Věc T-390/08

Bank Melli Iran

v.

Rada Evropské unie

„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Iránské islámské republice s cílem zabránit šíření jaderných zbraní – Zmrazení finančních prostředků – Žaloba na neplatnost – Soudní přezkum – Zneužití pravomoci – Rovné zacházení – Proporcionalita – Vlastnické právo – Právo na obhajobu – Právo na účinnou soudní ochranu – Povinnost uvést odůvodnění – Pravomoc Společenství“

Shrnutí rozsudku

1.      Evropská společenství – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Nařízení o omezujících opatřeních vůči Íránu – Zmrazení finančních prostředků osob, subjektů nebo organizací podílejících se na šíření jaderných zbraní nebo je podporujících – Rozsah přezkumu – Rozlišování mezi obecnými pravidly a akty uplatňujícími tato pravidla na konkrétní subjekty

(Články 60 ES a 301 ES; nařízení Rady č. 423/2007)

2.      Akty orgánů – Platnost – Akty Společenství, které sledují cíle, které jsou vytyčeny Smlouvou o EU v oblasti vnějších vztahů – Posouzení pouze na základě práva Společenství

(Články 60 ES a 301 ES; článek 2 EU; nařízení Rady č. 423/2007)

3.      Evropská unie – Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Íránu – Zmrazení finančních prostředků osob, subjektů nebo organizací podílejících se na šíření jaderných zbraní nebo je podporujících – Neomezení pravomoci Rady na provádění omezujících opatření, o nichž rozhodne Rada bezpečnosti Organizace spojených národů

(Články 60 ES a 301 ES; nařízení Rady č. 423/2007, šestý bod odůvodnění a čl. 7 odst. 1 a 2)

4.      Evropská unie – Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Íránu – Zmrazení finančních prostředků osob, subjektů nebo organizací podílejících se na šíření jaderných zbraní nebo je podporujících – Rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků íránského bankovního subjektu – Nepřijetí opatření směřujících ke zmrazení finančních prostředků jiných subjektů nacházejících se ve stejné situaci Radou – Porušení zásady rovného zacházení – Neexistence

(Nařízení Rady č. 423/2007, čl. 7 odst. 2; rozhodnutí Rady 2008/475)

5.      Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Dosah – Omezující opatření vůči Íránu – Zmrazení finančních prostředků osob, subjektů nebo organizací podílejících se na šíření jaderných zbraní nebo je podporujících – Minimální požadavky

(Článek 253 ES; nařízení Rady č. 423/2007, čl. 7 odst. 1 a 2 a čl. 15 odst. 3)

6.      Právo Společenství – Zásady – Právo na obhajobu – Omezující opatření vůči Íránu – Zmrazení finančních prostředků osob, subjektů nebo organizací podílejících se na šíření jaderných zbraní nebo je podporujících – Povinnost sdělení skutečností uplatněných v neprospěch – Dosah

(Nařízení Rady č. 423/2007, čl. 7 odst. 2; rozhodnutí Rady 2008/475)

7.      Právo Společenství – Zásady – Právo na obhajobu – Omezující opatření vůči Íránu – Zmrazení finančních prostředků osob, subjektů nebo organizací podílejících se na šíření jaderných zbraní nebo je podporujících – Právo na přístup k dokumentům – Právo být vyslechnut – Práva podléhající žádosti předložené v tomto smyslu Radě

(Nařízení Rady č. 423/2007, čl. 7 odst. 2; rozhodnutí Rady 2008/475)

8.      Evropská unie – Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Íránu – Zmrazení finančních prostředků osob, subjektů nebo organizací podílejících se na šíření jaderných zbraní nebo je podporujících – Žaloba na neplatnost subjektu, kterého se týká rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků – Rozložení důkazního břemene – Porušení práva na účinnou soudní ochranu – Neexistence

(Nařízení Rady č. 423/2007, čl. 7 odst. 2; rozhodnutí Rady 2008/475)

9.      Evropská unie – Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Íránu – Zmrazení finančních prostředků osob, subjektů nebo organizací podílejících se na šíření jaderných zbraní nebo je podporujících – Povaha těchto opatření – Absence povahy trestného činu

(Nařízení Rady č. 423/2007)

1.      Pokud jde o rozsah soudního přezkumu, musejí být v rámci nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu, kterým má být na tento stát vytvořen tlak a zabráněno šíření jaderných zbraní, rozlišovány dvě složky. Jednak jeho články stanovují obecná pravidla vymezující podmínky omezujících opatření, která toto nařízení zavádí. A dále jeho příloha V, která provádí výčet subjektů, kterých se týkají opatření směřující ke zmrazení finančních prostředků přijatá na základě jeho čl. 7 odst. 2, představuje soubor aktů uplatňujících výše uvedená obecná pravidla na konkrétní subjekty.

