USNESENÍ SOUDU (prvního senátu)
19. září 2006 (*)
„Žaloba na neplatnost – Směrnice 92/43/EHS – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Rozhodnutí 2004/798/ES – Seznam lokalit významných pro Společenství v kontinentální biogeografické oblasti – Osoby bezprostředně a osobně dotčené – Nepřípustnost“
Ve věci T‑122/05,
Robert Benkö, s bydlištěm v Kohfidisch (Rakousko),
Nikolaus Draskovich, s bydlištěm v Güssing (Rakousko),
Alexander Freiherr von Kottwitz-Erdödy, s bydlištěm v Kohfidisch,
Peter Masser, s bydlištěm v Deutschlandsberg (Rakousko),
Alfred Prinz von und zu Liechtenstein, s bydlištěm v Deutschlandsberg,
Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha (Rakousko),
Gemeinde Ebergassing (Rakousko),
Ernst Harrach, s bydlištěm v Bruck an der Leitha (Rakousko),
Schlossgut Schönbühel-Aggstein AG, se sídlem ve Vaduzu (Lichtenštejnsko),
Heinrich Rüdiger Fürst Starhemberg’sche Familienstiftung, se sídlem ve Vaduzu,
zastoupení M. Schaffgotschem, advokátem,
žalobci,
proti
Komisi Evropských společenství, zastoupené M. van Beekem a B. Schimou, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise 2004/798/ES ze dne 7. prosince 2004, kterým se přijímá seznam lokalit významných pro Společenství v kontinentální biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS (Úř. věst. L 382, s. 1; Zvl. vyd. 15/02, s. 102),
SOUD PRVNÍHO STUPNĚ
EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ (první senát),
ve složení R. García-Valdecasas, předseda, J. D. Cooke a V. Trstenjak, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: E. Coulon,
vydává toto
Usnesení
Právní a skutkový rámec
1 Dne 21. května 1992 přijala Rada směrnici 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102, dále jen „směrnice o stanovištích“).
2 Cílem směrnice o stanovištích je podle čl. 2 odst. 1 této směrnice přispět k zajištění biologické rozmanitosti prostřednictvím ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin na území členských států, na které se vztahuje Smlouva o ES.
3 Ve svém čl. 2 odst. 2 upřesňuje, že cílem opatření přijímaných k provedení této směrnice je zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství.
4 Podle šestého bodu odůvodnění směrnice o stanovištích je nutno podle stanoveného časového rozvrhu vyhlásit zvláštní oblasti ochrany s cílem vytvořit spojitou evropskou ekologickou síť, aby byla zajištěna ochrana nebo zachování přírodních stanovišť a druhů v zájmu Společenství v odpovídajícím stavu z hlediska jejich ochrany.
5 Podle čl. 1 písm. l) směrnice o stanovištích je zvláštní oblast ochrany definována jako „lokalita významná pro Společenství a vyhlášená členskými státy prostřednictvím právního, správního a/nebo [nebo] smluvního aktu, u které jsou pro přírodní stanoviště a/nebo [nebo] populace druhů, pro něž je lokalita určena, uplatněna ochranná opatření nezbytná k jejich zachování nebo obnově ve stavu z hlediska jejich ochrany příznivém“.
6 Podle čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce směrnice o stanovištích bude pod názvem „Natura 2000“ vytvořena spojitá evropská ekologická síť zvláštních oblastí ochrany, složená z lokalit s přírodními stanovišti uvedenými v příloze I směrnice o stanovištích, jakož i se stanovišti druhů uvedenými v příloze II této směrnice a která umožní zachovat příslušné typy přírodních stanovišť a stanoviště druhů v jejich přirozeném areálu rozšíření ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo popřípadě umožní tento stav obnovit.
7 Příloha I směrnice o stanovištích určuje typy přírodních stanovišť v zájmu Společenství, jejichž ochrana vyžaduje vyhlášení zvláštních oblastí ochrany; její příloha II určuje druhy živočichů a rostlin v zájmu Společenství, jejichž ochrana vyžaduje vyznačení zvláštních území ochrany.
8 Článek 4 směrnice o stanovištích stanoví tříetapový postup pro stanovení zvláštních oblastí ochrany. Podle odstavce 1 tohoto ustanovení navrhne každý členský stát seznam lokalit, v němž bude uvedeno, jaké typy přírodních stanovišť z přílohy I a jaké druhy z přílohy II směrnice o stanovištích, původní pro toto území, se na jednotlivých lokalitách vyskytují. Seznam spolu s informacemi o každé lokalitě musí být do tří let po oznámení směrnice o stanovištích předložen Komisi.
9 Podle čl. 4 odst. 2 směrnice o stanovištích vypracuje Komise z těchto seznamů na základě kritérií stanovených v příloze III této směrnice po dohodě s každým členským státem návrh seznamu lokalit významných pro Společenství. Seznam lokalit významných pro Společenství přijme Komise postupem podle článku 21 směrnice o stanovištích.
