SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
25 marzo 2015 (*)
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti relativi a un procedimento di controllo di aiuti di Stato – Diniego di accesso – Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali di un terzo – Obbligo di procedere a un esame concreto e individuale – Interesse pubblico prevalente – Accesso parziale»
Nella causa T‑456/13,
Sea Handling SpA, con sede in Somma Lombardo (Italia), rappresentata da B. Nascimbene e M. Merola, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata inizialmente da D. Grespan e C. Zadra, successivamente da D. Grespan e F. Clotuche-Duvieusart, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione della Commissione, del 12 giugno 2013, che ha negato alla Sea Handling l’accesso a documenti relativi a un procedimento di controllo di aiuti di Stato,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
composto da M. Prek (relatore), presidente, I. Labucka e V. Kreuschitz, giudici,
cancelliere: J. Palacio González, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 6 giugno 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 La ricorrente, Sea Handling SpA, è una società italiana con sede legale in Somma Lombardo (Italia), che esercita attività di assistenza a terra presso gli aeroporti di Milano Malpensa e di Milano Linate, a servizio di Milano (Italia).
2 Nella decisione C (2012) 9448 final della Commissione, del 19 dicembre 2012, che ha dichiarato incompatibile con il mercato interno l’aiuto concesso dalla Sea SpA alla sua controllata Sea Handling SpA (aiuto di Stato n. 14/2010, ex NN 25/2010) (in prosieguo: la «decisione del 19 dicembre 2012»), la Commissione europea ha considerato gli aumenti di capitale effettuati dalla società Sea SpA a favore della ricorrente come costituenti un aiuto incompatibile con il mercato interno.
3 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 marzo 2013, la ricorrente ha proposto un ricorso volto ad ottenere l’annullamento della decisione del 19 dicembre 2012 (causa T‑152/13, Sea Handling SpA/Commissione). Tale stessa decisione è stata parimenti oggetto di due ulteriori ricorsi attualmente pendenti dinanzi al Tribunale (cause T‑125/13, Italia/Commissione, e T‑167/13, Comune di Milano/Commissione).
4 Il 27 febbraio 2013 la ricorrente ha presentato alla Commissione una domanda di accesso ai documenti ai sensi dell’articolo 6 del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43).
5 I documenti ai quali la ricorrente chiedeva l’accesso riguardavano il procedimento amministrativo di controllo degli aiuti di Stato che aveva portato all’adozione della decisione del 19 dicembre 2012 e includevano, in particolare, la denuncia depositata il 13 luglio 2006, all’origine del procedimento d’indagine, un’integrazione di tale denuncia in data 2 luglio 2007 e la corrispondenza intercorsa tra la denunciante e la Commissione durante la fase d’indagine.
6 La ricorrente ha giustificato la domanda di accesso ai documenti e la sua urgenza con l’esigenza di esercitare in modo più efficace il proprio diritto di difesa nell’ambito del ricorso contro la decisione del 19 dicembre 2012, il cui termine di deposito sarebbe scaduto di lì a breve.
7 Con lettera del 3 aprile 2013, in seguito al silenzio della Commissione sulla sua domanda, la ricorrente ha depositato una domanda confermativa ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001. La Commissione ne ha confermato la ricezione il giorno stesso, qualificandola però come nuova domanda. In seguito alla precisazione apportata dalla ricorrente nel senso di aver già inviato una precedente domanda, le due domande sono state registrate il 5 aprile 2013 e la Commissione ha risposto che avrebbe preso posizione sulla domanda confermativa nel termine di 15 giorni lavorativi.
8 Il 25 aprile 2013 la Commissione ha inviato una lettera alla ricorrente informandola che tale termine era stato prorogato fino al 23 maggio 2013. Con messaggio di posta elettronica dell’8 maggio 2013 la ricorrente ha ricordato alla Commissione di non aver ancora ricevuto risposta alla sua domanda di accesso ai documenti e di riservarsi il diritto di agire in sede giurisdizionale in caso di mancata risposta.
9 Con messaggio di posta elettronica del 23 maggio 2013, la Commissione ha informato la ricorrente che non le era possibile rispondere entro il termine indicato, in quanto la consultazione dei suoi servizi interni non era ancora completata. Il 28 maggio 2013 la ricorrente ha inviato alla Commissione un nuovo sollecito, nel quale esprimeva il proprio rammarico per tale ritardo annunciato nonostante l’urgenza di cui aveva fatto menzione.
10 Il 12 giugno 2013 la Commissione ha adottato la decisione che ha negato alla ricorrente l’accesso ai documenti relativi al procedimento di controllo di aiuti di Stato (in prosieguo: la «decisione impugnata»), quale richiesto con la sua domanda, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001.
