som lagstiftare, att respektera de ekonomiska aktörernas berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen vad gäller den långsiktiga stabiliteten för gruvdriftsavgifterna för de fält där utvinningstillstånd redan beviljats.
21 Genom en skrivelse av den 3 juli 2009 tillkännagav Ungern sin avsikt att inte yttra sig över de intresserade parternas synpunkter.
22 Genom skrivelser av den 16 oktober 2009 och den 8 februari 2010 svarade Ungern på kommissionens begäran om upplysningar av den 21 september 2009 respektive den 12 januari 2010 och inkom med begärda handlingar.
23 Den 9 juni 2010 antog kommissionen beslut 2011/88/EU om det statliga stöd C‑1/09 (f.d. NN 69/08) som Ungern har genomfört till förmån för MOL Nyrt (EUT L 34, 2011, s. 55) (nedan kallat det angripna beslutet). Enligt det angripna beslutet utgjorde den åtgärd som Ungern vidtog, nämligen att i 2005 års avtal fastställa sökandens gruvdriftsavgift i förening med de tillägg som följer av den ändrade gruvdriftslagen, statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF som var oförenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 108.3 FEUF. Vidare förelades Ungern att återkräva stödet från sökanden.
24 Kommissionen ansåg i det angripna beslutet att den stödåtgärd som var föremål för granskning utgjordes av 2005 års avtal och den ändrade gruvdriftslagen i förening och att avtalet undantog sökanden från de ändringar i gruvdriftsavgifterna som genomfördes genom nämnda lag (skälen 19 och 20). Enligt kommissionen kunde visserligen 2005 års avtal vara förenligt med den då gällande gruvdriftslagen och även om staten kunde fastställa gruvdriftsavgifterna så var följderna därav inte nödvändigtvis förenliga med fördragets regler om statligt stöd trots att varken 2005 års avtal eller den ändrade gruvdriftslagen var för sig stod i strid med dessa regler (skälen 52 och 53).
25 Vad gäller kriteriet rörande åtgärdens selektivitet ansåg kommissionen i det angripna beslutet att referenssystemet utgjordes av systemet med utvinningstillstånd och underkände härvid argumenten att avtalen om förlängning av sådana tillstånd kunde utgöra ett särskilt referenssystem (skälen 61–65). Enligt kommissionen var det tydligt att avtalet om förlängning var selektivt, då de ungerska myndigheterna hade ett handlingsutrymme vad gäller huruvida ett sådant avtal skulle ingås eller ej och vid fastställande av betalningsvillkoren i avtalet (skäl 66). Kommissionen framhöll dels att sökanden getts nedsättning i gruvdriftsavgifterna fram till och med år 2020 för nästan samtliga tillståndspliktiga fält medan dess konkurrenter, som omfattades av samma system och som påbörjat utvinningen inom de lagstadgade fristerna, var tvungna att betala högre gruvdriftsavgifter (skäl 67), dels att sökanden var den enda aktören på kolväteområdet som hade fått en förlängning av de utvinningsrättigheter som företaget getts enligt ett tillstånd och att övriga förlängningar avsåg företag som utvann fasta mineraler och för vilka gruvdriftsavgifterna inte hade förändrats (skäl 68). Kommissionen ansåg att den aktuella serien av åtgärder, nämligen hur § 26/A.5 i gruvdriftslagen utformades, 2005 års avtal som slöts med stöd av denna bestämmelse och de tillägg som gjordes i den ändrade gruvdriftslagen, var selektiva (skäl 69). Enligt kommissionen var det endast sökanden som omfattades av ett särskilt system som skulle skydda mot alla höjningar av gruvavgiften (skäl 70).
26 Vad gäller den fördel som sökanden getts, underkände kommissionen i det angripna beslutet Ungerns argument att denna medlemsstat handlat i egenskap av ekonomisk aktör när det gällde godkännande av gruvverksamhet. Enligt kommissionen ingår inte beviljande av utvinningstillstånd i en sådan verksamhet som kan utövas av privata aktörer utan utgör istället myndighetsutövning. Mineraltillgångarna har alltid varit offentlig egendom och det har dessutom inte visats att det skulle finnas något samband mellan nivån på gruvdriftsavgifterna och värdet av utvinningstillstånden (skälen 72 och 73). Tvärtemot vad Ungern hade gjort gällande påpekade kommissionen att andra aktörer hade fått vidkännas höjningar av gruvdriftsavgifterna till följd av den ändrade gruvdriftslagen, bland annat genom den ovan i punkt 14 beskrivna ökning som hade samband med priset för råolja (Brent) (skälen 77 och 78). Kommissionen konstaterade att de övriga aktörerna, särskilt de som nyligen inträtt på marknaden, utsattes för konkurrens från sökanden. Sökanden var den enda aktören som getts en lägre gruvdriftsavgift fram till och med år 2020, vilket innebär en fördel under en lång tidsperiod (skälen 79 och 80). Enligt kommissionen saknade den omständigheten att sökanden under åren 2006 och 2007 betalat en förhöjd gruvdriftsavgift till följd av 2005 års avtal betydelse, eftersom det var fråga om en tillämpning av bestämmelserna i gruvdriftslagen, eller, vad gäller förlängningsavgiften och engångsersättning, om belopp som erlagts som kompensation för förlängningen, kopplade till antalet fält som förlängts utan att således ta hänsyn till de avgifter som följer av den ändrade gruvdriftslagen (skälen 82–86). Kommissionen ansåg att åtgärden medförde en fördel för sökanden.
27 Kommissionen gjorde i det angripna beslutet en kortfattad analys av de övriga villkoren för statligt stöd. Kommissionen fann härvid att åtgärden ledde till förluster för staten, snedvridning av konkurrensen och att den påverkade handeln mellan medlemsstaterna. Den drog slutsatsen att åtgärden utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (skälen 89–91).
