ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
12 de novembro de 2013 (*)
«Auxílios de Estado — Acordo entre o Estado húngaro e a empresa integrada de petróleo e gás natural MOL relativo às taxas de exploração ligadas à extração de hidrocarbonetos — Alteração posterior do regime jurídico das taxas — Decisão que declara o auxílio incompatível com o mercado interno — Caráter seletivo»
No processo T‑499/10,
MOL Magyar Olaj‑ és Gázipari Nyrt., com sede em Budapeste (Hungria), representada por N. Niejahr, advogado, F. Carlin, barrister, e C. van der Meer, advogado,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por L. Flynn e K. Talabér‑Ritz, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto, a título principal, um pedido de anulação da Decisão 2011/88/UE da Comissão, de 9 de junho de 2010, relativa ao auxílio estatal C 1/09 (ex NN 69/08) concedido pela Hungria a favor da MOL Nyrt. (JO 2011, L 34, p. 55), e, a título subsidiário, um pedido de anulação da referida decisão na medida em que ordena a recuperação dos montantes em causa junto dessa empresa,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção),
composto por: N. J. Forwood, presidente, F. Dehousse e J. Schwarcz (relator), juízes,
secretário: S. Spyropoulos, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 22 de janeiro de 2013,
profere o presente
Acórdão
Factos na origem do litígio
1 A recorrente, MOL Magyar Olaj‑ és Gázipari Nyrt., é uma empresa com sede em Budapeste (Hungria), cujas atividades principais são a prospeção e extração de petróleo bruto, de gás natural e de produtos à base de gás, o transporte, armazenamento, e distribuição de produtos à base de petróleo bruto a nível grossista e retalhista, o transporte de gás natural bem como a produção e venda de alcenos e poliolefinas.
2 A Hungria regulamentou o conjunto das atividades extrativas, entre as quais as relativas aos hidrocarbonetos, pela 1993. évi XLVIII. törvény a bányászatról (Lei XLVIII de 1993, relativa à indústria extrativa, a seguir «lei relativa à indústria extrativa»). Segundo a lei relativa à indústria extrativa, as funções de regulamentação são exercidas pelo ministro responsável pela indústria extrativa e pela Autoridade das Minas, que supervisiona as atividades extrativas.
3 A lei relativa à indústria extrativa prevê que a prospeção e a exploração mineira podem ser realizadas sob dois regimes jurídicos diferentes. As secções 8 a 19 da lei relativa à indústria extrativa fixam, para as zonas consideradas ricas em materiais a extrair na base, nomeadamente, de dados geológicos, e qualificadas «de reserva» (secção 9, n.° 1, da lei relativa à indústria extrativa), um regime de concessão, atribuída no final de um processo de concurso por cada área de reserva, com base num contrato assinado entre o ministro responsável pela indústria extrativa e a empresa que ganhou o concurso (secções 10 e 12 da lei relativa à indústria extrativa). No tocante às zonas qualificadas de «áreas em campo livre», a priori menos ricas em materiais a extrair, podem ser exploradas mediante uma autorização de exploração emitida pela Autoridade das Minas, desde que o requerente preencha as condições legais [secção 5, n.os 1, alínea a), e 4, da lei relativa à indústria extrativa].
4 A secção 20 da lei relativa à indústria extrativa determina as regras segundo as quais são fixadas as taxas de exploração aplicáveis às atividades extrativas que devem ser pagas ao Estado. A secção 20, n.° 11, da lei relativa à indústria extrativa prevê que o montante da taxa de exploração é uma percentagem definida, consoante o caso, na lei, no contrato de concessão ou no contrato celebrado de harmonia com o disposto na secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa. No tocante às concessões, o nível da taxa de exploração é estabelecido pelo ministro responsável pela indústria extrativa, que tem em conta certos parâmetros estabelecidos na secção 20, n.° 8, da lei relativa à indústria extrativa. Em relação ao contrato visado na secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa, o nível da taxa é determinado em aplicação das disposições dessa secção. O nível da taxa de exploração é fixado pela lei relativa à indústria extrativa quando a atividade de extração tiver lugar ao abrigo do regime de autorização de exploração (secção 20, n.os 2 a 7, da lei relativa à indústria extrativa).
5 Até 2008, o nível da taxa de exploração aplicável à extração de hidrocarbonetos, de petróleo bruto e de gás natural, mediante autorização de exploração, estava fixado em 12% do valor da quantidade extraída para os campos cuja exploração teve início após 1 de janeiro de 1998 ou derivava da aplicação de uma fórmula matemática que toma em conta, nomeadamente, o preço médio do gás natural comprado pelo serviço público de gás, com um nível mínimo de taxa de 12% para os campos de gás natural com início de exploração após 1 de janeiro de 1998 [secção 20, n.° 3, alínea b), da lei relativa à indústria extrativa].
6 A secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa dispõe que, quando a empresa de exploração mineira que exerce a sua atividade mediante autorização de exploração, isto é, para campos situados em área livre, não tenha iniciado a exploração nos cinco anos seguintes à concessão de autorização, poderá solicitar, apenas uma vez, à Autoridade das Minas, a prorrogação desse prazo por um período máximo de cinco anos. Em caso de acordo da referida autoridade, um contrato entre o ministro responsável pelas indústrias extrativas e a empresa de exploração mineira determinará, em relação aos campos objeto de prorrogação, a quantidade de materiais que serve de base ao cálculo da taxa de exploração e o nível desta, que deve ser superior ao nível aplicável à data do pedido de prorrogação, sem ultrapassar 1,2 vezes esse valor (a seguir «taxa de prorrogação»). Se o pedido de prorrogação incidir sobre mais de dois campos, o nível da taxa de prorrogação é aplicado a todos os campos da empresa mineira por contrato com validade pelo menos de cinco anos (a seguir «taxa de exploração acrescida»). Se o pedido de prorrogação incidir sobre mais de cinco campos, pode ser exigido um único pagamento suplementar, no máximo correspondente a 20% do montante a pagar com base na taxa de exploração acrescida (a seguir «pagamento único suplementar»).
7 Em 19 de setembro de 2005, a recorrente pediu a prorrogação dos seus direitos de exploração mineira de doze campos de hidrocarbonetos objeto de autorização de exploração e cuja exploração ainda não tinha começado.
8 Em 22 de dezembro de 2005, o ministro responsável pela indústria extrativa e a recorrente assinaram um acordo de prorrogação em aplicação da secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa, que incide sobre os doze campos de hidrocarbonetos acima mencionados no ponto 7 (a seguir «acordo de 2005»), cujo ponto 1 prorroga por cinco anos o prazo para começar a exploração desses doze campos e fixa a taxa de prorrogação a pagar pela recorrente ao Estado por cada um dos cinco anos (12% x 1,050 para o primeiro ano, ou seja, 12,600%; 12% x 1,038 para o segundo ano, ou seja, 12,456%; 12% x 1,025 para o terceiro ano, ou seja, 12,300%; 12% x 1,020 para o quarto e para o quinto ano, ou seja, 12,240%).
9 Por força do ponto 4 do acordo de 2005, a taxa de exploração acrescida aplica‑se a todos os campos da recorrente já explorados mediante autorização de exploração, ou seja, a 44 campos de hidrocarbonetos cuja produção arrancou após 1 de janeiro de 1998 e a 93 campos de gás natural cuja produção tinha arrancado antes dessa data, durante um período de quinze anos a contar da data de produção de efeitos do acordo. O nível da taxa de exploração acrescida do quinto ano do período de prorrogação aplica‑se até ao décimo quinto ano. No tocante aos campos de gás natural cuja produção arrancou antes de 1 de janeiro de 1998, o coeficiente de acréscimo por cada um dos cinco anos de prorrogação (v. ponto 8, supra) aplica‑se à fórmula matemática fixada pela secção 20, n.° 3, alínea b), da lei relativa à indústria extrativa, aplicando‑se o coeficiente de acréscimo do quinto ano até ao décimo quinto ano.
