Language of document : ECLI:EU:T:2016:485

Mål T‑219/13

Pietro Ferracci

mot

Europeiska kommissionen

”Statligt stöd – Kommunal skatt på fast egendom – Undantag för icke‑kommersiella enheter som bedriver vissa typer av verksamheter – Konsoliderad lag om inkomstskatt – Undantag från den kommunala skatten – Beslut som delvis slår fast att det inte föreligger något statligt stöd och delvis förklarar stödet oförenligt med den inre marknaden – Talan om ogiltigförklaring – Författning som inte innehåller verkställighetsbestämmelser – Villkoret direkt berörd – Upptagande till sakprövning – Absolut omöjligt att återfå stödet – Artikel 14.1 i förordning (EG) nr 659/1999 – Motiveringsskyldighet”

Sammanfattning – Tribunalens dom (åttonde avdelningen) av den 15 september 2016

1.      Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Villkoret direkt berörd – Kommissionens beslut att avsluta ett förfarande om statligt stöd – Konkurrentföretag till det stödmottagande företaget – Rätt att väcka talan – Villkor

(Artiklarna 108.2, 108.3 och 263 fjärde stycket FEUF)

2.      Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Begreppet regleringsakt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF – Varje rättsakt med allmän räckvidd med undantag för lagstiftningsakter – Kommissionens beslut att förklara ett statligt stöd i form av en skattebefrielse som stadgas i nationell lagstiftning med allmän räckvidd oförenlig med den inre marknaden – Rättsverkningar för en allmänt och abstrakt angiven personkrets – Omfattas

(Artiklarna 107 och 263 fjärde stycket FEUF)

3.      Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Regleringsakter som omfattar eller inte omfattar genomförandeåtgärder – Begrepp – Talan i domstol kan väckas mot dessa rättsakter – Villkor för invändning om rättsstridighet eller för begäran om förhandsavgörande avseende giltighetsprövning

(Artiklarna 263 fjärde stycket och 267 FEUF)

4.      Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Regleringsakter – Rättsakter som inte omfattar genomförandeåtgärder och som direkt rör sökanden – Begreppet genomförandeåtgärder – Kriterier – Kommissionens beslut att förklara ett stöd beviljat av en stat i form av en skattebefrielse som stadgas i nationell lagstiftning med allmän räckvidd oförenlig med den inre marknaden – Beslut som inte innebär att stödmottagaren vidtar någon genomförandeåtgärd – Rättsakt som inte innefattar genomförandeåtgärder

(Artiklarna 107.1 och 263 fjärde stycket FEUF)

5.      Stöd som ges av en medlemsstat – Återkrav av ett rättsstridigt stöd – Absolut omöjligt att genomföra – Möjligt att slå fast att detta är omöjligt under det administrativa förfarandet före beslutet – Skyldighet för kommissionen och medlemsstaten att samarbeta för att finna en lösning i enlighet med fördraget

(Artikel 4.3 FEU; artiklarna 107.1 och 108.2 FEUF; förordning nr 659/1999, skäl 13 och artikel 14.1)

6.      Stöd som ges av en medlemsstat – Åsidosättande av skyldigheten att återkräva rättsstridigt statligt stöd – Absolut omöjligt att genomföra – Bedömningskriterier

(Artikel 4.3 FEU; artikel 108.2 FEUF)

7.      Stöd som ges av en medlemsstat – Återkrav av ett rättsstridigt stöd – Stöd som beviljas i form av en skattebefrielse – Absolut omöjligt att genomföra – Skäl – Omöjligt för staten att inhämta de uppgifter som behövs för att kunna identifiera stödmottagarna

(Artikel 107.1 FEUF)

8.      Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens beslut att förklara ett stöd oförenligt med den inre marknaden och ålägga att det återkrävs – Möjlighet för kommissionen att grunda sitt beslut på tillgängliga uppgifter – Gränser – Skyldighet för kommissionen att grunda sina beslut på tillförlitliga och sammanhängande uppgifter

(Artikel 107.1 FEUF)