10 Článek 4 odst. 4 směrnice o stanovištích stanoví, že jakmile je lokalita významná pro Společenství přijata postupem podle odstavce 2 téhož článku, vyhlásí příslušný členský stát co nejdříve a nejpozději do šesti let tuto lokalitu jako zvláštní oblast ochrany a podle významu lokality stanoví priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II a pro ekologickou soudržnost sítě Natura 2000 a také podle toho, jak jsou tyto lokality ohroženy postupným znehodnocováním nebo zničením.
11 Směrnice o stanovištích ve svém čl. 4 odst. 5 upřesňuje, že jakmile je některá lokalita zařazena do seznamu lokalit významných pro Společenství vypracovaného Komisí, vztahují se na ni ustanovení čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích.
12 Článek 6 směrnice o stanovištích se týká nezbytných opatření k zajištění ochrany zvláštních oblastní ochrany. Tento článek stanoví:
„1. Pro zvláštní oblasti ochrany stanoví členské státy nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje a vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na těchto lokalitách vyskytují.
2. Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ani k [, jakož i] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.
3. Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho [svých] důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.
4. Pokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě Natura 2000. O přijatých kompenzačních opatřeních uvědomí Komisi.
Jestliže se na dotyčné lokalitě vyskytují prioritní typy přírodních stanovišť a/nebo [nebo] prioritní druhy, pak mohou být uplatněny pouze důvody související s ochranou lidského zdraví a veřejné bezpečnosti s nesporně příznivými důsledky mimořádného významu pro životní prostředí nebo jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu podle stanoviska Komise.“
13 Dne 7. prosince 2004 přijala Komise na základě článku 4 směrnice o stanovištích rozhodnutí 2004/798/ES, kterým se přijímá seznam lokalit významných pro Společenství v kontinentální biogeografické oblasti podle směrnice o stanovištích (Úř. věst. L 382, s. 1, dále jen „napadené rozhodnutí“). Tento seznam obsažený v příloze I napadeného rozhodnutí zahrnuje následující lokality:
– AT1114813 Südburgenländisches Hügel- und Terassenland;
– AT1205A00 Wachau;
– AT1220000 Feuchte Ebene – Leithaauen;
– AT2242000 Schwarze und Weiße Sulm;
– AT3120000 Waldaist und Naarn;
– AT3122000 Oberes Donau- und Aschachtal.
14 Jedním z žalobců je Peter Masser, který již několik let řídí projekt na vytvoření malé elektrárny v lokalitě označené kódem AT2242000. Totéž činí i Alfred Prinz von und zu Liechtenstein, který je navíc pozemkovým vlastníkem.
15 Lokalita označená kódem AT1220000 se nachází na území Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha a Gemeinde Ebergassing. Tyto dvě obce se nalézají v zemi Dolní Rakousko. Netvrdí, že by byly vlastníky parcel nacházejících se v lokalitách určených v napadeném rozhodnutí.
16 Konečně, ostatní žalobci jsou vlastníky parcel nacházejících se v lokalitách uvedených v napadeném rozhodnutí a spravují na nich zemědělská a lesnická hospodářství. V případě lokality označené kódem AT1114813 se jedná o R. Benkö, N. Draskoviche a A. Freiherr von Kottwitz-Erdödy, u lokality označené kódem AT1220000 o E. Harracha, u lokality označené kódem AT1205A00 o Schlossgut Schönbühel-Aggstein AG a u lokality označené kódem AT3122000 o Heinrich Rüdiger Fürst Starhemberg’sche Familienstiftung.
Řízení
17 Návrhem došlým kanceláři Soudu dne 21. března 2005 podali žalobci projednávanou žalobu.
18 Samostatným podáním doručeným kanceláři Soudu dne 25. července 2005 žalovaná vznesla námitku nepřípustnosti podle článku 114 jednacího řádu Soudu. Žalobci předložili dne 2. září 2005 své vyjádření k této námitce.
19 Na základě organizačních procesních opatření Soud položil Rakouské republice a Komisi písemné otázky. Odpovědi na tyto otázky předložené ve stanovené lhůtě byly doručeny všem žalobcům, kteří v této souvislosti předložili vyjádření.
Návrhová žádání účastníků řízení
20 Žalobci navrhují, aby Soud:
– prohlásil žalobu za přípustnou;
– zrušil napadené rozhodnutí v celém rozsahu;
– podpůrně, zrušil napadené rozhodnutí, pokud jde o všechny rakouské lokality významné pro Společenství (označené kódem AT v příloze I napadeného rozhodnutí);
– podpůrněji, zrušil zařazení lokalit označených kódy AT1114813, AT2242000, AT1220000, AT1205A00, AT3122000 a AT3120000 podle napadeného rozhodnutí jako lokalit významných pro Společenství;
– nebo ještě podpůrněji, zrušil zařazení lokalit uvedených v příloze I napadeného rozhodnutí jako lokalit významných pro Společenství pro stanoviště a druhy se stupněm zastoupení a celkovým hodnocením B, C a D (podpůrněji C a D nebo ještě podpůrněji jen D) podle standardních formulářů údajů členských států pro:
– veškeré lokality zařazené do napadeného rozhodnutí (podle přílohy I),
– podpůrněji, všechny rakouské lokality (označené kódem AT v příloze I),
– nebo ještě podpůrněji, jen pro lokality AT1114813, AT2242000, AT1220000, AT1205A00, AT3122000 a AT3120000.