Decisione impugnata
11 Nella decisione impugnata la Commissione ha constatato che i documenti richiesti dalla ricorrente facevano parte del fascicolo del procedimento di controllo dell’aiuto di Stato concesso alla ricorrente e che quest’ultima aveva impugnato dinanzi al Tribunale la decisione sull’incompatibilità di tale aiuto con il mercato interno. Al punto 3 della decisione impugnata, la Commissione è giunta alla conclusione che la divulgazione dei documenti richiesti era esclusa in forza delle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
12 Per quanto riguarda l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, ossia la tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, il punto 3.1, lettera a), della decisione impugnata fa riferimento al fatto che, nei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato, l’articolo 20 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU L 83, pag. 1), non prevede alcun diritto di accesso al fascicolo per le parti interessate diverse dallo Stato membro coinvolto. La Commissione ha indi invocato l’applicabilità della presunzione generale di riservatezza ai documenti relativi ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato, come stabilita nella sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Racc.; in prosieguo: la «sentenza TGI», EU:C:2010:376), ricordando che la ricorrente non aveva fornito alcun elemento capace di superarla. Essa ha sottolineato che, fintanto che il ricorso avverso la decisione sulla compatibilità dell’aiuto era pendente, il procedimento di indagine poteva essere riaperto e che, in siffatte circostanze, detta presunzione era applicabile.
13 Per quanto riguarda l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, al punto 3.1, lettera b), della decisione impugnata la Commissione ha ricordato che l’efficacia dei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato dipende in larga misura dalle informazioni fornite dalle parti interessate e dallo Stato membro e che, se siffatte informazioni non fossero protette dalla riservatezza, la disponibilità di dette parti a contribuire all’indagine sarebbe rimessa in discussione. Inoltre, la Commissione ha sottolineato che il tipo di documenti scambiati poteva contenere informazioni commerciali strategiche coperte dal segreto d’impresa. Essa ha indi invocato la presunzione generale di riservatezza anche riguardo all’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali delle imprese, come riconosciuta, in materia di concentrazioni, dalla giurisprudenza nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Agrofert Holding (C‑477/10 P, Racc., EU:C:2012:394), ritenendola applicabile per analogia alla materia degli aiuti di Stato.
14 Al punto 3.2 della decisione impugnata, la Commissione ha esaminato la possibilità di concedere un accesso parziale ai documenti richiesti dalla ricorrente, non considerandola praticabile, poiché detti documenti erano manifestamente e interamente coperti dalla presunzione generale di riservatezza e non erano quindi soggetti né interamente né parzialmente all’obbligo di divulgazione.
15 Infine, al punto 3.3 della suddetta decisione, la Commissione ha ritenuto che non sussistesse alcun interesse pubblico prevalente che giustificasse, nella specie, la divulgazione di detti documenti e che comunque la ricorrente non ne avesse dimostrato la sussistenza.
Procedimento e conclusioni delle parti
16 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 agosto 2013, la ricorrente ha proposto il presente ricorso. Il controricorso è stato depositato il 28 ottobre 2013.
17 Con lettera del 22 novembre 2013 la ricorrente ha rinunciato alla presentazione di una replica, ai sensi del combinato disposto dell’articolo 47, paragrafo 1, e dell’articolo 52, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del Tribunale.
18 Le parti hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 6 giugno 2014.
19 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– ordinare alla Commissione di esibire alla ricorrente i documenti richiesti;
– condannare la Commissione alle spese.
20 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
21 A sostegno del suo ricorso la ricorrente deduce cinque motivi. Il primo verte sulla violazione dell’articolo 7, paragrafi 1 e 3, e dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001, sulla violazione dell’obbligo di motivazione nonché sulla violazione degli articoli 41 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Il secondo verte su un errore nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e sulla violazione dell’obbligo di motivazione. Il terzo verte su un errore nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e sulla violazione dell’obbligo di motivazione. Il quarto verte sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 e del principio di proporzionalità. Il quinto verte sulla violazione dell’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001, del principio di proporzionalità nonché dell’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 7, paragrafi 1 e 3, e dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001, sulla violazione dell’obbligo di motivazione nonché sulla violazione degli articoli 41 e 47 della Carta dei diritti fondamentali
22 La ricorrente deplora la maniera in cui la Commissione ha trattato la sua domanda di accesso ai documenti. Il procedimento sarebbe stato, infatti, viziato da reiterate inosservanze dei termini stabiliti dall’articolo 7, paragrafo 1, e dall’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, da periodi di ingiustificato silenzio e da proroghe non adeguatamente motivate. Da un lato, la Commissione non avrebbe preso posizione sulla prima domanda di accesso, in violazione del procedimento di accesso ai documenti strutturato in due fasi e dell’articolo 7, paragrafi 1 e 3, del regolamento n. 1049/2001. Dall’altro lato, anche dopo la domanda confermativa, la Commissione avrebbe violato l’articolo 8, paragrafi 1 e 2, di detto regolamento, con proroghe dei termini previsti tardive, illegittime e viziate da difetto di motivazione. Tali gravi vizi procedurali avrebbero impedito alla ricorrente di prendere posizione nel corso del procedimento sulle presunzioni sulle quali si basava la decisione impugnata e, in ultima istanza, avrebbero pregiudicato i suoi diritti fondamentali a una buona amministrazione e a una tutela giurisdizionale effettiva, garantiti rispettivamente dagli articoli 41 e 47 della Carta dei diritti fondamentali, in quanto essa non avrebbe potuto utilizzare i documenti oggetto della domanda di accesso al fine di elaborare la sua difesa nell’ambito del ricorso presentato contro la decisione del 19 dicembre 2012, che ha dichiarato l’illegittimità dell’aiuto di cui essa avrebbe beneficiato.
