Forenede sager C-92/09 og C-93/09
Volker und Markus Schecke GbR
og
Hartmut Eifert
mod
Land Hessen
(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgericht Wiesbaden)
»Beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger – offentliggørelse af oplysninger om modtagere af landbrugsstøtte – gyldigheden af EU-retlige bestemmelser, som foreskriver denne offentliggørelse og fastsætter de nærmere vilkår herfor – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 7 og 8 – direktiv 95/46/EF – fortolkning af artikel 18 og 20«
Sammendrag af dom
1. Grundrettigheder – ret til respekt for privatlivet – beskyttelse af personoplysninger – artikel 7 og 8 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – anvendelsesområde
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7 og 8)
2. Grundrettigheder – ret til respekt for privatlivet – beskyttelse af personoplysninger – begrænsninger – betingelser
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7 og 8 og art. 52, stk. 1)
3. Landbrug – fælles landbrugspolitik – finansiering gennem EGFL og ELFUL – forordning nr. 1290/2005 og nr. 259/2008 – obligatorisk offentliggørelse af personoplysninger om fysiske personer, der modtager midler fra EGFL og ELFUL
[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7 og 8; Rådets forordning nr. 1290/2005, art. 42, nr. 8b), og art. 44a; Kommissionens forordning nr. 259/2008]
4. Præjudicielle spørgsmål – bedømmelse af gyldigheden – afgørelse om ugyldighed af forordninger, hvorefter personoplysninger om modtagerne af midler fra EGFL og ELFUL skal offentliggøres – retsvirkninger – tidsmæssig begrænsning
(Art. 264, stk. 2, TEUF og 267 TEUF)
5. Tilnærmelse af lovgivningerne – beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger – direktiv 95/46 – forpligtelse til at foretage anmeldelse til tilsynsmyndigheden – undtagelse
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46, art. 18, stk. 2, andet led)
6. Tilnærmelse af lovgivningerne – beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger – direktiv 95/46 – forudgående kontrol
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46, art. 20)
1. Retten til respekt for privatlivet med hensyn til behandling af personoplysninger, som anerkendt i artikel 7 og 8 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, henviser til enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person. Juridiske personer kan således kun påberåbe sig beskyttelsen i chartrets artikel 7 og 8, for så vidt som den juridiske persons fulde navn identificerer en eller flere fysiske personer. Dette er tilfældet, når et selskabs fulde navn umiddelbart identificerer de fysiske personer, som er partnere i selskabet.
(jf. præmis 52-54)
2. Artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder giver mulighed for, at der kan indføres begrænsninger i udøvelsen af rettighederne fastsat i chartrets artikel 7 og 8, for så vidt som disse begrænsninger er fastlagt i lovgivningen, respekterer disse rettigheders og friheders væsentligste indhold, og at de under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder. De begrænsninger i retten til beskyttelse af personoplysninger, der lovligt kan foretages, svarer til de begrænsninger, der accepteres inden for rammerne af artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.
(jf. præmis 52 og 65)
3. Artikel 42, nr. 8b), og artikel 44a i forordning nr. 1290/2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, som ændret ved forordning nr. 1437/2007, samt forordning nr. 259/2008 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1290/2005 for så vidt angår offentliggørelsen af oplysninger om modtagerne af midler fra Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) er ugyldige, for så vidt som disse bestemmelser vedrørende fysiske personer, der modtager midler fra EGFL og ELFUL, indebærer et krav om offentliggørelse af personoplysninger om enhver modtager uden at foretage en sondring i henhold til relevante kriterier, såsom i hvilken periode de har modtaget disse midler, hyppigheden af en sådan modtagelse eller midlernes art og omfang.
De beløb, som modtagerne har modtaget fra EGFL og ELFUL, udgør nemlig ofte en betragtelig del af deres indtægter, og offentliggørelsen på en hjemmeside af personoplysninger om disse modtagere og de nøjagtige beløb, de har modtaget, udgør et indgreb i deres privatliv i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 7 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, eftersom disse oplysninger bliver tilgængelige for tredjemand. I denne forbindelse er det uden betydning, at de offentliggjorte oplysninger vedrører erhvervsmæssig virksomhed. Offentliggørelsen pålagt ved artikel 44a i forordning nr. 1290/2005 og ved forordning nr. 259/2008 udgør endvidere en behandling af personoplysninger, der er omfattet af chartrets artikel 8, stk. 2. Den omstændighed, at modtagerne var blevet oplyst om den obligatoriske offentliggørelse af deres oplysninger, rejser desuden ikke tvivl om, at der er gjort indgreb i deres privatliv, idet artikel 42, nr. 8b), i forordning nr. 1290/2005 og artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 259/2008, som begrænser sig til at fastsætte, at modtagerne af midler på forhånd skal underrettes om offentliggørelsen af deres oplysninger, ikke har til formål at lade modtagernes samtykke udgøre et grundlag for den behandling af personoplysninger, som de indfører.