10 O ponto 6 do acordo de 2005 prevê o pagamento único suplementar de 20 mil milhões de forints húngaros (HUF).
11 O ponto 9 do acordo de 2005 prevê que o nível da taxa de prorrogação, o nível da taxa de exploração acrescida, a base de cálculo, a percentagem e todos os fatores que servem para calcular essas taxas são determinados, durante todo o período de validade do acordo, somente pelas cláusulas deste e que os níveis de taxa definidos no acordo de 2005 permanecerão inalterados ou constantes durante todo esse período de validade.
12 Segundo o seu ponto 11, o acordo de 2005 entra em vigor à data de produção de efeitos da resolução da Autoridade das Minas. Essa mesma cláusula proíbe às partes porem termo unilateralmente ao acordo de 2005, salvo na hipótese de um terceiro adquirir mais de 25% do capital da recorrente.
13 O acordo de 2005 foi objeto de resolução da Autoridade das Minas, de 23 de dezembro de 2005, que confirmou a prorrogação da data‑limite para começar a exploração dos doze campos de hidrocarbonetos mencionados no n.° 7, supra, bem como os pagamentos a cargo da recorrente e determinados pelo referido acordo.
14 A 2007. évi CXXXIII. törvény a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény módosításáról (Lei CXXXIII do ano de 2007, relativa à indústria extrativa que altera a Lei XLVIII do ano de 1993, a seguir «lei relativa à indústria extrativa alterada») entrou em vigor em 8 de janeiro de 2008. A lei relativa à indústria extrativa alterada efetua uma alteração do nível da taxa de exploração mineira. Principalmente, a secção 20, n.° 3, da lei de exploração mineira alterada prevê um nível de 30% do valor da quantidade explorada para os campos cuja exploração teve início entre 1 de janeiro de 1998 e 31 de dezembro de 2007, a aplicação da fórmula matemática existente sob o regime da lei relativa à indústria extrativa para os campos de gás natural cuja exploração teve início antes de 1 de janeiro de 1998, com um nível mínimo de taxa de 30%, e a aplicação de um nível de taxa de exploração diferenciado para os campos cuja exploração começou após 1 de janeiro de 2008, consoante a quantidade de petróleo bruto ou de gás natural extraído, a saber, um nível de 12% para uma quantidade anual produzida inferior a 300 milhões de m3 de gás natural ou a 50 kt de petróleo bruto, um nível de 20% para uma produção compreendida entre 300 e 500 milhões de m3 de gás natural ou entre 50 e 200 kt de petróleo bruto, e um nível de 30% para uma produção superior a 500 milhões de m3 de gás natural ou a 200 kt de petróleo bruto. Por fim, para todos os campos, qualquer que fosse a data do início da sua exploração, a taxa de exploração mineira devida é acrescida de 3 ou de 6% se o preço do petróleo bruto Brent ultrapassar respetivamente 80 ou 90 dólares dos Estados Unidos (USD).
15 A secção 235 da 2008. évi LXXXI. törvény egyes adó‑ és járuléktörvények módosításáról (Lei LXXXI do ano de 2008, que altera os níveis dos impostos e das taxas) altera a lei relativa à indústria extrativa, ao reduzir a 12% o nível da taxa de exploração mineira para os campos com início de exploração entre 1 de janeiro de 1998 e 31 de dezembro de 2007 inclusive, e o nível mínimo da taxa de exploração mineira devida para os campos de gás natural com início de exploração antes de 1 de janeiro de 1998. Essa alteração entrou em vigor em 23 de janeiro de 2009.
Antecedentes do litígio e decisão impugnada
16 Após ter recebido uma denúncia em 14 de novembro de 2007, a Comissão das Comunidades Europeias dirigiu à Hungria uma carta, com data de 24 de janeiro de 2008, em que lhe pedia a comunicação de certos documentos relativos ao acordo de 2005 e lhe colocava questões sobre o referido acordo, sobre a aplicação da lei relativa à indústria extrativa e da lei relativa à indústria extrativa alterada.
17 Na sequência da resposta da Hungria de 17 de março de 2008, a Comissão pediu precisões suplementares respeitante ao acordo de 2005, por carta de 18 de junho de 2008, à qual a Hungria respondeu em 8 de setembro de 2008.
18 Por carta de 13 de janeiro de 2009, a Comissão notificou às autoridades húngaras a sua decisão de dar início a um procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, no que respeita ao acordo de 2005, que isentava a recorrente do aumento da taxa de exploração mineira resultante da lei relativa à indústria extrativa alterada (JO C 74, p. 63) (a seguir «decisão de dar início ao procedimento»). A Comissão era de opinião que, face às regras segundo as quais tinham sido elaborados, o acordo de 2005 e as disposições da lei relativa à indústria extrativa alterada se inseriam no quadro de uma mesma medida e, após ter procedido a uma apreciação da sua incidência comum, concluía que o acordo de 2005 e a lei relativa à indústria extrativa alterada tinham conjuntamente por efeito conferir uma vantagem indevida à recorrente. Para a Comissão, a medida satisfazia os critérios estabelecidos no artigo 87.°, n.° 1, CE e devia ser considerada um auxílio estatal, e que nada indicava que pudesse ser compatível com o mercado comum. A decisão de dar início ao procedimento foi publicada, acompanhada do convite feito às partes interessadas para apresentarem observações.
19 Por carta de 9 de abril de 2009, a Hungria apresentou as suas observações sobre a decisão de dar início ao procedimento. As autoridades húngaras eram de opinião que a medida não constituía um auxílio estatal, pois o acordo de 2005 não tinha trazido vantagens à recorrente e não era seletivo, não resultando da aplicação do referido acordo nenhum tratamento preferencial a seu favor.
20 Por duas cartas de 27 de abril de 2009, a recorrente e a Magyar Bányászati Szövetség (Associação da Indústria Extrativa húngara) apresentaram as suas respetivas observações sobre a decisão de dar início ao procedimento. A recorrente considerava não ter estado em situação privilegiada em aplicação do acordo de 2005, pois pagara um nível de taxa de exploração bem superior ao dos seus concorrentes e ao que ela teria pago na ausência de acordo, sendo este conforme às disposições da lei relativa à indústria extrativa e à lógica desta. A Magyar Bányászati Szövetség, por seu turno, insistiu particularmente na necessidade de o Estado, particularmente na sua função de legislador, respeitar as expetativas legítimas dos operadores económicos e o princípio da segurança jurídica quanto à estabilidade a longo prazo dos níveis de taxa de exploração mineira dos campos em relação aos quais tinha já sido emitida uma autorização de exploração.
21 Por carta de 3 de julho de 2009, a Hungria comunicou que não tinha a intenção de reagir às observações das partes interessadas.
22 Por cartas de 16 de outubro de 2009 e de 8 de fevereiro de 2010, a Hungria respondeu a pedidos de informações enviados pela Comissão em 21 de setembro de 2009 e em 12 de janeiro de 2010, apresentando os documentos por ela pedidos.
23 Em 9 de junho de 2010, a Comissão adotou a Decisão 2011/88/UE, relativa ao auxílio estatal C 1/09 (ex NN 69/08) concedido pela Hungria a favor da MOL Nyrt. (JO 2011, L 34, p. 55, a seguir «decisão impugnada») segundo a qual, por um lado, a medida tomada pela Hungria, a saber, a fixação no acordo de 2005 da taxa de exploração devida pela recorrente, conjugada com as alterações resultantes da lei relativa à indústria extrativa alterada, constituía um auxílio estatal, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, incompatível com o mercado comum, segundo o disposto no artigo 108.°, n.° 3, TFUE, e, por outro, a Hungria deveria proceder à recuperação do auxílio junto da recorrente.
