Yhdistetyt asiat T-639/14 RENV, T-352/15 ja T-740/17
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI)
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kolmas jaosto) 22.9.2021
Valtiontuet – Sähköntoimitustariffi – Se, että Alouminionilta perittävä tariffi vahvistetaan välitystuomioistuimen ratkaisulla – Kantelun käsittelyn lopettamista koskeva päätös – Päätös, jossa todetaan, ettei kyseessä ole valtiontuki – Kannekelpoinen toimi – Asianomaisen osapuolen asema – Oikeussuojan tarve – Asiavaltuus – Tutkittavaksi ottaminen – Toimenpiteen katsominen valtiosta johtuvaksi – Etu – Yksityinen toimija -periaate – Vakavat vaikeudet
1. Kumoamiskanne – Kannekelpoiset toimet – Käsite – Toimet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia – Komission päätös lopettaa sellaisen kantelun käsittely, jossa vaaditaan sen toteamista, että valtiotukia koskevia EUT-sopimuksen määräyksiä on rikottu – Päätös, jolla päätetään alustava tutkintamenettely kieltäytymällä aloittamasta valtiontukien muodollista tutkintamenettelyä – Kuuluminen soveltamisalaan
(SEUT 263 artikla)
(ks. 71-75, 197, 204 ja 205 kohta)
2. Valtiontuet – Komission suorittama tutkinta – Hallinnollinen menettely – SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu asianomainen osapuoli – Käsite – Yritys, joka ei ole suorassa kilpailusuhteessa tuensaajan kanssa – Se, että yrityksen on osoitettava tuen konkreettinen vaikutus asemaansa
(SEUT 108 artiklan 2 kohta; neuvoston asetuksen N:o 2015/1589 1 artiklan h alakohta)
(ks. 79-85 kohta)
3. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Oikeussuojan tarve – Komission päätös, jossa aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä todetaan, ettei kyseessä ole valtiontuki – Kanne asianomaisten osapuolten menettelyllisten oikeuksien suojaamiseksi – Tutkittavaksi ottaminen
(SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohta sekä SEUT 266 artiklan ensimmäinen kohta; neuvoston asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohta)
(ks. 86-92 kohta)
4. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Komission päätös, jossa todetaan, ettei kyseessä ole valtiontuki – SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen asianomaisten osapuolten nostama kanne – Kanteen kohteen yksilöiminen – Kanne asianomaisten osapuolten menettelyllisten oikeuksien suojaamiseksi – Kanneperusteet, jotka koskevat komission käytössä olevien tietojen ja seikkojen arviointia – Tutkittavaksi ottaminen
(SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohta sekä SEUT 263 artiklan neljäs kohta; neuvoston asetuksen N:o 2015/1589 1 artiklan h alakohta ja 4 artiklan 3 ja 4 kohta)
(ks. 93-103 ja 206 kohta)
5. Valtiontuet – Komission suorittama tutkinta – Alustava vaihe ja kontradiktorinen vaihe – Komission velvollisuus aloittaa kontradiktorinen menettely vakavien vaikeuksien vallitessa – Vakavien vaikeuksien käsite – Objektiivinen luonne – Tuomioistuinvalvonta – Ulottuvuus
(SEUT 107 artiklan 1 kohta sekä SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohta; neuvoston asetuksen 2015/1589 4 artikla)
(ks. 112-116, 189-191 ja 233 kohta)
6. Valtiontuet – Komission ja kansallisten tuomioistuinten toimivalta – Komission ja kansallisten tuomioistuinten välinen vilpittömän yhteistyön velvollisuus – Komission yksinomainen toimivalta – Ensisijaisuus – Kansallisten tuomioistuinten tehtävä – Oikeusvoiman periaate – Sellaisen myöhemmän komission päätöksen osalta, jolla todetaan sääntöjenvastaisen valtiontuen olemassaolo, ei voida vedota oikeusvoiman periaatteeseen
(SEUT 107 artiklan 1 kohta ja SEUT 108 artiklan 3 kohta)
(ks. 143-148 ja 186 kohta)
7. Valtiontuet – Käsite – Arviointi yksityisen sijoittajan näkökulmasta – Arviointi riidanalaisen toimenpiteen ja sen asiayhteyden kaikkien merkityksellisten tekijöiden kannalta – Välitystuomioistuimen ratkaisu, jolla vahvistetaan sähkötariffi – Välitystuomio, joka on luonteeltaan ja oikeusvaikutuksiltaan verrattavissa valtion yleisen tuomioistuimen antamiin tuomioihin – Välitystuomioistuin, joka käyttää julkista valtaa
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 150-159 kohta)
8. Valtiontuet – Käsite – Edun myöntäminen tuensaajille – Arviointiperusteet – Komissiolla ei ole velvollisuutta tehdä kaikissa yksittäistapauksissa monitahoista analyysiä hypoteettisesta markkinahinnasta – Se, että erityisten olosuhteiden olemassaolo edellyttää tällaista analyysiä
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 160-167 ja 185 kohta)
9. Valtiontuet – Käsite – Valtiosta johtuva etujen myöntäminen – Se, että välitystuomioistuin osallistuu sähkötariffin vahvistamiseen – Välitystuomio, joka on luonteeltaan ja oikeusvaikutuksiltaan verrattavissa valtion yleisen tuomioistuimen antamiin tuomioihin – Välitystuomioistuin, joka käyttää julkista valtaa
(ks. 227-232 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin kumoaa päätökset, joissa komissio totesi, että välitystuomio, jossa vahvistettiin sähkön suosituimmuustariffi, ei merkinnyt edun myöntämistä alumiinintuottaja Mytilinaiosille. Komission oli tutkittava huolellisesti, riittävällä tavalla ja kattavasti valtiontuen mahdollinen olemassaolo tekemällä monitahoisia taloudellisia ja teknisiä arviointeja.