23 La Commissione non contesta il superamento dei termini, ma contesta, in sostanza, da un lato, la ricevibilità della censura riguardante la violazione dell’articolo 7 del regolamento n. 1049/2001 e, dall’altro, il fatto che tale superamento possa avere come conseguenza l’annullamento della decisione impugnata.
24 A titolo preliminare, si deve ricordare che, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, è previsto quanto segue:
«(…) Entro 15 giorni lavorativi dalla registrazione della domanda, l’istituzione concede l’accesso al documento richiesto e fornisce l’accesso ai sensi dell’articolo 10 entro tale termine, oppure, con risposta scritta, motiva il rifiuto totale o parziale e informa il richiedente del suo diritto di presentare una domanda di conferma ai sensi del paragrafo 2 del presente articolo».
25 L’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 prevede che, «[n]el caso di un rifiuto totale o parziale, il richiedente può, entro 15 giorni lavorativi dalla ricezione della risposta dell’istituzione, chiedere alla stessa di rivedere la sua posizione, presentando una domanda di conferma».
26 Secondo l’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, «[i]n assenza di risposta nei termini da parte dell’istituzione, il richiedente ha facoltà di presentare una domanda di conferma».
27 L’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001 è formulato come segue:
«1. Le domande confermative sono trattate prontamente. Entro 15 giorni lavorativi dalla loro registrazione, l’istituzione concede l’accesso al documento richiesto e gli fornisce l’accesso ai sensi dell’articolo 10 entro tale termine oppure, con risposta scritta, motiva il rifiuto totale o parziale. In caso di rifiuto totale o parziale, l’istituzione è tenuta ad informare il richiedente dei mezzi di cui questi dispone, vale a dire l’avvio di un ricorso giurisdizionale contro l’istituzione e/o la presentazione di una denuncia presso il mediatore, a norma degli articoli 230 e 195 del trattato CE.
2. In via eccezionale, per esempio nel caso di una domanda relativa a un documento molto voluminoso o ad un numero elevato di documenti, il termine di cui al paragrafo 1 può essere prorogato di 15 giorni lavorativi, purché il richiedente ne sia previamente informato mediante comunicazione motivata in modo circostanziato.
3. In assenza di risposta nei termini da parte dell’istituzione, la domanda s’intende respinta e il richiedente ha il diritto di ricorrere in giudizio nei confronti dell’istituzione e/o presentare una denuncia al mediatore a norma dei pertinenti articoli del trattato CE».
28 La procedura di accesso ai documenti si svolge in due fasi. La risposta alla domanda iniziale di accesso ai documenti costituisce solo una prima presa di posizione, che attribuisce ai ricorrenti la possibilità di invitare la Commissione a riesaminare la posizione di cui trattasi, e solo la misura adottata dalla Commissione in risposta alla domanda confermativa, che sostituisce la presa di posizione iniziale, può produrre effetti giuridici in grado di incidere sugli interessi dei richiedenti e, pertanto, di formare oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE (ordinanza del 15 febbraio 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissione, C‑208/11 P, EU:C:2012:76, punti 29 e 30, e sentenza del 19 gennaio 2010, Co‑Frutta/Commissione, T‑355/04 e T‑446/04, Racc., EU:T:2010:15, punti 34 e 35).
29 Nella specie, la ricorrente deduce l’esistenza di una violazione dei termini previsti all’articolo 7, paragrafi 1 e 3, e all’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001, segnatamente in occasione dell’adozione della risposta, da parte della Commissione, sia alla sua domanda iniziale sia alla sua domanda confermativa.
30 È pacifico che i termini previsti nelle disposizioni summenzionate sono stati violati.
31 Tuttavia, le censure della ricorrente riguardanti le conseguenze della violazione dei termini previsti all’articolo 7, paragrafi 1 e 3, del regolamento n. 1049/2001 sulla sua capacità di far valere il proprio punto di vista circa l’applicabilità della presunzione di riservatezza nel caso di specie non possono essere accolte. Infatti, a tale riguardo, è sufficiente sottolineare che l’articolo 7, paragrafo 4, di detto regolamento stabilisce espressamente che, in caso di mancato rispetto dei suddetti termini e di silenzio dell’istituzione, il richiedente ha facoltà di presentare una domanda di conferma, nel cui ambito è pienamente in grado di far valere il suo punto di vista. Nella specie, la ricorrente ha presentato una siffatta domanda.