28 I skälen 92–106 i det angripna beslutet undersökte kommissionen huruvida stödet var förenligt med EUF-fördraget och angav att stödet med hänvisning till sin beskaffenhet utgjorde driftsstöd och att inget av de undantag som anges i artikel 107.2 och 107.3 FEUF var tillämpligt. Kommissionen fann att åtgärden utgjorde statligt stöd som var oförenligt med den gemensamma marknaden.
29 I skälen 107–112 i det angripna beslutet bemötte kommissionen Ungerns argument rörande skyddet för berättigade förväntningar och förvärvade rättigheter och diskriminering av sökanden. Kommissionen påpekade för det första att företag endast kan göra gällande berättigade förväntningar om att ett stöd ska vara lagenligt om stödet förklarats förenligt med den inre marknaden då granskningsförfarandet avslutats. För det andra fann kommissionen att ingen av Europeiska unionens myndigheter gett några försäkringar om att stödet var lagenligt och att det i det aktuella fallet inte förelåg några exceptionella omständigheter som kunde ge upphov till berättigade förväntningar. Den omständigheten att den ändrade gruvdriftslagen medfört att gruvdriftsavgifterna för fält där utvinningen redan påbörjats då lagen trädde ikraft hade höjts, och att det således inte kunde föreligga berättigade förväntningar hos innehavarna av utvinningstillstånd, visar enligt kommissionen – för det tredje – att deras rättsliga situation inte förändrats (skälen 107–111). Vad gäller argumentet avseende diskriminering angav kommissionen att höjningen av gruvdriftsavgiften för samtliga aktörer inte medförde någon diskriminering (skäl 112).
30 Kommissionen motiverade slutligen, i skälen 113–120 i det angripna beslutet, varför Ungern hade en skyldighet att återkräva det statliga stödet från sökanden. Den fördel som sökanden getts hade uppstått då ändringarna i den ändrade gruvdriftslagen trädde ikraft, det vill säga den 8 januari 2008, och utgjordes av skillnaden mellan de gruvdriftsavgifter som sökanden betalade för de gruvfält där utvinning påbörjats och de avgifter som skulle ha betalats om den ändrade gruvdriftslagen hade tillämpats. Kommissionen angav att det vid beräkningen av det stödbelopp som skulle återbetalas inte var nödvändigt att beakta förlängningsavgiften och inte heller den förhöjda gruvdriftsavgiften för åren 2006 och 2007. Det var inte heller nödvändigt att beakta engångsavgiften utan enbart den förhöjda gruvdriftsavgift som sökanden betalat från och med den 8 januari 2008, den tidpunkt då den ändrade gruvdriftslagen trädde ikraft.
31 Det angripna beslutets artikeldel har följande lydelse:
”Artikel 1
1. Den fasta gruvdriftsavgift som definieras i [2005 års avtal] som ingicks mellan [Ungern] och [sökanden] den 22 december 2005 utgör, i kombination med de senare ändringarna [genom den ändrade gruvdriftslagen] statligt stöd till [sökanden] i den mening som avses i artikel 107.1 i [FEUF].
2. Det i punkt 1 nämnda statliga stöd som Ungern olagligen och i strid med artikel 108.3 [FEUF] beviljat [sökanden] är oförenligt med den inre marknaden.
3. Ungern ska inom två månader från delgivningen av detta beslut upphöra med det stöd som avses i punkt 1.
Artikel 2
1. Ungern ska från stödmottagaren återkräva det stöd som avses i artikel 1.
2. Summan av det statliga stödet uppgår för år 2008 till 28 444,7 miljoner HUF och för år 2009 till 1 942,1 miljoner HUF. Beträffande det statliga stödbeloppet för år 2010 ska Ungern beräkna detta fram till den dag åtgärden upphört.
3. De belopp som ska återkrävas omfattar ränta som löper från den tidpunkt när stödet ställdes till stödmottagarens förfogande fram till den dag det faktiskt återbetalas.
4. Räntorna ska beräknas som kapitaliserad ränta enligt kapitel V i [kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EUT L 140, s.1)], ändrad genom [kommissionens förordning (EG) nr 271/2008 av den 30 januari 2008] (EUT L 82, s. 1)].
Artikel 3
1. Återkravet av det i artikel 1 nämnda stödet ska ske omedelbart och effektivt.
2. Ungern ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader från den dag det har delgivits.
Artikel 4
1. Inom två månader från dagen för delgivning av detta beslut ska Ungern lämna följande upplysningar till kommissionen:
a) Det totala belopp (kapital och ränta) som ska återkrävas från stödmottagaren inklusive det beräknade stödet för år 2010.
b) Detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan vidtagits eller som planeras för att följa detta beslut.
c) Dokument som visar att stödmottagaren har anmodats att betala tillbaka stödet.
2. Ungern ska hålla kommissionen underrättad om de nationella åtgärder som vidtagits för att genomföra detta beslut fram till dess att återkravet av det stöd som avses i artikel 1 har slutförts. På kommissionens begäran ska Ungern omgående lämna information om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att fullfölja detta beslut. Informationen ska också innehålla detaljerade upplysningar angående de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagaren.
Artikel 5
[Det angripna beslutet] riktar sig till … Ungern.”
Förfarandet och parternas yrkanden
32 Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 8 oktober 2010.
33 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet,
– i andra hand, ogiltigförklara det angripna beslutet i den del det däri fastslås att de aktuella beloppen ska återkrävas från sökanden,
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
34 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
35 Som en åtgärd för processledning ställde tribunalen flera frågor till parterna. Dessa svarade genom skrivelser av den 8 januari 2013 vad gäller svaranden och av den 9 januari 2013 vad gäller kommissionen.
36 Vid slutet av förhandlingen gav tribunalen sökanden möjlighet att inom en vecka från förhandlingen inkomma med samtliga uppgifter om prisnivån på råolja vid slutet av år 2005, då 2005 års avtal undertecknades, och under den andra delen av år 2007, då den ändrade gruvdriftslagen utarbetades och antogs samt prisprognoser för år 2008.
