SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Cuarta)
de 10 de mayo de 2007 (*)
«Pesca – Reglamento (CE) nº 494/2002 – Conservación de los recursos marinos – Base jurídica – Principio de no discriminación – Obligación de motivación»
En el asunto T‑99/05,
Reino de España, representado por la Sra. N. Díaz Abad, en calidad de agente,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. T. van Rijn y F. Jimeno Fernández y la Sra. S. Pardo Quintillán, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto una pretensión de anulación del Reglamento (CE) nº 494/2002 de la Comisión, de 19 de marzo de 2002, por el que se establecen medidas técnicas adicionales encaminadas a la recuperación de la población de merluza en las subzonas CIEM III, IV, V, VI y VII y en las divisiones CIEM VIII a, b, d, e (DO L 77, p. 8),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. H. Legal, Presidente, y la Sra. I. Wiszniewska-Białecka y el Sr. E. Moavero Milanesi, Jueces;
Secretaria: Sra. K. Andová, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 15 de noviembre de 2006;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 El 19 de marzo de 2002, la Comisión adoptó su Reglamento (CE) nº 494/2002, por el que se establecen medidas técnicas adicionales encaminadas a la recuperación de la población de merluza en las subzonas CIEM III, IV, V, VI y VII y en las divisiones CIEM VIII a, b, d, e (DO L 77, p. 8; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»), que tiene como base el artículo 45, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 850/98 del Consejo, de 30 de marzo de 1998, para la conservación de los recursos pesqueros a través de medidas técnicas de protección de los juveniles de organismos marinos (DO L 125, p. 1). Ninguna de las zonas a las que se refiere el Reglamento impugnado corresponde a costas españolas o portuguesas.
2 El Reglamento impugnado establece en su artículo 2:
«1. No obstante lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 4 y en el artículo 15 del Reglamento [...] nº 850/98, las capturas de merluza (Merluccius merluccius) conservadas a bordo de todo buque que disponga de artes de arrastre que no sean redes de arrastre de varas cuyas dimensiones de malla estén comprendidas entre 55 y 99 mm no podrán constituir más del 20 % del peso de las capturas totales de organismos marinos retenidas a bordo, y las capturas de merluza que se conserven a bordo de todo buque que disponga de redes de arrastre de varas cuyas dimensiones de malla estén comprendidas entre 55 y 99 mm no podrán constituir más del 5 % del peso de las capturas totales de organismos marinos retenidas a bordo.
2. Las condiciones establecidas en el apartado 1 no se aplicarán a los buques de eslora total inferior a 12 metros que regresen a puerto dentro de las 24 horas siguientes a su salida más reciente.»
3 El artículo 6 del Reglamento impugnado dispone:
«1. Dentro de la zona definida en la letra a) del apartado 1 del artículo 5, las redes de arrastre de varas de dimensión de malla comprendida entre 55 y 99 mm únicamente se podrán utilizar o calar parcial o totalmente en aquella parte de dicha zona situada al este de 7° 30' O y sólo en los meses de abril a octubre.
2. Dentro de la zona definida en la letra b) del apartado 1 del artículo 5, las redes de arrastre de varas de dimensión de malla comprendida entre 55 y 99 mm únicamente se podrán utilizar o calar parcial o totalmente en aquella parte de dicha zona situada al sur de 46° 00' N y sólo en los meses de junio a septiembre.
3. Dentro de aquellas partes de las zonas definidas en la letra a) del apartado 1 del artículo 5 y en la letra b) del apartado 1 del artículo 5 que estén situadas fuera de las áreas mencionadas en los apartados 1 y 2, todas las redes de arrastre de varas de dimensión de malla comprendida entre 55 y 99 mm deberán estar trincadas y estibadas de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 20 del Reglamento (CEE) nº 2847/93.»
4 Las medidas técnicas recogidas en el Reglamento impugnado sustituyen a las previstas en el Reglamento (CE) nº 1162/2001 de la Comisión, de 14 de junio de 2001, por el que se establecen medidas encaminadas a la recuperación de la población de merluza en las subzonas CIEM III, IV, V, VI y VII y en las divisiones CIEM VIII a, b, d, e y las condiciones correspondientes para el control de las actividades de los buques pesqueros (DO L 159, p. 4). Las medidas técnicas dispuestas en el Reglamento nº 1162/2001 estuvieron vigentes hasta el 1 de marzo de 2002.
Procedimiento y pretensiones de las partes
5 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de mayo de 2002, el Reino de España interpuso el presente recurso, que fue registrado con el número C‑165/02.