24 Na decisão impugnada, a Comissão considerou que a medida de auxílio em análise era a conjugação do acordo de 2005 e da lei relativa à indústria extrativa alterada, isentando o primeiro a recorrente das mudanças introduzidas nas taxas de exploração pela segunda (considerandos 19 e 20). Em sua opinião, mesmo que o acordo de 2005 fosse conforme à lei relativa à indústria extrativa então em vigor e que o Estado‑Membro pudesse fixar as taxas de exploração, os efeitos produzidos não eram forçosamente compatíveis com as regras do Tratado em matéria de auxílios estatais, se bem que, tomados isoladamente, nem o acordo de 2005 nem a lei relativa à indústria extrativa alterada fossem contrários a essas regras (considerandos 52 e 53).
25 No tocante ao critério da seletividade da medida, a Comissão considerou na decisão impugnada que o quadro de referência aplicável era o regime de autorização de exploração, rejeitando os argumentos atinentes ao facto de os acordos que prorrogam tais autorizações poderem constituir um quadro de referência separado (considerandos 61 a 65). Para a Comissão, um acordo de prorrogação era «claramente» seletivo, dispondo as autoridades húngaras de uma margem de manobra para celebrar ou não tal acordo e para fixar os elementos de pagamento contidos nesse acordo (considerando 66). A Comissão insistia nas circunstâncias atinentes ao facto de, por um lado, a recorrente beneficiar de taxas reduzidas até 2020 para a quase totalidade dos seus campos sujeitos a autorização de exploração, ao passo que os seus concorrentes, sujeitos ao mesmo regime e tendo começado a produzir nos prazos legais, tinham que pagar taxas mais elevadas (considerando 67), e, por outro, a recorrente era o único operador no domínio dos hidrocarbonetos a ter obtido uma prorrogação dos seus direitos de exploração concedidos no quadro de uma autorização, uma vez que as outras prorrogações eram relativas a empresas de extração de minerais sólidos, para os quais as taxas de exploração não tinham sido alteradas (considerando 68). A Comissão entendia que a sequência das ações em causa, a saber, a maneira como a secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa estava redigida, o acordo de 2005 celebrado nessa base e as emendas contidas na lei relativa à indústria extrativa alterada, era seletiva (considerando 69). Para a Comissão, só a recorrente estava submetida a um regime específico, que a protegia de qualquer aumento das taxas de exploração (considerando 70).
26 Sobre a vantagem concedida, a Comissão afastou, na decisão impugnada, os argumentos da Hungria, que sustentava ter agido como um operador económico ao autorizar as atividades de exploração mineira. Para a Comissão, a outorga de autorizações de exploração não se inseria numa atividade que pudesse ser exercida por operadores privados, mas sim no exercício de poderes de autoridade pública, uma vez que os recursos minerais são sempre propriedade de autoridades públicas, não sendo demonstrada, de resto, nenhuma ligação entre o nível das taxas de exploração e o valor das autorizações de exploração mineira (considerandos 72 e 73). Contrariamente ao que tinha alegado a Hungria, a Comissão indicava que outros operadores tinham sido sujeitos ao amento das taxas de exploração mineira resultantes da lei relativa à indústria extrativa alterada, nomeadamente pela aplicação do acréscimo ligado ao preço do petróleo bruto Brent, descrito no n.° 14, supra (considerandos 77 e 78). A Comissão reconhecia que os outros operadores, nomeadamente os novos operadores, deviam suportar a concorrência da recorrente, única beneficiária de um mais baixo nível de taxa de exploração mineira até 2020, o que constituía uma vantagem por um longo período (considerandos 79 e 80). A Comissão considerava que o pagamento em 2006 e em 2007 pela recorrente de taxas acrescidas em razão do acordo de 2005 não tinha impacto, uma vez que se tratava da aplicação das disposições da lei relativa à indústria extrativa ou, no tocante à aplicação da taxa de exploração acrescida ou ao pagamento único suplementar, somas pagas em troca da prorrogação, ligadas ao número de campos objeto de prorrogação, recusando assim tomar em conta esses encargos, que não tinham nenhuma ligação com as alterações resultantes da lei relativa à indústria extrativa alterada (considerandos 82 a 86). A Comissão era de opinião que a medida conferia uma vantagem à recorrente.
27 Na decisão impugnada, a Comissão fez uma análise sumária das outras condições de existência de um auxílio estatal, ao considerar que a medida implicava perdas de receitas para o Estado, falseava a concorrência e afetava o comércio entre Estados‑Membros. Concluiu que a medida constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE (considerandos 89 a 91).
28 Nos considerandos 92 a 106 da decisão impugnada, a Comissão examinou a compatibilidade do auxílio estatal como o Tratado FUE, salientando que, por natureza, a medida constituía um auxílio ao funcionamento e que nenhuma das exceções previstas pelo artigo 107.°, n.os 2 e 3, TFUE era aplicável. A Comissão concluiu que a medida constituía um auxílio estatal incompatível.
29 Nos considerandos 107 a 112 da decisão impugnada, a Comissão respondeu à argumentação da Hungria, atinente ao respeito da confiança legítima e dos direitos adquiridos, e à discriminação em relação à recorrente. Lembrou, em primeiro lugar, que as empresas só podiam invocar uma confiança legítima na legalidade de um auxílio caso o auxílio tivesse sido reconhecido compatível no termo de um procedimento de investigação dos auxílios estatais, em segundo lugar, declarou que nenhuma garantia tinha sido dada por uma autoridade pertencente à União Europeia quanto à compatibilidade do auxílio e que nenhuma circunstância excecional podia, no caso em apreço, fundar uma confiança legítima em tal compatibilidade e, em terceiro lugar, insistiu no facto de a lei relativa à indústria extrativa alterada ter aumentado o nível das taxas de exploração dos campos já em atividade à data da sua entrada em vigor, o que demonstrava a inexistência de qualquer confiança legítima dos titulares de autorização de exploração na imutabilidade da sua situação jurídica (considerandos 107 a 111). No tocante à alegação de discriminação, a Comissão respondeu que o aumento da taxa para todos os operadores não implicava qualquer discriminação (considerando 112).
30 Finalmente, nos considerandos 113 a 120 da decisão impugnada, a Comissão justificou a obrigação de a Hungria recuperar o auxílio estatal junto da recorrente, tendo‑se materializado a vantagem concedida a esta à data da entrada em vigor das alterações contidas na lei relativa à indústria extrativa alterada, ou seja, em 8 de janeiro de 2008, e que consistia na diferença entre as taxas de exploração pagas pela recorrente em relação aos seus campos explorados e as taxas a que esta deveria ter sido sujeita por força da lei relativa à indústria extrativa alterada. A Comissão indicava que, para calcular o montante do auxílio a restituir, não havia que tomar em conta a taxa de prorrogação nem a taxa de exploração acrescida devida em relação aos anos de 2006 e 2007, nem o pagamento único suplementar, mas unicamente a taxa de exploração acrescida paga pela recorrente a partir de 8 de janeiro de 2008, data da entrada em vigor da lei relativa à indústria extrativa alterada.
31 O dispositivo da decisão impugnada lê‑se como se segue:
«Artigo 1.°
1. A conjugação da taxa de exploração fixa, determinada no acordo de [2005] de 22 de dezembro de 2005 celebrado entre [a Hungria] e [a recorrente], e as posteriores alterações da [lei relativa à indústria extrativa alterada], constitui um auxílio estatal a favor da [recorrente] na aceção do artigo 107.°, n.° 1, do TFUE.
