ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer)
12 november 2013 (*)
„Staatssteun – Overeenkomst tussen Hongarije en olie‑ en gasmaatschappij MOL over vergoedingen voor winning van koolwaterstoffen – Latere wijziging van wettelijk stelsel van vergoedingen – Besluit waarbij steun onverenigbaar met de interne markt is verklaard – Selectiviteit”
In zaak T‑499/10,
MOL Magyar Olaj‑ és Gázipari Nyrt., gevestigd te Budapest (Hongarije), vertegenwoordigd door N. Niejahr, advocaat, F. Carlin, barrister, en C. van der Meer, advocaat,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn en K. Talabér-Ritz als gemachtigden,
verweerster,
betreffende, primair, een beroep tot nietigverklaring van besluit 2011/88/EU van de Commissie van 9 juni 2010 betreffende de door Hongarije ten gunste van MOL Nyrt toegekende steunmaatregel C 1/09 (ex NN 69/08) (PB 2011, L 34, blz. 55) en, subsidiair, een beroep tot nietigverklaring van dit besluit voor zover het de terugvordering van de betrokken bedragen van verzoekster gelast,
wijst
HET GERECHT (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: N. J. Forwood, president, F. Dehousse en J. Schwarcz (rapporteur), rechters,
griffier: S. Spyropoulos, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 22 januari 2013,
het navolgende
Arrest
Aan het geding ten grondslag liggende feiten
1 Verzoekster, MOL Magyar Olaj‑ és Gázipari Nyrt., is een te Budapest (Hongarije) gevestigde onderneming waarvan de kernactiviteiten bestaan in de prospectie en productie van ruwe olie, aardgas en gasproducten, het vervoer, de opslag, en de distributie van ruwe aardolieproducten voor groot‑ en kleinhandel, het vervoer van aardgas alsook de productie en de verkoop van alkenen en polyolefinen.
2 Hongarije heeft alle mijnbouwactiviteiten, waaronder die met betrekking tot koolwaterstoffen, geregeld bij de 1993. évi XLVIII. törvény a bányászatról (wet XLVIII van 1993 betreffende de mijnbouw; hierna: „mijnbouwwet”). Volgens de mijnbouwwet worden de regelgevende taken uitgeoefend door de minister verantwoordelijk voor de mijnen en de autoriteit voor het mijnwezen, die toezicht houdt op de winningsactiviteiten.
3 De mijnbouwwet bepaalt dat de winningsactiviteiten kunnen worden uitgeoefend onder twee onderscheiden rechtsstelsels. Voor gebieden waarvan met name op basis van geologische gegevens wordt aangenomen dat zij rijk zijn aan delfstoffen en die zijn aangewezen als „besloten” gebieden (artikel 9, lid 1, van de mijnbouwwet) voorzien de artikelen 8 en 19 van de mijnbouwwet in een concessie, die wordt toegekend na een openbare aanbestedingsprocedure per besloten gebied, op basis van een overeenkomst tussen de minister verantwoordelijk voor de mijnen en de onderneming die de aanbesteding heeft gewonnen (artikelen 10‑12 van de mijnbouwwet). Gebieden die als „open” zijn aangewezen, en waarvan wordt aangenomen dat zij niet zo rijk aan delfstoffen zijn, mogen worden geëxploiteerd krachtens een door de autoriteit voor het mijnwezen toegekende vergunning, op voorwaarde dat de aanvrager voldoet aan de wettelijke voorwaarden (artikel 5, lid 1, sub a, en lid 4, van de mijnbouwwet).
4 Artikel 20 van de mijnbouwwet bepaalt de regels voor de vaststelling van de winningsvergoedingen die moeten worden betaald aan de overheid. Artikel 20, lid 11, van de mijnbouwwet bepaalt dat het bedrag van de winningsvergoeding een percentage is dat, naargelang van het geval, wordt vastgelegd in de wet, in de concessieovereenkomst of in de krachtens artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet gesloten overeenkomst. Voor concessies wordt het bedrag van de winningsvergoeding vastgesteld door de minister verantwoordelijk voor de mijnen die daartoe bepaalde, in artikel 20, lid 8, van de mijnbouwwet vermelde parameters in aanmerking neemt. Voor de in artikel 26/A, lid 5, bedoelde overeenkomst wordt het bedrag van de vergoeding bepaald overeenkomstig de bepalingen van dit artikel. Wanneer de winningsactiviteit plaatsvindt onder het vergunningstelsel wordt het bedrag van de winningsvergoeding vastgelegd in de mijnbouwwet (artikel 20, leden 2‑7, van de mijnbouwwet).
5 Tot in 2008 bedroeg de vergoeding voor de winning onder vergunning van koolwaterstoffen, ruwe olie en aardgas 12 % van de waarde van de gewonnen hoeveelheid voor velden die na 1 januari 1998 in productie waren gesteld, of was zij het resultaat van de toepassing van een wiskundige formule die met name rekening hield met de gemiddelde prijs van door de overheidsdienst voor gas aangekocht aardgas, waarbij het bedrag minimaal 12 % bedroeg voor aardgasvelden die in productie waren gesteld vóór 1 januari 1998 (artikel 20, lid 3, sub b, van de mijnbouwwet).
6 Artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet bepaalt dat, wanneer een winningsonderneming haar activiteit uitoefent onder vergunning, dat wil zeggen voor velden in een open gebied, en niet binnen vijf jaar vanaf de toekenning van de vergunning is begonnen met de winning, zij de autoriteit voor het mijnwezen eenmalig mag verzoeken om deze termijn met hoogstens vijf jaar te verlengen. Indien deze autoriteit daarmee instemt, bepaalt een overeenkomst tussen de minister verantwoordelijk voor de mijnen en de winningsonderneming voor de verlengde velden de hoeveelheid delfstoffen op basis waarvan de winningsvergoeding wordt berekend alsook het bedrag van deze winningsvergoeding, dat hoger moet zijn dan het op de datum van de verlengingsaanvraag geldende bedrag, maar niet meer dan 1,2 maal dit bedrag (hierna: „verlengingsvergoeding”). Indien de verlengingsaanvraag betrekking heeft op meer dan twee velden, wordt het bedrag van de verlengingsvergoeding toegepast op alle velden van de winningsonderneming middels een overeenkomst van minstens vijf jaar (hierna: „verhoogde winningsvergoeding”). Indien de verlengingsaanvraag betrekking heeft op meer dan vijf velden, kan een uitzonderlijke winningsvergoeding van maximaal 20 % van het op basis van de verhoogde winningsvergoeding verschuldigde bedrag worden gevorderd (hierna: „uitzonderlijke winningsvergoeding”).
7 Op 19 september 2005 heeft verzoekster een aanvraag ingediend voor de verlenging van haar winningsrechten voor twaalf koolwaterstofvelden waarvoor een vergunning was toegekend en waarvan de winning nog niet was gestart.
8 Op 22 december 2005 hebben de minister verantwoordelijk voor de mijnen en verzoekster overeenkomstig artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet een verlengingsovereenkomst ondertekend met betrekking tot de in punt 7 hierboven vermelde twaalf koolwaterstofvelden (hierna: „overeenkomst van 2005”), waarvan artikel 1 de uiterste datum voor de aanvang van de winning van deze twaalf velden met vijf jaar verlengt en de door verzoekster aan de overheid verschuldigde verlengingsvergoeding vastlegt voor elk van deze vijf jaren (12 % x 1,050 voor het eerste jaar, dus 12,600 %; 12 % x 1,038 voor het tweede jaar, dus 12,456 %; 12 % x 1,025 voor het derde jaar, dus 12,300 %; 12 % x 1,020 voor het vierde en het vijfde jaar, dus 12,240 %).
9 Op basis van artikel 4 van de overeenkomst van 2005 is de verhoogde winningsvergoeding van toepassing op alle velden van verzoekster die reeds onder dekking van een vergunning in productie waren gesteld – te weten 44 koolwaterstofvelden waarvan de productie na 1 januari 1998 is begonnen en 93 aardgasvelden waarvan de productie vóór deze datum is begonnen – gedurende vijftien jaar, te rekenen van de datum van inwerkingtreding van deze overeenkomst. Het bedrag van de verhoogde winningsvergoeding van het vijfde jaar van de verlengingsperiode is van toepassing tot en met het vijftiende jaar. Met betrekking tot de aardgasvelden waarvan de productie is begonnen vóór 1 januari 1998, is de verhogingscoëfficiënt voor elk van de vijf jaren verlenging (zie punt 8 hierboven) van toepassing op de door artikel 20, lid 3, sub b, van de mijnbouwwet vastgelegde wiskundige formule en is de verhogingscoëfficiënt van het vijfde jaar van toepassing tot en met het vijftiende jaar.