9.      Stöd som ges av en medlemsstat – Bestämmelser i fördraget – Tillämpningsområde – Enheter som bedriver icke-kommersiell ekonomisk verksamhet – Omfattas inte

(Artikel 107.1 FEUF)

10.    Konkurrens – Unionsbestämmelser – Företag – Begrepp – Utövande av en ekonomisk verksamhet

(Artikel 107.1 FEUF)

11.    Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens beslut om att förklara ett stöd oförenligt med den inre marknaden utan att ålägga att det återkrävs samt om att ett stöd inte föreligger – Motiveringsskyldighet – Räckvidd – Åsidosättande föreligger inte

(Artikel 296 FEUF)

1.      Se domen.

(se punkterna 40, 44 och 46–48)

2.      Regleringsakter i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF är rättsakter med allmän giltighet, med undantag för lagstiftningsakter. Ett beslut från kommissionen avseende statligt stöd rörande nationella skattebestämmelser som är tillämpliga på objektivt bestämda situationer och som medför rättsverkningar för en allmänt och abstrakt angiven personkrets har allmän giltighet.

Med hänsyn till karaktären av den behörighet som kommissionen har enligt bestämmelserna om statligt stöd i fördraget återspeglar ett sådant beslut, även om det enbart riktar sig till en person, räckvidden av den nationella lagstiftning som är föremål för institutionens granskning, oavsett om det rör sig om att ge det tillstånd som krävs för att en stödåtgärd ska kunna tillämpas eller för att dra slutsatser av att den eventuellt är olaglig eller oförenlig med den inre marknaden. Den aktuella lagstiftningen har emellertid allmän giltighet, eftersom de ekonomiska aktörer som omfattas av tillämpningsområdet för den definieras på ett allmänt och abstrakt sätt.

Mot denna bakgrund kan konstateras att kommissionens beslut att, beträffande ett system med skattebefrielser, för en del av det systemet förklara ett stöd oförenligt med den inre marknaden och för en annan del av samma system förklara att inget stöd föreligger har allmän giltighet vad gäller dels den omständigheten att kommissionen inte har förordnat om att det statliga stöd som den fann vara olagligt och oförenligt avseende skattebefrielsen ska återkrävas, dels den omständigheten att den fann att en del av systemet inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 FEUF. Ett sådant beslut, som har allmän giltighet utan att vara en lagstiftningsakt, är följaktligen en regleringsakt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.

(se punkterna 50 och 52–55)

3.      Se domen.

(se punkterna 56–59)

4.      Vid prövningen, för att avgöra om en ogiltighetstalan kan prövas i sak, av om den angripna rättsakten medför genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF ska enbart ändamålet med talan beaktas.

Om kommissionen i ett beslut rörande statligt stöd konstaterar att det med hänsyn till de specifika omständigheterna i fallet skulle vara absolut omöjligt för den berörda medlemsstaten att återkräva det stöd som olagligt beviljats inom ramen för ett system för skattebefrielse och således beslutar att inte ålägga medlemsstaten att från varje stödmottagare återkräva de belopp som betalats ut enligt nämnda stödordning, ska de nationella myndigheterna inte vidta någon åtgärd, särskilt inte i förhållande till sökanden, för att genomföra det angripna beslutet.

Det angripna beslutet medför inte genomförandeåtgärder i förhållande till sökanden, och talan kan följaktligen tas upp till sakprövning enligt artikel 263 fjärde stycket sista delen av meningen FEUF.

(se punkterna 60, 61, 64 och 70)

5.      Absolut hinder att återkräva olagligt statligt stöd avser i allmänhet sådana fall där den berörda medlemsstaten gjort gällande ett sådant hinder efter det att ett beslut om återkrav antagits och i samband med verkställigheten av beslutet, huvudsakligen som försvar i ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF. Varken i den lagstiftning som är tillämplig i förevarande mål eller i domstolens rättspraxis fastställs dock att ett absolut hinder inte kan konstaterats under det administrativa förfarandet som utmynnar i ett beslut från kommissionen angående statligt stöd.