6 Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de junio de 2002, basada en el artículo 82 bis, apartado 1, letra b), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, el procedimiento en el asunto C‑165/02 quedó suspendido hasta que se dictase sentencia sobre el recurso registrado con el número C‑304/01, en el que el Reino de España solicitaba la anulación del Reglamento nº 1162/2001, que precedió al Reglamento impugnado.
7 El 9 septiembre de 2004, el Tribunal de Justicia desestimó el recurso de anulación del Reglamento nº 1162/2001 (sentencia del Tribunal de Justicia de 9 septiembre de 2004, España/Comisión, C‑304/01, Rec. p. I‑7655).
8 Tras dictarse sentencia en el asunto C‑304/01, se reanudó el procedimiento en el asunto C‑165/02.
9 Mediante auto del Tribunal de Justicia de 7 de diciembre de 2004, el asunto C‑165/02 fue remitido al Tribunal de Primera Instancia con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2 de la Decisión 2004/407/CE, Euratom, de 26 de abril de 2004, por la que se modifican los artículos 51 y 54 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia (DO L 132, p. 5). El asunto fue registrado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia con el número T‑99/05.
10 En la vista celebrada el 15 de noviembre de 2006 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
11 El Reino de España solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Anule el Reglamento impugnado.
– Condene en costas a la Comisión.
12 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas al Reino de España.
Fundamentos de Derecho
13 El Reino de España invoca tres motivos, en los que alega, respectivamente, elección errónea de la base jurídica del Reglamento impugnado y falta de competencia de la Comisión para adoptar dicha norma, violación del principio de no discriminación e incumplimiento del deber de motivación.
Sobre el primer motivo, relativo a la elección errónea de la base jurídica y a la falta de competencia de la Comisión
Alegaciones de las partes
14 El Reino de España sostiene, en primer lugar, que la Comisión adoptó el Reglamento impugnado tomando como base el artículo 45, apartado 1, del Reglamento nº 850/98, mientras que el Reglamento nº 1162/2001, que contiene medidas de conservación idénticas, se adoptó tomando como base el artículo 15, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 3760/92 del Consejo, de 20 de diciembre de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de la pesca y la acuicultura (DO L 389, p. 1). Así pues, una de estas dos bases jurídicas es errónea. Pues bien, el Tribunal de Justicia, al desestimar el recurso contra el Reglamento nº 1162/2001 en su sentencia España/Comisión, citada en el apartado 7 supra, consideró que el artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 3760/92 era la base jurídica correcta para la adopción de las medidas de conservación controvertidas. De ello se deduce, según el Reino de España, que la elección del artículo 45, apartado 1, del Reglamento nº 850/98 como base jurídica del Reglamento impugnado es errónea.
15 En segundo lugar, el Reino de España alega que, incluso en virtud de la base jurídica elegida, la Comisión carecía de las competencias normativas necesarias para adoptar el Reglamento impugnado. Así, el artículo 45, apartado 1, del Reglamento nº 850/98 dispone que, para que la Comisión pueda tomar medidas basadas en dicho precepto, resulta imprescindible, entre otros requisitos, que la conservación de los recursos de organismos marinos requiera acciones inmediatas. El Reino de España considera que dicho requisito no concurre en el presente asunto, ya que no se ha acreditado en ningún momento que la conservación de los recursos de merluza exija acciones inmediatas. Según el Reino de España, para justificar la necesidad de esta acción inmediata, la Comisión sólo ha presentado un informe del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM) fechado en noviembre de 2000, lo que hace difícil sostener que era necesaria una acción inmediata en el momento en que se adoptó el Reglamento impugnado, es decir, en marzo de 2002.
16 Al no existir una urgencia que justificase la adopción de medidas inmediatas, el Reino de España estima que la Comisión sobrepasó los límites de la competencia normativa limitada que le atribuye el artículo 45, apartado 1, del Reglamento nº 850/98 e invadió las competencias del Consejo, a quien el artículo 37 CE y el artículo 4 del Reglamento nº 3760/92 atribuyen una competencia general en materia de conservación de recursos marinos.
17 En tercer lugar, el Reino de España alega que, al darse cuenta de que no podía utilizar como base jurídica por segunda vez el artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 3760/92, ya que la vigencia de las medidas adoptadas en virtud de dicho artículo está limitada a seis meses, la Comisión incurrió en desviación de poder al adoptar el Reglamento impugnado tomando como base el artículo 45, apartado 1, del Reglamento nº 850/98.