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
21 Komise navrhuje, aby Soud:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou;
– uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
22 Na základě čl. 114 odst. 1 jednacího řádu může Soud, požaduje-li to některý účastník řízení, vydat rozhodnutí o nepřípustnosti, aniž by se zabýval věcí samou. Podle odstavce 3 téhož článku, nerozhodne-li Soud jinak, projedná se návrh ústně. V projednávaném případě má Soud věc na základě přezkumu spisu za dostatečně objasněnou pro to, aby rozhodl, aniž by zahájil ústní část řízení.
23 Komise nejprve zpochybnila právní zájem na podání žaloby na straně žalobců vyjma obcí a dále skutečnost, že by napadené rozhodnutí bylo napadnutelným aktem ve smyslu čl. 230 prvního pododstavce ES, a následně se ve své námitce nepřípustnosti soustředila na bezprostřední a osobní dotčení žalobců ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES. Toto poslední tvrzení je třeba zkoumat na prvním místě.
24 Článek 230 čtvrtý pododstavec ES stanoví, že „[k]aždá fyzická nebo právnická osoba může [...] podat žalobu proti rozhodnutím, která jsou jí určena, jakož i proti rozhodnutím, která, byť vydána ve formě nařízení nebo rozhodnutí určeného jiné osobě, se jí bezprostředně a osobně dotýkají“.
25 Jelikož není sporné, že napadené rozhodnutí není žalobcům určeno, je třeba přezkoumat, zda se jich toto rozhodnutí, určené pouze členským státům, bezprostředně a osobně dotýká.
26 Vzhledem k tomu, že se právní postavení žalobců-soukromých osob podstatně liší od právního postavení žalujících obcí, které nejsou vlastníky parcel nacházejících se v lokalitách zařazených napadeným rozhodnutím jako lokality významné pro Společenství, je vhodné zkoumat situaci obou těchto kategorií žalobců odděleně.
K dotčení žalobců-soukromých osob
Argumenty účastníků řízení
27 Komise nejprve kvalifikuje obsah napadeného rozhodnutí jako obecná pravidla normativní povahy, a tedy samotné rozhodnutí jako akt s obecnou působností, načež tvrdí, že žalobci-soukromé osoby nejsou bezprostředně dotčeni ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES. Jelikož musí být vzato v úvahu právní postavení a nikoli skutkový stav (rozsudek Soudu ze dne 27. června 2000, Salamander a další v. Parlament a Rada, T‑172/98, T‑175/98 až T‑177/98, Recueil, s. II‑2487, bod 62), případný pokles hodnoty majetku žalobců-soukromých osob způsobený napadeným rozhodnutím nestačí k tomu, aby mohl zakládat jejich bezprostřední dotčení.
28 Podle Komise jsou sporná ustanovení ve své podstatě podobná ustanovením směrnice, jež nemohou ukládat povinnosti jednotlivcům. Článek 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích tak ukládá povinnosti pouze členským státům, a nikoli jednotlivcům.
29 Komise připomíná, že k určení, zda je žalobce bezprostředně dotčen, je třeba ověřit, zda lze obsah opatření členských států dovodit z napadených ustanovení, aniž by přitom členské státy měly posuzovací pravomoc. V projednávané věci však nelze určit, kdy a případně jak napadené rozhodnutí změnilo práva žalobců‑soukromých osob. Článek 6 odst. 2 směrnice o stanovištích totiž ponechává členským státům prostor pro uvážení přinejmenším ve dvou ohledech: určení, kdy může být vyrušování významné, a stanovení vhodných opatření k vyloučení poškozování a vyrušování. Rovněž článek 6 odst. 3 a 4 směrnice o stanovištích ponechává členským státům prostor pro uvážení, jelikož požadavek na posouzení slučitelnosti s cíli ochrany může mít právní účinky toliko v souvislosti s konkrétním plánem nebo projektem.
30 Komise poukazuje obdobně na usnesení Soudu ze dne 10. září 2002, Japan Tobacco a JT International v. Parlament a Rada (T‑223/01, Recueil, s. II‑3259) a uplatňuje, že čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích žalobce-soukromé osoby nepodrobuje žádnému omezení. Komise se domnívá, že k tomu, aby bylo možné na základě směrnice o stanovištích uvažovat o omezeních pro jednotlivce, musí členský stát vždy nejprve posoudit a schválit potřebnost zásahu a následně rozhodnout o vhodném druhu zásahu. Pokud jde například o určité užívání půdy, mohl by je zcela zakázat, povolit je popřípadě za současného stanovení povinností nebo podmínek, anebo stanovit sám nebo prostřednictvím třetích osob opatření k vyvážení nevýhod sporného užívání. Ze všech těchto úvah podle Komise vyplývá, že žalobci-soukromé osoby nejsou napadeným rozhodnutím bezprostředně dotčeni.