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (jäljempänä DEI), joka on Ateenaan (Kreikka) sijoittautunut ja Kreikan valtion määräysvallassa oleva sähköntuottaja ja -toimittaja, sekä sen suurin asiakas, Marousiin (Kreikka) sijoittautunut Mytilinaios AE - Omilos Epicheiriseon, aiemmin Alouminion tis Ellados VEAE (jäljempänä Mytilinaios), ovat osallisina pitkään jatkuneessa riidassa, joka koskee sellaista sähköntoimitustariffia, jonka tarkoituksena oli korvata Mytilinaiosin hyväksi sovellettu suosituimmuustariffi, joka perustuu vuonna 1960 allekirjoitettuun sopimukseen, jonka voimassaolo kuitenkin päättyi vuonna 2006.
Välityssopimuksen, joka allekirjoitettiin 16.11.2011, puitteissa kyseiset kaksi osapuolta sopivat, että ne antavat riidan Rythmistiki Archi Energeiasin (energia-alan sääntelyviranomainen, Kreikka) ratkaistavaksi, jonka yhteyteen on perustettu Kreikan lainsäädännön nojalla pysyvä välityselin (jäljempänä välitystuomioistuin).
Välitystuomioistuin vahvisti 31.10.2013 antamallaan ratkaisulla (jäljempänä välitystuomio) Mytilinaiosiin sovellettavan sähkötariffin (jäljempänä kyseessä oleva tariffi). Efeteio Athinon (Ateenan ylioikeus, Kreikka) hylkäsi DEI:n tekemän valituksen välitystuomiosta.
Tässä tilanteessa DEI teki kaksi kantelua komissiolle ja väitti, että energia-alan sääntelyviranomainen ja välitystuomioistuin olivat myöntäneet Mytilinaiosille sääntöjenvastaista valtiontukea, koska kyseessä oleva tariffi velvoitti DEI:n toimittamaan sähköä Mytilinaiosille kustannuksia alempaan ja siten myös markkinahintaa alempaan hintaan. Kilpailun pääosaston yksikönpäällikön allekirjoittamalla 12.6.2014 päivätyllä kirjeellä (jäljempänä riidanalainen kirje) komissio ilmoitti DEI:lle, että kantelujen käsittely lopetetaan. Komission mukaan kyseessä oleva tariffi ei ollut valtiontukea, koska toimenpiteen johtumista valtiosta ja etua koskevat edellytykset eivät täyty, joten perusteita SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn aloittamiselle ei ollut.
Tämän kirjeen johdosta DEI nosti unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen, joka rekisteröitiin numerolla T-639/14 ja jossa DEI vaati, että kantelujen käsittelyn lopettamista koskeva päätös, joka sisältyi kirjeeseen, kumotaan.
Kyseisen menettelyn aikana komissio peruutti ja korvasi riidanalaisen kirjeen 25.3.2015 tekemällään päätöksellä(1) (jäljempänä ensimmäinen riidanalainen päätös). Tässä päätöksessä komissio katsoi, että välitystuomio ei merkinnyt valtiontuen myöntämistä Mytilinaiosille lähinnä siitä syystä, että se, että DEI oli vapaaehtoisesti saattanut riidan välitystuomioistuimen ratkaistavaksi, vastasi varovaisen markkinataloussijoittajan käyttäytymistä eikä siihen siten liittynyt etua.
DEI nosti tämän jälkeen unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen, joka rekisteröitiin numerolla T-352/15 ja jossa DEI vaati, että ensimmäinen riidanalainen päätös kumotaan.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi 9.2.2016 antamassaan määräyksessä, että lausunnon antaminen asiassa T-639/14 nostetusta kanteesta raukeaa. Unionin tuomioistuin,(2) jolle tehtiin valitus, kumosi kuitenkin kyseisen määräyksen ja palautti asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi, jossa se rekisteröitiin numerolla T-639/14 RENV.