32 Inoltre, nei limiti in cui la ricorrente contesta alla Commissione di non aver risposto alla sua domanda confermativa nel termine previsto dall’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, si deve ricordare che tale mancata risposta ha comportato la formazione di una decisione implicita di diniego, conformemente all’articolo 8, paragrafo 3, di detto regolamento, che poteva essere impugnata dalla ricorrente. Nella specie, tuttavia, la ricorrente, non ha proposto impugnazione.
33 A tale proposito occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, il termine previsto all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001 ha carattere imperativo e non può essere prorogato al di fuori delle circostanze previste all’articolo 8, paragrafo 2, di detto regolamento, pena perdere la sua utilità, poiché il richiedente non saprebbe più esattamente a decorrere da quale data può presentare il ricorso o la denuncia previsti al paragrafo 3 del medesimo articolo (sentenza del 10 dicembre 2010, Ryanair/Commissione, da T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08, Racc., EU:T:2010:511, punto 39).
34 Ne deriva che, nella specie, lettere successive di proroga del termine non possono prorogarlo validamente e l’assenza di risposta della Commissione alla scadenza del termine prorogato deve quindi essere considerata una decisione implicita di diniego dell’accesso (v., in tal senso, sentenza Ryanair/Commissione, punto 33 supra, EU:T:2010:511, punto 40).
35 Inoltre, si deve ricordare che il fatto che, alla scadenza del termine previsto dall’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, l’assenza di risposta della Commissione debba essere considerata, in applicazione del paragrafo 3 dello stesso articolo, una decisione implicita di diniego non ha per effetto di privare la Commissione del potere di adottare una decisione esplicita di diniego (v., in tal senso, sentenze Ryanair/Commissione, punto 33 supra, EU:T:2010:511, punto 50, e Co‑Frutta/Commissione, punto 28 supra, EU:T:2010:15, punti da 56 a 59).
36 Il meccanismo di una decisione implicita di diniego è stato, infatti, introdotto per ovviare al rischio che l’amministrazione scelga di non rispondere ad una domanda di accesso a documenti, e non per rendere illegittima qualsiasi decisione tardiva. Al contrario, l’amministrazione ha, in linea di principio, l’obbligo di fornire, anche tardivamente, una risposta motivata a qualsiasi domanda di un amministrato. Una soluzione siffatta è conforme alla funzione del meccanismo della decisione implicita di diniego, che consiste nel permettere agli amministrati di impugnare l’inerzia dell’amministrazione per ottenere da quest’ultima una risposta motivata (v., in tal senso, sentenza Co‑Frutta/Commissione, punto 28 supra, EU:T:2010:15, punto 59).
37 Una siffatta interpretazione non incide sull’obiettivo della tutela dei diritti degli amministrati perseguito dall’articolo 296 TFUE e non consente alla Commissione di ignorare i termini perentori fissati dal regolamento n. 1049/2001. Infatti, con ricorso al Tribunale potrà essere richiesto il risarcimento dell’eventuale danno causato dall’inosservanza dei termini per la risposta (sentenza Co‑Frutta/Commissione, punto 28 supra, EU:T:2010:15, punto 60).
38 Da quanto precede risulta che la Commissione poteva validamente adottare la decisione impugnata e che quest’ultima, sebbene tardiva, non può essere annullata sulla base dell’irregolarità procedurale costituita dai superamenti dei termini suindicati, per quanto deplorevoli essi siano.
39 In considerazione di quanto precede, la censura riguardante la violazione dei termini previsti all’articolo 7, paragrafi 1 e 3, e all’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001 deve essere respinta.
40 Quanto alla censura vertente sulla carenza di motivazione degli atti che hanno prorogato i termini di risposta della Commissione, nei limiti in cui si è giunti alla conclusione che detti superamenti dei termini, per quanto possano essere deplorevoli, non incidono sulla legittimità della decisione impugnata, è sufficiente rilevare che neanche una siffatta carenza di motivazione incide sulla legittimità della decisione impugnata.
41 Infine, nella misura in cui la ricorrente contesta alla Commissione di aver, tramite i superamenti dei termini testé analizzati, violato altresì gli articoli 41 e 47 della Carta dei diritti fondamentali, riguardanti i diritti a una buona amministrazione e a una tutela giurisdizionale effettiva, in primo luogo, si deve ricordare che il regolamento n. 1049/2001 non ha ad oggetto di stabilire norme dirette a tutelare l’interesse specifico che un qualsiasi soggetto possa avere alla consultazione di un documento. Ne deriva che l’interesse individuale di una persona a ricevere la comunicazione di un documento non può essere preso in considerazione dall’istituzione chiamata a stabilire se la divulgazione al pubblico di detto documento possa arrecare pregiudizio agli interessi tutelati dall’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e, in caso affermativo, a denegare la consultazione richiesta (v., in tal senso, sentenza del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, C‑266/05 P, Racc., EU:C:2007:75, punto 43).