31 Žalobci-soukromé osoby se domnívají, že jsou bezprostředně dotčeni, protože členské státy nemají v zásadních rozhodnutích žádnou posuzovací pravomoc. Napadené rozhodnutí provádí volbu lokalit a vymezuje je. Dále pak směrnice o stanovištích stanoví rozhodující cíle ochrany, přičemž členským státům neponechává žádný rozhodovací prostor pro uvážení. Článek 6 odst. 2 směrnice o stanovištích totiž podle žalobců-soukromých osob stanoví zákaz poškozování.
32 Žalobci-soukromé osoby sice připouštějí, že ve smyslu čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích členské státy mohou přijmout opatření, která se jim jeví vhodná k splnění uvedených cílů, zdůrazňují však, že tyto cíle již byly stanoveny. Žalobci‑soukromé osoby mají za to, že k provedení napadeného rozhodnutí musejí členské státy přijmout opatření, která jsou pro ně nepříznivá, protože přinejmenším musejí provést bez jakékoli posuzovací pravomoci zákaz poškozování ve smyslu čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích a povinnost učinit posouzení důsledků pro přírodu ve vztahu k žalobcům-soukromým osobám ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Schválení plánu nebo projektu je totiž vázáno na podmínku vědecké jistoty o tom, že nedojde k nepříznivým dopadům, což se rovná vědeckému zkoumání, a nikoli diskreční pravomoci. Směrnice o stanovištích krom toho členským státům neumožňuje použitelná pravidla zmírnit nebo se od nich odchýlit. To má nepříznivé důsledky pro žalobce‑soukromé osoby.
33 Žalobci-soukromé osoby dodávají, že jednotlivci musejí dodržovat cíle ochrany stanovené v rámci směrnice o stanovištích a z toho vyplývající povinnosti. Jednotlivci nemohou obejít normy a cíle stanovené směrnicí o stanovištích a napadeným rozhodnutím s odvoláním na nepřijetí vnitrostátních prováděcích pravidel, které je pouze otázkou formální.
34 Na úvahu Komise, podle níž mají žalobci v případě odmítnutí projednávané žaloby jako nepřípustné nadále možnost namítat protiprávnost napadeného rozhodnutí před vnitrostátními soudy, které pak jsou povinny položit Soudnímu dvoru otázku ohledně legality napadeného rozhodnutí ve smyslu článku 234 ES, žalující obce a ostatně též žalobci-soukromé osoby odpovídají, že tento právní prostředek neumožňuje vyjasnit skutkové otázky, o něž se v projednávané věci jedná, a že tento postup je příliš zdlouhavý, protože trvá přibližně šest let. Členské státy jsou totiž povinny provést směrnici o stanovištích a uplatňovat relevantní právní úpravu na oblasti, které byly nesprávně kvalifikovány jako lokality významné pro Společenství, takže k přezkumu legality napadeného rozhodnutí cestou řízení o předběžné otázce by došlo příliš pozdě. Domnívají se proto, že jsou zbaveni účinné soudní ochrany v rozporu se zásadou právní jistoty a zásadou efektivity práva Společenství.
Závěry Soudu
35 Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že bezprostřední dotčení vyžaduje, aby dané opatření Společenství způsobovalo přímé účinky na právní postavení jednotlivce a neponechávalo adresátům daného opatření pověřeným jeho provedením žádnou posuzovací pravomoc, neboť má čistě automatickou povahu a vychází pouze z předpisu Společenství bez použití jiných zprostředkujících pravidel (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 5. května 1998, Dreyfus v. Komise, C‑386/96 P, Recueil, s. I‑2309, bod 43 a citovaná judikatura, a rozsudek Salamander a další v. Parlament a Rada, uvedený výše, bod 52).
36 Stejně je tomu tak, pokud je možnost adresátů nevyhovět aktu Společenství čistě teoretická, přičemž jejich vůle vyvodit odpovídající důsledky, které jsou s ním v souladu nevyvolává žádné pochybnosti (výše uvedený rozsudek Dreyfus v. Komise, bod 44).
37 Žalobci-soukromé osoby zejména uplatňují, že režim ochrany upravený v čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích, jemuž na základě napadeného rozhodnutí podléhají jejich parcely, jim způsobuje přímé nepříznivé následky, jakými jsou zákaz poškozování a povinnost provést posouzení důsledků projektů uskutečněných v dané lokalitě.
38 Je-li přitom pravda, že čl. 4 odst. 5 směrnice o stanovištích stanoví, že jakmile je některá lokalita zařazena do seznamu uvedeného v odstavci 2 třetím pododstavci téhož článku, vztahuje se na ni ustanovení čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích, je třeba ověřit, zdali posledně uvedená ustanovení ponechávají vnitrostátními orgánům prostor pro uvážení, či nikoli.