37 De handlingar som sökanden ingett inom den angivna fristen skickades till kommissionen för yttrande. Tribunalen avslutade den muntliga delen av förfarandet den 7 februari 2013, efter det att kommissionen inkommit med yttrande.
Rättslig prövning
38 Sökanden har åberopat tre grunder. För det första att det angripna beslutet utgör ett åsidosättande av artikel 107.1 FEUF då kommissionens rättstillämpning var felaktig när den slog fast att 2005 års avtal och den ändrade gruvdriftslagen utgjorde olagligt statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden. Som andra grund och i andra hand, har sökanden gjort gällande att, eftersom kommissionen inte har prövat 2005 års avtal mot reglerna för befintligt stöd innebär det angripna beslutet ett åsidosättande av artikel 108.1 FEUF och artikel 1 b, v i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, s. 1). Den tredje grunden, som anförts i andra hand, innebär att det angripna beslutet åsidosätter artikel 14.1 i förordning nr 659/1999 då det i beslutet föreskrivs att de aktuella beloppen ska återkrävas.
39 Med sin första grund har sökanden bestritt det sätt på vilket det granskade statliga stödet har kvalificerats. Sökanden har med grundens första del hävdat att 2005 års avtal och den ändrade gruvdriftslagen inte kan betraktas som en enda stödåtgärd. Den andra, tredje och fjärde delgrunden har anförts av sökanden för att göra gällande att om 2005 års avtal och den ändrade gruvdriftslagen skulle betraktas som en enda stödåtgärd skulle en sådan åtgärd inte stå i strid med bestämmelserna i artikel 107.1 FEUF, eftersom åtgärden inte var selektiv, inte gav sökanden en fördel och inte innebar en snedvridning av konkurrensen.
40 Tribunalen ska särskilt pröva den första grundens andra del, avseende att den omtvistade åtgärden inte var selektiv. Härvid ska först ges en redogörelse för kommissionens bedömning i det angripna beslutet av huruvida den omtvistade åtgärden var selektiv, och därefter för parternas argument i detta avseende inför tribunalen. Slutligen följer tribunalens bedömning.
Kommissionens bedömning i det angripna beslutet av huruvida den omtvistade åtgärden var selektiv
41 Kommissionen analyserade villkoren för att den omtvistade åtgärden ska betraktas som selektiv i skälen 56–71 i det angripna beslutet.
42 Kommissionen ansåg för det första att systemet med utvinningstillstånd, inbegripet mekanismen för godkännande av förlängning, skulle användas som referenssystem (skäl 65 i det angripna beslutet) och underkände Ungerns argument att denna typ av avtal skulle utgöra ett självständigt referenssystem (skälen 62 och 63 i nämnda beslut). Kommissionen påstod att Ungern hade ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller att förlänga utvinningstillstånden, och därefter för att ändra bestämmelserna i gruvdriftslagen, samtidigt som de fördelaktiga verkningarna därav för sökanden var kända. Sökanden var nämligen det enda företaget i kolvätebranschen som hade ingått ett förlängningsavtal. Enligt kommissionen hade det stått Ungern fritt att när som helst fastställa gruvdriftsavgifterna och, således, inte behöva ändra gruvdriftslagen (skäl 64 i beslutet). Enligt kommissionen hade den följd i vilken dessa handlingar skedde lett till att ett enskilt företag gynnades.
43 För det andra var kommissionen av uppfattningen att i systemet med utvinningstillstånd var förlängningsavtalet klart selektivt, mot bakgrund av det handlingsutrymme som parterna förfogade över för att fastställa delarna av ersättningen eller huruvida ett sådant avtal skulle ingås eller ej. De ungerska myndigheterna förfogade således över ett utrymme för skönsmässig bedömning huruvida ett avtal skulle ingås med sökanden eller någon annan aktör på marknaden (skäl 66 i det angripna beslutet). Enligt kommissionen kunde en sådan behandling inte motiveras med systemets karaktär eller den logik som systemet bygger på. I detta system garanteras statens inkomster från naturresurserna, beräknade på utvinningsvärdet, och de belopp som ska erläggas enligt ett förlängningsavtal betalas som ersättning för förlängningen. Kommissionen ansåg emellertid att ingåendet av 2005 års avtal och den ändrade gruvdriftslagen ledde till att sökanden fick lägre gruvdriftsavgifter ända till år 2020 för i stort sett samtliga gruvfält som krävde utvinningstillstånd medan dess konkurrenter, som utnyttjade fält som omfattas av ett sådant tillstånd, och som inlett produktionen i tid och inte ingått förlängningsavtal fick betala högre gruvdriftsavgifter (skäl 67 i nämnda beslut).
44 Kommissionen anmärkte för det tredje att 2005 års avtal var det enda som ingåtts i kolvätebranschen och att andra avtal av denna typ hade ingåtts i branschen för fasta mineraler. Gruvdriftsavgifterna för de sistnämnda hade emellertid inte ändrats genom den ändrade gruvdriftslagen (skäl 68 i det angripna beslutet).
45 För det fjärde var serien av åtgärder, nämligen det enligt lydelsen i gruvdriftslagen § 26/A.5 ingångna förlängningsavtalet och den påföljande ändringen i gruvdriftslagen, selektiva vad gäller sökanden (skäl 69 i det angripna beslutet). Åtgärdsseriens kombinerade verkan var att endast sökanden tillhörde ett sådant särskilt system som skyddade från all höjning av gruvdriftsavgiften för kolväteutvinning (skäl 70 i nämnda beslut). Kommissionen slog fast att selektivitetskriteriet var uppfyllt med beaktande av de omfattande rättsliga valmöjligheterna beträffande upprättande av förlängningsavtal och med hänsyn till det faktum att endast ett företag fått nytta av undantaget (skäl 71 i beslutet).