42 Infatti, conformemente alla ratio del principio generale di accesso ai documenti come sancito all’articolo 15 TFUE e in forza dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, i beneficiari del diritto di accesso ai documenti delle istituzioni sono «[q]ualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro». Ne discende che questo regolamento mira a garantire l’accesso di tutti ai documenti pubblici e non solo del richiedente ai documenti che lo riguardino (sentenze del 26 aprile 2005, Sison/Consiglio, T‑110/03, T‑150/03 e T‑405/03, Racc., EU:T:2005:143, punto 50, e del 20 marzo 2014, Reagens/Commissione, T‑181/10, EU:T:2014:139, punto 143).
43 In secondo luogo, occorre segnalare che il principio di buona amministrazione, ripreso all’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali, trova già espressione negli articoli 7 e 8 del regolamento n. 1049/2001, come interpretati dalla giurisprudenza dell’Unione europea. Orbene, la Corte ha già dichiarato che, quando, come nella specie, la Commissione ha risposto alla domanda confermativa del ricorrente fuori termine, ma prima che questi traesse conseguenze dall’assenza di risposta tempestiva conformemente all’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 – ossia che proponesse un ricorso giurisdizionale contro la risposta implicita o presentasse una denuncia al Mediatore europeo −, il superamento dei termini non può determinare un’illegittimità della risposta della Commissione tale da giustificarne l’annullamento (v., in tal senso, sentenza Commissione/Agrofert Holding, punto 13 supra, EU:C:2012:394, punto 89).
44 In terzo luogo, per quanto riguarda il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, dalle considerazioni esposte ai precedenti punti 41 e 42 e dalla giurisprudenza deriva, da un lato, che la questione se una persona necessiti di un documento per preparare un ricorso di annullamento rientra nell’esame di tale ricorso e, dall’altro, che tale necessità, anche ad ipotizzarla accertata, non rileva nell’ambito della valutazione del bilanciamento degli interessi di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 dinanzi a una domanda di accesso al documento (v. sentenza del 13 settembre 2013, Paesi Bassi/Commissione, T‑380/08, Racc., EU:T:2013:480, punto 80 e giurisprudenza ivi citata). Ne discende che è solo nell’ambito del ricorso proposto avverso la decisione della Commissione che dichiara l’incompatibilità con il mercato interno dell’aiuto di cui essa avrebbe beneficiato che la ricorrente potrebbe sollevare utilmente tale censura.
45 Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, il primo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo motivo, vertente su un errore nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e sulla violazione dell’obbligo di motivazione
46 Con il secondo motivo la ricorrente deduce un errore nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, in quanto la Commissione avrebbe applicato in maniera estensiva la presunzione generale di riservatezza dei documenti relativi ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato, riconosciuta dalla giurisprudenza, invertendo sostanzialmente l’onere della prova che detto regolamento impone alla Commissione e senza verificare se le considerazioni di ordine generale normalmente applicabili ad un determinato tipo di documenti fossero effettivamente applicabili ai documenti richiesti in concreto. Un’interpretazione così ampia di detta presunzione finirebbe con il coprire documenti che non ostacolano in alcuna maniera le indagini né pregiudicano punto gli interessi commerciali dei terzi e non sarebbe conforme né alla ratio del regolamento n. 1049/2001 né all’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali. Inoltre, essendo terminato il procedimento d’indagine, l’interesse protetto non sarebbe più sussistito al momento della presentazione della domanda di accesso ai documenti. Per tale ragione, la sentenza TGI, punto 12 supra (EU:C:2010:376), riguardante un’indagine ancora aperta, non sarebbe trasponibile alla presente causa.
47 La ricorrente sostiene che, in ogni caso, la decisione impugnata non sarebbe sufficientemente motivata riguardo alle ragioni che giustificherebbero la persistenza, nonostante la chiusura dell’indagine, del rischio di pregiudizio al processo decisionale. Inoltre, in mancanza della tappa essenziale prevista all’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, la ricorrente non avrebbe più avuto la possibilità di confutare la presunzione generale di riservatezza, di contro alle raccomandazioni formulate dal Mediatore nella decisione relativa alla denuncia 1403/2010/(FS) GG, del 31 gennaio 2011, in una causa che presenta analogie con la presente.
48 La Commissione replica che gli argomenti della ricorrente sono infondati, non trovano alcun riscontro nel testo della decisione impugnata e sono in contrasto con la giurisprudenza dell’Unione circa la relazione tra il regolamento n. 1049/2001 e la normativa specifica in materia di aiuti di Stato.
