DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
10 mai 2007(*)
« Pêche – Règlement (CE) n° 494/2002 – Conservation des ressources de la mer – Base juridique – Principe de non-discrimination – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑99/05,
Royaume d’Espagne, représenté par Mme N. Díaz Abad, en qualité d’agent,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. T. van Rijn, F. Jimeno Fernández et Mme S. Pardo Quintillán, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation du règlement (CE) n° 494/2002 de la Commission, du 19 mars 2002, instituant des mesures techniques supplémentaires visant à reconstituer le stock de merlu dans les sous-zones CIEM III, IV, V, VI et VII et les divisions CIEM VIII a, b, d et e (JO L 77, p. 8),
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (quatrième chambre),
composé de M. H. Legal, président, Mme I. Wiszniewska-Białecka et M. E. Moavero Milanesi, juges,
greffier : Mme K. Andová, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 15 novembre 2006,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Le 19 mars 2002, la Commission a adopté le règlement (CE) n° 494/2002, instituant des mesures techniques supplémentaires visant à reconstituer le stock de merlu dans les sous‑zones CIEM III, IV, V, VI et VII et les divisions CIEM VIII a, b, d et e (JO L 77, p. 8, ci-après le « règlement attaqué »), sur la base de l’article 45, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 850/98 du Conseil, du 30 mars 1998, visant à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d’organismes marins (JO L 125, p. 1). Aucune des zones visées par le règlement attaqué ne correspond aux côtes espagnoles et portugaises.
2 Le règlement attaqué prévoit dans son article 2 :
« 1. Nonobstant les dispositions de l’article 4, paragraphe 4, et de l’article 15 du règlement [...] n° 850/98, les captures de merlu (Merluccius merluccius) détenues à bord de tout navire équipé de tous types d’engins remorqués autres que des chaluts à perche d’un maillage compris entre 55 et 99 millimètres ne peuvent excéder 20 %, en poids, du total des captures d’organismes marins détenues à bord et les captures de merlu détenues à bord de tout navire équipé d’un chalut à perche d’un maillage compris entre 55 et 99 millimètres ne peuvent excéder 5 %, en poids, du total des captures d’organismes marins détenues à bord.
2. Les conditions fixées au paragraphe 1 ne s’appliquent pas aux navires d’une longueur hors tout inférieure à 12 mètres, pour autant qu’ils rentrent au port dans les 24 heures suivant leur plus récente sortie du port. »
3 L’article 6 du règlement attaqué dispose :
« 1. Dans la zone définie à l’article 5, paragraphe 1, [sous] a), les chaluts à perche d’un maillage compris entre 55 et 99 millimètres ne peuvent être déployés ou immergés partiellement ou totalement que dans le secteur situé à l’est de 07° 30’ de longitude ouest, et ce uniquement entre le mois d’avril et le mois d’octobre.
2. Dans la zone définie à l’article 5, paragraphe 1, [sous] b), les chaluts à perche d’un maillage compris entre 55 et 99 millimètres ne peuvent être déployés ou immergés partiellement ou totalement que dans le secteur situé au sud de 46° 00’ de latitude nord, et ce uniquement entre le mois de juin et le mois de septembre.
3. Dans les secteurs des zones définies à l’article 5, paragraphe 1, [sous] a), et à l’article 5, paragraphe 1, [sous] b), qui se situent en dehors des zones visées aux paragraphes 1 et 2, tous les chaluts à perche d’un maillage compris entre 55 et 99 millimètres sont arrimés et rangés conformément aux dispositions de l’article 20, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2847/93. »
4 Les mesures techniques prévues par le règlement attaqué remplacent celles prévues par le règlement (CE) n° 1162/2001 de la Commission, du 14 juin 2001, instituant des mesures visant à reconstituer le stock de merlu dans les sous-zones CIEM III, IV, V, VI et VII et les divisions CIEM VIII a, b, d et e, ainsi que les conditions associées pour le contrôle des activités des navires de pêche (JO L 159, p. 4). Les mesures techniques prévues par le règlement n° 1162/2001 sont restées en vigueur jusqu’au 1er mars 2002.
Procédure et conclusions des parties
5 Par requête déposée au greffe de la Cour le 2 mai 2002, le Royaume d’Espagne a introduit le présent recours, qui a été enregistré sous le numéro C‑165/02.