46 Kommissionen fann således att den omtvistade åtgärden, med dess två grundläggande beståndsdelar, hade gynnat sökanden. Den ansåg emellertid att förlängningsavtalet i sig självt var selektivt, på grund av dess förhandlingsvillkor och sättet på vilket det slöts (skäl 66 i det angripna beslutet). Efter att ha angett att 2005 års avtal och den ändrade gruvdriftslagen hade lett till att sökanden åtnjutit lägre gruvdriftsavgifter än övriga aktörer fram till och med år 2020 åberopade kommissionen endast att 2005 års avtal var selektivt med avseende på sökanden (skäl 67 i nämnda beslut), eftersom fördelen av sådana gruvdriftsavgifter enbart är en följd av avtalet i vilket gruvdriftsavgifterna fastställs för vart och ett av de 15 år som avtalet gäller och i vilket det anges att de sålunda fastställda avgifterna enbart fastställs i enlighet med avtalets bestämmelser och att de förblir oförändrade (punkterna 4 och 9 i 2005 års avtal). Kommissionen måste för övrigt, när den slog fast att sökanden omfattades av en särskild ordning som skyddade mot alla höjningar av gruvdriftsavgifterna (skäl 70 i det angripna beslutet) med nödvändighet ha ansett att selektivitetskriteriet var uppfyllt med avseende på den omtvistade åtgärden då 2005 års avtal mot bakgrund av de ovannämnda kännetecknen var selektivt.
47 Kommissionen grundade sig således på att 2005 års avtal var selektivt, genom att det däri fastställs gruvagifter för vart och ett av de 15 år som avtalet avser och att det föreskrivs att dessa avgifter ska vara oförändrade, för att slå fast att den kritiserade åtgärden utgjorde statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden.
Parternas argument
48 Sökanden har bestritt att 2005 års avtal skulle vara selektivt. För det första har sökanden gjort gällande att den omständigheten att samtliga av dess fält getts en förhöjd gruvdriftsavgift följer av gruvdriftslagen, eftersom villkoren i denna lag är uppfyllda. Det är således fråga om en allmän räckvidd och tillämpning av denna lag. Sökanden har vidare anfört att samtliga innehavare av utvinningstillstånd som befann sig i en med sökanden jämförbar situation kunde besluta att förhandla fram ett avtal för att förlänga utvinningsrättigheterna i enlighet med bestämmelserna därom i gruvdriftslagen. Sökanden har i sin replik angett att även kommissionen i det angripna beslutet har ansett att 2005 års avtal innebar en ”normalbehandling” av sökanden och att det inte utgjorde en fördel, även om sökandens gruvdriftsavgifter för hela avtalets löptid fastställdes. Sökanden har hänvisat till § 20.11 i gruvdriftslagen enligt vilken gruvdriftsavgifterna, vid koncession eller förlängning av utvinningstillståndet, anges och avtalas om i koncessions- eller förlängningsavtalen. Sökanden har påpekat att Ungern under det administrativa förfarandet förklarade att de företag som gjort betydande investeringar i gruvprojekt hade behov av att under lång tid kunna veta hur stora gruvdriftsavgifterna och avgifterna skulle vara och att gruvdriftsavgifterna som fastställdes i ett avtal därför behövde vara fasta och stabila under hela den tid som avtalet gällde. Denna princip skulle tillämpas på gruvdriftsavgifter för fält där utvinningen påbörjats med stöd av utvinningstillstånd.
49 Kommissionen har tillbakavisat sökandens resonemang och anfört tre argument. För det första anser den att påståendet att gruvdriftslagen utgör en enda referensram inom vilken koncessioner, utvinningstillstånd och förlängningsavtal utgör separata undergrupper, inte är riktigt, eftersom förlängningsavtalen ingår i systemet med utvinningstillstånd. För det andra anser kommissionen att om sökanden har gjort gällande att när 2005 års avtal en gång slutits föreligger ingen diskriminering mellan sökanden och samtliga övriga innehavare av utvinningstillstånd, är kommissionen av den uppfattningen att denna inte beaktat att den kritiserade åtgärden utgörs av detta avtal och den ändrade gruvdriftslagen tillsammans och att när dessa trätt ikraft befann sig sökanden inte längre i samma situation som övriga innehavare av utvinningstillstånd. För det tredje har kommissionen uttryckt tvivel vad gäller att gruvdriftslagen skulle innehålla en regel om att avgifterna ska vara stabila inom ramen för ett utvinningstillstånd eller att det finns ett sammanhängande regelverk som garanterar rättssäkerheten för samtliga gruvföretag vad gäller de fält där utvinningen redan påbörjats.
Tribunalens bedömning
50 I artikel 107.1 FEUF anges att ”[o]m inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
51 Enligt fast rättspraxis ska samtliga villkor i artikel 107.1 EG vara uppfyllda för att en åtgärd ska anses utgöra stöd. För att en åtgärd ska anses utgöra statligt stöd måste det således för det första röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra måste denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje måste åtgärden innebära en fördel för mottagaren. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (se domstolens dom av den 2 september 2010 i mål C‑399/08 P, kommissionen mot Deutsche Post, REU 2010, s. I‑7831, punkterna 38 och 39 och där angiven rättspraxis).
52 När det gäller villkoret om en fördel för mottagaren framgår det av fast rättspraxis att åtgärder som, oavsett form, direkt eller indirekt kan gynna företag, liksom åtgärder som kan anses ge det mottagande företaget ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsmässiga villkor, anses utgöra statligt stöd (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Deutsche Post, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
53 Det framgår nämligen av fast rättspraxis att begreppet statligt stöd har en vidare innebörd än begreppet subventioner. Det omfattar inte enbart konkreta förmåner utan även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma beskaffenhet och har identiska effekter (se domstolens dom av den 8 december 2011 i mål C‑81/10 P, France Télécom mot kommissionen, REU 2011, s. I‑12899, punkt 16 och där angiven rättspraxis).