18 La Comisión afirma, en primer lugar, que no existe inconveniente alguno en utilizar como base jurídica para las medidas de conservación una u otra norma, siempre que la situación de hecho permita una acción comunitaria y que la competencia para actuar haya sido delegada en la Comisión. Pues bien, el artículo 45, apartado 1, del Reglamento nº 850/98 y el artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 3760/92 fueron aprobados por el Consejo con objeto de permitir que la Comisión adoptara las medidas necesarias para la conservación de los recursos pesqueros. Así, el artículo 45, apartado 1, del Reglamento nº 850/98 confiere a la Comisión la facultad de adoptar las medidas inmediatas que sean necesarias para la conservación de los recursos marinos.
19 La Comisión considera, además, que no existe motivo alguno para interpretar restrictivamente esta delegación legislativa, e invoca al efecto la sentencia España/Comisión, citada en el apartado 7 supra, según la cual la Comisión disfruta de una amplia facultad de apreciación cuando se trata de analizar una situación tan compleja como la que aquí se plantea y de evaluar el alcance de las medidas que deben adoptarse. Por otra parte, a juicio de la Comisión, de dicha sentencia se deduce que, aunque ella debe actuar con la máxima rapidez posible, su competencia no está sometida a un requisito específico de urgencia y no se ha establecido ningún plazo específico dentro del cual la Comisión deba actuar, so pena de perder su competencia.
20 Por último, la Comisión pone de relieve que, en la fecha en que adoptó el Reglamento impugnado, la población de merluza de las zonas marítimas septentrionales se encontraba en peligro a causa de la presión pesquera que sufría y de las capturas de juveniles. Así pues, la gravedad de la situación requería medidas urgentes. Según ella, en aquel momento resultaba necesario mantener en vigor las medidas establecidas inicialmente por el Reglamento nº 1162/2001 para lograr la reducción de las capturas de juveniles de merluza y asegurar el control de la aplicación de dichas medidas. En la vista, la Comisión confirmó que había adoptado el Reglamento impugnado, que establecía medidas técnicas inmediatas en virtud del artículo 45, apartado 1, del Reglamento nº 850/98, a la espera de que el Consejo adoptase medidas definitivas para la reconstitución de la población de merluza.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
21 Según reiterada jurisprudencia, en el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección de la base jurídica de un acto debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional. Entre dichos elementos figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto (sentencias del Tribunal de Justicia de 4 de abril de 2000, Comisión/Consejo, C‑269/97, Rec. p. I‑2257, apartado 43; de 6 de diciembre de 2005, ABNA y otros, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 y C‑194/04, Rec. p. I‑10423, apartado 54, y de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, C‑94/03, Rec. p. I‑1, apartado 34).
22 En el presente asunto, el Reglamento impugnado se basa en el artículo 45, apartado 1, del Reglamento nº 850/98, que autoriza a la Comisión a adoptar, de manera complementaria o como excepción a lo dispuesto en dicho Reglamento, todas las medidas necesarias en el caso de que la conservación de recursos de organismos marinos requiera acciones inmediatas.
23 La finalidad del Reglamento impugnado se expone en sus cinco primeros considerandos, que precisan que fue adoptado a fin de prorrogar las medidas técnicas entonces vigentes para la reconstitución de la población de merluza en las zonas afectadas, implantadas a raíz de un informe del CIEM de noviembre de 2000 en el que se indicaba que la población de merluza corría el riesgo de agotarse a muy corto plazo, y cuya interrupción habría sido muy perjudicial para dicha población.
24 En cuanto a su contenido, las medidas técnicas que establece el Reglamento impugnado coinciden en lo esencial con las del Reglamento nº 1162/2001, a las que sustituyen. Se trata de medidas destinadas a proteger la población de merluza, como indicó en sustancia el Tribunal de Justicia en su sentencia España/Comisión, citada en el apartado 7 supra (apartado 24).
25 La finalidad y el contenido del Reglamento impugnado muestran, pues, que éste tiene por objetivo la aplicación inmediata de medidas de conservación de la población de merluza en las zonas afectadas. Por lo tanto, no cabe considerar errónea la elección del artículo 45, apartado 1, del Reglamento nº 850/98 como base jurídica del mismo.