2. O auxílio estatal referido no artigo 1.°, n.° 1, concedido ilegalmente pela Hungria à [recorrente], em violação do disposto no artigo 108.°, n.° 3, do TFUE, é incompatível com o mercado interno.
3. A Hungria abster‑se‑á de conceder o auxílio estatal referido no n.° 1, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da [decisão impugnada].
Artigo 2.°
1. A Hungria procederá à recuperação do auxílio referido no artigo 1.° junto do beneficiário.
2. O auxílio estatal eleva‑se a 28 444,70 milhões de forints húngaros, em relação a 2008, e a 1 942,1[] milhões de forints húngaros relativamente a 2009. No que diz respeito a 2010, o montante do auxílio será calculado pela Hungria até à supressão da medida.
3. Os montantes a recuperar vencerão juros a partir da data em que o auxílio foi colocado à disposição do beneficiário até à data da sua recuperação efetiva.
4. Os juros serão calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.° 794/2004, [da Comissão, de 21 de abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo [108.°] do Tratado [TFUE] (JO L 140, p. 1)], alterado pelo Regulamento (CE) n.° 271/2008 [da Comissão de 30 de janeiro de 2008 (JO L 82, p. 1)].
Artigo 3.°
1. A recuperação do auxílio referido no artigo 1.° será imediata e efetiva.
2. A Hungria assegurará a aplicação da [decisão impugnada] no prazo de quatro meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 4.°
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da [decisão impugnada], a Hungria deve fornecer à Comissão as seguintes informações:
a) O montante total (capital e juros a título de recuperação) a recuperar junto do beneficiário, incluindo o cálculo do montante do auxílio relativamente a 2010;
b) Uma descrição pormenorizada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à [decisão impugnada];
c) documentos que demonstrem que o beneficiário foi ordenado a reembolsar o auxílio.
2. A Hungria manterá a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adotadas para aplicar a [decisão impugnada] até estar concluída a recuperação do auxílio referido no artigo 1.° A pedido da Comissão, a Hungria transmitir‑lhe‑á de imediato informações sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à [decisão impugnada]. A Hungria fornecerá ainda informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título de recuperação já reembolsados pelo beneficiário.
Artigo 5.°
A […] Hungria é a destinatária da [decisão impugnada].»
Tramitação do processo e pedidos das partes
32 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 8 de outubro de 2010, a recorrente interpôs o presente recurso.
33 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
¾ anular a decisão impugnada;
¾ a título subsidiário, anular a decisão impugnada na medida em que ordena a recuperação junto dela dos montantes em causa;
¾ condenar a Comissão nas despesas.
34 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ negar provimento ao recurso;
¾ condenar a recorrente nas despesas.
35 Por medida de organização do processo, o Tribunal Geral colocou várias questões às partes, que responderam por escritos apresentados, em 8 de janeiro de 2013, pela recorrente e, em 9 de janeiro de 2013, pela Comissão.
36 No final da audiência, o Tribunal Geral deu à recorrente a possibilidade de, no prazo de uma semana a contar da audiência, apresentar toda a informação respeitante ao nível de preços do petróleo bruto no fim de 2005, quando o acordo foi assinado, e durante o segundo semestre do ano de 2007, quando a lei relativa à indústria extrativa alterada foi elaborada e votada, bem como as previsões de preços para o ano de 2008.
37 Os documentos apresentados pela recorrente no prazo que lhe foi estabelecido foram comunicados, para observações, à Comissão. Após ter recebido essas observações, o Tribunal Geral encerrou a fase oral do processo em 7 de fevereiro de 2013.
Questão de direito
38 A recorrente invoca três fundamentos: em primeiro lugar, a decisão impugnada viola o artigo 107.°, n.° 1, TFUE, tendo a Comissão cometido um erro de direito ao concluir que o acordo de 2005 e a lei relativa à indústria extrativa alterada constituíam um auxílio estatal ilegal e incompatível com o mercado interno, em segundo lugar, a título subsidiário, a referida decisão viola o artigo 108.°, n.° 1, TFUE e o artigo 1.°, alínea b), v), do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.°] do Tratado [TFUE] (JO L 83, p. 1), não tendo a Comissão apreciado o acordo de 2005 à luz das regras aplicáveis aos auxílios existentes, e, em terceiro lugar, a título subsidiário, essa decisão viola o artigo 14.°, n.° 1, do Regulamento n.° 659/1999 ao ordenar a recuperação dos montantes em causa.
39 No quadro do primeiro fundamento, a recorrente contesta a qualificação de auxílio estatal dada à medida em análise. Através de uma primeira alegação, afirma que o acordo de 2005 e a lei relativa à indústria extrativa alterada não podem ser considerados uma medida de auxílio única. Pela segunda, terceira e quarta alegações, ela afirma respetivamente que, se vier a ser decidido no sentido de que o acordo de 2005 e a lei relativa à indústria extrativa alterada constituem uma medida de auxílio única, tal medida não seria contrária às disposições do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, pois a referida medida não é seletiva, não lhe confere vantagem e não falseia a concorrência.
40 Devem examinar‑se muito particularmente a segunda alegação do primeiro fundamento, que incide na inexistência de seletividade da medida contestada. Para esse efeito, há que expor, em primeiro lugar, a apreciação da Comissão que figura na decisão impugnada, quanto à seletividade da medida contestada antes de apresentar, em seguida, os argumentos que as partes invocaram em relação a isso perante o Tribunal Geral seguidos, por fim, da apreciação deste.
Apreciação da Comissão, que figura na decisão impugnada, quanto à seletividade da medida contestada
41 A Comissão analisou a condição atinente à seletividade da medida contestada nos considerandos 56 à 71 da decisão impugnada.
42 A esse propósito, em primeiro lugar, a Comissão considerou que o quadro de referência era o regime de autorização de exploração (considerando 65 da decisão impugnada) de que fazia parte o mecanismo de acordo de prorrogação, afastando os argumentos da Hungria a favor do reconhecimento de um quadro de referência autónomo constituído por esse tipo de acordo (considerandos 62 e 63 da referida decisão). A Comissão salientou que a Hungria dispunha de uma grande margem de discricionariedade para prorrogar as autorizações de exploração e para, subsequentemente, alterar as disposições da lei relativa à indústria extrativa, tendo embora conhecimento dos efeitos vantajosos que isso teria para a recorrente, que era o único operador no setor dos hidrocarbonetos a ter celebrado um acordo de prorrogação. Para a Comissão, a Hungria podia determinar as taxas de exploração a qualquer momento e, portanto, podia não alterar a lei relativa à indústria extrativa (considerando 64 dessa decisão). No que respeita aos seus efeitos, a sequência dos atos, segundo a Comissão, tinha favorecido uma empresa particular.
43 Em segundo lugar, a Comissão considerou que, no quadro do regime de autorização de exploração, o acordo de prorrogação era claramente seletivo, tendo em conta a margem de manobra das partes para fixar os diferentes elementos de pagamento ou para decidir não celebrar tal acordo, dispondo as autoridades húngaras assim de um poder discricionário para celebrar um acordo com a recorrente ou com qualquer outro operador no mercado (considerando 66 da decisão impugnada). Segundo a Comissão, tal tratamento não se explica nem pela lógica nem pela economia do sistema, em que as taxas de exploração asseguram recursos ao Estado, calculados sobre o valor dos recursos extraídos, e os montantes devidos por virtude de um acordo de prorrogação são pagos em troca da prorrogação. Ora, para a Comissão, a celebração do acordo de 2005 e a lei relativa à indústria extrativa alterada conduzem a que a recorrente beneficie de taxas de exploração reduzidas até 2020 praticamente para todos os seus campos em regime de autorização de exploração, ao passo que os seus concorrentes, que exploram campos mediante tais autorizações, que começaram a produção a tempo e não celebraram acordos de prorrogação devem pagar taxas mais elevadas (considerando 67 da referida decisão).