6 Par décision du président de la Cour du 19 juin 2002, en application de l’article 82 bis, paragraphe 1, sous b), du règlement de procédure de la Cour, la procédure dans l’affaire C‑165/02 a été suspendue jusqu’à ce qu’il soit statué sur le recours enregistré sous le numéro C‑304/01, par lequel le Royaume d’Espagne demandait l’annulation du règlement n° 1162/2001, qui a précédé le règlement attaqué.
7 Le 9 septembre 2004, la Cour a rejeté le recours tendant à l’annulation du règlement n° 1162/2001 (arrêt de la Cour du 9 septembre 2004, Espagne/Commission, C‑304/01, Rec. p. I‑7655).
8 À la suite du prononcé de l’arrêt dans l’affaire C‑304/01, la procédure dans l’affaire C‑165/02 a repris.
9 Par ordonnance de la Cour du 7 décembre 2004, l’affaire C‑165/02 a été renvoyée au Tribunal, conformément aux dispositions de l’article 2 de la décision 2004/407/CE, Euratom du Conseil, du 26 avril 2004, portant modification des articles 51 et 54 du protocole sur le statut de la Cour de justice (JO L 132, p. 5). L’affaire a été inscrite au greffe du Tribunal sous le numéro T-99/05.
10 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions du Tribunal lors de l’audience du 15 novembre 2006.
11 Le Royaume d’Espagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler le règlement attaqué ;
– condamner la Commission aux dépens.
12 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
En droit
13 Le Royaume d’Espagne soulève trois moyens, tirés, respectivement, du choix erroné de la base juridique du règlement attaqué et du défaut de compétence de la Commission pour adopter un tel acte, de la violation du principe de non-discrimination et de la violation de l’obligation de motivation.
Sur le premier moyen, tiré du choix erroné de la base juridique et du défaut de compétence de la Commission
Arguments des parties
14 Le Royaume d’Espagne soutient, en premier lieu, que la Commission a adopté le règlement attaqué sur la base de l’article 45, paragraphe 1, du règlement n° 850/98, alors que le règlement n° 1162/2001, qui contient les mêmes mesures de conservation, a été adopté sur la base de l’article 15, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l’aquaculture (JO L 389, p. 1). Ainsi, l’une de ces deux bases juridiques serait incorrecte. Or, la Cour, en rejetant le recours visant à l’annulation du règlement n° 1162/2001 dans l’arrêt Espagne/Commission, point 7 supra, aurait considéré que l’article 15, paragraphe 1, du règlement n° 3760/92 était la base juridique correcte pour l’adoption des mesures de conservation en cause. Il s’ensuivrait que le choix de l’article 45, paragraphe 1, du règlement n° 850/98, en tant que base juridique du règlement attaqué, est erroné.
15 Le Royaume d’Espagne fait valoir, en deuxième lieu, que, même en vertu de la base juridique choisie, la Commission ne disposait pas des compétences normatives nécessaires à l’adoption du règlement attaqué. En effet, l’article 45, paragraphe 1, du règlement n° 850/1998 prévoirait que, pour que la Commission puisse prendre des mesures fondées sur cette disposition, il serait indispensable, entre autres conditions, que la conservation de stocks d’organismes marins exige une action immédiate. Or, cette condition ne serait pas remplie en l’espèce, car il n’aurait été démontré à aucun moment que la conservation du stock de merlu exigeait une action immédiate. La Commission n’aurait produit, pour justifier la nécessité d’une telle action immédiate, qu’un rapport du Conseil international pour l’exploration de la mer (CIEM) datant du mois de novembre 2000, ce qui permettrait difficilement de soutenir qu’une action immédiate était nécessaire lors de l’adoption du règlement attaqué, en mars 2002.
16 En l’absence d’urgence justifiant l’adoption de mesures immédiates, la Commission aurait excédé la compétence normative limitée prévue par l’article 45, paragraphe 1, du règlement n° 850/98 et aurait empiété sur les compétences du Conseil, qui détiendrait une compétence générale en matière de conservation des ressources marines, en vertu de l’article 37 CE et de l’article 4 du règlement n° 3760/92.
17 Le Royaume d’Espagne prétend, en troisième lieu, que la Commission, s’apercevant qu’elle ne pouvait pas utiliser à nouveau l’article 15, paragraphe 1, du règlement n° 3760/92 comme base juridique, puisque les mesures adoptées en vertu de celui-ci ne peuvent durer plus de six mois, aurait commis un détournement de pouvoir en adoptant le règlement attaqué sur la base de l’article 45, paragraphe 1, du règlement n° 850/98.