26 No desvirtúa la conclusión anterior lo alegado por el Reino de España al afirmar que el hecho de que el Reglamento nº 1162/2001 se adoptase tomando como base el artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 3760/92 implica que la elección de una base jurídica diferente para la adopción del Reglamento impugnado fue errónea. Por una parte, ni del artículo 45, apartado 1, del Reglamento nº 850/98 ni del artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 3760/92 se deduce que dichas bases jurídicas sean mutuamente excluyentes. Por otra parte, no se desprende de la sentencia España/Comisión, citada en el apartado 7 supra, que el artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 3760/92, que autoriza a la Comisión para que adopte medidas con una vigencia no superior a seis meses, sea la única base jurídica posible para la adopción de las medidas de que se trata. Como ha subrayado acertadamente la Comisión, en el momento en que se adoptó el Reglamento impugnado, el artículo 45, apartado 1, del Reglamento nº 850/98 constituía una base jurídica idónea para mantener en vigor las medidas técnicas que se estimaban necesarias para proteger la población de merluza, a la espera de que el Consejo adoptase medidas definitivas.
27 Por otra parte, en cuanto a la competencia de la Comisión para adoptar el Reglamento impugnado, procede señalar en primer lugar que, como indican en particular los considerandos 7, 10 y 24 del Reglamento nº 850/98, uno de los objetivos de dicho Reglamento consiste en garantizar la protección de las zonas de cría y de los recursos biológicos marinos y la explotación equilibrada de los recursos pesqueros a través de medidas técnicas de conservación, que pueden ser adoptadas por la Comisión y por los Estados miembros cuando exista un grave peligro para la conservación de alguna especie. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 45, apartado 1, del Reglamento nº 850/98, el Consejo ha delegado en la Comisión la competencia para adoptar tales medidas.
28 En segundo lugar, según reiterada jurisprudencia, las instituciones disfrutan de una amplia facultad de apreciación en casos como el presente, que implican la necesidad de evaluar tanto una situación compleja como la naturaleza o el alcance de las medidas que han de adoptarse. Por tanto, al controlar el ejercicio de una competencia como la que ha ejercitado en el presente asunto la Comisión, y en particular su apreciación sobre la necesidad de una acción inmediata, el juez comunitario debe limitarse a examinar si la autoridad de que se trate ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación o si su decisión adolece de error manifiesto o de desviación de poder (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de febrero de 1998, NIFPO y Northern Ireland Fishermen's Federation, C‑4/96, Rec. p. I‑681, apartados 41 y 42; de 5 de octubre de 1999, España/Consejo, C‑179/95, Rec. p. I‑6475, apartado 29, y de 25 de octubre de 2001, Italia/Consejo, C‑120/99, Rec. p. I‑7997, apartado 44).
29 En el presente asunto, la Comisión adoptó el Reglamento impugnado apenas unos días después de que expirasen las medidas técnicas establecidas por el Reglamento nº 1162/2001. Pues bien, según los considerandos 4 y 5 del Reglamento impugnado, la Comisión estimó imprescindible actuar de inmediato, ya que la interrupción de dichas medidas técnicas hasta que el Consejo revisara el Reglamento nº 850/98 habría sido muy perjudicial para la población de merluza.
30 Además, fue la situación crítica de la población de merluza, que había sido denunciada por el CIEM en noviembre de 2000, lo que dio lugar a la adopción del Reglamento nº 1162/2001, cuyas medidas técnicas estuvieron vigentes entre septiembre de 2001 y marzo de 2002. No cabe considerar, pues, que la Comisión incurriera en un error manifiesto al estimar que resultaba imprescindible actuar de inmediato para garantizar que las medidas destinadas a reconstituir una población prácticamente agotada se mantuvieran en vigor más allá de su período de vigencia inicial de seis meses.
31 Por estas mismas razones, tampoco cabe afirmar que constituyera una desviación de poder el hecho de adoptar el Reglamento impugnado tomando como base el artículo 45, apartado 1, del Reglamento nº 850/98, que autorizaba a la Comisión a adoptar las medidas técnicas necesarias para la conservación de recursos de organismos marinos con un período de vigencia superior a seis meses.
32 De ello se deriva que procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, relativo a la violación del principio de no discriminación
Alegaciones de las partes
33 El Reino de España alega que la Comisión violó el principio de discriminación, consagrado en el artículo 12 CE y, en el ámbito de la agricultura, en el artículo 34 CE, al adoptar el artículo 2, apartado 2, del Reglamento impugnado, que establece un régimen distinto para los buques de eslora total inferior a 12 metros que vuelvan a puerto dentro de las 24 horas posteriores a su salida. A dichos buques no les afectan las restricciones en las dimensiones de la malla y en las capturas totales de merluza, mientras que el artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento impone tales restricciones a todos los demás buques que dispongan de artes de arrastre que no sean redes de arrastre de varas cuyas dimensiones de malla estén comprendidas entre 55 y 99 mm.