54 Vad gäller stödåtgärdens selektivitet ska det även erinras om att det enligt artikel 107.1 FEUF inte sker någon uppdelning efter skälen för eller målen med de statliga ingripandena, utan ingripandena definieras i förhållande till sina verkningar (domstolens dom av den 13 februari 2003 i mål C‑409/00, Spanien mot kommissionen, REG 2003, s. I‑1487, punkt 46). Av detta följer att tillämpningen av denna bestämmelse innebär att det enda som ska fastställas är huruvida en statlig åtgärd, inom ramen för ett visst regelverk, kan gynna ”vissa företag eller viss produktion” i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till målsättningen med regelverket (se domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 47, och där angiven rättspraxis). Om så är fallet uppfyller den berörda åtgärden selektivitetsvillkoret, vilket utgör grund för begreppet statligt stöd som föreskrivs i denna bestämmelse.
55 Tribunalen ska, innan den prövar kommissionens slutsatser i det angripna beslutet vad gäller frågan huruvida 2005 års avtal var selektivt, först redogöra för de argument som Ungern och sökanden framförde under det administrativa förfarandet.
56 Ungern gjorde under det administrativa förfarandet gällande flera argument för att bestrida att 2005 års avtal skulle vara selektivt, vilket kommissionen redan hade angett i beslutet att inleda granskningsförfarandet. Det angavs däri att den inom ramen för granskningsförfarandet omtvistade åtgärden innebar ett undantag från gruvdriftsavgifterna för ett enda företag (skälen 18 och 21 i beslut att inleda granskningsförfarandet).
57 Ungern svarade under den preliminära granskningsfasen, den 17 mars 2008, på kommissionens fråga avseende bestämmelserna i gruvdriftslagen enligt vilka sökanden kunde betala fasta avgifter fram till och med år 2020 genom att åberopa § 20.11 och § 26/A.5 i nämnda lag. Enligt § 20.11 i gruvdriftslagen ska gruvdriftsavgiften uttryckt i ekonomiska termer utgöra en procentandel av värdet av de mineraler som utvinns enligt vad som anges i lagen eller i koncessionsavtalet eller i det avtal som ingåtts i enlighet med § 26/A.5 i nämnda lag. Ungern påpekade att alla gruvföretag som hade utvinningstillstånd kunde begära förlängning av den lagstadgade fristen för att inleda produktionen mot en avgift som skulle ersätta den förlorade avgiften enligt § 26/A.5 i gruvdriftslagen (se punkt 6 ovan), men att det inte var obligatoriskt att ingå ett sådant avtal. Enligt Ungern medges i gruvdriftslagen en möjlighet till förlängning av gruvdriftsrättigheterna som grundar sig på samma principer som koncessionsreglerna. Här drog Ungern slutsatsen att samtliga gruvföretag kunde sluta förlängningsavtal utan att diskrimineras, eftersom ett sådant företag, om kraven i § 26/A.5 i gruvdriftslagen iakttogs, hade rätt att få en förlängning vad avser tidpunkten för att inleda produktionen.
58 Ungern preciserade vidare den 8 september 2008 den rättsliga grund enligt vilken det var möjligt för ett företag som ännu inte hade påbörjat produktionen inom den föreskrivna fristen att betala lägre gruvdriftsavgifter än vad som föreskrivs i gruvdriftslagen och angav härvid ånyo bestämmelserna i § 20.11 i nämnda lag. Ungern ansåg med stöd härav att när verksamheten bedrevs med stöd av utvinningstillstånd fastställdes gruvdriftsavgiften vid förlängning av utvinningstillståndet, beroende på omständigheterna, enligt § 20.3 i nämnda lag i vilken avgiften bestäms enligt vilken typ av mineral som utvinns eller genom ett avtal som ingåtts med stöd av § 26/A.5 i samma lag.
59 Ungern påpekade i sitt svar på beslutet att inleda granskningsförfarandet av den 9 april 2009 för det första att gruvlagstiftningen följer ett logiskt sammanhang som innebär att den förhöjda gruvdriftsavgiften fastställs för vart och ett av de 15 år avtalet gäller och enligt vilka dessa avgifter ska vara oförändrade utgör en naturlig del av alla förlängningsavtal och att senare ändringar av avgifterna inte kan omfatta avgifter som fastställts i ett sådant avtal. Enligt Ungern medför inte 2005 års avtal någon förmånlig behandling av sökanden, eftersom alla andra gruvföretag i samma situation kan förvänta sig att kunna ingå liknande avtal om fastställande av gruvdriftsavgifter på samma sätt. Ungern hänvisade åter till § 20.11 i gruvdriftslagen och hävdade att det i denna bestämmelse angavs vilken metod som skulle användas för att beräkna gruvdriftsavgifterna. Enligt Ungern är syftet med hänvisningen till § 26/A.5 i § 20.11 i gruvdriftslagen att slå fast att de avgifter som fastställts i dessa avtal ska vara tillämpliga på de fält som avses i avtalen, oavsett vilka avgifter som fastställs i gruvdriftslagen. Ungern bestred slutligen kommissionens konstaterande i skäl 29 i beslutet att inleda granskningsförfarandet och som innebar att ingen annan aktör på marknaden kunde förvänta sig att ingå ett avtal till sådana villkor som i 2005 års avtal. Enligt Ungern framgår det istället av § 26/A.5 i gruvdriftslagen att 2005 års avtal är den enda typ av avtal som kunde ingås.
60 Sökanden utvecklade också, under det formella granskningsförfarandet, argument för att 2005 års avtal inte var selektivt.