39 Článek 6 odst. 2 směrnice o stanovištích ukládá členským státům povinnost přijmout v oblastech zvláštní ochrany „vhodná opatření, aby […] vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ani k [, jakož i] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice“. Přídavné jméno „vhodná“ použité v tomto ustanovení zřetelně nasvědčuje tomu, že členské státy musejí posoudit případ od případu, zda mají být opatření přijata, a je-li tomu tak, jaké typy opatření je třeba přijmout, aby se vyloučilo poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů, jakož i vyrušování, pokud jde o stanoviště a druhy, pro něž jsou území určena ve smyslu čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Vhodná opatření k tomu, aby se vyloučilo vyrušování, pokud jde o stanoviště a druhy, pro něž jsou území určena, smějí být krom toho přijímána pouze za podmínky, že by „takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice“. Otázka, zda může být vyrušování významné ve vztahu k cílům směrnice o stanovištích, je tedy ponechána na úvaze vnitrostátních orgánů.
40 Z těchto úvah vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobci-soukromé osoby, čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích ponechává členským státům posuzovací pravomoc (viz v tomto smyslu stanovisko generální advokátky J. Kokott k věci, v níž byl vydán rozsudek Soudního dvora ze dne 7. září 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, Sb. rozh. s. I‑7405, I‑7409, bod 133).
41 Podle čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení svých důsledků pro dotyčnou lokalitu z hlediska cílů její ochrany. Z tohoto ustanovení vyplývá, že předmětem posouzení musejí být pouze plány a projekty, které budou mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv. Článek 6 odst. 3 směrnice o stanovištích totiž váže požadavek odpovídajícího posouzení důsledků plánu nebo projektu na podmínku, že je pravděpodobné nebo že hrozí, že bude mít významný vliv na dotyčnou lokalitu (rozsudek Soudního dvora ze dne 20. října 2005, Komise v. Spojeném království, C‑6/04, Sb. rozh. s. I‑9017, bod 54).
42 Taková hrozba je dána, jestliže nelze na základě objektivních skutečností vyloučit, že uvedený plán nebo projekt bude mít na dotčenou lokalitu významný vliv (výše uvedené rozsudky Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, body 44 a 45, a Komise v. Spojené království, bod 54). Nicméně otázka, zda určitý plán nebo projekt tuto podmínku splňuje a na základě jakých kritérií, nutně předpokládá posouzení ze strany vnitrostátních orgánů (viz v tomto smyslu stanovisko generálního advokáta Tizzana k věci, v níž byl vydán rozsudek Soudního dvora ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Německo, C‑98/03, Sb. rozh. s. I‑53, I‑57, bod 38). Z toho vyplývá, že členské státy nejsou povinny podmínit veškeré plány nebo projekty žalobců-soukromých osob odpovídajícím posouzením jejich důsledků pro dotyčnou lokalitu.
43 Pokud mají vnitrostátní orgány za to, že určitý projekt může mít významný vliv na dotčené lokality, musejí na základě čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích ve spojení s jejím desátým bodem odůvodnění provést odpovídající posouzení důsledků uvedeného projektu pro dotyčné lokality. Přídavné jméno „odpovídající“ svědčí o existenci posuzovací pravomoci členských států, pokud jde o typ prováděného posouzení. Článek 6 odst. 3 druhá věta směrnice o stanovištích stanoví, že „[s] přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti“. Příslušné vnitrostátní orgány s přihlédnutím k závěrům posouzení důsledků plánu nebo projektu pro dotyčnou lokalitu takový plán nebo projekt schválí teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost uvedené lokality. V tomto ohledu mají vnitrostátní orgány prostor pro uvážení, který využívají způsoby vymezenými v čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, body 67 a 70).
44 Článek 6 odst. 4 směrnice o stanovištích, jehož použití je vyhrazeno v druhé větě čl. 6 odst. 3 této směrnice, krom toho stanoví, že za jistých podmínek je možné schválit plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu i přes negativní závěry posouzení důsledků pro lokalitu ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Vnitrostátní orgány tak mají zcela zjevně prostor pro uvážení v otázce, zda má být určitý plán nebo projekt uskutečněn z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu.
45 Členské státy proto nejsou povinny zakázat plány nebo projekty žalobců‑soukromých osob. Případný zákaz některého z těchto projektů by se nezakládal na směrnici o stanovištích, nýbrž na rozhodnutí toho kterého členského státu provést napadené rozhodnutí a směrnici o stanovištích v konkrétním případě spíše tím než oním způsobem (viz v tomto smyslu usnesení Soudu ze dne 22. června 2006, Freiherr von Cramer-Klett a Rechtlerverband Pfronten v. Komise, T‑136/04, Sb. rozh. s. II‑1805, body 47 a 52; Mayer a další v. Komise, T‑137/04, Sb. rozh. s. II‑1825, body 60 a 65, a Sahlstedt a další v. Komise, T‑150/05, Sb. rozh. s. II‑1851, body 54 a 59; viz také v tomto smyslu obdobně výše uvedený rozsudek Salamander a další v. Parlament a Rada, bod 68, a výše uvedené usnesení Japan Tobacco a JT International v. Parlament a Rada, bod 51 a následující).
46 Z předchozích úvah vyplývá, že zařazení určité lokality do seznamu lokalit významných pro Společenství neposkytuje přesný údaj o tom, jaká opatření budou přijata vnitrostátními orgány v souladu s ustanoveními směrnice o stanovištích.