34 Esta desigualdad de trato es discriminatoria, según el Reino de España, por perjudicar exclusivamente, o casi en exclusiva, a la flota española que pesca merluza en las zonas a las que se refiere el Reglamento impugnado. Dicha flota está constituida esencialmente por buques de eslora superior a 12 metros y no puede por tanto acogerse a la excepción del artículo 2, apartado 2, del Reglamento impugnado, a diferencia de las flotas de otros Estados miembros, que disponen de un mayor número de buques de eslora inferior a 12 metros dedicados a la pesca de merluza en las zonas de que se trata.
35 El Reino de España añade que el trato discriminatorio aplicado a la flota española carece de justificación objetiva. Por una parte, no existe relación alguna entre la dimensión de las mallas de las redes y la longitud del buque. Por otra parte, los buques de pequeña eslora, que sólo pueden realizar mareas cortas, pescan en las zonas próximas a la costa, donde la concentración de juveniles es mayor. Las capturas efectuadas por estos buques tienen pues una incidencia mayor y más directa en la conservación de la población amenazada que las capturas de los buques de mayor tamaño, tal como lo demuestra un informe científico presentado en Vigo en enero de 2001 en el seno de un grupo de trabajo del CIEM. El Reino de España estima que de ello se deduce, en contra de lo afirmado por la Comisión, que las capturas efectuadas por estos buques en zonas próximas a la costa tienen una incidencia clara en la conservación de la merluza.
36 Estimando que, en virtud del principio de no discriminación, las medidas de conservación de los recursos no pueden establecer distinciones en función de las regiones o zonas, a menos que estén basadas en criterios objetivos que garanticen una distribución proporcional de las ventajas y desventajas entre los interesados, sin distinciones entre las flotas de los Estados miembros, el Reino de España llega a la conclusión de que la Comisión ha tratado de forma diferente situaciones comparables en perjuicio de la flota española, sin que existan razones objetivas que justifiquen esta diferencia de trato.
37 La Comisión alega con carácter preliminar que este segundo motivo, relativo a la violación del principio de discriminación, no afecta al Reglamento impugnado en su totalidad, sino únicamente al apartado 2 de su artículo 2.
38 En primer lugar, tras recordar que la discriminación consiste en tratar de forma diferente situaciones idénticas y de forma idéntica situaciones diferentes, la Comisión alega que el Reino de España no ha demostrado que los buques de menos de 12 metros de eslora, a los que se aplica la excepción, se encuentren en una situación comparable a la de los demás buques. Por el contrario, según la sentencia España/Comisión, citada en el apartado 7 supra, los buques de pequeño tamaño se encuentran, objetivamente, en una situación distinta de la de los demás buques. La Comisión alega, en efecto, que en dicha sentencia el Tribunal de Justicia llegó la conclusión de que la excepción prevista en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 1162/2001, idéntica a la contenida en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento impugnado, estaba objetivamente justificada.
39 En segundo lugar, la Comisión sostiene que la excepción aplicable a los buques de pequeño tamaño que practican una pesca «oportunista» en las zonas costeras está objetivamente justificada por razones socioeconómicas, a saber, paliar las consecuencias de las fuertes inversiones y de las alteraciones de las prácticas pesqueras que habría entrañado la aplicación del régimen general establecido en el Reglamento impugnado a los buques de pequeño tamaño, que habría puesto en peligro la viabilidad de dichos buques.
40 Por otra parte, la Comisión pone de relieve que las capturas de merluza efectuadas por los buques de pequeño tamaño que pueden acogerse a la excepción representan únicamente un 4 % de las capturas totales de merluza. Afirma igualmente que el Tribunal de Justicia ya ha desestimado en la sentencia España/Comisión, citada en el apartado 7 supra (apartado 42), la alegación del Reino de España según la cual las capturas realizadas por buques de eslora inferior a 12 metros en las zonas costeras suponen una amenaza mayor y más directa para la conservación de la población de merluza. La Comisión añade que el Reino de España no ha aportado en el presente asunto pruebas convincentes en apoyo de esta alegación.
41 En tercer lugar, a juicio de la Comisión, la flota española no es la única perjudicada por las medidas del Reglamento impugnado, ya que las flotas de otros Estados miembros alejadas de las zonas a las que se refiere el Reglamento se encuentran en la misma situación que la flota española, dado que sus buques de pequeño tamaño tampoco pueden llegar a dichas zonas.
