Sprawy połączone T‑99/09 i T‑308/09
Republika Włoska
przeciwko
Komisji Europejskiej
EFRR – Regionalny program operacyjny (RPO) 2000–2006 dla regionu Kampania – Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 – Artykuł 32 ust. 3 lit. f) – Decyzja o niedokonywaniu płatności okresowych w ramach środka RPO dotyczącego gospodarowania odpadami i ich unieszkodliwiania – Postępowanie w sprawie naruszenia przeciwko Włochom
Streszczenie – Wyrok Sądu (pierwsza izba) z dnia 19 kwietnia 2013 r.
1. Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna – Pomoc strukturalna – Finansowanie przez Unię – Rozporządzenie nr 1260/1999 – Wnioski o płatności okresowe – Postępowanie w sprawie naruszenia – Konsekwencje – Tymczasowa niedopuszczalność wniosków o płatności okresowe – Kryteria oceny – Pojęcie „środków”, których dotyczą wnioski o płatność – Związek między przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia a tymi środkami – Bezpośredni związek – Zakres
(rozporządzenie Rady nr 1260/1999, art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f), art. 39 ust. 2, 3)
2. Postępowanie sądowe – Podnoszenie nowych zarzutów w toku postępowania – Zarzut podniesiony po raz pierwszy na etapie repliki – Niedopuszczalność
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 48 § 2)
3. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja Komisji w sprawie tymczasowej niedopuszczalności wniosków o płatności okresowe w ramach wdrażania EFRR – Odniesienie do kontekstu tej decyzji – Dopuszczalność
(art. 253 WE)
1. Zgodnie z hipotezą drugą, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999 ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych termin „środek” ma znaczenie ogólne, związane ze strategicznym znaczeniem określonym jako priorytet, w odniesieniu do którego stanowi sposób jego wykonania w okresie kilku lat, pozwalający na finansowanie „działań”. Ze względu na liczbę mnogą działań mogących wchodzić w zakres takiego środka znaczenie tego drugiego terminu jest szersze niż terminu „działanie”, który z kolei oznacza projekty lub czynności mogące korzystać z pomocy funduszy.
Aby można było uznać, że wniosek o płatność nie może zostać zaakceptowany, hipoteza druga, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999 wymaga dokonania porównania przedmiotu postępowania w sprawie naruszenia wszczętego przez Komisję z przedmiotem „środka lub środków” – nie zaś „działań” – „które są objęte danym wnioskiem”. Sama bowiem okoliczność, że wniosek o płatność może odnosić się do szeregu konkretnych działań wykonanych w ramach środka (wieloletniego) nie umożliwia wykładni contra legem jasnego i szczegółowego sformułowania hipotezy drugiej, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, tak iż byłoby konieczne dokonanie tego porównania w odniesieniu do samego w sobie każdego spośród różnych działań zamiast w odniesieniu do danego środka lub do danych środków. Niemniej jednak Komisja jest zobowiązana wykazać wystarczająco bezpośredni związek pomiędzy, po pierwsze, danym środkiem, a po drugie, przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia.
Powyższe rozważania są zgodne z celem właściwych przepisów rozporządzenia nr 1260/1999. Choć oczywiście hipoteza druga, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999 zmierza do uniknięcia finansowania z funduszy strukturalnych działań państw członkowskich z naruszeniem prawa Unii, nie znaczy to jednak, że jednoczesne ryzyko nadmiernej utraty funduszy wspólnotowych musi być w całości przypisane niezgodności z prawem lub niezgodnemu z prawem wdrożeniu konkretnych działań (projektów lub czynności) będących przedmiotem wniosku o płatność, ani że Komisja jest zobowiązana do wykazania, iż to ryzyko wynika dokładnie i bezpośrednio z takich niezgodnych z prawem działań, zaskarżonych w ramach postępowania w sprawie naruszenia. Taka zawężająca wykładnia ograniczyłaby bowiem skuteczność odnośnych przepisów, które przyznają Komisji, jedynie czasowo, prawo zawieszenia płatności z tytułu zobowiązań finansowych funduszy strukturalnych podjętych w ramach programu operacyjnego, jeżeli ma ona do czynienia, ze strony państwa członkowskiego będącego beneficjentem, z domniemanym uchybieniem prawu Unii wystarczająco bezpośrednio powiązanym ze środkiem będącym przedmiotem planowanego finansowania, do czasu, kiedy stwierdzenie tego uchybienia zostanie ostatecznie potwierdzone lub zanegowane wyrokiem Trybunału.
Oceny tej nie podważa również hipoteza pierwsza, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, przewidująca, w sposób analogiczny, możliwość spowodowania przez Komisję skutku zawieszającego w odniesieniu do płatności okresowych, poprzez procedurę zawieszenia na podstawie art. 39 ust. 2 tego rozporządzenia, to znaczy poza zakresem postępowania w sprawie naruszenia. Oprócz bowiem tego, że ten ostatni przepis również nie odnosi się do terminu „działanie”, hipoteza pierwsza, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999 przewiduje, podobnie jak hipoteza druga, iż okoliczność, że „nie podjęto decyzji o zawieszeniu płatności” musi dotyczyć „środka lub środków, które są objęte danym wnioskiem [o płatność]”. Wreszcie z brzmienia obu hipotez, o których mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, jasno wynika, że powołanie się przez Komisję tylko na jeden z tych dwóch przypadków wystarczy, aby mogła ona tymczasowo odmówić płatności okresowej.
Aby zatem uzasadnić stwierdzenie, że płatności czasowe nie mogą zostać zaakceptowane ze względu na toczące się postępowanie w sprawie naruszenia, wystarczy, aby Komisja wykazała, iż przedmiot tego postępowania pozostaje w wystarczająco bezpośrednim związku ze środkiem, w którego zakres wchodzą działania, których dotyczy dany wniosek o płatność.
W konsekwencji, po pierwsze, jako podstawę decyzji o niedopuszczalności płatności okresowych Komisja mogła przyjąć hipotezę drugą, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, a po drugie, ze względu na przyznane jej tym samym uprawnienia do tymczasowej odmowy tych płatności, Komisja nie była zobowiązana do działania zgodnie z procedurą przewidzianą w hipotezie pierwszej, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, w związku z art. 39 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia.
(por. pkt 45, 46, 49–51, 53, 54)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 63)
3. Obowiązek uzasadnienia indywidualnej decyzji ma za zadanie zapewnić zainteresowanemu wskazówki wystarczające do oceny zasadności decyzji lub ewentualnie istnienia błędu powodującego możliwość żądania stwierdzenia jej nieważności, a sądom Unii zapewnić możliwość kontroli zgodności z prawem tej decyzji. Zakres tego obowiązku jest zależny od charakteru rozpatrywanego aktu i okoliczności, w jakich został wydany. Ze względu na to, że decyzja Komisji wydana w ramach wdrażania EFRR i dotycząca tymczasowej niedopuszczalności wniosków o płatności okresowe powoduje niekorzystne skutki finansowe dla państwa członkowskiego składającego wniosek i dla końcowych beneficjantów tych wypłat, uzasadnienie tej decyzji powinno wyraźnie wskazywać powody uzasadniające stwierdzenie niedopuszczalności. Nie ma jednak wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 253 WE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę.
(por. pkt 71)