18 La Commission affirme, tout d’abord, qu’il n’existe aucun inconvénient à ce que les mesures de conservation soient adoptées en vertu de l’une ou de l’autre base juridique pour autant que la situation de fait permette l’action communautaire et que la compétence pour agir ait été déléguée à la Commission. Or, l’article 45, paragraphe 1, du règlement n° 850/98 et l’article 15, paragraphe 1, du règlement n° 3760/92 auraient été arrêtés par le Conseil pour permettre à la Commission d’adopter les mesures nécessaires à la conservation des ressources de pêche. Ainsi, l’article 45, paragraphe 1, du règlement n° 850/98 conférerait à la Commission le pouvoir d’adopter des mesures immédiates nécessaires pour la conservation des ressources marines.
19 La Commission soutient, ensuite, qu’il n’y a pas de raison d’interpréter d’une manière restrictive cette délégation législative. Elle invoque l’arrêt Espagne/Commission, point 7 supra, dont il résulterait qu’elle dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour envisager une situation aussi complexe que celle de l’espèce et évaluer la portée des mesures à prendre. Par ailleurs, il découlerait de cet arrêt que, bien que la Commission doive agir dans les meilleurs délais, sa compétence ne serait pas soumise à une condition spécifique d’urgence et aucun délai précis durant lequel la Commission devrait agir, sous peine de perdre sa compétence, ne serait prévu.
20 La Commission souligne, enfin, que, lorsqu’elle a adopté le règlement attaqué, le stock de merlu des zones maritimes du Nord se trouvait en danger en raison de la pression exercée par la pêche sur ce stock et de la capture de juvéniles. Ainsi, la gravité de cette situation aurait nécessité des mesures urgentes. Le maintien des mesures prévues à l’origine par le règlement n° 1162/2001 aurait alors été nécessaire pour obtenir une réduction des captures de juvéniles et pour assurer le contrôle de l’application de ces mesures. Pendant l’audience, la Commission a confirmé qu’elle avait adopté le règlement attaqué, qui prévoyait des mesures techniques immédiates en vertu de l’article 45, paragraphe 1, du règlement n° 850/98, dans l’attente de l’adoption par le Conseil des mesures définitives pour la reconstitution des stocks de merlu.
Appréciation du Tribunal
21 Selon une jurisprudence constante, dans le cadre du système de compétences de la Communauté, le choix de la base juridique d’un acte doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel. Parmi de tels éléments figurent, notamment, le but et le contenu de l’acte (arrêts de la Cour du 4 avril 2000, Commission/Conseil, C‑269/97, Rec. p. I‑2257, point 43 ; du 6 décembre 2005, ABNA e.a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 et C‑194/04, Rec. p. I‑10423, point 54, et du 10 janvier 2006, Commission/Conseil, C‑94/03, Rec. p. I‑1, point 34).
22 En l’espèce, le règlement attaqué est fondé sur l’article 45, paragraphe 1, du règlement n° 850/98, qui autorise la Commission, en dérogation ou en complément au même règlement, à prendre toutes les mesures nécessaires dans le cas où la conservation de stocks d’organismes marins exige une action immédiate.
23 Le but du règlement attaqué ressort de ses cinq premiers considérants, qui précisent qu’il a été adopté pour prolonger les mesures techniques alors en vigueur pour la reconstitution du stock de merlu dans les zones concernées, qui avaient été prises à la suite d’un rapport du CIEM du mois de novembre 2000 indiquant que le stock de merlu était menacé d’épuisement à très court terme, et dont l’interruption aurait été très préjudiciable à ce stock.
24 Quant à son contenu, les mesures techniques imposées par le règlement attaqué sont pour l’essentiel équivalentes à celles du règlement n° 1162/2001, qu’elles remplacent. Ces mesures constituent des mesures qui visent la protection des stocks de merlu, comme l’a en substance relevé la Cour dans l’arrêt Espagne/Commission, point 7 supra (point 24).
25 Le but et le contenu du règlement attaqué montrent donc qu’il vise la mise en œuvre immédiate de mesures de conservation des stocks de merlu dans les zones concernées. Dès lors, le choix de l’article 45, paragraphe 1, du règlement n° 850/98 comme base juridique ne peut être tenu pour erroné.