61 Även sökanden fann, i sitt yttrande av den 27 april 2008, att samtliga gruvföretag som befann sig i samma situation, med stöd av § 26/A.5 i gruvdriftslagen kunde sluta ett förlängningsavtal med samma villkor som 2005 års avtal, i vilket gruvdriftsavgifterna fastställdes i avtalet med följd att inga framtida höjningar kunde påverka dessa i avtalet fastställda avgifter. Sökanden bestred även att 2005 års avtal skulle vara selektivt och hänvisade härvid till avtal av samma slag som ingåtts mellan ungerska myndigheter och gruvföretag i branschen för fasta mineraler och vilka innehöll avtalsbestämmelser som den i vilken den förhöjda gruvdriftsavgiften fastställdes för vart och ett av de 15 år som 2005 års avtal ingåtts för och som de i vilka det fastställts att avgifterna skulle förbli oförändrade. I syfte att motivera att de gruvdriftsavgifter som fastställts i 2005 års avtal skiljde sig från vad som framgick av systemet med utvinningstillstånd hänvisade sökanden till § 20.11 i gruvdriftslagen och anförde att om lagstiftaren hade velat att en framtida ändring av gruvdriftsavgifterna enligt lagen skulle ersätta de avgifter som fastställdes i 2005 års avtal skulle det ha varit nödvändigt att införa en uttrycklig bestämmelse om detta i lagen.
62 Tribunalen erinrar inledningsvis om att den angripna åtgärden har två beståndsdelar, nämligen 2005 års avtal i vilket gruvdriftsavgifterna för samtliga sökandens fält där utvinning påbörjats eller där utvinningstillstånden förlängts för vart och ett av de 15 år avtalet gäller fastställs, och den ändrade gruvdriftslagen. Enligt sistnämnda lag höjs gruvdriftsavgifterna för samtliga kolvätefält där utvinning bedrivs med stöd av utvinningstillstånd men den innehåller inte några bestämmelser avseende de företag som redan ingått förlängningsavtal.
63 Kommissionen gjorde en riktig bedömning när den i skäl 53 i det angripna beslutet påpekade att 2005 års avtal inte stod i strid med reglerna om statligt stöd. De avgifter som fastställdes i 2005 års avtal och som är tillämpliga på såväl de fält där utvinning redan sker som på de fält som omfattas av förlängningen av utvinningstillstånden var nämligen högre än de i lagen fastställda avgifterna vid den tidpunkt då avtalet ingicks, varför detta avtal inte utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
64 När en medlemsstat sluter ett avtal med en ekonomisk aktör som inte medför utbetalning av statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF är den omständigheten att de yttre villkoren för ett sådant avtal därefter ändras på så sätt att den aktuella ekonomiska aktören kommer att få en förmånligare ställning i förhållande till andra aktörer som inte ingått ett liknande avtal inte tillräcklig för att avtalet och den senare ändringen av de yttre villkoren, tillsammans, kan anses utgöra statligt stöd.
65 Om en sådan princip inte skulle gälla, skulle alla avtal som en ekonomisk aktör sluter med en medlemsstat och som inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 FEUF kunna ifrågasättas när situationen på den marknad på vilken den aktör som ingått avtalet är verksam utvecklas på ett sådant sätt att aktören i fråga ges en sådan fördel som anges i punkten 64 ovan eller när staten – till följd av utvecklingen på marknaden – utövar sin lagstiftningsmakt på ett sätt som kan motiveras objektivt, samtidigt som de rättigheter och skyldigheter som följer av ett sådant avtal respekteras.
66 Däremot kan en kombination av sådana omständigheter som kommissionen har angett i det angripna beslutet kvalificeras som statligt stöd när staten har erbjudit en eller flera aktörer villkoren i avtalet på ett selektivt sätt och inte på grundval av objektiva kriterier som följer av en allmän norm som gäller för samtliga aktörer. Den omständigheten att endast en aktör har ingått ett sådant avtal är härvid inte tillräcklig för att styrka att avtalet är selektivt, eftersom denna omständighet bland annat kan bero på att andra aktörer inte har varit intresserade av att ingå ett avtal av detta slag.
67 Vid tillämpningen av artikel 107.1 FEUF kan för övrigt en enda statlig stödåtgärd bestå av flera åtgärder i kombination under förutsättning att de med avseende på tidsföljd, syfte och företagets situation när åtgärdens olika delar inträffade är sammanlänkade på ett sådant sätt att de inte kan särskiljas (se, för ett likande resonemang, domstolens dom av den 19 mars 2013 i de förenade målen C‑399/10 P och C-401/10 P, Bouygues och Bouygues Télécom mot kommissionen m.fl., och kommissionen mot Frankrike m.fl., punkterna 103 och 104). En sådan kombination av åtgärder som kommissionen åberopat i det angripna beslutet kan kvalificeras som statligt stöd när staten agerar för att skydda en eller flera aktörer som redan är verksamma på marknaden genom att ingå avtal med dem som innebär att de ges garanterade avgiftsbelopp under avtalets giltighetstid, samtidigt som staten har för avsikt att därefter utnyttja sin lagstiftningsmakt genom att höja avgifterna så att övriga aktörer på marknaden ges en nackdel, vare sig det är fråga om aktörer som är verksamma när avtalet ingås eller nya aktörer.
68 Det är mot denna bakgrund som tribunalen ska pröva huruvida kommissionen gjorde en riktig bedömning när den slog fast att den omtvistade åtgärden var selektiv med motivering att 2005 års avtal, i vilket de förhöjda avgifternas storlek för de 15 år avtalet ska gälla fastställs och det också slås fast att dessa avgifter ska vara oförändrade, var selektivt.
69 För det första ska en noggrann analys av det rättsliga sammanhang i vilket 2005 års avtal ingicks göras.
70 Enligt § 26/A.5 i gruvdriftslagen kan samtliga företag som bedriver utvinning av kolväten eller fasta mineraler ansöka om att utvinningsrättigheterna för ett eller flera fält där utvinningen inte påbörjats inom fem år från det att tillståndet meddelades, förlängs. I detta avseende är inte § 26/A.5 selektiv.