Et sådant indgreb er ikke begrundet i henhold til artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Selv om skatteyderne i et demokratisk samfund ganske vist har ret til at blive informeret om anvendelsen af offentlige midler, forholder det sig ikke desto mindre således, at en rimelig afvejning mellem de omhandlede interesser kræver, at de omhandlede institutioner inden vedtagelsen af de omhandlede bestemmelser har undersøgt, om offentliggørelsen på et enkelt netsted for hver medlemsstat, der frit kan konsulteres for personoplysninger om alle omhandlede modtagere og de nøjagtige beløb, som hver af disse har modtaget fra EGFL og ELFUL – og dette uden at foretage en sondring på grundlag af varighed, hyppighed eller art og omfang af de modtagne midler – går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå de legitime formål, der forfølges, navnlig under hensyntagen til det indgreb, en sådan offentliggørelse udgør i de i chartrets artikel 7 og 8 anerkendte rettigheder. Formålet om åbenhed er herved ikke tillagt en automatisk forrang for beskyttelsen af personoplysninger, selv om der er vigtige økonomiske interesser på spil. Da det ikke fremgår, at institutionerne har foretaget en sådan rimelig afvejning mellem på den ene side formålene i artikel 44a i forordning nr. 1290/2005 og i forordning nr. 259/2008 og på den anden side de rettigheder, som for fysiske personer er anerkendt i chartrets artikel 7 og 8, og under hensyntagen til den omstændighed, at undtagelser fra og begrænsninger af beskyttelsen af personoplysninger skal holdes inden for det strengt nødvendige, samt at det er muligt at tænke sig foranstaltninger, der for de fysiske personer griber mindre ind i nævnte grundlæggende rettighed, mens de samtidig bidrager effektivt til at opfylde formålene i den omhandlede EU-lovgivning, har Rådet og Kommissionen ved at indføre en offentliggørelse af navne på alle de fysiske personer, der har modtaget midler fra EGFL og ELFUL, samt de nøjagtige beløb, som disse har modtaget, overskredet de grænser, som en overholdelse af proportionalitetsprincippet opstiller.
Hvad derimod angår de juridiske personer, der modtager midler fra EGFL og ELFUL, og for så vidt som disse kan påberåbe sig de rettigheder, der er anerkendt i chartrets artikel 7 og 8, overskrider den forpligtelse til offentliggørelse, der følger af artikel 42, nr. 8b), og artikel 44a i forordning nr. 1290/2005 samt af forordning nr. 259/2008, ikke de grænser, som en overholdelse af proportionalitetsprincippet opstiller. Alvorligheden af et indgreb i retten til beskyttelse af personoplysninger er nemlig ikke ens for juridiske og fysiske personer. De juridiske personer er i denne henseende allerede underlagt en øget forpligtelse til at offentliggøre deres oplysninger. En forpligtelse for de kompetente nationale myndigheder til for hver juridisk person, der modtager midler fra EGFL eller ELFUL, inden offentliggørelsen af de omhandlede oplysninger at undersøge, om den juridiske persons navn identificerer en fysisk person, ville endvidere pålægge disse myndigheder en uforholdsmæssigt stor administrativ byrde.
(jf. præmis 58-61, 63, 65, 79, 85-87, 89 og 92 samt domskonkl. 1)
4. Når tvingende retssikkerhedsmæssige hensyn begrunder det, har Domstolen i medfør af artikel 264, stk. 2, TEUF, der finder analog anvendelse også i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse i medfør af artikel 267 TEUF vedrørende gyldigheden af Unionens retsakter, et skøn med hensyn til i hver enkelt, konkret sag at afgøre, hvilke af den berørte retsakts virkninger der skal betragtes som bestående.
Inden for rammerne af en dom, der erklærer artikel 42, nr. 8b), og artikel 44a i forordning nr. 1290/2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, som ændret ved forordning nr. 1437/2007, samt forordning nr. 259/2008 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1290/2005 for så vidt angår offentliggørelsen af oplysninger om modtagerne af midler fra Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) for ugyldige, og i betragtning af det betydelige antal offentliggørelser, der har fundet sted i medlemsstaterne på grundlag af bestemmelser, som blev anset for at være lovligt i kraft, indebærer ugyldigheden af de omhandlede bestemmelser ikke, at virkningerne af offentliggørelser af lister over modtagere af midler fra EGFL og ELFUL, der er foretaget af de nationale myndigheder på grundlag af de nævnte bestemmelser i perioden inden denne doms afsigelse, kan anfægtes.
(jf. præmis 93 og 94 samt domskonkl. 2)
5. Artikel 18, stk. 2, andet led, i direktiv 95/46 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger skal fortolkes således, at den person, der har ansvar for beskyttelse af personoplysninger, ikke er underlagt en forpligtelse til at føre et register som omhandlet i denne bestemmelse forud for iværksættelsen af en behandling af personoplysninger som den, der følger af artikel 42, nr. 8b), og artikel 44a i forordning nr. 1290/2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, som ændret ved forordning nr. 1437/2007, samt forordning nr. 259/2008 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1290/2005 for så vidt angår offentliggørelsen af oplysninger om modtagerne af midler fra Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL).
(jf. præmis 101 og domskonkl. 3)
6. Artikel 20 i direktiv 95/46 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger skal fortolkes således, at den ikke forpligter medlemsstaterne til at underlægge den offentliggørelse, der følger af artikel 42, nr. 8b), og artikel 44a i forordning nr. 1290/2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, som ændret ved forordning nr. 1437/2007, samt forordning nr. 259/2008 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1290/2005 for så vidt angår offentliggørelsen af oplysninger om modtagerne af midler fra Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), et krav om forudgående kontrol som omhandlet i den nævnte bestemmelse.
(jf. præmis 108 og domskonkl. 4)