26 Cette conclusion n’est pas infirmée par l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel le fait que le règlement n° 1162/2001 a été adopté sur la base de l’article 15, paragraphe 1, du règlement n° 3760/92 impliquerait que le choix d’une autre base juridique pour l’adoption du règlement attaqué serait erroné. D’une part, il ne résulte ni de l’article 45, paragraphe 1, du règlement n° 850/98 ni de l’article 15, paragraphe 1, du règlement n° 3760/92 que ces bases juridiques s’excluent mutuellement. D’autre part, il ne ressort pas de l’arrêt Espagne/Commission, point 7 supra, que l’article 15, paragraphe 1, du règlement n° 3760/92, qui autorise la Commission à prendre des mesures pour une période n’excédant pas six mois, soit la seule base juridique possible pour l’adoption des mesures en cause. Comme l’a souligné à juste titre la Commission, l’article 45, paragraphe 1, du règlement n° 850/98 constituait, lors de l’adoption du règlement attaqué, une base juridique permettant de maintenir en vigueur les mesures techniques jugées nécessaires à la protection des stocks de merlu, dans l’attente de l’adoption par le Conseil de mesures définitives.
27 Par ailleurs, s’agissant de la compétence de la Commission pour adopter le règlement attaqué, il y a lieu de relever, en premier lieu, qu’un des objectifs du règlement n° 850/98, ainsi que cela ressort notamment de ses considérants 7, 10 et 24, est d’assurer la protection des zones de reproduction et des ressources biologiques marines ainsi que l’exploitation équilibrée des ressources de pêche par des mesures techniques de conservation, qui peuvent être prises par la Commission et les États membres dans les cas où la conservation est sérieusement menacée. En vertu de l’article 45, paragraphe 1, du règlement n° 850/98, le Conseil a délégué à la Commission la compétence pour prendre ces mesures.
28 En second lieu, selon une jurisprudence constante, les institutions jouissent d’un large pouvoir d’appréciation dans des situations telles que celle de l’espèce, impliquant la nécessité d’évaluer tant une situation complexe que la nature ou la portée des mesures à prendre. Dès lors, en contrôlant l’exercice d’une compétence telle que celle exercée en l’espèce par la Commission, en particulier son appréciation de la nécessité d’une action immédiate, le juge communautaire doit se limiter à examiner si l’autorité en question n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation ou entaché sa décision d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 19 février 1998, NIFPO et Northern Ireland Fishermen’s Federation, C‑4/96, Rec. p. I‑681, points 41 et 42 ; du 5 octobre 1999, Espagne/Conseil, C‑179/95, Rec. p. I‑6475, point 29, et du 25 octobre 2001, Italie/Conseil, C‑120/99, Rec. p. I‑7997, point 44).
29 En l’espèce, le règlement attaqué a été adopté par la Commission à peine quelques jours après l’expiration des mesures techniques instaurées par le règlement n° 1162/2001. Or, il ressort des considérants 4 et 5 du règlement attaqué que la Commission a considéré qu’une action immédiate était exigée, car une interruption de ces mesures techniques jusqu’à la révision par le Conseil du règlement n° 850/98 aurait été très préjudiciable au stock de merlu.
30 En outre, la situation critique du stock de merlu, qui avait été dénoncée par le CIEM en novembre 2000, a donné lieu à l’adoption du règlement n° 1162/2001, dont les mesures techniques ont été en vigueur de septembre 2001 à mars 2002. Il ne peut donc pas être considéré que l’appréciation de la Commission, selon laquelle une action immédiate était nécessaire afin d’assurer le maintien, au-delà de la période initiale de six mois, des mesures destinées à la reconstitution d’un stock qui était presque épuisé, est entachée d’une erreur manifeste.
31 Pour les mêmes raisons, l’adoption du règlement attaqué sur la base de l’article 45, paragraphe 1, du règlement n° 850/98, qui autorisait la Commission à prendre des mesures techniques nécessaires pour la conservation de stocks d’organismes marins pendant une durée supérieure à six mois, ne peut pas être considérée comme constitutive d’un détournement de pouvoir.
32 Il s’ensuit que le premier moyen doit être rejeté.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation du principe de non-discrimination
Arguments des parties
33 Le Royaume d’Espagne fait valoir que la Commission a violé le principe de non‑discrimination, énoncé à l’article 12 CE et, dans le domaine de l’agriculture, à l’article 34 CE, en adoptant l’article 2, paragraphe 2, du règlement attaqué, qui réserve un régime distinct aux navires d’une longueur hors tout inférieure à 12 mètres qui rentrent au port dans les 24 heures suivant leur sortie. Ces navires ne seraient pas affectés par les restrictions relatives à la dimension du maillage et aux quantités totales de captures de merlu, tandis que, en vertu de l’article 2, paragraphe 1, du même règlement, ces restrictions seraient applicables à tous les autres navires équipés de tous types d’engins remorqués autres que des chaluts à perche d’un maillage compris entre 55 et 99 millimètres.