Co se týče obecných pravidel vymezujících podmínky omezujících opatření, Rada má širokou posuzovací pravomoc pokud jde o skutečnosti, které mají být zohledněny při přijímání hospodářských a finančních sankcí na základě článků 60 ES a 301 ES, v souladu se společným postojem přijatým v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Jelikož soud Společenství nemůže zejména nahradit posouzení Rady svým posouzením důkazů, skutečností a okolností odůvodňujících přijetí takových opatření, musí se jeho přezkum omezit na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu a zneužití pravomoci. Tento omezený přezkum se použije zejména na posouzení úvah o účelnosti, na kterých jsou taková opatření založena.

Pokud jde o přezkum legality rozhodnutí, kterým je subjekt zapsán na seznam v příloze V nařízení č. 423/2007 na základě jeho čl. 7 odst. 2, přísluší soudu Společenství, aby s ohledem na důvody směřující ke zrušení vznesené dotčeným subjektem nebo uplatněné bez návrhu ověřil zejména, zda projednávaný případ odpovídá některé ze čtyř hypotéz uvedených v tomto čl. 7 odst. 2 písm. a) až d). To znamená, že soudní přezkum legality dotčeného rozhodnutí se vztahuje na posouzení skutečností a okolností dovolávaných na jeho odůvodnění, stejně jako na ověření důkazů a informací, na nichž je toto posouzení založeno. Soud Společenství se musí rovněž v tomto ohledu ujistit o dodržování práva na obhajobu a požadavku odůvodnění, jakož i případně o opodstatněnosti naléhavých důvodů výjimečně dovolávaných Radou za účelem jejich nerespektování.

(viz body 35–37)

2.      Články 60 ES a 301 ES se týkají přijímání opatření vůči třetím zemím, přičemž tento pojem může zahrnovat vedoucí představitele takové země, jakož i jednotlivce a subjekty, kteří jsou s těmito představiteli spojeni nebo jsou jimi přímo či nepřímo ovládáni. Tyto články Smlouvy o ES jsou zvláštní tím, že tvoří překlenutí mezi akcemi Společenství zavádějícími hospodářské sankce a cíli Smlouvy o EU v oblasti vnějších vztahů, mezi něž patří i společná zahraniční a bezpečnostní politika. Tato ustanovení totiž výslovně uvádějí, že akce Společenství se může stát nezbytnou k dosažení cílů, které jsou uloženy článkem 2 EU specificky Unii, a sice provádění společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Tato okolnost nicméně nijak nebrání koexistenci Unie a Společenství coby spojených, ale přesto odlišných právních řádů, jakož i ústavní architektuře sestávající z pilířů, které úmyslně zvolili tvůrci v současnosti platných smluv. V důsledku toho, i když je akcí Společenství v rámci článků 60 ES a 301 ES prováděn jeden z cílů Unie, je nicméně vedena na základě pilíře Společenství. Legalita takových aktů přijatých v této oblasti, jakými jsou nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu a akty, které toto nařízení provádějí, tudíž musí být posuzována vzhledem k podmínkám zakotveným pravidly téhož pilíře, a to včetně náležitého pravidla pro rozhodování. Společný postoj 2007/140, který je součástí druhého pilíře Unie, tedy netvoří právní základ nařízení č. 423/2007 a aktů, které toto nařízení provádějí, což znamená, že pravidlo použitelné na přijetí uvedeného společného postoje a jeho změn je nerozhodné.