Komissio teki 14.8.2017 toisen päätöksen (jäljempänä toinen riidanalainen päätös)(3), jolla kumottiin ja korvattiin sekä riidanalainen kirje että ensimmäinen riidanalainen päätös. Tässä toisessa päätöksessä tukeuduttiin samoihin perusteisiin, jotka oli esitetty ensimmäisessä riidanalaisessa päätöksessä, ja siinä vahvistetaan, että välitystuomio ei merkitse SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen myöntämistä.
DEI nosti jälleen unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen, joka rekisteröitiin numerolla T-740/17 ja jossa DEI vaati, että tämä toinen päätös kumotaan.
Unionin yleisen tuomioistuimen laajennetun kolmannen jaoston yhdistettyä nämä kolme vireillä olevaa asiaa se hyväksyi DEI:n kolme kannetta ja kumosi riidanalaisen kirjeen sekä ensimmäisen ja toisen riidanalaisen päätöksen (jäljempänä yhdessä riidanalaiset toimet). Tuomiossaan unionin yleinen tuomioistuin selventää, että kantelija on asianomainen osapuoli, jolla on asiavaltuus nostaa kanne komission päätöksestä olla vastustamatta valtion toimenpidettä valtiontukilainsäädännön perusteella. Asiakysymyksen osalta tuomiossa täsmennetään lisäksi komission sellaisen velvollisuuden ulottuvuutta, joka koskee sen määrittämistä, onko välitystuomioistuin, jolla on vastaava toimivalta kuin valtion yleisellä tuomioistuimella, myöntänyt valtiontukilainsäädännössä tarkoitetun edun vahvistamalla sähköntoimitustariffin, joka ei tapauksen mukaan vastaa markkinahintaa.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa asiassa T-740/17 nostetun kanteen tutkittavaksi ottamisesta, jota se arvioi ensiksi, että toisella riidanalaisella päätöksellä on oikeudellisesti sitovia vaikutuksia DEI:hin nähden. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sellaisella päätöksellä, jossa todetaan, että kyseessä ei ole tuki ja jolla komissio päättää alustavan tutkintavaiheen, on näet sitovia oikeusvaikutuksia myös asianomaiseen osapuoleen nähden. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin lisää, että siltä osin kuin DEI väitti, että kyseessä oleva tariffi oli SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua kiellettyä tukea, joka vaikutti tämän taloudellisiin etuihin, DEI:llä on SEUT 108 artiklan 2 kohdassa ja SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen(4) 1 artiklan h alakohdassa tarkoitettu asianomaisen osapuolen asema, mutta riidanalaisten toimien, joilla kantelujen käsittely lopetettiin, johdosta DEI ei voi esittää huomautuksiaan muodollisessa tutkintamenettelyssä.
Tästä seuraa, että siltä osin kuin DEI:n kanteella pyritään sellaisten menettelyllisten takeiden turvaamiseen, jotka sille asianomaisena osapuolena kuuluisivat, jos SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely aloitettaisiin, kanne otetaan tutkittavaksi. Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin täsmentää, että niillä kumoamisperusteilla, joihin DEI vetoaa, pyritään näet osoittamaan, että epäilyjä(5) tai vakavia vaikeuksia, joiden perusteella komission olisi tullut aloittaa muodollinen tutkintamenettely, on olemassa.
Asiakysymyksen osalta, joka koskee sitä, olisiko komission tullut kohdata epäilyjä tai vakavia vaikeuksia arvioidessaan DEI:n kanteluja, unionin yleinen tuomioistuin hylkää komission väitteen, jonka mukaan DEI:n tilanteessa oleva varovainen yksityinen sijoittaja olisi valinnut välimiesmenettelyn ja hyväksynyt sen, että sellainen välitystuomioistuin, joka koostuu asiantuntijoista, joiden harkintavaltaa on rajoitettu tekijöillä, jotka ovat verrattavissa välityssopimuksessa oleviin tekijöihin, vahvistaa sovellettavan tariffin, joten siitä seikasta, että välitystuomioistuin vahvisti nyt kyseessä olevan tariffin, ei voinut olla seurauksena Mytilinaiosille myönnetty etu.
Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että välitystuomioistuinta, joka lausuu asiassa laissa säädetyn välimiesmenettelyn mukaisesti ja joka vahvistaa sähkötariffin oikeudellisesti sitovalla päätöksellä, on pidettävä elimenä, joka käyttää julkista valtaa, kun otetaan huomioon välitystuomioistuimen luonne, se asiayhteys, johon sen toiminta sijoittuu, sen tarkoitus sekä siihen sovellettavat säännöt, joiden mukaan välitystuomioistuimen ratkaisuihin voidaan hakea muutosta valtion tuomioistuimissa ja joiden mukaan ratkaisut ovat oikeusvoimaisia ja täytäntöönpanokelpoisia. Näin ollen välitystuomioistuin voidaan rinnastaa valtion yleiseen tuomioistuimeen.