10 Punt 6 van de overeenkomst van 2005 voorziet in de betaling van een uitzonderlijke winningsvergoeding van 20 miljard HUF.
11 Punt 9 van de overeenkomst van 2005 bepaalt dat het bedrag van de verlengingsvergoeding en van de verhoogde winningsvergoeding, de berekeningsbasis, het percentage en alle factoren voor de berekening van deze vergoedingen gedurende de gehele duur van de overeenkomst uitsluitend worden bepaald door de bedingen van deze overeenkomst en dat de in de overeenkomst van 2005 vastgelegde bedragen onveranderd en constant blijven tijdens deze hele duur.
12 Volgens punt 11 van de overeenkomst van 2005, wordt zij van kracht op de datum van inwerkingtreding van het besluit van de autoriteit voor het mijnwezen. Datzelfde beding verbiedt partijen om de overeenkomst van 2005 eenzijdig op te zeggen, behalve ingeval een derde partij meer dan 25 % van de aandelen van verzoekster verwerft.
13 Met betrekking tot de overeenkomst van 2005 zijn bij besluit van de autoriteit voor het mijnwezen van 23 december 2005 de verlenging van de uiterste datum voor de aanvang van de ontginning van de in punt 7 hierboven vermelde twaalf koolwaterstofvelden alsook de in die overeenkomst vastgestelde betalingen ten laste van verzoekster bekrachtigd.
14 De 2007. évi CXXXIII. törvény a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény módosításáról (wet CXXXIII van 2007 betreffende de mijnbouw, tot wijziging van wet XLVIII van 1993; hierna: „gewijzigde mijnbouwwet”) is op 8 januari 2008 in werking getreden. De gewijzigde mijnbouwwet wijzigt de winningsvergoeding. In het bijzonder voorziet artikel 20, lid 3, van de gewijzigde mijnbouwwet in een bedrag van 30 % van de waarde van de gewonnen hoeveelheid voor velden die tussen 1 januari 1998 en 31 december 2007 in productie zijn gesteld, in de toepassing van de onder het stelsel van de mijnbouwwet bestaande wiskundige formule op aardgasvelden die vóór 1 januari 1998 in productie zijn gesteld, met een minimumvergoeding van 30 %, en in de toepassing van een gedifferentieerde winningsvergoeding voor velden waarvan de productie na 1 januari 2008 in productie is gesteld, afhankelijk van de hoeveelheid gewonnen ruwe olie of aardgas, te weten een bedrag van 12 % voor een jaarlijkse geproduceerde hoeveelheid van minder dan 300 miljoen m3 aardgas of 50 kt ruwe olie, een bedrag van 20 % voor een productie tussen 300 en 500 miljoen m3 aardgas of tussen 50 en 200 kt ruwe olie, en een bedrag van 30 % voor een productie van meer dan 500 miljoen m3 aardgas of 200 kt ruwe olie. Ten slotte wordt de winningsvergoeding voor alle velden, onafhankelijk van de datum waarop hun productie is aangevat, verhoogd met 3 % of 6 % indien de prijs van de ruwe Brent-olie hoger is dan respectievelijk 80 of 90 Amerikaanse dollar (USD).
15 Artikel 235 van de 2008. évi LXXXI. törvény egyes adó‑ és járuléktörvények módosításáról (wet LXXXI van 2008 tot wijziging van de belastingen en winningsvergoedingen) wijzigt de mijnbouwwet door het bedrag van de winningsvergoeding voor velden die tussen 1 januari 1998 en 31 december 2007 in productie zijn gesteld, en het minimumbedrag van de winningsvergoeding voor aardgasvelden die vóór 1 januari 1998 in productie zijn gesteld, te verlagen tot 12 %. Deze wijziging is op 23 januari 2009 van kracht geworden.
Voorgeschiedenis van het geding en bestreden besluit
16 Nadat zij op 14 november 2007 een klacht had ontvangen, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen op 24 januari 2007 een brief aan Hongarije gericht waarin zij deze lidstaat om de mededeling van bepaalde documenten betreffende de overeenkomst van 2005 heeft verzocht en haar vragen heeft gesteld over deze overeenkomst en over de toepassing van de mijnbouwwet en van de gewijzigde mijnbouwwet.
17 Nadat Hongarije op 17 maart 2008 had geantwoord, heeft de Commissie bij brief van 18 juni 2008 om bijkomende verduidelijkingen verzocht aangaande de overeenkomst van 2005, waarop Hongarije op 8 september 2008 heeft geantwoord.
18 Bij brief van 13 januari 2009 heeft de Commissie de Hongaarse autoriteiten in kennis gesteld van haar beslissing om krachtens artikel 88, lid 2, EG een formele onderzoeksprocedure in te leiden met betrekking tot de overeenkomst van 2005, die verzoekster zou hebben vrijgesteld van de uit de gewijzigde mijnbouwwet voortvloeiende verhoging van de winningsvergoeding (PB C 74, blz. 63) (hierna: „inleidingsbesluit”). De Commissie was van oordeel dat de overeenkomst van 2005 en de gewijzigde mijnbouwwet, gelet op de wijze waarop zij zijn opgesteld, onderdeel uitmaken van eenzelfde maatregel en besloot, na hun gemeenschappelijke impact te hebben beoordeeld, dat de overeenkomst van 2005 en de gewijzigde mijnbouwwet gezamenlijk tot gevolg hadden dat verzoekster een onverschuldigd voordeel werd verschaft. Volgens de Commissie beantwoordde de maatregel aan de in artikel 87, lid 1, EG neergelegde criteria en moest hij worden aangemerkt als staatssteun waarvan niet kon worden aangenomen dat hij verenigbaar kon zijn met de gemeenschappelijke markt. Het inleidingsbesluit is gepubliceerd tezamen met de uitnodiging van belanghebbenden om hun opmerkingen in te dienen.
19 Bij brief van 9 april 2009 heeft Hongarije zijn opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend. De Hongaarse autoriteiten waren van mening dat de maatregel geen staatssteun vormde aangezien de overeenkomst van 2005 verzoekster geen enkel voordeel had verschaft en niet selectief was daar de toepassing ervan geen voorkeursbehandeling voor verzoekster inhield.
20 Bij twee brieven van 27 april 2009 hebben verzoekster en de Magyar Bányászati Szövetség (Hongaarse mijnbouwvereniging) hun respectieve opmerkingen ingediend over het inleidingsbesluit. Verzoekster stelde zich op het standpunt dat zij door de toepassing van de overeenkomst van 2005 geenszins was begunstigd, aangezien zij een duidelijk hogere winningsvergoeding had betaald dan haar concurrenten en dan de vergoeding die zij zou hebben betaald zonder de overeenkomst, die met de bepalingen van de mijnbouwwet en de opzet daarvan overeenstemde. De Magyar Bányászati Szövetség van haar kant heeft er bijzonder de nadruk op gelegd dat de staat, met name in zijn functie als wetgever, de gewettigde verwachtingen van ondernemingen en het beginsel van rechtszekerheid moet eerbiedingen wat betreft de stabiliteit op lange termijn van winningsvergoedingen voor velden waarvoor reeds een exploitatievergunning was toegekend.
21 Bij brief van 3 juli 2009 heeft Hongarije gemeld geen opmerkingen te hebben over de opmerkingen van de belanghebbenden.
22 Bij brieven van 16 oktober 2009 en 8 februari 2010 heeft Hongarije geantwoord op de verzoeken om inlichtingen die de Commissie op 21 september 2009 en 12 januari 2010 had toegestuurd, door de gevraagde documenten over te leggen.
23 Op 9 juni 2010 heeft de Commissie besluit 2011/88/EU betreffende de door Hongarije ten gunste van MOL Nyrt toegekende steunmaatregel C 1/09 (ex NN 69/08) (PB 2011, L 34, blz. 55; hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld, volgens hetwelk, enerzijds, de door Hongarije genomen maatregel, te weten de vaststelling van de door verzoekster verschuldigde winningsvergoeding in de overeenkomst van 2005 in combinatie met de uit de gewijzigde mijnbouwwet voortvloeiende amendementen, staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU die niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU en, anderzijds, Hongarije de steun terug moet vorderen van verzoekster.
