Sprawa T‑534/11
Schenker AG
przeciwko
Komisji Europejskiej
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Akta postępowania administracyjnego i decyzja końcowa Komisji dotycząca kartelu, wersja jawna tej decyzji – Odmowa dostępu – Obowiązek przeprowadzenia konkretnego i indywidualnego badania – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej – Wyjątek dotyczący ochrony celów dochodzenia – Nadrzędny interes publiczny
Streszczenie – wyrok Sądu (pierwsza izba) z dnia 7 października 2014 r.
1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od zasady dostępu do dokumentów – Odmowa oparta na więcej niż jednym wyjątku – Dopuszczalność
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4)
2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Ochrona interesów handlowych – Obowiązek wyważenia istniejących interesów
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze, trzecie)
3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek udzielenia częściowego dostępu do danych nieobjętych wyjątkami – Zastosowanie do dokumentów należących do kategorii objętej zakresem ogólnego domniemania odmowy dostępu – Wykluczenie
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 6)
4. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Ochrona interesów handlowych
(art. 101 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze, trzecie; rozporządzenie Rady 1/2003, art. 27 ust. 2, art. 28; rozporządzenie Komisji nr 773/2004, art. 6, 8, 15, 16)
5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Ochrona interesów handlowych – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Pojęcie – Interes w poznaniu działania Komisji w dziedzinie konkurencji – Włączenie – Granice – Interes, który można zagwarantować poprzez przekazanie jawnej wersji jej decyzji
(art. 101 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze, trzecie; rozporządzenie Rady 1/2003, art. 7, art. 30 ust. 1, 2)
6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Zakres – Zastosowanie do akt administracyjnych związanych z postępowaniami w sprawie kontroli przestrzegania reguł konkurencji – Przekazanie osobie noszącej się z zamiarem wniesienia ewentualnego powództwa o odszkodowanie opartego na zarzucanym naruszeniu art. 101 TFUE – Obowiązek wykazania przez wnioskodawcę konieczności uzyskania dostępu do danych dokumentów – Zakres
(art. 101 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)
7. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek udzielenia częściowego dostępu do danych nieobjętych wyjątkami – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2, 6)
8. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Termin wyznaczony na udzielenie odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu – Przedłużenie – Przesłanki – Wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów objętych zachowaniem poufności w ramach postępowania administracyjnego w dziedzinie konkurencji – Obowiązek udzielenia odpowiedzi na wniosek przez daną instytucję w rozsądnym terminie – Kryteria oceny
(art. 101 TFUE, 339 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 8 ust. 1, 2; rozporządzenie Rady nr1/2003)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 39)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 44, 74, 75)
3. W kontekście decyzji o odmowie dostępu do dokumentów dopuszczalne jest oparcie się przez daną instytucję na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy o charakterze ogólnym mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dokumentów o tym samym charakterze. W tym względzie, w sytuacji gdy dany dokument jest objęty domniemaniem ogólnym i jeśli żaden nadrzędny interes publiczny nie uzasadnia jego ujawnienia, dokument ten zwolniony jest z obowiązku ujawnienia jego treści w całości lub w części.
(por. pkt 47, 108)
4. Rozporządzenie nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji i rozporządzenie nr 1/2003 nie zawierają przepisów przewidujących w sposób wyraźny pierwszeństwo jednego z rozporządzeń przed drugim. Wobec tego należy zapewnić takie stosowanie każdego z tych rozporządzeń, które jest zgodne ze stosowaniem drugiego z nich, i umożliwić w ten sposób spójne stosowanie. W konsekwencji do celów dokonania wykładni wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 należy uznać istnienie ogólnego założenia, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów zebranych przez Komisję w ramach postępowania na podstawie art. 101 TFUE stanowiłoby zasadniczo zagrożenie zarówno dla ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu instytucji Unii, jak również dla interesów handlowych przedsiębiorstw uczestniczących w takim postępowaniu. Takie założenie nasuwa się niezależnie od kwestii, czy wniosek o dostęp dotyczy postępowania kontrolnego już zakończonego, czy też jeszcze się toczącego.
W istocie art. 27 ust. 2 i art. 28 rozporządzenia nr 1/2003, a także art. 6, 8, 15 i 16 rozporządzenia nr 773/2004 odnoszącego się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. 81 i 82 traktatu WE regulują w sposób restrykcyjny wykorzystywanie dokumentów zawartych w aktach postępowania na podstawie art. 101 TFUE, ograniczając dostęp do akt zainteresowanym stronom oraz wnioskodawcom, w przypadku których Komisja zamierza oddalić wniosek, z zastrzeżeniem nieujawniania tajemnicy handlowej i informacji poufnych przedsiębiorstw oraz dokumentów wewnętrznych Komisji i organów ochrony konkurencji państw członkowskich, o ile udostępnione dokumenty wykorzystywane są wyłącznie do celów postępowań sądowych lub administracyjnych dla stosowania art. 101 TFUE. Z powyższego wynika, że nie tylko strony postępowania na podstawie art. 101 TFUE nie dysponują prawem nieograniczonego dostępu do dokumentów zawartych w aktach Komisji, lecz również osoby trzecie, z wyjątkiem wnioskodawców, nie posiadają w ramach tego rodzaju postępowania prawa dostępu do dokumentów z akt Komisji.