(viz body 44–47)

3.      Je pravda, že bod 6 odůvodnění nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu ukládá Radě vykonávat pravomoc, která jí je svěřována čl. 7 odst. 2 téhož nařízení, s ohledem na cíle rezoluce Rady bezpečnosti Organizace spojených národů 1737 (2006). Nicméně z povinnosti sledovat tyto cíle nijak nevyplývá, že by uvedený čl. 7 odst. 2 mohl být prováděn pouze ve vztahu k subjektům, kterých se týkají omezující opatření přijatá Radou bezpečnosti na základě téže rezoluce. Články 60 ES a 301 ES totiž neumožňují mít v žádné části za to, že pravomoc, kterou tato ustanovení svěřují Společenství, je omezena na provádění opatření, o nichž rozhodne Rada bezpečnosti. Rada tudíž byla příslušná nejen k přijetí čl. 7 odst. 1 nařízení č. 423/2007, který provádí uvedenou rezoluci nařízením zmrazení finančních prostředků subjektů, které jsou v ní určeny, ale rovněž čl. 7 odst. 2 téhož nařízení, který umožňuje přijímat opatření směřující ke zmrazení finančních prostředků týkající se dalších subjektů, které se dle názoru Rady podílejí na šíření jaderných zbraní, jsou s ním přímo spojené nebo je podporují.

Nepřijetí opatření nebo nezaujetí zvláštního postoje Radou bezpečnosti nanejvýš mohou být spolu s dalšími relevantními skutečnostmi zohledněny v rámci posouzení směřujícího k určení, zda jsou splněny podmínky zakotvené čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007.

(viz body 51–52)

4.      Určujícím kritériem pro provedení čl. 7 odst. 2 písm. a) a b) nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu, a tedy srovnávacím kritériem použitelným pro určení existence případného porušení zásady rovného zacházení, je to, zda se dotčený subjekt podílí na šíření jaderných zbraní, je s ním přímo spojený nebo je podporuje.

Jelikož byla íránská banka v rozhodnutí provádějícím uvedený čl. 7 odst. 2 označena za subjekt podporující šíření jaderných zbraní a že v rámci své žaloby směřující proti tomuto rozhodnutí nepředložila žádný přípustný žalobní důvod, kterým by opodstatněnost tohoto konstatování zpochybnila, nemůže se dotčený subjekt i za předpokladu, že by Rada skutečně opomenula přijmout opatření směřující ke zmrazení finančních prostředků vůči některým dalším íránským bankám podílejícím se na šíření jaderných zbraní, přímo s ním spojeným nebo je podporujícím, této okolnosti platně dovolávat, jelikož dodržování zásady rovného zacházení musí být v souladu s dodržováním zásady legality, podle níž nikdo nemůže ve svůj prospěch uplatňovat protiprávnost, k níž došlo ve prospěch jiné osoby.

(viz body 57–59)

5.      Pokud naléhavé důvody související s bezpečností Společenství nebo jeho členských států či jejich zahraniční politikou nebrání sdělení určitých poznatků, je Rada na základě čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu povinna seznámit dotčený subjekt při přijímání rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků s individuálními a konkrétními důvody. Musí rovněž uvést skutkové a právní okolnosti, na kterých závisí právní odůvodnění opatření, a úvahy, které ji vedly k jeho přijetí. Toto odůvodnění musí být sděleno, co možná nejlépe, současně s přijetím dotčeného opatření nebo jakmile je to možné po jeho přijetí. Uplatnění čl. 7 odst. 2 písm. a) a b) nařízení č. 423/2007 vyžaduje, aby se dotyčný subjekt podílel na šíření jaderných zbraní, byl s ním přímo spojený nebo je podporoval. V důsledku toho se povinnost uvést odůvodnění, která Radu zavazuje, týká vedle uvedení právního základu přijatého opatření i právě této okolnosti.

Odůvodnění musí být nicméně přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a kontextu, ve kterém byl přijat. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož dostatečnost odůvodnění musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast. Konkrétně, akt nepříznivě zasahující do právního postavení je dostatečně odůvodněn, jestliže byl vydán v souvislostech, které jsou zúčastněné osobě známy a které jí umožňují pochopit dosah opatření, které vůči ní bylo přijato.