42 En cuarto lugar, la Comisión sostiene que la derogación del artículo 2, apartado 2, del Reglamento impugnado no produciría efecto alguno para la flota española, ya que, como reconoce el Reino de España, dicha flota carece de buques de menos de 12 metros que puedan faenar en las zonas a las que se refiere el Reglamento impugnado. Así, según la Comisión, las alegaciones del Reino de España no se refieren a la existencia de una discriminación, sino a la justificación de la excepción, cuestión que ya zanjó categóricamente el Tribunal de Justicia en la sentencia España/Comisión, citada en el apartado 7 supra.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
43 El Tribunal de Primera Instancia recuerda que el principio de no discriminación exige que las situaciones comparables no sean tratadas de manera diferente y que las situaciones diferentes no sean tratadas de igual manera (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de noviembre de 1984, Racke, 283/83, Rec. p. 3791, apartado 7; de 29 de abril de 1999, Royal Bank of Scotland, C‑311/97, Rec. p. I‑651, apartado 26, y de 30 de marzo de 2006, España/Consejo, C‑87/03 y C‑100/03, Rec. p. I‑ 2915, apartado 48).
44 El artículo 2, apartado 2, del Reglamento impugnado exime de las restricciones relativas a la dimensión de la malla y al total de capturas de merluza a los buques de eslora total inferior a 12 metros que regresen a puerto dentro de las 24 horas siguientes a su salida más reciente, mientras que el artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento impone tales restricciones a los demás buques. Esta excepción es idéntica a la establecida en el Reglamento nº 1162/2001.
45 Pues bien, como indica la sentencia España/Comisión, citada en el apartado 7 supra (apartados 33 y 34), los buques de pequeño tamaño se encuentran, objetivamente, en una situación distinta de la de los demás buques, porque sus posibilidades de pesca están limitadas a las zonas costeras. Así, a diferencia de los buques de dimensión o de tonelaje superiores, los buques de pequeño tamaño no pueden acceder normalmente a las zonas de pesca situadas en alta mar, y su actividad se caracteriza por su naturaleza «oportunista», en el sentido de que capturan las especies de peces que se encuentran en las zonas en las que faenan y, por regla general, su actividad de pesca no se circunscribe a una sola especie de peces. Por consiguiente, según dicha sentencia, la situación de los buques de pequeño tamaño no es comparable a la de los buques de mayor tamaño.
46 Como acertadamente pone de relieve la Comisión, el Reino de España no ha aportado datos que contradigan dicha conclusión. En efecto, el Reino de España se ha limitado a afirmar que la flota española que pesca la merluza en las zonas a las que se refiere el Reglamento impugnado está compuesta exclusivamente por buques de eslora superior a 12 metros, por lo que se verá perjudicada en comparación con las flotas de otros Estados miembros que, al disponer de buques de pequeño tamaño que pescan la merluza en las zonas de que se trata, podrán acogerse a la excepción prevista en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento impugnado. Ahora bien, por un lado, dicha afirmación no indica en qué sentido son comparables la situación de los buques de pequeño tamaño y la de los buques de mayor tamaño. Por otro lado, esta parte de la flota española no es la única que no puede acogerse a la excepción establecida en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento impugnado, pues cualquier otra flota compuesta por buques de pequeño tamaño que tengan su base en puertos alejados de las zonas de pesca a las que se refiere el Reglamento impugnado se encuentra en la misma situación. Además, como el Reglamento impugnado no se refiere a las zonas situadas frente a las costas españolas o portuguesas, en las que normalmente pescan los buques españoles de pequeño tamaño, estos últimos pueden faenar allí sin que la aplicación de dicho Reglamento afecte a sus actividades.
47 Se deduce de las consideraciones anteriores que no se ha acreditado que la situación de los buques de eslora total inferior a 12 metros que regresan a puerto dentro de las 24 horas siguientes a su salida más reciente sea comparable a la de los demás buques. En consecuencia, no cabe reconocer violación alguna del principio de no discriminación.
48 Por lo tanto, procede desestimar el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, relativo al incumplimiento del deber de motivar las excepciones establecidas en el artículo 2, apartado 2, y en el artículo 6 del Reglamento impugnado
Alegaciones de las partes
49 El Reino de España alega que la Comisión no ha motivado adecuadamente su decisión en lo que respecta a las razones por las que procedía establecer una excepción en favor de los buques de menos de 12 metros de eslora, tal como la que se recoge en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento impugnado. A su juicio, la Comisión tampoco ha motivado adecuadamente la excepción establecida en el artículo 6 de dicho Reglamento en lo que respecta a la pesca con redes de arrastre de varas de una dimensión de malla inferior a 100 mm en zonas y períodos determinados.
50 El Reino de España recuerda que, en virtud del artículo 253 CE, la Comisión debe motivar sus actos de forma clara e inequívoca, a fin de permitir que los interesados conozcan las justificaciones de la medida adoptada y el juez comunitario ejerza su control.