47 Žalobci-soukromé osoby uplatňují, že z napadeného rozhodnutí vyplývají závažné hospodářské dopady a právní nevýhody, a sice zvýšení administrativních nákladů a ztráta hodnoty jejich pozemků. I kdyby však tyto účinky vyplývaly přímo ze směrnice o stanovištích a z napadeného rozhodnutí, a nikoli z toho, jak hospodářské subjekty předvídají jejich použití ze strany členských států, nepůsobí každopádně na právní postavení, nýbrž pouze na skutkovou situaci žalobců‑soukromých osob (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Salamander a další v. Parlament a Rada, bod 62; výše uvedená usnesení Freiherr von Cramer-Klett a Rechtlerverband Pfronten v. Komise, bod 47; Mayer a další v. Komise, bod 60, a Sahlstedt a další v. Komise, bod 54).
48 Žalobci-soukromé osoby a ostatně i žalující obce se konečně v podstatě dovolávají svého práva na účinnou soudní ochranu.
49 V tomto ohledu je třeba připomenout, že Smlouva jednak ve svých článcích 230 ES a 241 ES, a jednak v článku 234 ES stanovila ucelený systém procesních prostředků a řízení určený k zajištění přezkumu legality aktů orgánů, a svěřila jej soudu Společenství (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 23. dubna 1986, Les Verts v. Parlament, 294/83, Recueil, s. 1339, bod 23). Jelikož fyzické a právnické osoby nemohou v tomto systému z důvodu podmínek přípustnosti uvedených v čl. 230 čtvrtém pododstavci ES přímo napadnout akty Společenství s obecnou působností, mají možnost podle případu uplatnit neplatnost takových aktů buď procesní námitkou na základě článku 241 ES u soudu Společenství, nebo u vnitrostátních soudů a přimět tyto vnitrostátní soudy, které nemají samy pravomoc prohlásit uvedené akty za neplatné (rozsudek Soudního dvora ze dne 22. října 1987, Foto-Frost, 314/85, Recueil, s. 4199, bod 20), položit v tomto ohledu Soudnímu dvoru předběžnou otázku (rozsudek Soudního dvora ze dne 25. července 2002, Unión de Pequeños Agricultores v. Rada, C‑50/00 P, Recueil, s. I‑6677, bod 40).
50 Členským státům tak přísluší, aby stanovily systém procesních prostředků a řízení umožňující zajistit dodržování práva na účinnou soudní ochranu (výše uvedený rozsudek Unión de Pequeños Agricultores v. Rada, bod 41).
51 V rámci toho jsou v souladu se zásadou loajální spolupráce vyjádřenou v článku 10 ES vnitrostátní soudy povinny v co největším možném rozsahu vykládat a uplatňovat vnitrostátní procesní pravidla upravující podání žaloby takovým způsobem, který umožňuje fyzickým a právnickým osobám napadnout soudní cestou legalitu všech rozhodnutí a jiných vnitrostátních opatření týkajících se použití aktu Společenství s obecnou působností vůči nim tím, že budou namítat neplatnost tohoto aktu (výše uvedený rozsudek Unión de Pequeños Agricultores v. Rada, bod 42).
52 Žalobci tedy sice nemohou žádat zrušení napadeného aktu, ale budou moci napadnout vnitrostátní akty k provedení směrnice o stanovištích a napadeného rozhodnutí, které se jich budou dotýkat, a v této souvislosti si uchovávají možnost namítat jejich protiprávnost před vnitrostátními soudy, které budou rozhodovat v souladu s článkem 234 ES (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 17. listopadu 1998, Kruidvat v. Komise, C‑70/97 P, Recueil, s. I‑7183, bod 49; usnesení Soudu ze dne 12. července 2000, Conseil national des professions de l’automobile a další v. Komise, T‑45/00, Recueil, s. II‑2927, bod 26).
53 Z předcházejících úvah vyplývá, že žalobci-soukromé osoby nejsou napadeným rozhodnutím bezprostředně dotčeni, aniž by bylo nutné zkoumat, zda se jich toto rozhodnutí dotýká osobně.
K dotčení žalujících obcí
Argumenty účastnic řízení
54 Pokud jde o osobní dotčení žalujících obcí, Komise nejprve zdůraznila rozdílnosti mezi projednávanou věcí a věcmi, v nichž byl vydán rozsudek Soudního dvora ze dne 18. května 1994, Codorníu v. Rada (C‑309/89, Recueil, s. I‑1853), a rozsudek Soudu ze dne 11. září 2002, Pfizer Animal Health v. Rada (T‑13/99, Recueil, s. II‑3305), načež uplatňuje, že obecný zájem, jaký může mít právnická osoba jako obec, coby subjekt příslušný pro hospodářské a sociální záležitosti na svém území, na dosažení příznivého výsledku pro hospodářskou prosperitu tohoto území, sám o sobě nestačí k tomu, aby byla tato právnická osoba považována za osobně dotčenou ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES (rozsudek Soudního dvora ze dne 10. dubna 2003, Komise v. Nederlandse Antillen, C‑142/00 P, Recueil, s. I‑3483, bod 69). Podle Komise každý akt Společenství s obecnou působností, který členským státům ukládá povinnosti, může v závislosti na jejich institucionální struktuře znamenat, že různé vnitrostátní samosprávné celky budou povinny tyto povinnosti dodržovat. V projednávaném případu se postavení žalujících obcí neliší od postavení jiných místně příslušných vnitrostátních veřejnoprávních útvarů ve vztahu k lokalitám zařazeným v napadeném rozhodnutí jako lokality významné pro Společenství.