24 In het bestreden besluit heeft de Commissie geoordeeld dat de onderzochte steunmaatregel bestond uit de combinatie van de overeenkomst van 2005 en de gewijzigde mijnbouwwet, waarbij de overeenkomst van 2005 verzoekster vrijstelde van de door de gewijzigde mijnbouwwet ingevoerde aanpassingen van de winningsvergoedingen (overwegingen 19 en 20). Volgens haar stemde de overeenkomst van 2005 weliswaar overeen met de geldende bepalingen van de mijnbouwwet en was Hongarije gerechtigd de winningsvergoedingen vast te leggen, maar waren de gevolgen niet noodzakelijkerwijs verenigbaar met de staatssteunregels van het Verdrag, hoewel noch de overeenkomst van 2005, noch de gewijzigde mijnbouwwet op zich in strijd waren met deze regels (overwegingen 52 en 53).
25 Aangaande het criterium inzake de selectiviteit van de maatregel heeft de Commissie zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het vergunningstelsel het referentiekader was en verwierp zij de argumenten dat de overeenkomsten tot verlenging van dergelijke vergunningen een afzonderlijk referentiekader vormden (overwegingen 61‑65). Volgens de Commissie was een verlengingsovereenkomst „duidelijk” selectief aangezien de Hongaarse autoriteiten over een beoordelingsvrijheid beschikten om een dergelijke overeenkomst al dan niet aan te gaan en om de in deze overeenkomsten vervatte vergoedingscomponenten vast te leggen (overweging 66). De Commissie vestigde de aandacht enerzijds op de omstandigheden die ertoe hadden geleid dat verzoekster tot en met 2020 van lagere winningsvergoedingen profiteerde voor vrijwel al haar velden onder vergunning, terwijl haar concurrenten, die onder hetzelfde stelsel vielen en binnen de wettelijke termijnen waren begonnen te produceren, hogere vergoedingen moesten betalen (overweging 67), en anderzijds op het feit dat verzoekster de enige koolwaterstofproducent was die een verlenging van zijn winningsrechten had verkregen in het kader van het vergunningstelsel, terwijl andere verlengingen betrekking hadden op ondernemingen die vaste delfstoffen wonnen en waarvoor de winningsvergoedingen niet waren gewijzigd (overweging 68). De Commissie was van mening dat de reeks betrokken handelingen, te weten de wijze waarop artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet was opgesteld, de op basis daarvan gesloten overeenkomst van 2005 en de door de gewijzigde mijnbouwwet ingevoerde veranderingen, selectief was (overweging 69). In de ogen van de Commissie werd alleen verzoekster behandeld volgens een specifiek stelsel dat haar afschermde van eventuele verhogingen van de winningsvergoedingen (overweging 70).
26 Aangaande het toegekende voordeel, heeft de Commissie in de bestreden beslissing de argumenten van Hongarije dat het bij het vergunnen van de winningsactiviteiten had gehandeld als een onderneming, afgewezen. Volgens de Commissie is het toekennen van winningsvergoedingen geen activiteit die door een particuliere partij kan worden uitgeoefend, maar is zij gerelateerd aan de uitoefening van bevoegdheden van de openbare macht, aangezien delfstoffen altijd eigendom zijn van de Staat en er overigens geen verband is aangetoond tussen de omvang van de winningsvergoedingen en de waarde van de winningsvergunning (overwegingen 72 en 73). De Commissie wees erop dat, anders dan Hongarije betoogde, aan andere ondernemingen een hogere winningsvergoeding was opgelegd ten gevolge van de gewijzigde mijnbouwwet, met name door toepassing van de toeslag verbonden met de in punt 14 hierboven beschreven prijs van ruwe Brent-olie (overwegingen 77 en 78). De Commissie stelde vast dat de andere ondernemingen, met name de nieuwkomers, de concurrentie moesten ondergaan van verzoekster, die als enige tot in 2020 profiteerde van een lagere winningsvergoeding, wat een voordeel over een langere periode vormde (overwegingen 79 en 80). De Commissie stelde zich op het standpunt dat het feit dat verzoekster in 2006 en 2007 verhoogde winningsvergoedingen had betaald op grond van de overeenkomst van 2005, niet ter zake dienend was aangezien dit het resultaat was van de toepassing van de mijnbouwwet, of, wat de verhoogde winningsvergoeding en de uitzonderlijke winningsvergoeding betreft, bedragen die waren betaald in ruil voor de verlenging en die waren gekoppeld aan het aantal verlengde velden, en zij weigerde dus om rekening te houden met deze lasten, die geen verband hielden met de veranderingen ten gevolge van de gewijzigde mijnbouwwet (overwegingen 82‑86). De Commissie was van mening dat de maatregel verzoekster een voordeel toekende.
27 In het bestreden besluit heeft de Commissie een beknopte analyse gemaakt van de andere voorwaarden om te kunnen spreken van een steunmaatregel. Zij oordeelde dat de maatregel derving van inkomsten voor de overheid inhield, de mededinging vervalste en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloedde. Zij kwam tot de slotsom dat de maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde (overwegingen 89‑91).
28 In de overwegingen 92 tot en met 106 van het bestreden besluit, heeft de Commissie de verenigbaarheid van de staatssteun met het VWEU onderzocht. Zij merkte op dat de maatregel naar haar aard exploitatiesteun vormde en dat geen van de in artikel 107, leden 2 en 3, VWEU neergelegde uitzonderingen van toepassing was. De Commissie kwam tot de slotsom dat de maatregel onverenigbare staatssteun vormde.
29 In de overwegingen 107 tot en met 112 van het bestreden besluit heeft de Commissie geantwoord op de argumentatie van Hongarije betreffende de eerbiediging van het gewettigd vertrouwen en de verworven rechten, en betreffende de discriminatie ten aanzien van verzoekster. Ten eerste herinnerde zij eraan dat ondernemingen zich alleen konden beroepen op gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van een steunmaatregel wanneer deze steunmaatregel na het doorlopen van de staatssteunprocedure als verenigbare steun is erkend, ten tweede heeft zij vastgesteld dat geen orgaan van de Europese Unie toezeggingen had gedaan betreffende de verenigbaarheid van de steun en dat geen enkele uitzonderlijke omstandigheid in het onderhavige geval een gewettigd vertrouwen in een dergelijke verenigbaarheid kon rechtvaardigen, en ten derde heeft zij gewezen op de omstandigheid dat de gewijzigde mijnbouwwet de winningsvergoedingen had verhoogd voor velden die reeds vóór haar datum van inwerkingtreding in productie waren gesteld, wat aantoonde dat de houders van winningsvergunningen geen gewettigd vertrouwen konden hebben in het behoud van hun rechtssituatie (overwegingen 107‑111). Betreffende het argument dat er sprake was van discriminatie, antwoordde de Commissie dat verhoging van de vergoeding voor alle ondernemingen geen discriminatie opleverde (overweging 112).
30 Ten slotte rechtvaardigde de Commissie in de overwegingen 113 tot en met 120 van het bestreden besluit dat Hongarije de staatssteun moest terugvorderen van verzoekster, die het voordeel had ontvangen op de datum van inwerkingtreding van de wijzigingen van de gewijzigde mijnbouwwet, namelijk op 8 januari 2008. Dit voordeel bestond in het verschil tussen de winningsvergoedingen die verzoekster had betaald voor haar geëxploiteerde velden en de winningsvergoedingen die zij had moeten betalen overeenkomstig de gewijzigde mijnbouwwet. De Commissie wees erop dat bij de berekening van de terug te betalen steun geen rekening moest worden gehouden met de verlengingsvergoeding, noch met de verhoogde winningsvergoeding verschuldigd voor 2006 en 2007, en evenmin met de uitzonderlijke winningsvergoeding, maar alleen met de verhoogde winningsvergoeding die verzoekster had betaald vanaf 8 januari 2008, datum van inwerkingtreding van de gewijzigde mijnbouwwet.
31 Het dispositief van het bestreden besluit luidt:
„Artikel 1
1. De combinatie van de vaste winningsvergoeding in de op 22 december 2005 gesloten overeenkomst van ?2005? tussen ?Hongarije? en ?verzoekster? en de wijzigingen van de ?gewijzigde mijnbouwwet? vormt staatssteun aan ?verzoekster? in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
2. De in lid 1 bedoelde staatssteun die Hongarije in strijd met artikel 108, lid 3, van het VWEU op onrechtmatige wijze heeft verleend ten gunste van ?verzoekster? is onverenigbaar met de interne markt.