51 Por lo que se refiere a la excepción establecida en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento impugnado, el Reino de España sostiene que la Comisión no indicó por qué razones había establecido una diferencia entre barcos de menos de 12 metros de eslora y barcos de una eslora superior. A su juicio, resultan insuficientes las justificaciones expuestas por la Comisión, relativas a los perjuicios socioeconómicos y a las insignificantes consecuencias para la conservación de la población de merluza.
52 Según el Reino de España, por una parte, la Comisión no ha demostrado que la aplicación del régimen general establecido en el Reglamento impugnado pueda provocar un grave perjuicio económico a los buques de pequeño tamaño contemplados en dicha excepción. Por lo demás, el Reino de España alega que, aunque existiera realmente un grave perjuicio económico, esta razón, en sí misma, no basta para justificar una excepción a las restricciones que impone el artículo 2, apartado 1, del Reglamento impugnado, ya que las razones de tipo económico o social no guardan relación alguna con los objetivos estrictamente conservacionistas de las medidas contenidas en el Reglamento impugnado.
53 Por otra parte, el Reino de España sostiene que la afirmación contenida en el considerando 7 del Reglamento impugnado, según la cual esta excepción no tiene ninguna consecuencia para la conservación de la población de merluza, es una afirmación en abstracto que no ha sido probada. Así, para la prevención de las capturas de juveniles de merluza, lo importante es la dimensión de la malla, y no la longitud de los buques. Por otra parte, según el Reino de España, la propia Comisión reconoció, en su escrito de dúplica en el asunto en que se dictó la sentencia España/Comisión (citado en el apartado 7 supra), que dicha excepción en favor de los buques de pequeño tamaño se justificaba, no por razones técnicas, sino por razones sociales y económicas.
54 Por lo que se refiere a la excepción establecida en el artículo 6 del Reglamento impugnado en lo que respecta a la pesca con redes de arrastre de varas de dimensión de malla inferior a 100 mm en zonas y períodos determinados, el Reino de España sostiene que la Comisión se ha limitado a afirmar, en el considerando 6 del Reglamento impugnado, que es improbable que este tipo de pesca pueda suponer una amenaza para la conservación de la población de merluza, ya que en ella las capturas accesorias de merluza son muy bajas. En opinión del Reino de España, para justificar una excepción a una medida general que tiene por único objetivo la recuperación de una especie amenazada, es necesario probar que dicha excepción no perjudica el objetivo perseguido por la medida, y la Comisión no ha cumplido esta obligación, ya que se ha limitado a afirmar que era improbable que dicha excepción supusiera una amenaza para la conservación de la merluza.
55 La Comisión recuerda en primer lugar que, como se ha indicado en la sentencia España/Comisión, citada en el apartado 7 supra, el artículo 253 CE no exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho o de Derecho pertinentes y que la apreciación de dicha motivación debe efectuarse, no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate, máxime cuando los Estados miembros han estado estrechamente asociados al proceso de elaboración del acto y conocen, por tanto, las razones que lo motivan. Además, según dicha sentencia, cuando se trata de actos de alcance general, la motivación puede limitarse a indicar la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y los objetivos generales que se propone alcanzar. Por lo demás, si el acto impugnado pone de manifiesto lo esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo exigir una motivación específica para cada una de las decisiones técnicas adoptadas por ella.
56 En segundo lugar, la Comisión estima que el Reglamento impugnado motiva suficientemente la justificación de las medidas que contiene. Por una parte, los considerandos 3 y 4 indican que la interrupción de la aplicación de las medidas previstas en el Reglamento nº 1162/2001 podría ocasionar un grave perjuicio a la población de merluza, cuya recuperación constituye el objetivo de estas medidas. Por otra parte, los considerandos 6 y 7 exponen la justificación de las limitaciones y excepciones a dichas medidas que se establecen en los artículos 2 y 6 del Reglamento impugnado.
57 En tercer lugar, la Comisión alega que el Gobierno español participó activamente en las negociaciones y consultas previas a la adopción del Reglamento impugnado, de modo que conocía con precisión las razones por las que se adoptaron las medidas previstas en el Reglamento impugnado y las excepciones a las mismas.