W tych okolicznościach upubliczniony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentów wymienionych w ramach postępowania na podstawie art. 101 TFUE między Komisją a uczestnikami tego postępowania lub osobami trzecimi mógłby naruszyć równowagę, jaką prawodawca Unii chciał zapewnić w rozporządzeniach nr 1/2003 i nr 773/2004 między ciążącym na zainteresowanych przedsiębiorstwach obowiązkiem przekazania Komisji informacji handlowych mających ewentualnie szczególne znaczenie a gwarancją wzmocnionej ochrony obejmującą ze względu na tajemnicę zawodową i tajemnicę handlową informacje w ten sposób przekazane Komisji.
Ponadto jeśli chodzi o informacje zgromadzone przez Komisję w ramach postępowania na podstawie art. 101 TFUE, na podstawie komunikatów Komisji w sprawie zwalniania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych, ujawnienie tych informacji mogłoby zniechęcić potencjalnych wnioskodawców o złagodzenie do występowania z wnioskami na podstawie tych komunikatów. Mogliby oni bowiem znaleźć się w sytuacji mniej korzystnej niż sytuacja przedsiębiorstw, które uczestniczyły w kartelu i nie współpracowały w dochodzeniu lub współpracowały w nim w sposób mniej intensywny.
(por. pkt 50, 52, 53, 55–58, 83)
5. Społeczeństwo powinno mieć możliwość poznania działania Komisji w dziedzinie konkurencji w celu zagwarantowania, z jednej strony, dostatecznie precyzyjnej identyfikacji składników pozwalających na poddanie sankcjom podmiotów gospodarczych i, z drugiej strony, zrozumienia praktyki decyzyjnej Komisji, ponieważ ma ona zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania rynku wewnętrznego, który dotyczy wszystkich obywateli Unii występujących w charakterze czy to podmiotów gospodarczych, czy to konsumentów. Istnieje zatem nadrzędny interes publiczny przemawiający za tym, żeby społeczeństwo mogło poznać pewne zasadnicze elementy działania Komisji w tej dziedzinie. Niemniej jednak istnienie tego interesu publicznego nie zobowiązuje Komisji do przyznania ogólnego dostępu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 do wszelkich informacji zebranych w ramach procedury stosowanej na podstawie art. 101 TFUE.
Taki bowiem ogólny dostęp mógłby naruszyć zamierzoną przez prawodawcę Unii w rozporządzeniu nr 1/2003 równowagę między ciążącym na zainteresowanych przedsiębiorstwach obowiązkiem przekazania Komisji potencjalnie mających szczególne znaczenie informacji handlowych a gwarancją zaostrzonej ochrony obejmującej ze względu na tajemnicę zawodową i tajemnicę handlową informacje w ten sposób przekazane Komisji. Ponadto interes publiczny w uzyskaniu dokumentu w oparciu o zasadę przejrzystości nie ma takiej samej wagi w zależności od tego, czy chodzi o dokument dotyczący procedury administracyjnej, czy dokument dotyczący procedury, w ramach której instytucja Unii występuje w charakterze prawodawcy.
Interes publiczny sprowadzający się do poznania działalności Komisji w dziedzinie konkurencji nie uzasadnia zatem jako taki ani ujawnienia akt dochodzenia, ani ujawnienia pełnej wersji wydanej decyzji, ponieważ dokumenty te nie są konieczne dla poznania zasadniczych elementów działalności Komisji, takich jak rezultat postępowania i racje, którymi kierowała się ona w swoim działaniu. Komisja może bowiem zagwarantować dostateczne zrozumienie tego rezultatu i tych racji za pośrednictwem, w szczególności, opublikowania jawnej wersji danej decyzji.