3. Hongarije beëindigt de verlening van de in lid 1 bedoelde staatssteun binnen twee maanden na datum van de kennisgeving van ?het bestreden besluit?.
Artikel 2
1. Hongarije vordert de in artikel 1 bedoelde steun van de begunstigde onderneming terug.
2. De staatssteun bedraagt in totaal 28 444,7 miljoen HUF voor 2008 en 1 942,1 miljoen HUF voor 2009. Wat betreft 2010 berekent Hongarije het bedrag van de steun totdat de maatregel is afgeschaft.
3. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf het tijdstip waarop deze de begunstigde ter beschikking zijn gesteld, tot het tijdstip van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
4. De rente wordt berekend op samengestelde grondslag in overeenstemming met hoofdstuk V van verordening (EG) nr. 794/2004 [van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB L 140, blz. 1)], gewijzigd bij verordening (EG) nr. 271/2008 [van de Commissie van 30 januari 2008].
Artikel 3
1. De terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Hongarije zorgt ervoor dat het ?bestreden besluit? binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 4
1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van [het bestreden besluit] verstrekt Hongarije de Commissie de volgende informatie:
a) het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente), daaronder begrepen de berekening van het steunbedrag voor 2010;
b) een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c) documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.
2. Hongarije houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om ?het bestreden besluit? ten uitvoer te leggen, en dit totdat de in artikel 1 bedoelde steun volledig is terugbetaald. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan ?het bestreden besluit? te voldoen. Het verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigde terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 5
[Het bestreden besluit? is gericht tot [...] Hongarije.”
Procedure en conclusies van partijen
32 Bij op 8 oktober 2010 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
33 Verzoekster concludeert dat het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig verklaart;
– subsidiair, het bestreden besluit nietig verklaart voor zover het de terugvordering van de betrokken bedragen van verzoekster gelast;
– de Europese Commissie verwijst in de kosten.
34 De Commissie concludeert dat het Gerecht:
– het beroep verwerpt;
– verzoekster verwijst in de kosten.
35 Als maatregel tot organisatie van de procesgang heeft het Gerecht partijen meerdere vragen gesteld. Verzoekster heeft daarop geantwoord bij op 8 januari 2013 neergelegde brief en de Commissie bij op 9 januari 2013 neergelegde brief.
36 Aan het einde van de terechtzitting heeft het Gerecht verzoekster de mogelijkheid geboden om binnen een termijn van één week, te rekenen vanaf de terechtzitting, alle gegevens over te leggen betreffende het prijsniveau van ruwe olie aan het einde van 2005, toen de overeenkomst van 2005 is ondertekend, en gedurende het tweede semester van 2007, toen de gewijzigde mijnbouwwet is opgesteld en over deze wet is gestemd, en betreffende de prijsverwachtingen voor 2008.
37 De door verzoekster binnen de haar toegekende termijn overgelegde documenten zijn aan de Commissie voor commentaar meegedeeld. Na deze opmerkingen te hebben ontvangen, heeft het Gerecht de mondelinge behandeling op 7 februari 2013 gesloten.
In rechte
38 Verzoekster voert drie middelen aan. Ten eerste schendt het bestreden besluit artikel 107, lid 1, VWEU daar de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te concluderen dat de overeenkomst van 2005 en de gewijzigde mijnbouwwet onrechtmatige staatssteun vormden die onverenigbaar was met de interne markt. Ten tweede, subsidiair, schendt het besluit artikel 108, lid 1, VWEU en artikel 1, sub b en v, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB L 83, blz. 1), aangezien de Commissie de overeenkomst van 2005 niet heeft beoordeeld in het licht van de op bestaande steun toepasselijke regels. Ten derde, subsidiair, schendt dit besluit artikel 14, lid 1, van verordening nr. 659/1999 door terugvordering van de betrokken bedragen te gelasten.
39 In het kader van het eerste middel betwist verzoekster de kwalificatie als staatssteun van de onderzochte maatregel. Met een eerste grief betoogt zij dat de overeenkomst van 2005 en de gewijzigde mijnbouwwet niet kunnen worden aangemerkt als één steunmaatregel. Met haar tweede, derde, en vierde grieven voert zij respectievelijk aan dat indien de overeenkomst van 2005 en de gewijzigde mijnbouwwet als één steunmaatregel worden beschouwd, een dergelijke maatregel de bepalingen van artikel 107, lid 1, VWEU niet schendt omdat die maatregel niet selectief is, haar geen voordeel oplevert en de mededinging niet vervalst.
40 Vooral de tweede grief van het eerste middel, die inhoudt dat de betwiste maatregel niet selectief is, dient te worden onderzocht. Daartoe dienen achtereenvolgens de beoordeling van de Commissie met betrekking tot de selectiviteit van de betwiste maatregel in het bestreden besluit, de door partijen in dit verband voor het Gerecht aangevoerde argumenten, en de beoordeling van het Gerecht te worden uiteengezet.
Beoordeling door de Commissie van de selectiviteit van de betwiste maatregel in het bestreden besluit
41 De Commissie heeft de voorwaarde betreffende de selectiviteit van de betwiste maatregel onderzocht in de overwegingen 56 tot en met 71 van het bestreden besluit.
42 In dit verband heeft de Commissie in de eerste plaats geoordeeld dat het vergunningstelsel het referentiekader was (overweging 65 van het bestreden besluit) waarvan de regeling ter zake van de goedkeuring van een verlenging deel uitmaakte, en heeft zij de argumenten van Hongarije strekkende tot het erkennen van een autonoom, door dit soort overeenkomst gevormd referentiekader, verworpen (overwegingen 62 en 63 van het bestreden besluit). De Commissie heeft opgemerkt dat Hongarije over een ruime beslissingsvrijheid beschikte voor de verlenging van vergunningen alsmede voor de wijziging van de bepalingen van de mijnbouwwet, en dat het op de hoogte was van de voordelige gevolgen die dit zou hebben voor verzoekster, die de enige onderneming in de sector van de koolwaterstoffen was die een verlengingsovereenkomst had gesloten. Volgens de Commissie stond het Hongarije steeds vrij om de winningsvergoedingen te bepalen en dus om de mijnbouwwet niet te wijzigen (overweging 64 van dit besluit). Wat de gevolgen betreft, stelt de Commissie dat de opeenvolging van de handelingen één onderneming in het bijzonder heeft begunstigd.
43 In de tweede plaats heeft de Commissie geoordeeld dat de verlengingsovereenkomst in het kader van het vergunningstelsel duidelijk selectief was gelet op de flexibiliteit van partijen om de verschillende vergoedingscomponenten vast te leggen of om te beslissen om een dergelijke overeenkomst niet aan te gaan. De Hongaarse autoriteiten beschikten dus over een discretionaire bevoegdheid om een overeenkomst te sluiten met verzoekster of met eender welke andere marktdeelnemer (overweging 66 van het bestreden besluit). Volgens de Commissie is een dergelijke behandeling niet verklaarbaar vanuit de aard en opzet van het stelsel, waarin de winningsvergoedingen zorgen voor inkomsten voor de staat die zijn berekend op basis van de ontgonnen waarde en waarin de krachtens een verlengingsovereenkomst verschuldigde bedragen worden betaald in ruil voor de verlenging. Volgens de Commissie leiden de overeenkomst van 2005 en de gewijzigde mijnbouwwet ertoe dat verzoekster tot in 2020 lagere winningsvergoedingen geniet voor vrijwel al haar velden onder vergunning, terwijl haar concurrenten, die ook onder het vergunningstelsel vallen en die op tijd met de productie zijn begonnen, geen verlengingsovereenkomsten hebben gesloten en hogere vergoedingen moeten betalen (overweging 67 van het bestreden besluit).
44 Ten derde heeft de Commissie erop gewezen dat de overeenkomst van 2005 de enige overeenkomst was die in de sector van de koolwaterstoffen is gesloten. In de sector van de vaste delfstoffen werden andere verlengingsovereenkomsten gesloten, maar heeft de gewijzigde mijnbouwwet geen verandering van de winningsvergoedingen ingevoerd (overweging 68 van het bestreden besluit).