Den enda skyldighet som åligger den berörda medlemsstaten och kommissionen vid ett eventuellt hinder för återkrav är att iaktta principen om lojalt samarbete, enligt vilken medlemsstaten ska underställa kommissionen de skäl som motiverar ett sådant hinder för bedömning som ska göra en grundlig prövning av dessa skäl. Ett samarbete mellan medlemsstaten och kommissionen kan äga rum innan kommissionen fattat det slutgiltiga beslutet, om ett absolut hinder redan kan fastställas under det formella granskningsförfarandet. Om kommissionen dessutom under granskningen konstaterar att det inte finns några alternativa metoder för att återkräva det olagliga stödet eller om det inte heller är möjligt att återkräva en del av stödet finns det inget som hindrar att kommissionen fastställer att det föreligger ett absolut hinder innan den förordnar om återkrav av stöden. Kommissionen kan på området för statligt stöd inte föreskriva skyldigheter som det redan från början är objektivt och absolut omöjligt att verkställa.

(se punkterna 80, 84–86 och 90)

6.      Se domen.

(se punkterna 94–96)

7.      Kommissionen gör inte en oriktig bedömning om den i ett beslut rörande statligt stöd finner att det är absolut och objektivt omöjligt för de berörda nationella myndigheterna att återkräva olagligt stöd av den anledningen att det inte kan fastställas om de verksamheter som bedrivs av stödmottagande enheter i fastigheter som omfattas av skattebefrielse är av ekonomisk eller icke‑ekonomisk karaktär, vilken är avgörande för om skattebefrielsen utgör ett stöd som är oförenligt med den inre marknaden, att det varken utifrån fastighetsregistrets databaser eller utifrån skattedatabaserna är möjligt att fastställa vilken typ av verksamhet som bedrevs i de fastigheter som tillhörde nämnda enheter eller att objektivt fastställa det skattebelopp som ska återkrävas.

Fastigheter registreras i systemet för fastighetsregistret på grundval av deras objektiva egenskaper, som bland annat omfattar deras fysiska och strukturella faktorer. Det är därför inte möjligt att fastställa om den typ av verksamhet som bedrivs av icke-kommersiella enheter i fastigheterna är av ekonomisk eller icke‑ekonomisk art för att kunna fastställa om nämnda enheter olagligen hade gynnats av skattebefrielsen och, om det förhöll sig på så sätt, fastställa det belopp som ska återbetalas till de berörda myndigheterna.

Detsamma gäller när det utifrån skattedatabaserna inte heller är möjligt att retroaktivt fastställa den typ av verksamheter som bedrivits av de enheter som dragit nytta av skattebefrielsen i fastigheterna eller att beräkna storleken på den befrielse som erhållits olagligen.

(se punkterna 98, 101 och 106)

8.      Se domen.

(se punkt 109)

9.      Vid bedömningen av om det föreligger ett statligt stöd och om artikel 107.1 FEUF har åsidosatts, begränsar en nationell lagstiftning om befrielse från en kommunal fastighetsskatt som från tillämpningsområdet för denna befrielse uttryckligen undantar till sin art konkurrensutsatt verksamhet, tillsammans med andra marknadsaktörers kommersiella verksamhet, följaktligen skattebefrielsen till enheter som bedriver icke-kommersiell ekonomisk verksamhet och som inte kan betraktas som företag vid tillämpningen av unionsrätten.

Det ankommer på de nationella myndigheterna att i varje enskilt fall bedöma genomförandet av stödordningen och särskilt om en konkret enhet som omfattas av befrielsen och konkurrerar med övriga aktörer inom den berörda sektorn. Sökanden kan tillgripa nationella rättsmedel om den stödordning som kommissionen godkänt inte har tillämpats på ett korrekt sätt.

Under dessa omständigheter omfattas lagstiftningen inte av tillämpningsområdet för artikel 107 FEUF.

(se punkterna 132, 140, 145 och 149)

10.    Se domen.

(se punkterna 134–136)

11.    Se domen.

(se punkterna 153–157)