49 A tale riguardo, occorre innanzitutto ricordare la normativa applicabile nonché i principi giurisprudenziali elaborati in materia di accesso ai documenti.
50 In primo luogo, in forza dell’articolo 15, paragrafo 3, TFUE e dell’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali, qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione, secondo i principi e alle condizioni definiti conformemente allo stesso paragrafo 3. In particolare, in forza del secondo comma di tale paragrafo, detti principi e condizioni sono stabiliti mediante regolamenti dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Unione europea, che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria.
51 In secondo luogo, occorre sottolineare che, secondo la giurisprudenza della Corte, l’attività amministrativa della Commissione non richiede un accesso ai documenti tanto ampio quanto quello richiesto dall’attività legislativa di un’istituzione dell’Unione (sentenza del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW Energie Baden-Württemberg, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punto 91; v. anche, in tal senso, sentenza TGI, punto 12 supra, EU:C:2010:376, punto 60).
52 In terzo luogo, il regolamento n. 1049/2001 mira a conferire al pubblico un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni che sia il più ampio possibile. Risulta peraltro da tale regolamento, segnatamente dal suo articolo 4, il quale prevede un regime di eccezioni al riguardo, che tale diritto di accesso è tuttavia assoggettato a determinati limiti per motivi di interesse pubblico o privato (sentenze TGI, punto 12 supra, EU:C:2010:376, punto 51, e Commissione/EnBW Energie Baden-Württemberg, punto 51 supra, EU:C:2014:112, punto 61).
53 In quarto luogo, in base alle eccezioni comprese nell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, le istituzioni, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione del documento in questione, rifiutano l’accesso ad un documento qualora la sua divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica determinata o alla tutela delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudichi seriamente il processo decisionale dell’istituzione (sentenza Commissione/EnBW Energie Baden-Württemberg, punto 51 supra, EU:C:2014:112, punto 62).
54 In quinto luogo, è pur vero che, secondo una giurisprudenza consolidata della Corte, per giustificare il rifiuto di accesso a un documento di cui è stata chiesta la divulgazione non basta, in linea di principio, che tale documento riguardi un’attività fra quelle menzionate all’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001. L’istituzione interessata deve anche spiegare come l’accesso a tale documento potrebbe arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista in tale articolo (sentenze del 1° luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C‑39/05 P e C‑52/05 P, Racc., EU:C:2008:374, punto 49, e Commissione/EnBW Energie Baden-Württemberg, punto 51 supra, EU:C:2014:112, punto 64).
55 La Corte ha tuttavia riconosciuto che l’istituzione dell’Unione interessata può basarsi al riguardo su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe (sentenze Svezia e Turco/Consiglio, punto 54 supra, EU:C:2008:374, punto 50, e Commissione/EnBW Energie Baden-Württemberg, punto 51 supra, EU:C:2014:112, punto 65).
56 Così, la Corte ha già riconosciuto l’esistenza di simili presunzioni di carattere generale in cinque fattispecie, ovvero in relazione ai documenti del fascicolo amministrativo di un procedimento di controllo di aiuti di Stato (v., in tal senso, sentenza TGI, punto 12 supra, EU:C:2010:376, punto 61), ai documenti scambiati tra la Commissione e le parti notificanti o terzi nell’ambito di un procedimento di controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (v., in tal senso, sentenze del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Racc., EU:C:2012:393, punto 123, e Commissione/Agrofert Holding, punto 13 supra, EU:C:2012:394, punto 64), alle memorie depositate da un’istituzione nell’ambito di un procedimento giurisdizionale (v., in tal senso, sentenza del 21 settembre 2010, Svezia e a./API e Commissione, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, Racc., EU:C:2010:541, punto 94), ai documenti relativi alla fase precontenziosa di un procedimento di inadempimento (v., in tal senso, sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, Racc., EU:C:2013:738, punto 65) e, infine, ai documenti del fascicolo di un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE (v., in tal senso, sentenza Commissione/EnBW Energie Baden-Württemberg, punto 51 supra, EU:C:2014:112, punto 93).
57 Certamente, tutte queste cause erano caratterizzate dal fatto che la domanda di accesso in questione non era diretta ad un solo documento, bensì a un insieme di documenti (v. sentenza Commissione/EnBW Energie Baden-Württemberg, punto 51 supra, EU:C:2014:112, punto 67 e giurisprudenza ivi citata). In questo tipo di situazioni, il riconoscimento di una presunzione generale secondo cui la divulgazione di documenti di una determinata natura arrecherebbe, in linea di principio, pregiudizio alla tutela di uno degli interessi elencati all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 consente all’istituzione interessata di trattare una domanda globale rispondendo in modo altrettanto globale (sentenze LPN e Finlandia/Commissione, punto 56 supra, EU:C:2013:738, punto 48, e Commissione/EnBW Energie Baden-Württemberg, punto 51 supra, EU:C:2014:112, punto 68).