34 Cette différence de traitement serait discriminatoire en ce qu’elle porterait préjudice de manière exclusive ou quasi exclusive à la flotte espagnole, qui pêche le merlu dans les zones concernées par le règlement attaqué. Cette flotte serait en effet uniquement constituée de navires de plus de 12 mètres de long et, partant, ne pourrait pas bénéficier de l’exception de l’article 2, paragraphe 2, du règlement attaqué, à la différence des flottes des autres États membres qui disposeraient d’un plus grand nombre de navires d’une longueur inférieure à 12 mètres pêchant le merlu dans les zones concernées.
35 Le Royaume d’Espagne ajoute que le traitement discriminatoire infligé à la flotte espagnole ne serait pas objectivement justifié. D’une part, il n’y aurait aucun lien entre le maillage des filets et la longueur d’un bateau. D’autre part, les petits navires, ne pouvant parcourir que de courtes sorties en mer, pêcheraient dans des zones proches de la côte, où la concentration de juvéniles est plus importante. Leur pêche affecterait donc la conservation du stock menacé plus fortement et plus directement que celle pratiquée par les navires de grande taille, ainsi que cela serait établi par le rapport scientifique présenté à Vigo en janvier 2001 dans le cadre d’un groupe de travail du CIEM. Il en découlerait que, contrairement aux affirmations de la Commission, les captures effectuées par ces navires dans des zones proches des côtes auraient une incidence claire sur la conservation du merlu.
36 Considérant que, en vertu du principe de non‑discrimination, les mesures de conservation des ressources ne peuvent opérer de distinction en fonction des régions ou des zones, sauf sur la base de critères objectifs qui assurent une distribution proportionnelle des avantages et des désavantages entre les intéressés, sans distinguer entre les flottes des États membres, le Royaume d’Espagne conclut que la Commission a traité de manière différente des situations comparables au détriment de la flotte espagnole, sans que ce traitement différencié soit justifié par des raisons objectives.
37 La Commission souligne, à titre liminaire, que seul l’article 2, paragraphe 2, du règlement attaqué et non ce règlement dans son intégralité est visé par le deuxième moyen, tiré de la violation du principe de non‑discrimination.
38 Premièrement, la Commission, rappelant qu’une discrimination consiste à traiter de manière différente des situations qui sont identiques et de manière identique des situations qui sont différentes, fait valoir que le Royaume d’Espagne n’a pas démontré en quoi les navires dont la longueur est inférieure à 12 mètres, et qui font l’objet de la dérogation, se trouvent dans une situation comparable à celle des autres navires. Au contraire, il ressortirait de l’arrêt Espagne/Commission, point 7 supra, que les navires de petite taille se trouvent, objectivement, dans une situation différente de celle des autres navires. La Cour aurait en effet considéré que la dérogation prévue à l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 1162/2001, qui est la même que celle prévue à l’article 2, paragraphe 2, du règlement attaqué, etait objectivement justifiée.
39 Deuxièmement, la Commission soutient que la dérogation accordée aux navires de petite taille qui pratiquent une pêche « opportuniste » dans les zones côtières est objectivement justifiée par des motifs socio-économiques, consistant à pallier les conséquences des importants investissements et des altérations des pratiques de pêche qu’entraînerait l’application du régime général prévu par le règlement attaqué aux navires de petite taille, lequel menacerait la viabilité de ces navires.
40 Par ailleurs, la Commission souligne, d’une part, que les captures de merlu réalisées par les navires de petite taille bénéficiant de la dérogation représentent seulement 4 % du total des captures de merlu. D’autre part, l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel la pêche par des navires d’une longueur inférieure à 12 mètres dans les zones côtières menacerait plus fortement et plus directement la conservation du stock de merlu aurait été déjà rejeté par la Cour dans l’arrêt Espagne/Commission, point 7 supra (point 42). La Commission ajoute qu’en l’espèce le Royaume d’Espagne n’a pas fourni de preuve convaincante à l’appui de cet argument.
41 Troisièmement, la flotte espagnole ne serait pas la seule pénalisée par les mesures du règlement attaqué, car les flottes d’autres États membres, éloignées des zones concernées, seraient dans la même situation que la flotte espagnole, puisque leurs navires de petite taille ne pourraient pas non plus se rendre dans les zones concernées par le règlement attaqué.