44 Em terceiro lugar, a Comissão notou que o acordo de 2005 foi o único celebrado no setor dos hidrocarbonetos, tendo outros acordos desse tipo sido celebrados no setor dos minerais sólidos, mas as taxas de exploração respeitantes a estes últimos não tinham sido alteradas pela lei relativa à indústria extrativa alterada (considerando 68 da decisão impugnada).
45 Em quarto lugar, a sequência das ações, a saber, a forma como a secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa estava redigida, o acordo de 2005 e a lei relativa à indústria extrativa alterada, é seletiva em relação à recorrente (considerando 69 da decisão impugnada). Pelos efeitos conjugados dessa sequência, apenas a recorrente beneficiou de um regime especial que a protegeu dos aumentos das taxas de exploração devidas pela extração de hidrocarbonetos (considerando 70 da referida decisão). A Comissão concluiu que o critério de seletividade estava preenchido, tendo em conta a ampla margem de discricionariedade com que um acordo de prorrogação podia ser celebrado e ao facto de a isenção ter favorecido apenas uma única empresa (considerando 71 dessa decisão).
46 Assim, se bem que a Comissão tenha considerado que a medida contestada tinha, nesses dois elementos constitutivos, favorecido a recorrente, insistiu na circunstância de o acordo de prorrogação ser, por si mesmo, seletivo, devido às suas regras de negociação e de celebração (considerando 66 da decisão impugnada) Tendo indicado que o acordo de 2005 e a lei relativa à indústria extrativa alterada tinham conduzido a que a recorrente beneficiasse de taxas de exploração inferiores às dos outros operadores até 2020, a Comissão destacou só a seletividade do acordo de 2005 em relação à recorrente (considerando 67 da referida decisão), uma vez que o benefício de tais taxas de exploração resulta unicamente do acordo, que fixa o nível da taxa de exploração acrescida para cada um dos quinze anos de validade do acordo, e que prevê que os níveis assim fixados serão determinados unicamente em conformidade com as suas cláusulas e que permanecerão inalterados (pontos 4 e 9 do acordo de 2005). Aliás, ao concluir que a recorrente estava sujeita a um regime específico que a protegia de qualquer aumento de taxas de exploração (considerando 70 da decisão impugnada), a Comissão considerou necessariamente que o critério de seletividade da medida contestada estava preenchido, pela razão de que, atendendo às suas caraterísticas supramencionadas, o acordo de 2005 era seletivo.
47 A Comissão baseou‑se, portanto, no caráter seletivo do acordo de 2005, na medida em que fixava o nível da taxa de exploração acrescida para cada um dos quinze anos da sua validade e estipulava que esses níveis permaneceriam inalterados, para considerar a medida contestada como um auxílio estatal incompatível com o mercado interno.
Argumentos das partes
48 A recorrente contesta o caráter seletivo do acordo de 2005. Antes de mais, observa que a sujeição de todos os seus campos à taxa de exploração acrescida resulta da lei relativa à indústria extrativa, visto estarem preenchidas as condições que prevê, e apresenta, assim, um caráter e uma aplicação gerais. Em seguida, afirma que todos os detentores de autorizações de exploração que se encontravam em situação comparável à sua podiam decidir negociar um acordo para prorrogar os seus direitos de exploração, em conformidade com as disposições nesse sentido previstas pela lei relativa à indústria extrativa. Assinala, em réplica, que a própria Comissão considerou, na decisão impugnada que o acordo de 2005 previa um «tratamento‑padrão» em relação a ela e não constituía uma «vantagem», mesmo que fixando as taxas de exploração que ela devia suportar para todo o período de validade do referido acordo. Faz referência à secção 20, n.° 11, da lei relativa à indústria extrativa, segundo a qual as taxas de exploração pagas em caso de concessão ou de prorrogação de autorização de exploração seriam as indicadas e convencionadas nos acordos de concessão ou de prorrogação. Lembra que, durante o procedimento administrativo, a Hungria explicou que as empresas que realizam investimentos importantes em projetos mineiros tinham necessidade de certeza a longo prazo quanto às taxas de exploração e encargos aplicáveis e, por conseguinte, as taxas de exploração mineira que são objeto de um acordo deviam ser fixas e estáveis durante todo o seu período de validade, devendo esse princípio aplicar‑se às taxas de exploração relativas aos campos com início de exploração no quadro de uma autorização.
49 A Comissão refuta a argumentação da recorrente através de três argumentos. Em primeiro lugar, considera que a afirmação de que a lei relativa à indústria extrativa estabelece um quadro de referência único dentro do qual as concessões, as autorizações de exploração e os acordos de prorrogação constituem subsistemas distintos não é fundada, dado que os acordos de prorrogação fazem parte do regime de autorização de exploração. Em segundo lugar, se bem que a recorrente sustente que, uma vez celebrado o acordo de 2005, não haja discriminação entre ela e o conjunto dos titulares de autorizações de exploração, a Comissão é de opinião que ela não tem em conta o facto de a medida contestada ser a conjugação desse acordo e da lei relativa à indústria extrativa alterada, após a entrada em vigor da qual a recorrente deixaria de estar na mesma situação que os referidos titulares. Em terceiro lugar, a Comissão duvida de que a lei relativa à indústria extrativa fixe uma regra de estabilidade das taxas no quadro de uma autorização de exploração ou que exista um sistema regulamentar coerente que garanta a segurança jurídica a todas as empresas mineiras para os seus campos já com início de exploração.
Apreciação do Tribunal Geral
50 Segundo o artigo 107.°, n.° 1, TFUE, «[s]alvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
51 Segundo jurisprudência constante, a qualificação de auxílio na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE requer que todas as condições referidas nessa disposição estejam preenchidas. Assim, para que uma medida possa ser qualificada de auxílio estatal, em primeiro lugar, deve tratar‑se de uma intervenção do Estado ou através de recursos do Estado, em segundo lugar, essa intervenção deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, em terceiro lugar, deve conceder uma vantagem ao seu beneficiário e, em quarto lugar, deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de setembro de 2010, Comissão/Deutsche Post, C‑399/08 P, Colet., p. I‑7831, n.os 38 e 39 e a jurisprudência aí referida).
52 No que diz respeito à condição da vantagem para o beneficiário, resulta de jurisprudência constante que são consideradas auxílios estatais as intervenções que, independentemente da forma que assumam, sejam suscetíveis de favorecer empresas direta ou indiretamente, ou que devam ser consideradas uma vantagem económica que a empresa beneficiária não teria obtido em condições normais de mercado (v. acórdão Comissão/Deutsche Post, n.° 51, supra, n.° 40 e a jurisprudência aí referida).
53 Com efeito, resulta de jurisprudência constante que o conceito de auxílio é mais geral que o de subvenção. Abrange não apenas as prestações positivas mas também as intervenções que, de diversas formas, aliviem os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa e que, assim, não sendo subvenções na aceção estrita da palavra, são da mesma natureza e têm efeitos idênticos (v. acórdão de 8 de dezembro de 2011, France Télécom/Comissão, C‑81/10 P, Colet., p. I‑12899 , n.° 16 e a jurisprudência aí referida).
54 No tocante ao caráter seletivo da medida de auxílio, deve igualmente salientar‑se que o artigo 107.°, n.° 1, TFUE não distingue consoante as causas ou os objetivos das intervenções estatais, antes as definindo em função dos seus efeitos (acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de fevereiro de 2003, Espanha/Comissão, C‑409/00, Colet., p. I‑1487, n.° 46). Daí resulta que a aplicação dessa disposição leva unicamente a determinar se, no quadro de um dado regime jurídico, uma medida estatal é de molde a favorecer «certas empresas ou certas produções» em relação a outras, que se encontrem, à luz do objetivo prosseguido pelo referido regime, numa situação factual e jurídica comparável (v. acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 47 e a jurisprudência aí referida). Em caso afirmativo, a medida de auxílio preenche a condição de seletividade constitutiva do conceito de auxílio estatal previsto por essa disposição.