(viz body 81–83)

6.      Takové rozhodnutí, jako je rozhodnutí 2008/475, kterým se provádí čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu, kterým je přijato pozměněné znění přílohy V tohoto nařízení, má účinky erga omnes, jelikož je určeno všem obecně a abstraktně určeným adresátům, kteří musejí zmrazit finanční prostředky subjektů zahrnutých na seznam v uvedené příloze. Takové rozhodnutí však nemá výhradně obecnou povahu, jelikož zmrazení finančních prostředků se týká jmenovitě určených subjektů, které jsou bezprostředně a osobně dotčeny individuálními omezujícími opatřeními, které byly ve vztahu k nim přijaty. Zmrazení finančních prostředků má navíc pro dotyčné subjekty závažné důsledky, jelikož může omezovat výkon jejich základních práv. Vzhledem k nutnosti zajištění dodržování uvedených práv, a to jak hmotných, tak procesních, je za těchto okolností třeba mít za to, že Rada je povinna v co možná největším rozsahu seznámit dotyčné subjekty s opatřeními vedoucími ke zmrazení finančních prostředků individuálním oznámením.

Nicméně pokud navzdory tomu, že Rada nedodržela povinnost seznámit dotčený subjekt s důvody rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků a neučinila individuální oznámení, je subjekt, kterého se uvedené opatření týká, včas a z úředního zdroje informován o přijetí uvedeného rozhodnutí, jakož i o tom, že se může seznámit s jeho odůvodněním v Úředním věstníku, nemá opomenutí Rady za následek, že by uvedený subjekt neměl možnost seznámit se včas s odůvodněním rozhodnutí a posoudit opodstatněnost opatření směřujícího ke zmrazení finančních prostředků, které bylo ve vztahu k němu přijato.

Krom toho, jelikož takové první rozhodnutí, kterým jsou zmrazeny finanční prostředky subjektu, jako je rozhodnutí 2008/475, které se týká žalobkyně, musí mít možnost využít účinku překvapení, není vyžadováno, aby před přijetím dotčeného rozhodnutí byly skutečnosti v neprospěch sděleny dotyčnému subjektu a aby byl vyslechnut.

(viz body 86, 88–90, 93)

7.      Byly-li v rámci takového rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků, jakým je rozhodnutí 2008/475, kterým se provádí čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu, sděleny dostatečně přesné informace, umožňující dotyčnému subjektu účinně uplatnit své stanovisko ke skutečnostem zohledněným Radou v jeho neprospěch, nezahrnuje zásada dodržování práva na obhajobu povinnost Rady poskytnout z vlastního podnětu přístup k dokumentům obsaženým v jejím spisu. Rada je povinna poskytnout přístup ke všem nedůvěrným správním dokumentům týkajícím se dotčeného opatření pouze na žádost dotyčné osoby.

Stejně tak je tomu u práva na slyšení. Subjekt, kterého se týká první rozhodnutí o zmrazení jeho finančních prostředků, má totiž právo být Radou vyslechnut po přijetí dotyčného rozhodnutí. Rada nicméně není povinna uskutečnit slyšení, aniž by k tomu byla vyzvána, vzhledem k možnosti, kterou rovněž dotyčné subjekty mají, podat bezodkladně žalobu k Soudu.

(viz body 97–98)

8.      V rámci řízení před Soudem zahájeného subjektem, kterého se týká rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků přijaté podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu, za účelem zrušení uvedeného rozhodnutí, je předložení důkazů na podporu důvodů uvedených v napadeném rozhodnutí Radou nutné pouze tehdy, pokud žalobkyně uplatňuje přípustný žalobní důvod zpochybňující opodstatněnost konstatování, podle kterého podporovala šíření jaderných zbraní. Za takových okolností, aniž by byla žalobkyně povinna předkládat negativní důkaz, je Rada povinna předložit důkazy a informace, ze kterých vycházelo její posouzení, tak aby je soud Společenství mohl ověřit. Nicméně pokud není takový žalobní důvod žalobkyní předložen, nemůže nepředložení důkazů Radou představovat porušení práva na účinnou soudní ochranu.

(viz bod 107)

9.      Jelikož finanční prostředky subjektů, kterých se týkají omezující opatření stanovená nařízením č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu, nejsou zabaveny jakožto výnosy trestné činnosti, ale dočasně zmrazeny, nepředstavují tato opatření trestní sankci. Stejně tak s nimi není spojeno žádné obvinění této povahy.

(viz bod 111)