45 Ten vierde is de opeenvolging van de handelingen, te weten de manier waarop artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet is opgesteld, de overeenkomst van 2005 en de gewijzigde mijnbouwwet, selectief ten aanzien van verzoekster (overweging 69 van het bestreden besluit). Door de gecombineerde uitwerking van deze opeenvolging, werd alleen verzoekster behandeld volgens een specifiek stelsel dat haar afschermde tegen eventuele verhogingen van de voor de winning van koolwaterstoffen verschuldigde vergoedingen (overweging 70 van het bestreden besluit). De Commissie kwam tot de slotsom dat aan het selectiviteitscriterium was voldaan gelet op de ruime beslissingsvrijheid bij het toekennen van een verlengingsovereenkomst en het feit dat slechts één onderneming voordeel had getrokken uit de vrijstelling (overweging 71 van het bestreden besluit).
46 Hoewel de Commissie dus van mening was dat de twee bestanddelen van de betwiste maatregel verzoekster hadden begunstigd, heeft zij de aandacht gevestigd op de omstandigheid dat de verlengingsovereenkomst op zichzelf selectief was wegens de manier waarop erover was onderhandeld en zij was gesloten (overweging 66 van het bestreden besluit). Door erop te wijzen dat de overeenkomst van 2005 en de gewijzigde mijnbouwwet ertoe hebben geleid dat verzoekster tot 2020 lagere winningsvergoedingen genoot dan andere ondernemingen, heeft de Commissie gesuggereerd dat de overeenkomst van 2005 op zich selectief was ten aanzien van verzoekster (overweging 67 van het bestreden besluit), aangezien het voordeel van dergelijke winningsvergoedingen uitsluitend voortvloeit uit de overeenkomst, die het bedrag van de verhoogde winningsvergoeding vastlegt voor elk van de vijftien jaren van de duur van de overeenkomst en die bepaalt dat de vastgelegde bedragen uitsluitend worden bepaald overeenkomstig haar bepalingen en onveranderd blijven (punten 4 en 9 van de overeenkomst van 2005). Door te concluderen dat verzoekster werd behandeld volgens een specifiek stelsel dat haar afschermde tegen eventuele verhogingen van de winningsvergoedingen (overweging 70 van het bestreden besluit), is de Commissie noodzakelijkerwijs ervan uitgegaan dat aan het selectiviteitscriterium was voldaan op grond dat de overeenkomst van 2005, gelet op haar bovenvermelde kenmerken, selectief was.
47 De Commissie heeft de betwiste maatregel dus aangemerkt als met de interne markt onverenigbare staatssteun op grond dat de overeenkomst van 2005 selectief was aangezien daarin de verhoogde winningsvergoeding wordt vastgelegd voor elk van de vijftien jaren van haar duur en wordt bepaald dat de aldus vastgelegde bedragen onveranderd blijven.
Argumenten van partijen
48 Verzoekster betwist dat de overeenkomst van 2005 selectief is. Om te beginnen merkt zij op dat de toepassing van de verhoogde winningsvergoeding op al haar velden voortvloeit uit de mijnbouwwet, waarvan de voorwaarden waren vervuld, en dat zij dus een algemene draagwijdte en uitvoering heeft. Vervolgens beweert zij dat alle vergunninghouders die zich in een vergelijkbare situatie bevonden konden beslissen om over een overeenkomst te onderhandelen overeenkomstig de daartoe in de mijnbouwwet neergelegde bepalingen. In repliek merkt zij op dat de Commissie zelf in het bestreden besluit heeft geoordeeld dat de overeenkomst van 2005 in een „standaardbehandeling” voorzag ten aanzien van verzoekster en geen „begunstiging” inhield, ook al stelde zij de winningsvergoedingen vast die verzoekster voor de volledige duur van deze overeenkomst moest bekostigen. Zij verwijst naar artikel 20, lid 11, van de mijnbouwwet, op basis waarvan de verschuldigde winningsvergoedingen in geval van concessie of verlenging van een vergunning worden vastgesteld of overeengekomen in de concessieovereenkomsten of de verlengingsovereenkomsten. Zij herinnert eraan dat Hongarije gedurende de bestuurlijke procedure heeft verklaard dat ondernemingen die grote investeringen deden in mijnbouwprojecten, behoefte hadden aan zekerheid op lange termijn inzake de winningsvergoedingen en de toepasselijke lasten en dat de bij overeenkomst vastgestelde winningsvergoedingen bijgevolg onveranderlijk en stabiel moesten blijven tijdens de gehele duur van deze overeenkomst. Dit beginsel moest toepassing vinden op winningsvergoedingen voor velden die in het kader van een vergunning werden geëxploiteerd.
49 De Commissie betwist verzoeksters betoog op basis van drie argumenten. Ten eerste meent zij dat de bewering volgens welke de mijnbouwwet één referentiekader tot stand brengt waarvan concessies, vergunningen en verlengingsovereenkomsten onderscheiden substelsels zijn, ongegrond is, aangezien verlengingsovereenkomsten deel uitmaken van het vergunningstelsel. Ten tweede stelt de Commissie zich op het standpunt dat verzoekster, door te betogen dat er na het sluiten van de overeenkomst van 2005 geen ongelijke behandeling bestond tussen haar en de overige vergunninghouders, geen rekening houdt met het feit dat de betwiste maatregel de combinatie is van deze overeenkomst en de gewijzigde mijnbouwwet en dat verzoekster zich na de inwerkingtreding daarvan niet meer in dezelfde situatie bevond als die vergunninghouders. Ten derde betwijfelt de Commissie dat de mijnbouwwet de stabiliteit van de vergoedingen oplegt in het kader van een vergunning of dat er een samenhangend regelgevend stelsel bestaat dat alle winningsondernemingen rechtszekerheid biedt met betrekking tot hun reeds in productie gestelde velden.
Beoordeling door het Gerecht
50 Artikel 107, lid 1, VWEU bepaalt dat „[b]ehoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, [...] steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar [zijn] met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
51 Volgens vaste rechtspraak is voor de kwalificatie als steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vereist dat is voldaan aan alle in deze bepaling bedoelde voorwaarden. Opdat een maatregel als staatssteun kan worden aangemerkt, moet het ten eerste gaan om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd. Ten tweede moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Ten derde moet de maatregel de begunstigde een voordeel verschaffen en ten vierde moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen (zie arrest Hof van 2 september 2010, Commissie/Deutsche Post, C‑399/08 P, Jurispr. blz. I‑7831, punten 38 en 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52 Aangaande de voorwaarde dat er een voordeel moet bestaan voor de begunstigde, is het vaste rechtspraak dat als staatssteun worden beschouwd de maatregelen die, in welke vorm ook, ondernemingen rechtstreeks of indirect kunnen bevoordelen, of die moeten worden beschouwd als een economisch voordeel dat de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (zie arrest Commissie/Deutsche Post, punt 51 supra, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53 Uit vaste rechtspraak vloeit immers voort dat het begrip staatssteun algemener is dan het begrip subsidie. Staatssteun omvat niet alleen positieve prestaties, maar ook overheidsmaatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van dezelfde aard zijn en identieke gevolgen hebben (zie arrest Hof van 8 december 2011, France Telecom/Commissie, C‑81/10 P, Jurispr. blz. I-12899, punt 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54 Aangaande de selectiviteit van de steunmaatregel, dient tevens te worden opgemerkt dat artikel 107, lid 1, VWEU geen onderscheid maakt naargelang van de redenen of doeleinden van de overheidsmaatregelen, maar naar hun gevolgen ziet (arrest Hof van 13 februari 2003, Spanje/Commissie, C‑409/00, Jurispr. blz. I‑1487, punt 46). Hieruit volgt dat voor de toepassing van deze bepaling uitsluitend moet worden vastgesteld of een overheidsmaatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” kan begunstigen ten opzichte van andere, die zich, gelet op de doelstelling van genoemde regeling, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden (zie arrest Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wanneer dat het geval is, voldoet de betrokken maatregel aan de voorwaarde van selectiviteit die essentieel is voor het in deze bepaling neergelegde begrip staatssteun.
55 Alvorens de geldigheid van de conclusies in het bestreden besluit te beoordelen, dienen de door Hongarije en verzoekster tijdens de bestuurlijke procedure aangevoerde argumenten te worden uiteengezet.
56 In dit verband heeft Hongarije tijdens de bestuurlijke procedure verschillende argumenten aangevoerd ter betwisting van de selectiviteit van de overeenkomst van 2005, die de Commissie reeds had opgeworpen in het inleidingsbesluit. Dat besluit vermeldt dat de onderzochte betwiste maatregel één enkele onderneming vrijstelde van winningsvergoedingen (overwegingen 18 en 21 van het inleidingsbesluit).