55 Antes de apreciar a validade das conclusões da decisão impugnada quanto ao caráter seletivo do acordo de 2005, devem expor‑se os argumentos apresentados pela Hungria e pela recorrente no procedimento administrativo.
56 A esse respeito, a Hungria alegou, no procedimento administrativo, vários argumentos que contestam o caráter seletivo do acordo de 2005, que era já invocado pela Comissão na decisão de dar início ao procedimento administrativo, a qual notava que a medida contestada em análise concedia uma isenção de taxas de exploração a uma única empresa (considerandos 18 e 21 da decisão de dar início ao procedimento).
57 Durante a fase preliminar, a Hungria respondeu, em 17 de março de 2008, a uma questão da Comissão relativa às disposições da lei relativa à indústria extrativa face às quais a recorrente era autorizada a pagar taxas de exploração estáveis até 2020, apresentando a secção 20, n.° 11, e a secção 26‑A, n.° 5, da referida lei. Segundo a secção 20, n.° 11, da lei relativa à indústria extrativa, o montante da taxa de exploração expressa em termos monetários deve ser uma percentagem do valor dos minerais extraídos como especificado nessa lei ou no acordo de concessão ou no contrato celebrado em conformidade com o disposto na secção 26‑A, n.° 5, da lei em questão. A Hungria notou que qualquer empresa mineira titular de uma autorização de exploração podia pedir a prorrogação do termo legal para começar a produção, com o encargo de pagar uma taxa que substituísse a taxa perdida, em aplicação dos princípios da secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa (v. n.° 6, supra), mas a celebração de tal acordo de prorrogação não era obrigatória. Considerava que a lei relativa à indústria extrativa permitia uma prorrogação dos direitos de exploração mineira baseada nos mesmos princípios que as regras aplicáveis à concessão. Concluía que qualquer empresa mineira podia celebrar acordos de prorrogação de forma não discriminatória, pois tinha direito à prorrogação da data do início de produção, no respeito das exigências da secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa.
58 A Hungria aduziu, por outro lado, em 8 de setembro de 2008, precisões quanto às bases legais face às quais era possível a uma empresa que não tivesse conseguido começar a sua produção no prazo previsto pagar taxas de exploração inferiores às fixadas pela lei relativa à indústria extrativa, citando mais uma vez as disposições da secção 20, n.° 11, da referida lei para considerar que, quando a atividade fosse desenvolvida mediante uma autorização de exploração, o nível da taxa de exploração seria fixado, consoante o caso, pela secção 20, n.° 3, dessa lei que determina o nível legal de taxa em função do tipo de materiais extraídos, ou por acordo celebrado por virtude da secção 26‑A, n.° 5, da lei em questão, em caso de prorrogação de autorização de exploração.
59 Na sua resposta de 9 de abril de 2009 à decisão de dar início ao procedimento, a Hungria, em primeiro lugar, insistiu na lógica da regulamentação da indústria extrativa, que implica que uma cláusula como a que fixa o nível da taxa de exploração acrescida para cada um dos quinze anos de validade do acordo que prevê que os níveis assim fixados permanecerão inalterados seja um elemento «natural» de qualquer acordo de prorrogação, não podendo aplicar‑se alterações subsequentes aos níveis de taxas fixados em tal acordo. Segundo a Hungria, o acordo de 2005 não concede tratamento preferencial à recorrente, podendo qualquer outra empresa mineira na mesma situação perspetivar celebrar um acordo semelhante que fixe os níveis das taxas de exploração da mesma forma que este. Em seguida, a Hungria volta à secção 20, n.° 11, da lei relativa à indústria extrativa, em relação à qual considera que especifica os métodos de cálculo do nível das taxas de exploração. Em sua opinião, ao fazer referência aos acordos celebrados em aplicação da secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa, a secção 20, n.° 11, dessa lei tem por objetivo declarado tornar legalmente aplicáveis as taxas de exploração fixadas nesses acordos à produção dos campos por eles visados, independentemente do nível de taxa de exploração fixado pela lei em questão. Finalmente, a Hungria contestou a conclusão que figura no considerando 29 da decisão de dar início ao procedimento segundo a qual nenhum outro operador no mercado podia perspetivar obter tal acordo nas condições previstas pelo acordo de 2005, pois, em sua opinião, era o inverso que resultava da secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa, a saber, que o acordo de 2005 era justamente o único tipo de acordo que podia ser celebrado.
60 Além disso, a recorrente desenvolveu, no decurso do procedimento formal de investigação, argumentos relativos à ausência de seletividade do acordo de 2005.
61 Nas suas observações de 27 de abril de 2008, a recorrente considerou também ela que qualquer empresa mineira que se encontrasse na mesma situação celebraria, com fundamento na secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa, um acordo de prorrogação que contivesse as mesmas cláusulas que o acordo de 2005, que fixa os níveis da taxa de exploração definida no acordo e excluindo que uma mudança posterior de nível das taxas pela lei tivesse efeito. Contestou igualmente o caráter seletivo do acordo de 2005 referindo‑se a acordos da mesma natureza celebrados entre as autoridades húngaras e empresas mineiras no setor dos minerais sólidos e que comportam cláusulas como a que fixa o nível da taxa de exploração acrescida para cada um dos quinze anos de validade do referido acordo de 2005 e como a que prevê que os níveis assim fixados permaneçam inalterados. Referiu‑se à secção 20, n.° 11, da lei relativa à indústria extrativa, para justificar a circunstância de os níveis de taxa de exploração previstos pelo acordo de 2005 divergirem do que resulta do regime de autorização de exploração, considerando que, se o legislador tivesse desejado que uma alteração futura da taxa de exploração fixada pela lei substituísse os níveis de taxa fixados pelo acordo de 2005, deveria ter incluído uma disposição expressa nesse sentido.
62 A título preliminar, deve recordar‑se que a medida contestada é constituída por dois elementos, a saber, o acordo de 2005 que fixa os níveis de taxas de exploração do conjunto dos campos da recorrente, já com início de exploração ou objeto de prorrogação, para cada um dos quinze anos da sua validade, e a lei relativa à indústria extrativa alterada, que aumenta os níveis de taxas de exploração para todos os campos de hidrocarbonetos mediante autorização de exploração, sem conter nenhuma disposição sobre os campos já objeto de acordos de prorrogação.
63 A esse propósito, refira‑se, desde logo, que a Comissão sublinhou com razão, no considerando 53 da decisão impugnada, que o acordo de 2005 não era contrário às regras relativas aos auxílios estatais. Com efeito, uma vez que as taxas estipuladas por virtude do acordo de 2005, aplicáveis tanto aos campos já em exploração como aos campos abrangidos pela prorrogação das autorizações de exploração, eram superiores às taxas legais aplicáveis no momento da sua celebração, esse acordo não implicava nenhum elemento de auxílio estatal na aceção do artigo 107.° TFUE.
64 Em seguida, há que considerar que, quando um Estado‑Membro celebra com um operador económico um acordo que não implica esse elemento de auxílio estatal na aceção do artigo 107.° TFUE, o facto de, em seguida, as condições externas a tal acordo mudarem de modo a que o operador em questão se encontre em posição vantajosa em relação a outros operadores que tenham celebrado um acordo similar não basta para que, tomados no seu conjunto, o acordo e a alteração posterior das condições externas a ele possam ser considerados constitutivos de um auxílio estatal.