42 Quatrièmement, l’abrogation de l’article 2, paragraphe 2, du règlement attaqué serait sans effet sur la flotte espagnole, car, comme le Royaume d’Espagne le reconnaîtrait, la flotte espagnole ne posséderait pas de navires de moins de 12 mètres pouvant pêcher dans les zones concernées par le règlement attaqué. Ainsi, les arguments du Royaume d’Espagne ne porteraient pas sur l’existence d’une discrimination, mais sur la justification de la dérogation, une question déjà tranchée par la Cour, d’une manière catégorique, dans l’arrêt Espagne/Commission, point 7 supra.
Appréciation du Tribunal
43 Le Tribunal rappelle que le principe de non-discrimination requiert que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 13 novembre 1984, Racke, 283/83, Rec. p. 3791, point 7 ; du 29 avril 1999, Royal Bank of Scotland, C‑311/97, Rec. p. I‑2651, point 26, et du 30 mars 2006, Espagne/Conseil, C‑87/03 et C‑100/03, Rec. p. I‑2915, point 48).
44 L’article 2, paragraphe 2, du règlement attaqué exempte les navires d’une longueur hors tout inférieure à 12 mètres qui rentrent au port dans les 24 heures suivant leur plus récente sortie des restrictions quant à la dimension du maillage et aux quantités totales de captures de merlu, qui sont en revanche imposées, en vertu de l’article 2, paragraphe 1, du même règlement, aux autres navires. Cette dérogation est la même que celle prévue par le règlement n° 1162/2001.
45 Or, ainsi qu’il ressort de l’arrêt Espagne/Commission, point 7 supra (points 33 et 34), les navires de petite taille se trouvent, objectivement, dans une situation différente de celle des autres navires parce que leurs possibilités de pêche sont limitées aux zones côtières. Ainsi, à la différence des navires de dimension ou de tonnage plus élevés, les navires de petite taille ne sont normalement pas en mesure d’accéder aux zones de pêche situées en haute mer et leur activité se caractérise par son caractère « opportuniste » dans la mesure où ils capturent les espèces de poissons présentes dans les zones qu’ils parcourent, leur activité de pêche n’étant pas ciblée, en règle générale, sur une seule espèce de poissons. Par conséquent, la situation des navires de petite taille ne saurait être considérée comme comparable à celle des navires de taille plus grande.
46 Comme le souligne à juste titre la Commission, le Royaume d’Espagne n’a pas apporté d’éléments qui permettraient d’infirmer cette considération. En effet, le Royaume d’Espagne s’est borné à affirmer que la flotte espagnole qui pêche le merlu dans les zones concernées par le règlement attaqué est exclusivement constituée de navires de plus de 12 mètres de longueur et, partant, subira un préjudice par rapport aux flottes d’autres États membres, qui, possédant des navires de petite taille pêchant le merlu dans les zones concernées, peuvent bénéficier de la dérogation prévue à l’article 2, paragraphe 2, du règlement attaqué. Or, d’une part, cette affirmation n’indique pas en quoi les situations des navires de petite et de grande taille sont comparables. D’autre part, cette partie de la flotte espagnole n’est pas la seule susceptible de ne pas bénéficier de la dérogation prévue à l’article 2, paragraphe 2, du règlement attaqué, car toute autre flotte composée de navires de petite taille basés dans des ports éloignés des zones de pêche concernées par le règlement attaqué se trouve dans la même situation. De plus, pour autant que le règlement attaqué ne concerne pas les zones situées au large des côtes espagnoles ou portugaises, où les navires espagnols de petite taille se livrent normalement à l’activité de pêche, ceux-ci peuvent y opérer sans que l’application du règlement attaqué affecte leurs activités.
47 Il ressort de ce qui précède qu’il n’a pas été établi que la situation des navires d’une longueur hors tout inférieure à 12 mètres qui rentrent au port dans les 24 heures suivant leur plus récente sortie est comparable à celle des autres navires. Dès lors, aucune violation du principe de non‑discrimination ne peut être retenue.
48 Partant, le deuxième moyen doit être rejeté.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation des exceptions prévues à l’article 2, paragraphe 2, et à l’article 6 du règlement attaqué
Arguments des parties
49 Le Royaume d’Espagne fait valoir que la Commission n’a pas suffisamment motivé sa décision en ce qui concerne les raisons pour lesquelles il conviendrait de prévoir une exception en faveur des navires de moins de 12 mètres de longueur, telle que celle posée par l’article 2, paragraphe 2, du règlement attaqué. De même, la Commission n’aurait pas suffisamment motivé l’existence de l’exception prévue à l’article 6 du même règlement en ce qui concerne la pêche à l’aide de chaluts à perche avec un maillage inférieur à 100 millimètres dans des zones et des périodes déterminées.