55 Žalující obce Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha a Gemeinde Ebergassing poukazují na své postavení obcí, jejichž obydlené oblasti jsou ohroženy určením oblastí a cílů ochrany. Tyto obce jsou osobně dotčeny jakožto místní samosprávné celky pověřené územním plánováním a ochranou obydlených oblastí, na něž se napadené rozhodnutí vztahuje. V důsledku napadeného rozhodnutí tak podléhají svévolně a neprávem právnímu režimu směrnice o stanovištích, z čehož plyne porušení jejich institucionálních pravomocí.
56 Žalující obce se mimoto dovolávají výše uvedeného rozsudku Codorníu v. Rada, jakož i svého práva být vyslechnuty.
57 Konečně na základě úvah uvedených v bodě 34 tohoto usnesení uplatňují, že odmítnutí projednávané žaloby jako nepřípustné by jim nezaručilo dostatečnou soudní ochranu. Na základě úvah uvedených v bodě 34 tohoto usnesení zastává Komise opačný názor.
Závěry Soudu
58 Je namístě ověřit, zda jsou žalující obce dotčeny napadeným rozhodnutím z důvodu určitých vlastností, které jsou pro ně zvláštní, nebo faktické situace, která je vymezuje vzhledem ke všem ostatním osobám, a tím je individualizuje způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát napadeného rozhodnutí (rozsudky Soudního dvora ze dne 15. července 1963, Plaumann v. Komise, 25/62, Recueil, s. 197, 223, a Komise v. Nederlandse Antillen, uvedený výše, bod 65).
59 Žalující obce tvrdí, že své osobní dotčení zakládají zejména na své pravomoci v oblasti územního plánování a ochrany území, na němž se nacházejí lokality určené napadeným rozhodnutím.
60 Přitom jak uvádí Rakouská republika ve své odpovědi ze dne 6. dubna 2006 na otázku položenou Soudem, ustanovení čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích spadají podle rakouského práva do zákonodárné a výkonné pravomoci zemí, s výjimkou zemí Vídeň a Horní Rakousko, kde tato pravomoc náleží alespoň zčásti a v některých případech obcím. Žalobci ve svém stanovisku ze dne 16. května 2006 k odpovědi Rakouské republiky tuto analýzu nezpochybňují. Z toho vyplývá, že žalující obce, které se nacházejí v zemi Dolní Rakousko, nemají pravomoc k provedení čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích. Proto je třeba vyloučit, že by je taková pravomoc individualizovala ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES.
61 I kdyby měly žalující obce pravomoc provést směrnici o stanovištích, tato pravomoc by je každopádně nemohla individualizovat ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES. V tomto ohledu se totiž jejich právní postavení neliší od právního postavení jakéhokoli jiného vnitrostátního orgánu pověřeného provedením směrnice o stanovištích a zejména čl. 6 odst. 2 až 4 této směrnice.
62 Je pravda, že vnitrostátní orgány příslušné k provedení směrnice o stanovištích jsou povinny na základě článku 6 směrnice o stanovištích přijmout nezbytná ochranná opatření, a zejména opatření k vyloučení poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů (odstavec 2) a opatření k odpovídajícímu posouzení důsledků pro určené lokality, co se týče plánů nebo projektů, které na ně mohou mít významný vliv (odstavec 3). Vymezení lokalit významných pro Společenství v napadeném rozhodnutí je však obecné a abstraktní, jelikož se nezaměřuje na konkrétní osoby, nýbrž na části území. Tyto části území jsou sice velmi omezeného rozsahu, jsou však určeny pouze podle názvu, rozlohy a zeměpisných údajů lokality, což jsou obecná a abstraktní kritéria.
63 Vzhledem k obecné a abstraktní povaze vymezení lokalit určených v napadeném rozhodnutí je přitom případný vliv povinností vyplývajících ze směrnice o stanovištích na výkon pravomoci žalujících obcí, pokud jde o územní plánování a ochranu území, stejný jako v případě jakékoli jiné obce, na jejímž území se nachází lokalita určená napadeným rozhodnutím. Jak ostatně správně uvádí Komise ve své námitce nepřípustnosti, každý obecný akt práva Společenství, který členským státům ukládá povinnosti, může v závislosti na jejich institucionální struktuře znamenat, že různé vnitrostátní samosprávné celky budou povinny dodržovat tyto povinnosti. Tato situace proto žalující obce nijak neodlišuje od situace jiných vnitrostátních veřejnoprávních útvarů místně příslušných pro lokality určené v napadeném rozhodnutí jako lokality významné pro Společenství.