W celu określenia niezbędnych informacji w tym względzie należy uznać, że na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja, z uwzględnieniem uzasadnionego interesu przedsiębiorstw w zakresie ochrony tajemnicy handlowej, publikuje decyzje wydane przez nią na podstawie art. 7 tego rozporządzenia, wskazując strony i główną treść decyzji wraz z określeniem wysokości nałożonych kar. Wobec tego nadrzędnemu interesowi publicznemu przemawiającemu za ujawnieniem nie można uczynić zadość w drodze zwykłego opublikowania komunikatu prasowego informującego o wydaniu danej decyzji, nawet w wypadku gdy komunikat ten zawiera zwięzły opis stwierdzonego naruszenia, określa przedsiębiorstwa uznane za odpowiedzialne z tytułu tego naruszenia i wskazuje kwotę grzywny nałożonej na każde z nich, ponieważ taki komunikat nie przedstawia istotnej części decyzji wydanych na podstawie art. 7 rozporządzenia nr 1/2003. Ten nadrzędny interes publiczny wymaga opublikowania jawnej wersji tych decyzji.
(por. pkt 80–85, 115, 116)
6. O ile nie ulega wątpliwości to, że każda osoba ma prawo dochodzić naprawienia szkody, która została jej wyrządzona wskutek naruszenia art. 101 TFUE, o tyle, w celu zapewnienia skutecznej ochrony tego prawa, nie jest jednak konieczne, aby każdy dokument postępowania na podstawie art. 101 TFUE był przekazywany owemu wnioskodawcy ze względu na to, że wnioskodawca ten ma zamiar wystąpić z powództwem o odszkodowanie, zważywszy, że jest mało prawdopodobne, iż powództwo odszkodowawcze będzie musiało opierać się na całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach owego postępowania.
Na każdej osobie, która zamierza uzyskać odszkodowanie za szkodę poniesioną w związku z naruszeniem art. 101 TFUE, spoczywa zatem ciężar wykazania, że konieczne jest dla niej uzyskanie dostępu do danego dokumentu zawartego w aktach Komisji, aby instytucja ta mogła każdorazowo dokonywać wyważenia interesów uzasadniających przekazanie tego rodzaju dokumentów oraz ich ochronę przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W braku takiej konieczności interes w uzyskaniu odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z naruszeniem art. 101 TFUE nie stanowi nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
(por. pkt 92, 94–96)
7. Badanie możliwości przyznania częściowego dostępu do dokumentu instytucji Unii powinno odbywać się w świetle zasady proporcjonalności. W tym względzie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji wynika, że instytucja ma obowiązek zbadać, czy należy udzielić częściowego dostępu do dokumentów objętych wnioskiem o dostęp, ograniczając ewentualną odmowę wyłącznie do danych objętych wyjątkami wymienionymi w tym przepisie. Instytucja powinna przyznać taki dostęp częściowy, jeśli cel realizowany przez tę instytucję w przypadku odmówienia przez nią dostępu do dokumentu może zostać osiągnięty w przypadku, gdy zasłoni ona fragmenty lub dane mogące stanowić naruszenie chronionego interesu publicznego. Tymczasem z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 w związku z art. 4 ust. 2 akapit ostatni tego rozporządzenia wynika, że w wypadku gdy nadrzędny interes publiczny, o którym mowa w tym ostatnim artykule, uzasadnia ujawnienie części dokumentu, instytucja Unii, do której zwrócono się wnioskiem o dostęp, ma obowiązek przyznania tego dostępu temu wnioskodawcy.
(por. pkt 111–113)
8. Przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 nie przewidują możliwości dla Komisji odpowiedzi na wniosek potwierdzający, że żądany dostęp do dokumentu zostanie przyznany w późniejszym, bliżej nieokreślonym momencie. Niemniej jednak w przypadku gdy przedsiębiorstwo podnosi, że dokument dotyczący tego przedsiębiorstwa zawiera tajemnicę handlową lub inne informacje o charakterze poufnym, Komisja nie może go przekazać bez uprzedniego przestrzegania kilku etapów. Przede wszystkim Komisja musi umożliwić danemu przedsiębiorstwu przedstawienie swojego stanowiska. Następnie musi wydać w tej kwestii decyzję odpowiednio uzasadnioną. Wreszcie Komisja powinna przed wykonaniem swojej decyzji umożliwić przedsiębiorstwu wystąpienie do sądu Unii w celu zapobieżenia jego przekazania.
Należy zatem przyznać, że sporządzenie jawnej wersji decyzji Komisji w dziedzinie konkurencji może zająć pewien okres, który jest nie do pogodzenia z przewidzianymi w art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001 terminami na ustosunkowanie się do wniosków potwierdzających. Tymczasem Komisja musi czynić starania w celu realizacji tych etapów w możliwie najkrótszych terminach, a w każdym razie w rozsądnym terminie, który należy określić w zależności od szczególnych okoliczności każdej sprawy. W tym zakresie należy uwzględnić większą lub mniejszą liczbę skierowanych wniosków o zachowanie poufności oraz ich złożoność techniczną i prawną.
(por. pkt 126, 128–130)