71 Vad gäller den i skäl 66 i det angripna beslutet angivna omständigheten att ett gruvföretag och de ungerska myndigheterna kan besluta att inte ingå ett förlängningsavtal framgår det inte av § 26/A5 i gruvdriftslagen att ungerska myndigheter, om de fick en ansökan om förlängning, får vägra att inleda förhandlingar för att sluta avtal om förlängning av de aktuella utvinningsrättigheterna. Enligt § 26/A.5 i gruvdriftslagen kan dessutom alla gruvföretag begära förlängning av sina utvinningsrättigheter (se punkt 70 ovan). Emellertid kan ett sådant gruvföretag även besluta att inte ansöka om förlängning, särskilt mot bakgrund av den kostnad som följer av höjningen av de avgifter som gällde vid tidpunkten för ansökan, och som i förekommande fall avser samtliga fält där utvinning bedrivs (se punkt 6 ovan). Företaget kan även besluta att inte godta de avgifter som föreslagits av de ungerska myndigheterna till följd av dess ansökan om förlängning. I båda fallen kommer inget förlängningsavtal till stånd.
72 De ungerska myndigheterna har dessutom enligt § 26/A.5 ett utrymme för skönsmässig bedömning. Det anges nämligen i denna bestämmelse att förlängningsavgiftens belopp, vilken i förekommande fall avgör den förhöjda avgiftens belopp, inte får vara högre än 1,2 gånger den vid tidpunkten för ansökan om förlängning gällande avgiften. Ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning innebär emellertid inte nödvändigtvis att vissa företag eller viss produktion favoriseras i förhållande till andra företag och annan produktion, och att förlängningsavtalen därmed är selektiva. Ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning kan nämligen motiveras av olika omständigheter, såsom antalet fält för vilka tillstånden förlängts och deras uppskattade storlek i förhållande till de fält där utvinning redan bedrivs. Närmare bestämt och såsom Ungern bekräftade under det administrativa förfarandet (se punkt 57 ovan), om höjningen av de avgifter som gällde vid tidpunkten för ansökan om förlängning syftar till att kompensera förlusten av avgifter för de fält där utvinningen inte påbörjats inom fem år från det att utvinningstillståndet meddelades är det inte ologiskt att förlängningsavgiften, och i förekommande fall, den förhöjda gruvdriftsavgiften som ska gälla fält där tidpunkten för påbörjande av utvinningen förlängts respektive fält där utvinningen redan påbörjats ska vara högre när antalet fält som är föremål för förlängning är betydande och lägre när – som i det aktuella fallet – antalet fält där förlängning skett är litet i förhållande till de fält där utvinning redan påbörjats. Härav följer att det utrymme för skönsmässig bedömning som ges i § 26/A.5 i gruvdriftslagen ger myndigheterna möjlighet att bevara likabehandlingen mellan aktörer som befinner sig i jämförbara eller olika situationer i den mening som avses i ovan i punkt 54 angiven rättspraxis, genom att anpassa sina förslag till avgifter till förutsättningarna för varje ansökan om förlängning, och detta utrymme omgärdas av objektiva kriterier som inte är främmande för systemet med gruvdriftsavgifter som det inrättats genom den aktuella lagstiftningen. Det aktuella utrymmet för skönsmässig bedömning skiljer sig allmänt sett, till sin beskaffenhet, från de fall där ett sådant utrymme har samband med beviljande av en fördel för en ekonomisk aktör. I det aktuella fallet syftar det utrymme för skönsmässig bedömning som de ungerska myndigheterna getts till att göra en avvägning mellan en ytterligare avgift för de ekonomiska aktörerna och de krav som följer av principen om likabehandling.
73 I § 26/A.5 i gruvdriftslagen föreskrivs även att förlängningsavgiften ska fastställas i förlängningsavtalet och att när ansökan om förlängning avser mer än två eller fem fält ska den förhöjda gruvdriftsavgiften för fem år och engångsavgiften fastställas (se punkt 6 ovan). Det framgår av denna bestämmelse att vid förlängning fastställs förlängningsavgiften, och i förekommande fall, den förhöjda gruvdriftsavgiften, enbart i förlängningsavtalet. Denna princip anges dessutom uttryckligen i § 20.11 första meningen i gruvdriftslagen.
74 Mot bakgrund av bestämmelserna i § 26/A.5 i gruvdriftslagen, vilka är tillämpliga på samtliga företag som önskar ansöka om förlängning av sina utvinningstillstånd och som utgör grunden för 2005 års avtal, är följaktligen inte den omständigheten att de belopp som fastställs för varje år som avtalet gäller har bestämts genom förhandlingar tillräcklig för att avtalet ska anses vara selektivt. Det skulle, mot bakgrund av vad som sagts i punkt 72 ovan inte förhålla sig annorlunda annat än om de ungerska myndigheterna hade utövat sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid de förhandlingar som ledde fram till 2005 års avtal – i vilket förlängningsavgifterna och den förhöjda gruvdriftsavgiften fastställdes – på ett sätt som favoriserar sökanden genom att godta en låg nivå på avgifterna utan objektiva skäl i beaktande av syftet med höjningen av avgifterna vid förlängning av utvinningstillstånd och till nackdel för alla övriga aktörer som sökt att förlänga sina utvinningstillstånd, eller om sådana aktörer saknas, konkreta indicier att sökanden getts en omotiverad förmånlig behandling. Dessutom tillför inte 2005 års avtal någonting i förhållande till regeln i § 26/A.5 i gruvdriftslagen, om vilken det erinras i punkt 73 ovan, eftersom bestämmelserna i avtalet vad gäller den förhöjda gruvdriftsavgiften gäller under avtalets giltighetstid och de inte kan ändras ensidigt.
75 För det andra ankommer det således på tribunalen att kontrollera huruvida kommissionen har visat att 2005 års avtal är selektivt, särskilt vad gäller den avtalsbestämmelse i vilken den förhöjda gruvdriftsavgiften fastställs för vart och ett av de 15 år avtalet ska gälla och den bestämmelse i vilken det föreskrivs att de sålunda fastställda avgifterna, ska förbli oförändrade.
76 Det ska inledningsvis erinras om att gruvdriftslagen är avfattad i allmänna ordalag vad avser de företag som kan omfattas av bestämmelserna i § 26/A.5 i lagen (se punkt 70 ovan).