50 Le Royaume d’Espagne rappelle qu’en vertu de l’article 253 CE la Commission est tenue de motiver ses actes d’une manière claire et non équivoque afin de permettre aux intéressés de connaître les justifications de ces actes et au juge communautaire d’exercer son contrôle.
51 S’agissant de l’exception prévue à l’article 2, paragraphe 2, du règlement attaqué, le Royaume d’Espagne affirme que la Commission n’a pas indiqué les raisons de l’établissement d’une différence entre les navires de moins de 12 mètres de longueur et ceux d’une longueur supérieure à 12 mètres. Les justifications avancées par la Commission relatives aux préjudices socio-économiques et aux conséquences négligeables sur la conservation du stock de merlu seraient insuffisantes.
52 D’une part, la Commission n’aurait pas démontré en quoi l’application du régime général prévu par le règlement attaqué pourrait entraîner un préjudice économique grave pour les navires de petite taille visés par la dérogation. Par ailleurs, même si ce préjudice économique grave existait, ce motif en lui-même ne permettrait pas de justifier une exception aux restrictions prévues à l’article 2, paragraphe 1, du règlement attaqué, car les considérations de type économique et social n’auraient aucune relation avec les objectifs strictement conservatoires des mesures contenues dans le règlement attaqué.
53 D’autre part, l’affirmation du considérant 7 du règlement attaqué, selon laquelle cette dérogation n’aurait que des conséquences négligeables sur la conservation du stock de merlu, constituerait une affirmation abstraite qui n’aurait pas été démontrée. Ainsi, c’est la dimension des mailles et non la longueur des navires qui serait pertinente s’agissant de la prévention des captures de juvéniles de merlu. Par ailleurs, la Commission aurait elle-même reconnu dans sa duplique dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Espagne/Commission (point 7 supra) qu’une telle dérogation en faveur des navires de petite taille serait justifiée non par des raisons techniques mais par des raisons sociales et économiques.
54 S’agissant de la dérogation prévue à l’article 6 du règlement attaqué concernant la pêche à l’aide de chaluts à perche avec un maillage inférieur à 100 millimètres dans des zones et périodes déterminées, la Commission se serait limitée à affirmer, au considérant 6 du règlement attaqué, que ce type de pêche à perche risquerait peu de compromettre la conservation du stock de merlu, puisqu’elle n’impliquerait qu’un très faible taux de prises accessoires de merlu. Ainsi, pour justifier une dérogation à une mesure générale qui a pour seul objectif la reconstitution d’une espèce menacée, il serait nécessaire de prouver que cette dérogation ne porte pas préjudice à l’objectif poursuivi par cette mesure. La Commission, qui a simplement soutenu qu’il était improbable que cette dérogation constitue une menace pour la conservation du merlu, n’aurait pas satisfait à cette obligation.
55 Premièrement, la Commission rappelle qu’il ressort de l’arrêt Espagne/Commission, point 7 supra, que l’article 253 CE n’exige pas que la motivation spécifie tous les éléments de fait ou de droit pertinents et que l’appréciation de cette motivation doit se faire au regard non seulement de son libellé mais aussi de son contexte et de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée, notamment lorsque les États membres ont été associés à l’élaboration de l’acte et connaissent les raisons qui sont à sa base. De plus, selon cet arrêt, s’agissant d’un acte à portée générale, la motivation pourrait se borner à indiquer la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption et les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre. En outre, exiger une motivation spécifique pour les différents choix techniques opérés serait excessif si l’acte contesté faisait ressortir l’essentiel de l’objectif poursuivi par l’institution.
56 Deuxièmement, la Commission considère que le règlement attaqué expose suffisamment la justification des mesures adoptées. D’une part, les considérants 3 et 4 préciseraient qu’une interruption de l’application des mesures prévues par le règlement n° 1162/2001 serait très préjudiciable au stock de merlu, que ces mesures visent à reconstituer. D’autre part, les considérants 6 et 7 exposeraient les justifications des limitations et des dérogations à ces mesures, prévues aux articles 2 et 6 du règlement attaqué.
57 Troisièmement, la Commission fait valoir que le gouvernement espagnol, ayant été étroitement associé aux discussions et considérations qui ont précédé l’adoption du règlement attaqué, connaissait précisément les raisons pour lesquelles les mesures prévues par le règlement attaqué et leurs dérogations ont été adoptées.