57 Hongarije heeft gedurende de inleidende fase – op 17 maart 2008 – de vraag van de Commissie betreffende de bepalingen van de mijnbouwwet krachtens welke verzoekster tot 2020 stabiele winningsvergoedingen mocht betalen, beantwoord door de artikelen 20, lid 11, en 26/A, lid 5, van deze wet uiteen te zetten. Volgens artikel 20, lid 11, van de mijnbouwwet moet het bedrag van de winningsvergoeding, uitgedrukt in geld, een percentage van de waarde van de delfstoffen bedragen zoals nader aangegeven in deze wet, in de concessieovereenkomst of in de overeenkomstig artikel 26/A, lid 5, van de betrokken wet gesloten overeenkomst. Elke winningsonderneming die vergunninghouder was, mocht verzoeken om verlenging van de wettelijke termijn om de productie op te starten onder betaling van een vergoeding ter compensatie van de gederfde winningsvergoeding, overeenkomstig de beginselen van artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet (zie punt 6 hierboven), maar het sluiten van een dergelijke verlengingsovereenkomst was niet verplicht. De mijnbouwwet stond verlenging van de winningsrechten toe op basis van dezelfde beginselen als het concessiestelsel. Hongarije heeft geconcludeerd dat elke winningsonderneming op niet-discriminerende wijze een verlengingsovereenkomst kon sluiten aangezien een dergelijke onderneming, mits zij de vereisten van artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet in acht nam, recht had op uitstel van de aanvangsdatum van de productie.
58 Hongarije heeft overigens op 8 september 2008 nadere toelichtingen gegeven over de rechtsgrondslagen op basis waarvan een onderneming die er niet is in geslaagd om binnen de voorziene termijn haar productie op te starten, lagere winningsvergoedingen mocht betalen dan vastgesteld in de mijnbouwwet. Zij heeft artikel 20, lid 11, van die wet aangehaald voor het betoog dat wanneer de activiteit werd uitgeoefend onder vergunning, de winningsvergoeding werd bepaald, naargelang van het geval, door artikel 20, lid 3, van deze wet, dat het wettelijke bedrag van de vergoeding bepaalt afhankelijk van het soort delfstof of, in geval van verlenging van de vergunning, door een op basis van artikel 26/A, lid 5, van deze wet gesloten overeenkomst.
59 In zijn antwoord van 9 april 2009 op het inleidingsbesluit heeft Hongarije om te beginnen de nadruk gelegd op de opzet van de regelgeving inzake mijnbouw, die met zich meebrengt dat een beding dat het bedrag van de verhoogde winningsvergoeding vastlegt voor elk van de vijftien jaren van de duur van de overeenkomst en dat bepaalt dat de aldus vastgestelde bedragen onveranderd blijven, een „natuurlijk” gegeven is van elke verlengingsovereenkomst, zodat daaropvolgende wijzigingen van de winningsvergoedingen niet van toepassing zijn op de in een dergelijke overeenkomst vastgestelde bedragen. Volgens Hongarije kent de overeenkomst van 2005 verzoekster geen voorkeursbehandeling toe, aangezien elke andere onderneming in dezelfde situatie erop kan rekenen een soortgelijke overeenkomst te kunnen sluiten die de winningsvergoedingen op dezelfde manier vastlegt als deze overeenkomst. Hongarije is vervolgens teruggekomen op artikel 20, lid 11, van de mijnbouwwet, dat volgens haar de berekeningswijze van de winningsvergoedingen bepaalt. Door te verwijzen naar krachtens artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet gesloten overeenkomsten heeft artikel 20, lid 11, van deze wet, volgens Hongarije uitdrukkelijk tot doel om de in deze overeenkomsten vastgestelde winningsvergoedingen wettelijk toepasselijk te maken op de productie uit de daarin bedoelde velden, ongeacht de in deze wet vastgestelde winningsvergoedingen. Ten slotte heeft Hongarije de vaststelling in overweging 29 van het inleidingsbesluit betwist dat geen enkele andere marktdeelnemer erop kon rekenen een verlengingsovereenkomst te verkrijgen onder de voorwaarden van de overeenkomst van 2005, aangezien volgens hem uit artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet het tegendeel blijkt, te weten dat de overeenkomst van 2005 juist de enige soort overeenkomst is die kon worden gesloten.
60 Voorts heeft verzoekster gedurende de formele onderzoeksfase argumenten aangevoerd voor haar betoog dat de overeenkomst van 2005 niet selectief is.
61 In haar opmerkingen van 27 april 2008 was ook verzoekster van mening dat elke winningsonderneming in dezelfde situatie een verlengingsovereenkomst zou sluiten op basis van artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet, die dezelfde bepalingen zou bevatten als de overeenkomst van 2005, die de bedragen van de in de overeenkomst bepaalde winningsvergoeding zou vastleggen en die zou uitsluiten dat latere wettelijke wijzigingen van de vergoeding enige invloed zouden hebben. Zij heeft tevens de selectiviteit van de overeenkomst van 2005 betwist door te verwijzen naar soortgelijke overeenkomsten tussen de Hongaarse autoriteiten en winningsondernemingen in de sector vaste delfstoffen en die bedingen bevatten zoals dat in de overeenkomst van 2005 waarin de verhoogde winningsvergoeding wordt vastgelegd voor elk van de vijftien jaren van de duur van deze overeenkomst en zoals dat waarin wordt bepaald dat de aldus vastgestelde vergoedingen onveranderd blijven. Zij heeft verwezen naar artikel 20, lid 11, van de mijnbouwwet om te rechtvaardigen dat de in de overeenkomst van 2005 vastgelegde winningsvergoedingen verschilden van de winningsvergoedingen onder het vergunningstelsel, met de opmerking dat indien de wetgever had gewenst dat een toekomstige wijziging van de bij wet opgelegde winningsvergoeding de door de overeenkomst van 2005 vastgelegde winningsvergoedingen zou vervangen, hij een uitdrukkelijke bepaling in die zin had moeten opnemen.
62 Om te beginnen zij in herinnering gebracht dat de betwiste maatregel tweeledig is. Hij omvat de overeenkomst van 2005, die voor elk van de vijftien jaren van haar duur de winningsvergoedingen vastlegt voor alle – in productie gestelde of verlengde – velden van verzoekster, en de gewijzigde mijnbouwwet, die de winningsvergoedingen verhoogt voor alle ondernemingen die koolwaterstofvelden exploiteren onder vergunning, zonder dat deze verhoging relevant is voor ondernemingen die verlengingsovereenkomsten hebben gesloten.
63 In dit verband zij meteen opgemerkt dat de Commissie in overweging 53 van het bestreden besluit terecht heeft benadrukt dat de overeenkomst van 2005 niet in strijd was met de staatssteunregels. Aangezien de op grond van de overeenkomst van 2005 bepaalde vergoedingen, die zowel op reeds in productie gestelde velden als op velden waarvoor de vergunning was verlengd van toepassing waren, immers hoger waren dan de op het moment van het sluiten van de overeenkomst geldende wettelijke vergoedingen, hield deze overeenkomst geen staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU in.
64 Vervolgens moet worden vastgesteld dat wanneer een staat en een onderneming een overeenkomst sluiten die geen staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU inhoudt, het feit dat daarna de omstandigheden los van een dergelijke overeenkomst veranderen zodat de betrokken onderneming zich ten aanzien van andere ondernemingen die geen soortgelijke overeenkomst hebben gesloten in een begunstigde positie bevindt, niet volstaat om de overeenkomst en de latere wijziging van de omstandigheden die daarmee geen verband houden, als geheel beschouwd, te kunnen aanmerken als staatssteun.
65 Mocht een dergelijk beginsel niet bestaan, dan zou elke overeenkomst tussen een onderneming en een staat die geen staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU inhoudt immers altijd opnieuw aan de orde kunnen worden gesteld wanneer de situatie op de markt waarop de onderneming die partij is bij die overeenkomst evolueert zodat haar een voordeel, zoals beschreven in punt 64 hierboven, toevalt of wanneer de staat ten gevolge van een evolutie van de markt zijn regelgevende bevoegdheid op objectief gerechtvaardigde wijze uitoefent en daarbij de uit een dergelijke overeenkomst voortvloeiende rechten en verplichtingen eerbiedigt.