Kun otetaan kuitenkin huomioon kansallisten tuomioistuinten ja komission välinen toimivallanjako valtiontukien valvonnan alalla, kansalliset tuomioistuimet saattavat itse laiminlyödä SEUT 107 artiklan 1 kohdan ja SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaiset velvollisuutensa ja näin mahdollistaa sääntöjenvastaisen tuen myöntämisen tai sen jatkumisen tai jopa tulla tämän välineeksi, minkä valvonta kuuluu komission toimivaltaan.
Kaikkien sellaisten epäilyjen tai vakavien vaikeuksien, jotka koskevat sitä, liittyikö kyseessä olevaan välitystuomiossa vahvistettuun tariffiin SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua, poissulkemiseksi komission oli tarkastettava, vastasiko kyseessä olevan tariffin kaltainen valtion toimenpide, jota ei ole ilmoitettu mutta josta on tehty kantelu, SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontuen käsitettä ja täyttikö se etua koskevan edellytyksen. Tämä valvonta edellyttää monitahoisia taloudellisia arviointeja, jotka koskevat muun muassa sitä, onko kyseessä oleva tariffi tavanomaisten markkinaehtojen mukainen.
Koska komissio on tarkastellut ainoastaan sitä, olisiko yksityinen toimija saattanut riidan DEI:n hyväksymään välimiesmenettelyyn, se on delegoinut näiden monitahoisten arviointien tekemisen kreikkalaisille elimille ja laiminlyönyt samalla valvontavelvollisuutensa. Kun otetaan lisäksi huomioon tiedot, jotka DEI toimitti hallinnollisen menettelyn aikana, komission olisi tullut itse tarkastella sitä, oliko DEI:n kustannusten määritystapa, sellaisena kuin välitystuomioistuin on sitä soveltanut, asianmukainen ja tarpeeksi uskottava sen vahvistamiseksi, että kyseessä oleva tariffi oli tavanomaisten markkinaehtojen mukainen.
Koska komissio ei täyttänyt valvontavaatimuksiaan toisen riidanalaisen päätöksen osalta, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että komission olisi tullut kohdata sellaisia vakavia vaikeuksia tai epäilyjä, joiden vuoksi muodollisen tutkintamenettelyn aloittaminen oli tarpeen. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin hyväksyy asiassa T-740/17 nostetun kanteen ja kumoaa toisen riidanalaisen päätöksen.
Koska toinen riidanalainen päätös on näin ollen julistettu mitättömäksi, sillä ei voida kumota ja korvata ensimmäistä riidanalaista päätöstä sen paremmin kuin riidanalaista kirjettäkään. Ensimmäisen riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi nostettu kanne säilyttää siten kohteensa.
Ensimmäinen ja toinen riidanalainen päätös ovat sisällöltään lähes identtiset, joten unionin yleinen tuomioistuin hyväksyy samoin perustein asiassa T-352/15 nostetun kanteen ja kumoaa ensimmäisen riidanalaisen päätöksen. Koska kyseisellä päätöksellä ei enää voida kumota ja korvata riidanalaista kirjettä, asia T-639/14 RENV säilyttää myös kohteensa.
Unionin yleinen tuomiosi otti viimeksi mainitussa asiassa nostetun kanteen tutkittavaksi ja toteaa, että riidanalaisessa kirjeessä, joka on komission yksiköiden lopullinen kannanotto DEI:n kanteluihin, joiden käsittely siis lopetettiin, on muotovirhe, koska komission olisi pitänyt laatia kirje kollegiaalisena elimenä eikä siten, että sen laati kilpailun pääosaston yksikönpäällikkö, minkä vuoksi komissio itse kumosi ja korvasi kyseisen kirjeen. Unionin yleinen tuomioistuin vahvistaa lisäksi, että komission olisi tullut kohdata vakavia vaikeuksia tai epäilyjä valtiontuen olemassaolon suhteen ja ettei komissiolla ainakaan ollut oikeutta sulkea pois tällaisia epäilyjä sen perusteella, että välitystuomio ei ollut Kreikan valtiosta johtuva toimenpide. Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että välitystuomio on oikeusvaikutuksiltaan ja luonteeltaan verrattavissa Kreikan yleisten tuomioistuinten antamiin tuomioihin, joten välitystuomiota on pidettävä julkisen vallan toimena, minkä jälkeen unionin yleinen tuomioistuin korostaa, että DEI on osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla, että kyseinen tuomio on valtiosta johtuva toimenpide.
Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyy kolmannen kanteen ja kumoaa siten myös riidanalaisen kirjeen.