58 Quatrièmement, le Royaume d’Espagne n’aurait pas prouvé que les navires qui font des sorties de moins de 24 heures sont ceux qui réalisent les captures les plus importantes des juvéniles de merlu, alors que la Commission considère que les captures réalisées par les navires de petite taille bénéficiant de la dérogation représentent un taux très faible du total des captures.
Appréciation du Tribunal
59 La motivation exigée par l’article 253 CE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître, de façon claire et non équivoque, le raisonnement de l’institution qui en est l’auteur, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (arrêts de la Cour du 5 octobre 2000, Allemagne/Commission, C‑288/96, Rec. p. I‑8237, point 82 ; du 11 septembre 2003, Autriche/Conseil, C‑445/00, Rec. p. I‑8549, point 49, et Italie/Conseil, point 28 supra, point 28). Il n’est toutefois pas exigé que cette motivation spécifie tous les éléments de fait ou de droit pertinents (arrêt Espagne/Commission, point 7 supra, point 50).
60 S’agissant d’actes de portée générale, tels que le règlement attaqué, leur motivation peut se borner à indiquer, d’une part, la situation d’ensemble qui a conduit à leur adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’ils se proposent d’atteindre. Il serait en effet excessif d’exiger une motivation spécifique pour les différents choix techniques opérés dès lors que l’acte contesté fait ressortir l’essentiel de l’objectif poursuivi par l’institution (arrêts de la Cour du 22 janvier 1986, Eridania e.a., 250/84, Rec. p. 117, point 38, et du 7 novembre 2000, Luxembourg/Parlement et Conseil, C‑168/98, Rec. p. I‑9131, point 62).
61 Par ailleurs, l’analyse du respect des exigences imposées par l’article 253 CE doit être conduite au regard non seulement du libellé de l’acte litigieux, mais aussi de son contexte, ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée, particulièrement lorsque les États membres ont été étroitement associés au processus d’élaboration de l’acte litigieux et connaissent donc les raisons qui sont à la base de cet acte (arrêts de la Cour Italie/Conseil, point 28 supra, point 29 ; Autriche/Conseil, point 59 supra, point 99, et du 6 novembre 2003, Pays-Bas/Commission, C‑293/00, Rec. p. I‑12775, point 56).
62 En l’espèce, il y a lieu de relever, en premier lieu, que les trois premiers considérants du règlement attaqué expliquent la situation qui a conduit à son adoption, à savoir la menace d’épuisement du stock de merlu dans des zones déterminées, et présentent les mesures adoptées auparavant en vue de la reconstitution de ce stock. Les considérants 4 et 5 du règlement attaqué précisent son objectif de prolonger l’application des mesures adoptées par le règlement n° 1162/2001, étant donné que l’interruption de cette application serait très préjudiciable au stock de merlu. Partant, tant la situation d’ensemble qui a conduit à l’adoption du règlement attaqué que l’objectif poursuivi ont été précisés.
63 De plus, les considérants 6 et 7 du règlement attaqué indiquent, d’une manière détaillée, les motifs pour lesquels les dérogations prévues à l’article 2, paragraphe 2, et à l’article 6 ont été adoptées, à savoir, respectivement, d’une part, le grave préjudice économique pour les navires de petite taille et les conséquences négligeables de la dérogation sur la conservation et la reconstitution du stock de merlu et, d’autre part, le faible taux de prises accessoires de merlu par les chaluts à perche d’un maillage inférieur à 100 millimètres. Or, dans la mesure où elles constituent des choix techniques spécifiques, il serait excessif d’exiger une motivation plus exhaustive desdites dérogations.
64 En second lieu, le gouvernement espagnol a participé aux discussions et aux consultations ayant précédé l’adoption du règlement attaqué, de sorte qu’il ne peut utilement prétendre ignorer les raisons ayant conduit à l’adoption de celui-ci et des mesures techniques qui y sont prévues, y compris les dérogations prévues à son article 2, paragraphe 2, et à son article 6. Dans ces conditions, la Commission n’était pas tenue d’expliciter d’une manière plus précise les motifs justifiant ces dérogations (voir, en ce sens, arrêt Espagne/Commission, point 7 supra, points 53 et 54).
65 Il résulte de ce qui précède que la violation de l’obligation de motiver les dérogations prévues à l’article 2, paragraphe 2, et à l’article 6 du règlement attaqué n’est pas établie et que, par conséquent, le troisième moyen doit être rejeté.
66 Partant, le présent recours doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
67 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d’Espagne et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission.
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Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 mai 2007.