66 Daarentegen kan een combinatie van gegevens zoals door de Commissie in haar bestreden besluit naar voren gebracht, worden aangemerkt als staatssteun wanneer de voorwaarden van de gesloten overeenkomst door de staat selectief aan een of meerdere ondernemingen zijn voorgesteld en niet op basis van objectieve criteria die voortvloeien uit een tekst met algemene draagwijdte en die op elke onderneming van toepassing zijn. In dit verband zij opgemerkt dat de omstandigheid dat slechts één onderneming een dergelijke overeenkomst heeft gesloten niet volstaat om vast te stellen dat de overeenkomst selectief is, aangezien een dergelijke omstandigheid met name het gevolg kan zijn van een gebrek aan belangstelling van alle andere ondernemingen.
67 Overigens zij eraan herinnerd dat voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU één enkele steunmaatregel kan bestaan in een combinatie van factoren, op voorwaarde dat zij, gelet op hun chronologie en doeleinden alsook op de situatie waarin de onderneming zich bevond ten tijde van de maatregelen, zo nauw met elkaar verbonden zijn dat zij onmogelijk gescheiden kunnen worden gezien (zie in die zin arrest Hof van 19 maart 2013, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie e.a. en Commissie/Frankrijk e.a., C‑399/10 P en C‑401/10 P, punten 103 en 104). Tegen deze achtergrond kan een combinatie van factoren zoals de Commissie in haar bestreden besluit heeft aangehaald, worden gekwalificeerd als staatssteun wanneer de staat handelt om een of meerdere reeds op de markt aanwezige ondernemingen te beschermen, door een overeenkomst met hen te sluiten die hun vaste winningsvergoedingen biedt voor haar gehele duur, maar met de bedoeling om later zijn regelgevende bevoegdheid uit te oefenen door de vergoedingen te verhogen, zodat de andere marktdeelnemers, ongeacht of die reeds aanwezig waren op het moment van het sluiten van de overeenkomst, benadeeld worden.
68 In het licht van deze overwegingen moet worden beoordeeld of de Commissie in het onderhavige geval op goede gronden kon oordelen dat de betwiste maatregel selectief was op grond dat de overeenkomst van 2005, door de verhoogde winningsvergoeding voor elk van de vijftien jaren van haar duur vast te leggen en te bepalen dat de aldus vastgestelde bedragen onveranderlijk blijven, selectief was.
69 In de eerste plaats dient het rechtskader waarin de overeenkomst van 2005 is gesloten nauwkeurig te worden geanalyseerd.
70 Krachtens artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet kan elke winningsonderneming, of zij velden met koolwaterstoffen dan wel met vaste delfstoffen exploiteert, verzoeken om verlenging van haar winningsrechten op een of meerdere velden die zij niet in productie heeft gesteld binnen een termijn van vijf jaar te rekenen vanaf de toekenning van de vergunning. In zoverre lijkt artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet geen selectieve bepaling.
71 Betreffende de in overweging 66 van het bestreden besluit aangehaalde omstandigheid dat een winningsonderneming en de Hongaarse autoriteiten kunnen beslissen om geen verlengingsovereenkomst te sluiten, moet worden vastgesteld, enerzijds, dat uit artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet niet blijkt dat de Hongaarse autoriteiten die om verlenging worden verzocht, mogen weigeren onderhandelingen aan te gaan met het oog op het sluiten van een overeenkomst ter verlenging van de betrokken winningsrechten. Anderzijds is overeenkomstig artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet elke winningsonderneming gerechtigd om verlenging van haar winningsrechten aan te vragen (zie punt 70 hierboven). Evenwel kan een dergelijke onderneming eveneens beslissen om geen verlengingsaanvraag in te dienen – onder meer gelet op de financiële kosten die de verhoging van de op datum van de verlengingsaanvraag geldende winningsvergoedingen met zich meebrengt – in voorkomend geval voor alle in productie gestelde velden (zie punt 6 hierboven), of om de door de Hongaarse autoriteiten na een verlengingsaanvraag voorgestelde bedragen niet te aanvaarden, zodat geen verlengingsovereenkomst zal worden gesloten.
72 Overigens is het juist dat artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet de Hongaarse autoriteiten een beoordelingsruimte laat door te bepalen dat de verlengingsvergoeding, die in voorkomend geval de verhoogde winningsvergoeding bepaalt, niet meer dan 1,2 maal de op datum van de verlengingsaanvraag geldende vergoeding mag bedragen. Evenwel hoeft niet noodzakelijkerwijs te worden aangenomen dat een dergelijke beoordelingsruimte bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigt ten opzichte van andere en zodoende de gesloten verlengingsovereenkomsten selectief maakt. Verschillende factoren, zoals het aantal verlengde velden en hun geraamd belang ten opzichte van de reeds in productie gestelde velden, kunnen een dergelijke beoordelingsruimte immers rechtvaardigen. Indien meer in het bijzonder, zoals Hongarije tijdens de bestuurlijke procedure heeft beweerd (zie punt 57 hierboven), de verhoging van de op datum van de verlengingsaanvraag geldende vergoeding ertoe strekt om de derving van vergoedingen voor niet binnen de termijn van vijf jaar na aflevering van de vergunning in productie gestelde velden te compenseren, is het niet onlogisch dat de verlengingsvergoeding en, in voorkomend geval, de verhoogde winningsvergoeding, die van toepassing is zowel op velden waarvoor de datum voor de aanvang van de productie is verlengd als op reeds in productie gestelde velden, hoger zijn wanneer het aantal verlengde velden groot is in verhouding tot het aantal reeds in productie gestelde velden en dat zij lager zijn wanneer, zoals in het onderhavige geval, het aantal verlengde velden een klein aandeel uitmaakt van de in productie gestelde velden. Hieruit volgt dat de door artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet gelaten beoordelingsruimte het de administratie mogelijk maakt om de gelijke behandeling van ondernemingen te handhaven al naargelang zij zich in vergelijkbare of verschillende situaties bevinden in de zin van de in punt 54 hierboven aangehaalde rechtspraak, door haar voorstellen inzake de vergoedingen aan te passen aan de kenmerken van elke ingediende verlengingsaanvraag, en dat zij de uitdrukking is van een beoordelingsvrijheid die wordt afgebakend door objectieve criteria die niet vreemd zijn aan het door de betrokken regeling ingestelde vergoedingsstelsel. Meer algemeen dient te worden opgemerkt dat de beoordelingsvrijheid waarvan hier sprake zich naar haar aard onderscheidt van de gevallen waarin de uitoefening van een dergelijke vrijheid is verbonden aan de toekenning van een voordeel ten gunste van een onderneming. In het onderhavige geval stelt de beoordelingsvrijheid de Hongaarse autoriteiten in staat om een bijkomende last voor de ondernemingen te differentiëren, teneinde rekening te kunnen houden met de vereisten van het beginsel van gelijke behandeling.
73 Artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet bepaalt tevens dat de verlengingsovereenkomst de verlengingsvergoeding vastlegt en dat, wanneer de verlengingsaanvraag betrekking heeft op meer dan twee of vijf velden, dezelfde overeenkomst de verhoogde winningsvergoedingen voor minstens vijf jaar alsook de uitzonderlijke winningsvergoeding vastlegt (zie punt 6 hierboven). Uit deze bepaling volgt dat in geval van verlenging de verlengingsvergoedingen en, in voorkomend geval, de verhoogde winningsvergoeding uitsluitend door de verlengingsovereenkomst worden bepaald. Dit beginsel wordt overigens uitdrukkelijk verwoord in de eerste volzin van artikel 20, lid 11, van de mijnbouwwet.
74 Gelet op artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet, dat van toepassing is op alle ondernemingen die verlenging van hun vergunning willen aanvragen en op basis waarvan de overeenkomst van 2005 is gesloten, volstaat het feit dat de vergoedingen die zijn vastgesteld voor elk jaar van de duur van overeenkomst, het resultaat zijn van onderhandelingen, niet om deze overeenkomst als selectief aan te merken. In het licht van wat in punt 72 hierboven is geoordeeld, zou dit slechts anders zijn geweest indien de Hongaarse autoriteiten tijdens de onderhandelingen die hebben geleid tot de overeenkomst van 2005 – die de verlengingsvergoedingen en de verhoogde winningsvergoedingen vastlegt – hun beoordelingsvrijheid hadden gebruikt om verzoekster te bevoordelen door een laag vergoedingsniveau te aanvaarden zonder objectieve reden, gelet op de doelstelling van verhoging van de vergoedingen in geval van verlenging van vergunningen, en ten nadele van elke andere onderneming die haar winningsrechten wilde verlengen of, bij gebreke aan een dergelijke onderneming, wanneer er concrete aanwijzingen zijn voor een ongerechtvaardigde voorkeursbehandeling ten aanzien van verzoekster. Voor zover overigens de bedingen van de overeenkomst van 2005 bepalen dat de contractueel bepaalde verhoogde winningsvergoedingen van toepassing blijven voor de gehele duur ervan en tijdens deze duur niet eenzijdig kunnen worden gewijzigd, voegt de overeenkomst van 2005 niets toe aan de hierboven in punt 73 in herinnering gebrachte regel van artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet.