65 Com efeito, na ausência de tal princípio, qualquer acordo que um operador económico celebrasse com um Estado e que não implicasse um elemento de auxílio estatal na aceção do artigo 107.° TFUE seria sempre suscetível de ser posto em causa, quando a situação do mercado em que age o operador parte no acordo evoluísse de modo a conferir‑lhe uma vantagem, tal como exposto no n.° 64, supra, ou quando o Estado exercesse o seu poder regulamentar de forma objetivamente justificada na sequência de uma evolução do mercado respeitando embora os direitos e obrigações resultantes de tal acordo.
66 Em contrapartida, uma conjugação de elementos como a referida pela Comissão na decisão impugnada pode ser qualificada de auxílio estatal quando os termos do acordo celebrado foram propostos seletivamente pelo Estado a um ou a vários operadores e não com fundamento em critérios objetivos resultantes de um texto de caráter geral e aplicáveis a qualquer operador. A esse propósito, refira‑se que o facto de só um operador ter celebrado um acordo desse tipo não basta para demonstrar o caráter seletivo do acordo, uma vez que isso pode resultar nomeadamente da falta de interesse por parte de qualquer outro operador.
67 De resto, deve recordar‑se que, para efeitos da aplicação do disposto no artigo 107.°, n.° 1, TFUE, uma medida de auxílio única pode ser constituída por elementos conjugados desde que apresentem, à luz da sua cronologia, da sua finalidade e da situação da empresa no momento do seu surgimento, ligações de tal forma estreitas entre si que seja impossível dissociá‑los (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de março de 2013, Bouygues e Bouygues Télécom/Comissão e o., C‑399/10 P e C‑401/10 P, ainda não publicado na Coletânea, n.os 103 e 104). Neste contexto, uma combinação de elementos como a invocada pela Comissão na decisão impugnada pode ser qualificada de auxílio estatal quando o Estado agir de modo a proteger um ou vários operadores já presentes no mercado, celebrando com eles um acordo que lhes concede níveis de taxa garantidos por todo o seu período de validade, tendo embora, então, a intenção de exercer posteriormente a sua competência regulamentar, aumentando o nível de taxa de modo a que os outros operadores no mercado sejam desfavorecidos, quer sejam de operadores já presentes à data da celebração do acordo quer sejam novos operadores.
68 É à luz destas considerações que há que examinar se, no caso em apreço, a Comissão podia considerar com razão que a medida contestada era seletiva, por ser seletivo o acordo de 2005, na medida em que fixa o nível da taxa de exploração acrescida para cada um dos quinze anos da sua validade e que prevê que os níveis de taxa assim fixados permaneçam inalterados.
69 Em primeiro lugar, deve analisar‑se precisamente em que quadro jurídico foi celebrado o acordo de 2005.
70 A secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa permite a qualquer empresa mineira que explore campos de hidrocarbonetos ou de minerais sólidos pedir a prorrogação dos seus direitos de exploração mineira num ou em vários campos cuja exploração não iniciou num prazo de cinco anos a contar da emissão de autorização de exploração. Nessa medida, a secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa não é uma disposição de natureza seletiva.
71 No que respeita ao facto, referido no considerando 66 da decisão impugnada, de a empresa mineira e as autoridades húngaras poderem decidir não celebrar um acordo de prorrogação, não se pode deixar de observar, por um lado, que não resulta da secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa que, chamadas a conhecer de um pedido de prorrogação, as autoridades húngaras possam recusar abrir uma negociação com vista a celebrar um acordo que tenha por objeto a prorrogação dos direitos de exploração mineira em causa. Por outro lado, em conformidade com o disposto na secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa, qualquer empresa mineira pode pedir a prorrogação dos seus direitos de exploração mineira (n.° 70, supra). Todavia, tal empresa pode igualmente decidir não fazer nenhum pedido de prorrogação, nomeadamente, tendo em conta o custo financeiro induzido pelo acréscimo do nível de taxa aplicável à data do pedido de prorrogação, visando, tal sendo o caso, todos os campos em atividade (v. n.° 6, supra), ou decidir não aceitar os níveis propostos pelas autoridades húngaras na sequência de um pedido de prorrogação, de forma que nenhum acordo seja celebrado.
72 Por outro lado, é verdade que a secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa deixa às autoridades húngaras uma margem de apreciação, ao dispor que o nível da taxa de prorrogação, que determina, tal sendo o caso, o da taxa de exploração acrescida, não deve ultrapassar 1,2 vezes o nível aplicável à data do pedido de prorrogação. No entanto, tal margem de apreciação não poderá ser obrigatoriamente considerada favorável a certas empresas ou certas produções em relação a outras e, assim, conferir um caráter seletivo aos acordos de prorrogação celebrados. Com efeito, tal margem de apreciação pode justificar‑se por diferentes fatores, tais como o número de campos objeto de prorrogação e a sua importância estimada em relação aos campos já em exploração. Mais precisamente, se, como afirmou a Hungria no procedimento administrativo (v. n.° 57, supra), o acréscimo do nível de taxa aplicável à data do pedido de prorrogação visa compensar a perda de taxas relativa aos campos cuja exploração não foi iniciada no prazo de cinco anos a partir da emissão das autorizações de exploração, não é ilógico que o nível da taxa de prorrogação e, tal sendo o caso, o da taxa de exploração acrescida, as quais se aplicam respetivamente aos campos cuja data de início de exploração é prorrogada e aos campos já em exploração, sejam superiores quando o número de campos objeto prorrogação é significativo face ao número de campos já em exploração e que sejam inferiores quando, como no caso em apreço, o número de campos objeto de prorrogação represente uma pequena parte dos campos de exploração. Resulta daí que a margem de apreciação conferida pela secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa é de molde a permitir à administração preservar a igualdade de tratamento entre operadores consoante se encontrem em situações comparáveis ou diferentes na aceção da jurisprudência referida no n.° 54, supra, adaptando as suas propostas sobre as taxas às caraterísticas de cada pedido de prorrogação apresentado, e que surge como a expressão de um poder de apreciação circunscrito por critérios objetivos que não são estranhos ao sistema de taxas estabelecido pela regulamentação em causa. De forma mais ampla, deve observar‑se que a margem de apreciação de que aqui se trata distingue‑se, na sua natureza, dos casos em que o uso de tal margem está ligado à concessão de uma vantagem a favor de um operador económico. No caso em apreço, a margem de apreciação das autoridades húngaras serve para ponderar um encargo suplementar imposto aos operadores económicos para ter em conta imperativos que decorrem do princípio da igualdade de tratamento.
73 A secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa dispõe igualmente que o acordo de prorrogação fixa os níveis da taxa de prorrogação e, que, quando o pedido de prorrogação incidir em mais de dois ou de cinco campos, esse mesmo acordo fixa os níveis da taxa de exploração acrescida por um período de pelo menos cinco anos e o montante do pagamento único suplementar (v. n.° 6, supra). Resulta dessa disposição que, em caso de prorrogação, os níveis da taxa de prorrogação e, tal sendo o caso, os níveis da taxa de exploração acrescida são determinados exclusivamente pelo acordo de prorrogação, princípio que é, de resto, expressamente enunciado na primeira frase da secção 20, n.° 11, da lei relativa à indústria extrativa.