58 Tuttavia, detta presunzione è stata riconosciuta applicabile anche quando un solo documento era stato oggetto di una domanda di accesso (v., in tal senso, sentenza del 25 ottobre 2013, Beninca/Commissione, T‑561/12, EU:T:2013:558, punti 1, 24 e 32).
59 Per quanto riguarda l’accesso ai documenti relativi ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato, è stato precisato che simili presunzioni generali possono derivare dal regolamento n. 659/1999 e anche dalla giurisprudenza relativa al diritto di consultare i documenti del fascicolo amministrativo della Commissione e che detto regolamento, in particolare il suo articolo 20, non riconosce alcun diritto di accesso ai documenti del fascicolo amministrativo della Commissione agli interessati nell’ambito del procedimento di controllo avviato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (sentenza TGI, punto 12 supra, EU:C:2010:376, punti 55 e 56).
60 Per contro, l’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999 dispone che le osservazioni ricevute dalla Commissione nell’ambito di detto procedimento di controllo siano comunicate allo Stato membro interessato, il quale ha poi la possibilità di rispondervi entro un determinato termine. Infatti, il procedimento di controllo degli aiuti di Stato è, tenuto conto della sua impostazione generale, un procedimento avviato nei confronti dello Stato membro responsabile della concessione dell’aiuto e la Commissione non è legittimata a utilizzare nella sua decisione definitiva, a meno di non violare i diritti della difesa, informazioni che quest’ultimo non sia stato messo in grado di commentare (sentenze del 24 settembre 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Commissione, C‑74/00 P e C‑75/00 P, Racc., EU:C:2002:524, punto 81, e TGI, punto 12 supra, EU:C:2010:376, punto 57).
61 Risulta da quanto precede che gli interessati, eccettuato lo Stato membro responsabile della concessione dell’aiuto, non hanno il diritto, nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato, di consultare i documenti del fascicolo amministrativo della Commissione. Occorre tener conto di tale circostanza nell’interpretare l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Infatti, se tali interessati traessero titolo dal regolamento n. 1049/2001 per accedere ai documenti del fascicolo amministrativo della Commissione, il sistema di controllo degli aiuti di Stato sarebbe messo in discussione (sentenza TGI, punto 12 supra, EU:C:2010:376, punto 58).
62 Vero è che il diritto di consultare il fascicolo amministrativo nell’ambito di un procedimento di controllo avviato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e il diritto di accesso ai documenti ai sensi del regolamento n. 1049/2001 sono giuridicamente distinti, ma è vero pure che essi portano ad una situazione analoga da un punto di vista funzionale. Infatti, indipendentemente dal fondamento giuridico sul quale è accordato, l’accesso al fascicolo consente agli interessati di ottenere tutte le osservazioni e tutti i documenti presentati alla Commissione, ed eventualmente di prendere posizione su tali elementi nelle proprie osservazioni, e ciò può modificare la natura di un siffatto procedimento (sentenza TGI, punto 12 supra, EU:C:2010:376, punto 59).
63 Risulta dall’insieme delle precedenti considerazioni che, nell’interpretare l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, si deve riconoscere la sussistenza della presunzione generale in base alla quale la divulgazione dei documenti del fascicolo amministrativo pregiudicherebbe, in linea di principio, la tutela degli obiettivi delle attività di indagine (sentenza TGI, punto 12 supra, EU:C:2010:376, punto 61).
64 Tuttavia, tale presunzione generale non esclude il diritto per gli interessati di dimostrare che a un dato documento del quale venga chiesta la divulgazione non si applichi la presunzione in parola o che sussista un interesse pubblico prevalente alla sua divulgazione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 (sentenze TGI, punto 12 supra, EU:C:2010:376, punto 62, e Commissione/EnBW Energie Baden-Württemberg, punto 51 supra, EU:C:2014:112, punto 100).
65 Per contro, la necessità di verificare se la presunzione generale in questione si applichi concretamente non può essere interpretata nel senso che la Commissione dovrebbe esaminare singolarmente tutti i documenti chiesti nel caso di specie. Un obbligo in tal senso priverebbe detta presunzione generale del suo effetto utile, ovvero consentire alla Commissione di rispondere ad una domanda di accesso globale in modo altrettanto globale (sentenze LPN e Finlandia/Commissione, punto 56 supra, EU:C:2013:738, punto 68, e Commissione/EnBW Energie Baden-Württemberg, punto 51 supra, EU:C:2014:112, punto 101).
66 È alla luce dei principi giurisprudenziali testé ricordati che si deve esaminare se la Commissione sia incorsa in un errore di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
67 Nella specie, occorre indicare che la domanda di accesso presentata dalla ricorrente riguarda i documenti relativi alla fase di avvio del procedimento d’indagine formale, segnatamente la denuncia, un’integrazione di tale denuncia e la corrispondenza intercorsa tra la denunciante e la Commissione durante l’indagine. È quindi pacifico che tali documenti rientrano nella fase d’indagine del procedimento di controllo degli aiuti di Stato.