64 V tomto ohledu je třeba připomenout, že obecný zájem, jaký může mít regionální nebo místní správní útvar, coby orgán příslušný pro hospodářské a sociální záležitosti na svém území, na dosažení příznivého výsledku pro hospodářskou prosperitu tohoto území, sám o sobě nestačí k tomu, aby byl tento útvar považován za dotčený akty s obecnou působností ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES (viz v tomto smyslu rozsudky Soudního dvora ze dne 22. listopadu 2001, Nederlandse Antillen v. Rada, C‑452/98, Recueil, s. I‑8973, bod 64, a Komise v. Nederlandse Antillen, uvedený výše, bod 69).
65 Žalující obce zakládají svou aktivní legitimaci na odkazu na výše uvedený rozsudek Codorníu v. Rada. Neprokázaly však, že by napadené rozhodnutí znamenalo takový zásah, že by znemožnilo výkon konkrétního práva ve smyslu tohoto rozsudku.
66 Žalující obce tvrdí, že v důsledku napadeného rozhodnutí svévolně a neprávem podléhají právnímu režimu směrnice o stanovištích. Tento údajný omyl Komise, pokud jde o určení části území žalujících obcí jakožto lokalit významných pro Společenství, se však týká pouze meritorní stránky projednávané žaloby, a nemůže tedy individualizovat žalující obce ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES, tak jak je vykládán v judikatuře.
67 Žalujícím obcím krom toho nesvědčí právo na účast v řízení, které by je mohlo individualizovat ve smyslu rozsudku Soudního dvora ze dne 2. února 1988, Van der Kooy a další v. Komise (67/85, 68/85 a 70/85, Recueil, s. 219, bod 22), nebo rozsudku Soudu ze dne 11. července 1996, Métropole télévision a další v. Komise (T‑528/93, T‑542/93, T‑543/93 a T‑546/93, Recueil, s. II‑649, body 61 a 62).
68 V tomto ohledu podle ustálené judikatury platí, že v zásadě ani proces vypracování aktů s obecnou působností, ani tyto akty samotné nevyžadují na základě obecných zásad práva Společenství, jako je právo být vyslechnut, účast dotčených osob, jelikož jejich zájmy jsou pokládány za zastoupené politickými instancemi povolanými k přijetí těchto aktů (usnesení Soudu ze dne 15. září 1998, Molkerei Großbraunshain a Bene Nahrungsmittel v. Komise, T‑109/97, Recueil, s. II‑3533, bod 60, a ze dne 9. listopadu 1999, CSR Pampryl v. Komise, T‑114/99, Recueil, s. II‑3331, bod 50).
69 Z judikatury Soudního dvora (rozsudek ze dne 14. května 1998, Windpark Groothusen v. Komise, C‑48/96 P, Recueil, s. I‑2873, bod 47; viz také v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 29. června 1994, Fiskano v. Komise, C‑135/92, Recueil, s. I‑2885, body 39 a 40) též vyplývá, že požadavek na vyslechnutí zúčastněných osob před přijetím aktu, který se jich dotýká, platí pouze tehdy, jestliže Komise zamýšlí uplatnit sankci nebo přijmout opatření způsobilé ovlivnit jejich právní postavení. Právo být vyslechnut v kontextu správního řízení, jehož předmětem je konkrétní osoba, nelze přenést do kontextu legislativního procesu vedoucího k přijetí opatření s obecnou působností. Ustálená judikatura v oblasti hospodářské soutěže, která vyžaduje, aby bylo podnikům, které údajně porušily pravidla Smlouvy, umožněno vyjádřit se ještě předtím, než budou ve vztahu k nim přijata opatření, zejména sankce, musí být posuzována ve svém kontextu a nemůže být vztažena i na kontext legislativního procesu Společenství vedoucího k přijetí normativních opatření, jež předpokládají volbu hospodářské politiky a vztahují se na veškeré dotčené subjekty (rozsudek Soudu ze dne 11. prosince 1996, Atlanta a další v. ES, T‑521/93, Recueil, s. II‑1707, bod 70).
70 Žalující obce, jakož i ostatně žalobci-soukromé osoby konečně zakládají svou aktivní legitimaci v zásadě s odvoláním na své právo na účinnou soudní ochranu.
71 Z důvodů již uvedených v bodech 48 a následujících tohoto usnesení nelze tento argument přijmout.
72 Z výše uvedených úvah vyplývá, že žalující obce nejsou napadeným rozhodnutím osobně dotčeny, aniž by bylo nutné zkoumat, zda se jich toto rozhodnutí dotýká bezprostředně.
73 Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že projednávaná žaloba musí být odmítnuta jako nepřípustná.
K nákladům řízení
74 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobci neměli ve věci úspěch, je namístě posledně uvedeným uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
SOUD (první senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se odmítá jako nepřípustná.
2) Žalobci ponesou mimo vlastních nákladů řízení i náklady řízení vynaložené Komisí.
V Lucemburku dne 19. září 2006.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |
E. Coulon | | R. García-Valdecasas |