77 Vidare har kommissionen i det angripna beslutet inskränkt sig till att konstatera att sökanden var det enda företag som faktiskt hade slutit ett förlängningsavtal inom kolvätebranschen (skäl 71 i det angripna beslutet). Detta förhållande kan emellertid, såsom angetts i punkterna 66 och 71 ovan, förklaras av att det saknades intresse från andra aktörers sida – och således av att det inte fanns andra ansökningar om förlängning – eller av att parterna inte kommit överens om förlängningsavgiftens storlek. Vad gäller de två sistnämnda antagandena ska det anges att, eftersom gruvdriftslagens kriterier för ingående av förlängningsavtal är objektiva och tillämpliga på samtliga aktörer som eventuellt skulle vara intresserade och som uppfyller kriterierna, kan slutsatsen att 2005 års avtal är selektivt inte godtas.
78 Ungern och sökanden har dessutom, såsom angetts i punkt 74 ovan, när de fastställt den förhöjda gruvdriftsavgiftens storlek för vart och ett av de 15 år avtalet ska gälla och föreskrivit att de sålunda fastställda avgifterna ska förbli oförändrade, endast tillämpat bestämmelserna i §§ 20.11 och 26/A.5 i gruvdriftslagen. I dessa bestämmelser föreskrivs nämligen att den förhöjda gruvdriftsavgiften för avtalets giltighetstid ska fastställas i ett förlängningsavtal.
79 De avgifter som fastställts i 2005 års avtal är vidare tillämpliga på alla de fält där sökanden redan har påbörjat utvinning med stöd av utvinningstillstånd, det vill säga 44 fält för kolväte där produktionen påbörjats efter den 1 januari 1998 och 93 fält för naturgas där produktionen påbörjats före detta datum, medan förlängningen endast omfattar 12 andra fält där utvinning inte hade påbörjats vid tidpunkten för avtalets ingående. Den omständigheten att höjningskoefficienten ligger under taket på 1,2 närmare bestämt mellan 1,02 och 1,05 (se punkt 8 ovan) kan förklaras av att de 12 berörda fälten är få i förhållande till de 137 fält där produktionen redan hade inletts år 2005 (se punkt 72 ovan). Kommissionen undersökte emellertid inte denna för 2005 års avtal relevanta omständighet, varför det av det angripna beslutet inte på något sätt framgår att sökanden skulle ha getts en omotiverad förmånlig behandling. Det kan under dessa omständigheter inte antas att sökanden haft rätt till en förmånlig behandling i förhållande till alla andra företag som eventuellt kunde befinna sig i en med sökanden jämförbar situation i den mening som avses i ovan i punkt 54 angiven rättspraxis.
80 Kommissionen angav visserligen att det fanns andra förlängningsavtal inom branschen för fasta mineraler men ansåg ändå att dessa inte behövda beaktas, eftersom de avsåg andra typer av mineraler som omfattades av andra gruvdriftsavgifter och för dessa mineraler hade ingen ändring gjorts genom den ändrade gruvdriftslagen (skäl 68 i det angripna beslutet). Enligt skäl 70 i det angripna beslutet följer emellertid den angripna åtgärdens selektivitet av att 2005 års avtal är selektivt (se punkt 46 ovan) och inte av vilka mineraler som utvinns, storleken på de avgifter som är tillämpliga på dessa typer av mineraler eller av att dessa avgifter inte ändrats senare. Vad kommissionen har konstaterat i skäl 68 i det angripna beslutet är således inte relevant för att underkänna argumentet att det fanns andra förlängningsavtal som ingåtts med stöd av § 26/A.5 i gruvdriftslagen och som hade liknande lydelse som 2005 års avtal. Genom detta tillvägagångssätt har kommissionen således valt att inte beakta alla de omständigheter som hade kunnat göra det möjligt att bedöma huruvida 2005 års avtal var selektivt i förhållande till sökanden mot bakgrund av den situation som skapats genom de övriga förlängningsavtalen, vilka också hade ingåtts med stöd av § 26/A.5 i gruvdriftslagen och som angetts av sökanden. Kommissionen har dessutom inte ens försökt att från de ungerska myndigheterna få mer uppgifter avseende de förlängningsavtal som ingåtts av gruvföretag i branschen för fasta mineraler.
81 Mot bakgrund av, för det första, regelverket för förlängningsavtal samt de övervägande som motiverar att de ungerska myndigheterna getts ett utrymme för skönsmässig bedömning vid förhandlingar om gruvdriftsavgifternas storlek och, för det andra, den omständigheten att det inte finns någonting som tyder på att de ungerska myndigheterna gett sökanden en förmånlig behandling i förhållande till alla andra företag i en jämförbar situation (se punkterna 70–74, 79 och 80 ovan) kan det inte anses styrkt att 2005 års avtal är selektivt.
82 Slutligen ska det erinras om att höjningen av avgifterna med stöd av den ändrade gruvdriftslagen, vilken trädde ikraft först år 2008, skedde i ett sammanhang där världsmarknadspriset på råolja steg vilket sökanden har angett i sina inlagor och utvecklat i sitt skriftliga svar på tribunalens frågor (se punkt 36 ovan). Då kommissionen dessutom inte har gjort gällande att 2005 års avtal hade ingåtts under förväntningen att gruvdriftsavgifterna skulle höjas kan detta avtal i kombination med den ändrade gruvdriftslagen inte kvalificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 FEUF (se punkterna 64–67 ovan).
83 Talan ska följaktligen vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del, att den omtvistade åtgärden inte är selektiv, och det angripna beslutet ska ogiltigförklaras. Det saknas härvid anledning att pröva den första grundens övriga delar, den andra grunden och den tredje grunden.
Rättegångskostnader
84 Enligt artikel 87.2 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska kommissionen bära sin rättegångskostnad och ersätta sökandenas rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
följande:
1) Europeiska kommissionens beslut 2011/88/EU av den 9 juni 2010 om det statliga stöd C 1/09 (f.d. NN 69/08) som Ungern har genomfört till förmån för MOL Nyrt., ogiltigförklaras.
2) Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 november 2013.
Underskrifter