74 Portanto, face às disposições da secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa, que são aplicáveis a qualquer empresa que deseje pedir a prorrogação das suas autorizações de exploração e na base das quais o acordo de 2005 foi celebrado, o facto de os níveis de taxa fixados por ano de validade do referido acordo serem o resultado de uma negociação não basta para conferir a esse acordo um caráter seletivo. Tendo em conta o que acima se decidiu no n.° 72, só não teria sido assim caso as autoridades húngaras tivessem usado a sua margem de apreciação nas negociações que levaram ao acordo de 2005, que fixa os níveis da taxa de prorrogação e da taxa de exploração acrescida, de modo a favorecer a recorrente aceitando um nível de taxa baixo sem uma razão objetiva, tendo em conta a finalidade do acréscimo das taxas em caso de prorrogação de autorização de exploração e em detrimento de qualquer outro operador que tivesse procurado prorrogar os seus direitos de exploração mineira ou, na falta de tal operador, na presença de indícios concretos da existência de um tratamento favorável injustificado dado à recorrente. Por outro lado, na medida em que as suas cláusulas preveem que os níveis da taxa de exploração acrescida, contratualmente definidos, se apliquem durante todo o seu período de validade e não possam ser alterados unilateralmente durante esse período, o acordo de 2005 não acrescenta nada em relação à regra fixada pela secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa, acima recordada no n.° 73.
75 Em segundo lugar, cabe, portanto, ao Tribunal Geral verificar se a Comissão demonstrou o caráter seletivo do acordo de 2005, nomeadamente, tendo em conta a cláusula que fixa o nível preciso da taxa de exploração acrescida para cada um dos quinze anos da sua validade e a que prevê que os níveis assim fixados permaneçam inalterados.
76 Antes de mais, deve recordar‑se que a lei relativa à indústria extrativa está redigida em termos gerais quanto às empresas que podem beneficiar das disposições da secção 26‑A, n.° 5, da referida lei (v. n.° 70, supra).
77 Em seguida, não se pode deixar de observar que, na decisão impugnada, a Comissão não se limitou a declarar que a recorrente era a única empresa a ter, no plano dos factos, celebrado um acordo de prorrogação no setor dos hidrocarbonetos (considerando 71 da decisão impugnada). Ora, tal como foi acima referido nos n.os 66 e 71, esse facto pode explicar‑se por uma falta de interesse por parte de outros operadores e, portanto, pela falta de pedidos de prorrogação ou de acordo entre as partes sobre os níveis da taxa de prorrogação. No tocante a estas duas últimas hipóteses, uma vez que os critérios fixados pela lei relativa à indústria extrativa para a celebração de um acordo de prorrogação são objetivos e aplicáveis a qualquer operador potencialmente interessado que os preencha, não se pode aceitar que a celebração do acordo de 2005 apresente um caráter seletivo.
78 Por outro lado, tal como foi acima exposto no n.° 74, ao fixar os níveis da taxa de exploração acrescida para cada um dos quinze anos de validade do acordo de 2005 e ao prever que os níveis de taxa assim fixados permaneçam inalterados, a Hungria e a recorrente limitaram‑se a aplicar as disposições da secção 20, n.° 11, e da Secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa, que preveem que qualquer acordo de prorrogação fixe o nível da taxa de exploração acrescida para o seu período de validade.
79 Importa, além disso, recordar que os níveis estipulados por virtude do acordo de 2005 se aplicam a todos os campos da recorrente já em atividade mediante autorização, ou seja, a 44 campos de hidrocarbonetos cuja produção arrancou após 1 de janeiro de 1998 e a 93 campos de gás natural cuja produção arrancou antes dessa data, quando a prorrogação diz respeito apenas a doze outros campos não explorados no momento da sua celebração. Nestas condições, o facto de o coeficiente de acréscimo se situar aquém do limite máximo de 1,2 e em particular entre 1,02 e 1,05 (v. n.° 8, supra) pode explicar‑se objetivamente pela fraca importância dos doze campos abrangidos pela prorrogação em comparação com os 137 campos já em atividade em 2005 (v. n.° 72, supra). Ora, não se pode deixar de observar que a Comissão não examinou esse aspeto pertinente do acordo de 2005, de forma que nenhum indício de tratamento preferencial injustificado da recorrente resulta da decisão impugnada. Nestas condições, não poderá presumir‑se que a recorrente tenha tido direito a um tratamento favorável em relação a qualquer outra empresa que se encontrasse potencialmente numa situação comparável à sua na aceção da jurisprudência acima referida no n.° 54.
80 Correlativamente, se bem que a Comissão tenha mencionado que existiam muitos outros acordos de prorrogação no setor dos minerais sólidos, considerou que não havia que tomá‑los em conta, uma que diziam respeito a outros tipos de minerais sujeitos a outras taxas de exploração e que, para esses minerais, não tinha havido alteração das taxas pela lei relativa à indústria extrativa alterada (considerando 68 da decisão impugnada). Ora, deve recordar‑se que, segundo o considerando 70 da decisão impugnada, o caráter seletivo da medida contestada decorre da seletividade do acordo de 2005 (v. n.° 46, supra) e não da natureza dos minerais extraídos, dos níveis de taxas aplicáveis a essas categorias de minerais ou da circunstância de esses níveis não terem sido alterados posteriormente. Assim, as declarações feitas pela Comissão no considerando 68 da decisão impugnada não são pertinentes para afastar a argumentação relativa à existência de outros acordos de prorrogação celebrados por virtude da secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa e em termos semelhantes ao acordo de 2005. Pela abordagem que seguiu, a Comissão recusou‑se, portanto, a tomar em conta todos os elementos mediante os quais teria estado em condições de apreciar se o acordo de 2005 era seletivo em relação à recorrente tendo em conta a situação criada por outros acordos de prorrogação, igualmente celebrados com fundamento na secção 26‑A, n.° 5, da lei relativa à indústria extrativa e cuja existência lhe tinha sido revelada por ela. Além disso, a Comissão não procurou mesmo obter das autoridades húngaras mais amplas informações sobre os acordos de prorrogação celebrados por empresas mineiras do setor dos minerais sólidos.
81 Tendo em conta, em primeiro lugar, a ausência de seletividade que carateriza o quadro jurídico que rege a celebração dos acordos de prorrogação bem como as considerações que justificam a concessão de uma margem de apreciação às autoridades húngaras na altura das negociações relativas aos níveis das taxas e, em segundo lugar, a ausência de indícios de que essas autoridades tenham dado um tratamento favorável à recorrente em comparação com qualquer outra empresa que se encontre numa situação comparável (v. n.os 70 a 74, 79 e 80, supra), o caráter seletivo do acordo de 2005 não poderá ser considerado demonstrado.
82 Por fim, refira‑se que a subida das taxas por virtude da lei relativa à indústria extrativa alterada, que só entrou em vigor em 2008, teve lugar num contexto de aumento das cotações mundiais do petróleo bruto, tal como foi exposto pela recorrente nos seus articulados e pormenorizado na carta junta em resposta ao pedido feito nesse sentido pelo Tribunal Geral (v. n.° 36, supra). Não tendo a Comissão, de resto, invocado que o acordo de 2005 tivesse sido celebrado na antecipação de uma subida das taxas de exploração, a combinação desse acordo com essa lei não poderá validamente ser qualificada de auxílio estatal na aceção do artigo 107.° TFUE (v. n.os 64 a 67, supra).
83 Por conseguinte, deve acolher‑se a segunda alegação do primeiro fundamento do recurso, relativa à inexistência de seletividade da medida contestada, e anular a decisão impugnada, sem que haja necessidade de responder às outras alegações do primeiro fundamento, ao segundo e ao terceiro fundamento.
Quanto às despesas
84 Por força do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. No caso em apreço, tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la a suportar as suas próprias despesas e as despesas da recorrente.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
decide:
1) A Decisão 2011/88/UE da Comissão, de 9 de junho de 2010, relativa ao auxílio estatal C 1/09 (ex NN 69/08) concedido pela Hungria a favor da MOL Nyrt., é anulada.
2) A Comissão Europeia é condenada nas despesas.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 12 de novembro de 2013.
Assinaturas