58 En cuarto lugar, la Comisión considera que el Reino de España no ha probado que los buques cuyas salidas duran menos de 24 horas sean los que realizan las mayores capturas de juveniles de merluza. Según la Comisión, las capturas realizadas por los buques de pequeño tamaño que pueden acogerse a la excepción representan un porcentaje muy pequeño del total de capturas.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
59 La motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de modo que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 2000, Alemania/Comisión, C‑288/96, Rec. p. I‑8237, apartado 82; de 11 de septiembre de 2003, Austria/Consejo, C‑445/00, Rec. p. I‑8549, apartado 49, e Italia/Consejo, citada en el apartado 28 supra, apartado 28). No se exige, por el contrario, que la motivación especifique todos los elementos de hecho o de Derecho pertinentes (sentencia España/Comisión, citada en el apartado 7 supra, apartado 50).
60 Cuando se trata de actos destinados a una aplicación general, como el Reglamento impugnado, la motivación de los mismos puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se proponen alcanzar. En efecto, si el acto impugnado pone de manifiesto lo esencial del fin perseguido por la institución, resultaría excesivo exigir una motivación específica para cada una de las decisiones técnicas que contiene (sentencias del Tribunal de Justicia de 22 de enero de 1986, Eridania y otros, 250/84, Rec. p. 117, apartado 38, y de 7 de noviembre de 2000, Luxemburgo/Parlamento y Consejo, C‑168/98, Rec. p. I‑9131, apartado 62).
61 Por otra parte, el análisis del cumplimiento de las exigencias impuestas por el artículo 253 CE debe realizarse teniendo en cuenta, no sólo el tenor literal del acto controvertido, sino también su contexto, así como el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate, máxime cuando los Estados miembros han estado estrechamente asociados al proceso de elaboración del acto controvertido y conocen, por tanto, las razones que motivan este acto (sentencias del Tribunal de Justicia Italia/Consejo, citada en el apartado 28 supra, apartado 29; Austria/Consejo, citada en el apartado 59 supra, apartado 99, y de 6 de noviembre de 2003, Países Bajos/Comisión, C‑293/00, Rec. p. I‑12775, apartado 56).
62 En el presente asunto, en primer lugar procede señalar que los tres primeros considerandos del Reglamento impugnado explican la situación que condujo a su adopción, a saber, la amenaza de agotamiento de la población de merluza en determinadas zonas, y exponen las medidas adoptadas con anterioridad para la reconstitución de dicha población. Los considerandos 4 y 5 del Reglamento impugnado precisan que su objetivo consiste en prorrogar la aplicación de las medidas impuestas por el Reglamento nº 1162/2001, dado que si se interrumpiera la aplicación de las mismas podría ocasionarse un grave perjuicio a la población de merluza. Por lo tanto, la exposición de motivos del Reglamento impugnado precisa tanto la situación de conjunto que llevó a adoptarlo como el objetivo que persigue.
63 Además, los considerandos 6 y 7 del Reglamento impugnado exponen detalladamente las razones por las que se aprobaron las excepciones establecidas en el artículo 2, apartado 2, y en el artículo 6, a saber, respectivamente, por una parte, el grave perjuicio económico para los buques de pequeño tamaño y las consecuencias insignificantes de la excepción para la conservación y la reconstitución de la población de merluza y, por otra, el escaso porcentaje de capturas accesorias de merluza con redes de arrastre de varas de dimensión de malla inferior a 100 mm. Pues bien, como tales excepciones constituyen decisiones técnicas específicas, sería excesivo exigir una motivación más exhaustiva en lo que a ellas respecta.
64 En segundo lugar, el Gobierno español participó en las negociaciones y consultas previas a la adopción del Reglamento impugnado, de modo que no puede pretender ignorar las razones que condujeron a adoptar dicho Reglamento y las medidas técnicas que contiene, incluidas las excepciones establecidas en su artículo 2, apartado 2, y en su artículo 6. En estas circunstancias, la Comisión no estaba obligada a exponer con mayor precisión las razones que justificaban dichas excepciones (véase, en este sentido, la sentencia España/Comisión, citada en el apartado 7 supra, apartados 53 y 54).
65 Se deduce de las consideraciones anteriores que no se ha acreditado el incumplimiento de la obligación de motivar las excepciones establecidas en el artículo 2, apartado 2, y en el artículo 6 del Reglamento impugnado, por lo que procede desestimar el tercer motivo.
66 Por lo tanto, procede desestimar el presente recurso en su totalidad.
Costas
67 A tenor de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha solicitado la condena en costas del Reino de España y los motivos de éste han sido desestimados, por lo que procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) El Reino de España cargará con sus propias costas y con las costas en que hubiera incurrido la Comisión.
Legal | Wiszniewska-Białecka | Moavero Milanesi |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de mayo de 2007.
El Secretario | | El Presidente |