75 In de tweede plaats staat het dus aan het Gerecht om na te gaan of de Commissie heeft aangetoond dat de overeenkomst van 2005 selectief was, met name gelet op het beding dat het precieze bedrag van de verhoogde winningsvergoeding vastlegt voor elk van de vijftien jaren van haar duur en het beding dat bepaalt dat de aldus vastgestelde bedragen onveranderd blijven.
76 Om te beginnen zij in herinnering gebracht dat de mijnbouwwet in algemene bewoordingen is gesteld wat betreft de ondernemingen die rechten kunnen ontlenen aan artikel 26/A, lid 5, van deze wet (zie punt 70 hierboven).
77 Vervolgens moet worden opgemerkt dat de Commissie in het bestreden besluit enkel heeft vastgesteld dat verzoekster de facto de enige onderneming was die een verlengingsovereenkomst had gesloten in de sector koolwaterstoffen (overweging 71 van het bestreden besluit). Zoals evenwel in de punten 66 en 71 hierboven is opgemerkt, kan deze omstandigheid worden verklaard door een gebrek aan belangstelling van andere ondernemingen, en dus door het feit dat geen verlengingsaanvraag werd ingediend, of door het feit dat partijen geen overeenstemming hadden bereikt over de bedragen van de verlengingsvergoeding. Wat deze laatste twee hypotheses betreft, kan niet worden aanvaard dat het sluiten van de overeenkomst van 2005 selectief was, aangezien de in de mijnbouwwet vastgelegde criteria voor het sluiten van een verlengingsovereenkomst objectief zijn en toepassing vinden op alle eventueel geïnteresseerde ondernemingen die eraan voldoen.
78 Zoals overigens uiteengezet in punt 74 hierboven, hebben Hongarije en verzoekster, door het bedrag van de verhoogde winningsvergoeding vast te leggen voor elk van de vijftien jaren van de duur van de overeenkomst van 2005 en door te bepalen dat de aldus vastgelegde bedragen onveranderd zouden blijven, slechts de artikelen 20, lid 11, en 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet toegepast, die bepalen dat de verlengingsovereenkomst het bedrag van de verhoogde winningsvergoeding voor de duur ervan vastlegt.
79 Voorts moet in herinnering worden gebracht dat de krachtens de overeenkomst van 2005 bedongen bedragen van toepassing zijn op alle velden van verzoekster die reeds in productie waren gesteld onder vergunning, te weten 44 koolwaterstofvelden waarvan de productie na 1 januari 1998 is begonnen en 93 aardgasvelden waarvan de productie was aangevat vóór deze datum, terwijl de verlenging slechts betrekking heeft op twaalf andere velden die niet werden geëxploiteerd op het moment van de sluiting van de overeenkomst. In deze omstandigheden valt het feit dat de verhogingscoëfficiënt onder het maximum van 1,2 en in het bijzonder tussen 1,02 en 1,05 ligt (zie punt 8 hierboven) objectief te verklaren door het geringe belang van de twaalf velden die bij de verlenging waren betrokken ten opzichte van de 137 velden die reeds werden geëxploiteerd in 2005 (zie punt 72 hierboven). Evenwel moet worden vastgesteld dat de Commissie dit relevante aspect van de overeenkomst van 2005 niet heeft onderzocht, zodat het bestreden besluit geen enkele aanwijzing bevat dat verzoekster een ongerechtvaardigde voorkeursbehandeling heeft gekregen. In deze omstandigheden kan niet worden vermoed dat verzoekster een voorkeursbehandeling heeft genoten ten opzichte van alle andere ondernemingen die zich mogelijkerwijs in een vergelijkbare situatie bevonden in de zin van de in punt 54 hierboven aangehaalde rechtspraak.
80 Tegelijkertijd heeft de Commissie weliswaar vermeld dat er andere verlengingsovereenkomsten bestonden in de sector van de vaste delfstoffen, maar heeft zij geoordeeld dat daarmee geen rekening moest worden gehouden aangezien zij betrekking hadden op andere delfstoffen, waarop andere winningsvergoedingen van toepassing waren, en aangezien de gewijzigde mijnbouwwet de vergoedingen voor die delfstoffen niet had veranderd (overweging 68 van het bestreden besluit). In herinnering dient echter te worden gebracht dat volgens overweging 70 van het bestreden besluit de selectieve aard van de betwiste maatregel voortvloeit uit de selectiviteit van de overeenkomst van 2005 (zie punt 46 hierboven) en niet uit het soort delfstoffen, de op deze categorie van grondstoffen toepasselijke vergoedingen of de omstandigheid dat deze vergoedingen later niet zijn gewijzigd. Bijgevolg zijn de vaststellingen van de Commissie in overweging 68 van het bestreden besluit niet relevant ter weerlegging van het betoog dat er andere verlengingsakkoorden op basis van artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet waren gesloten met een vergelijkbare inhoud als de overeenkomst van 2005. Wegens de aanpak die zij heeft gevolgd, heeft de Commissie dus geen rekening kunnen houden met alle aspecten die haar in staat hadden kunnen stellen om te oordelen of de overeenkomst van 2005 selectief was ten aanzien van verzoekster, gelet op de situatie die tot stand is gebracht door andere, eveneens op basis van artikel 26/A, lid 5, van de mijnbouwwet gesloten verlengingsovereenkomsten, waarvan verzoekster haar het bestaan ter kennis had gebracht. Bovendien heeft de Commissie zelfs niet getracht om van de Hongaarse autoriteiten meer informatie te verkrijgen over de door winningsondernemingen in de sector van de vaste delfstoffen gesloten verlengingsovereenkomsten.
81 In aanmerking genomen, in de eerste plaats, dat het regelgevend kader voor het sluiten van verlengingsovereenkomsten niet selectief is en gelet op de overwegingen die rechtvaardigen dat de Hongaarse autoriteiten bij de onderhandelingen over de vergoedingen over een beoordelingsvrijheid beschikken, en aangezien er, in de tweede plaats, geen aanwijzingen zijn dat deze autoriteiten verzoekster een voorkeursbehandeling hebben gegeven ten opzichte van alle andere ondernemingen die zich in een verglijkbare situatie bevonden (zie punten 70‑74, 79 en 80 hierboven), kan niet worden geconstateerd dat de selectiviteit van de overeenkomst van 2005 is aangetoond.
82 Ten slotte zij opgemerkt dat de verhoging van de vergoedingen op basis van de gewijzigde mijnbouwwet, die pas in 2008 in werking is getreden, heeft plaatsgevonden in een context waarin de wereldkoers van ruwe olie toenam, zoals verzoekster in haar processtukken heeft uitgelegd en nader heeft toegelicht in de brief die zij in antwoord op het verzoek in die zin van het Gerecht heeft overgelegd (zie punt 36 hierboven). Aangezien de Commissie overigens niet heeft aangevoerd dat de overeenkomst van 2005 is gesloten terwijl op een verhoging van de winningsvergoedingen werd vooruitgelopen, kan de combinatie van deze overeenkomst en de gewijzigde mijnbouwwet niet worden gekwalificeerd als staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU (zie punten 64‑67 hierboven).
83 Bijgevolg moet de tweede grief van het eerste middel van het beroep, waarmee wordt betoogd dat de betwiste maatregel niet selectief is, worden toegewezen en moet het bestreden besluit nietig worden verklaard zonder dat op de andere grieven van het eerste middel, op het tweede en op het derde middel hoeft te worden geantwoord.
Kosten
84 Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in casu in het ongelijk is gesteld, dient zij te worden verwezen in haar eigen kosten alsook in die van verzoekster.
HET GERECHT (Tweede kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Besluit 2011/88/EU van de Commissie van 9 juni 2010 betreffende de door Hongarije ten gunste van MOL Nyrt toegekende steunmaatregel C 1/09 (ex NN 69/08) wordt nietig verklaard.
2) De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 november 2013.
ondertekeningen