68 In forza dei principi giurisprudenziali sopra richiamati, si deve ritenere che la Commissione abbia correttamente applicato la presunzione generale di riservatezza dei documenti relativi ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato nel caso di specie.
69 A tale riguardo, non può essere accolto l’argomento della ricorrente secondo cui, da un lato, una siffatta presunzione non potrebbe applicarsi a documenti relativi a un procedimento d’indagine concluso e, dall’altro, la sentenza TGI, punto 12 supra (EU:C:2010:376), non troverebbe applicazione nella specie.
70 Infatti, la questione dell’applicabilità della giurisprudenza derivante dalla sentenza TGI, punto 12 supra (EU:C:2010:376), a un caso nel quale il procedimento d’indagine in materia di intese era concluso è già stata risolta espressamente dalla sentenza Commissione/EnBW Energie Baden-Württemberg, punto 51 supra (EU:C:2014:112). Ivi la Corte ha già dichiarato che la divulgazione dei documenti richiesti può arrecare pregiudizio alla tutela delle attività di indagine relative ad un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE quando sia in atto un ricorso giurisdizionale nel merito contro la decisione (sentenza Commissione/EnBW Energie Baden-Württemberg, punto 51 supra, EU:C:2014:112, punto 98). Tale constatazione più essere applicata per analogia anche a un procedimento di controllo di aiuti di Stato.
71 Una tale soluzione si spiega per il fatto che la Commissione può, in funzione dell’esito del procedimento giurisdizionale, riprendere le sue attività di indagine ai fini dell’eventuale adozione di una nuova decisione (sentenze Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 56 supra, EU:C:2012:393, punto 130, e Commissione/EnBW Energie Baden-Württemberg, punto 51 supra, EU:C:2014:112, punto 99).
72 Pertanto, la Commissione ha potuto correttamente, da un lato, negare l’accesso a tutti i documenti riguardanti il procedimento di controllo degli aiuti di Stato contemplati nella domanda di accesso della ricorrente senza prima procedere al loro esame concreto e individuale e, dall’altro, applicare la presunzione di carattere generale e fornire una motivazione complessiva per tutti i documenti oggetto di detta domanda, senza con ciò violare il suo obbligo di motivazione.
73 Tale conclusione non può essere invalidata dagli altri argomenti dedotti dalla ricorrente.
74 Sotto un primo profilo, per quanto riguarda la possibilità di confutare la presunzione generale di riservatezza, secondo la giurisprudenza consolidata richiamata ai precedenti punti 64 e 65, la ricorrente avrebbe dovuto dimostrare che un determinato documento, al quale essa aveva richiesto l’accesso, non fosse coperto da detta presunzione o che sussistesse un interesse pubblico prevalente alla sua divulgazione.
75 Dalla corrispondenza intercorsa con la Commissione risulta che la ricorrente ha avuto più volte l’occasione di spiegare le ragioni della sua domanda e di invocare la sussistenza di un eventuale interesse prevalente alla divulgazione dei documenti in questione.
76 Tuttavia, né in tale corrispondenza né nell’ambito del suo ricorso la ricorrente fa valere che una parte dei documenti contemplati dalla sua domanda non fosse coperta dalla presunzione generale summenzionata o che un interesse pubblico prevalente ne giustificasse la divulgazione.
77 Certamente, la ricorrente evoca la necessità di utilizzare i documenti contemplati nella domanda di accesso al fine di preparare la sua difesa nell’ambito del ricorso proposto avverso la decisione che ha dichiarato l’incompatibilità dell’aiuto, nonché l’interesse alla trasparenza del processo decisionale delle autorità pubbliche e delle informazioni su cui si basano le loro decisioni.
78 Tuttavia, considerazioni tanto generiche non possono, in quanto tali, essere idonee a prevalere sulle ragioni che giustificano il diniego di divulgazione dei documenti in questione (v., in tal senso, sentenze Svezia e a./API e Commissione, punto 56 supra, EU:C:2010:541, punto 158; LPN e Finlandia/Commissione, punto 56 supra, EU:C:2013:738, punto 93, e Commissione/EnBW Energie Baden-Württemberg, punto 51 supra, EU:C:2014:112, punto 105).
79 Infatti, l’onere per il richiedente di indicare le circostanze concrete su cui si fondi l’interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione dei documenti in questione è conforme alla giurisprudenza della Corte (v., in tal senso, sentenze TGI, punto 12 supra, EU:C:2010:376, punto 62, e Commissione/Agrofert Holding, punto 13 supra, EU:C:2012:394, punto 68).
80 Inoltre, conformemente a detta giurisprudenza, nei limiti in cui la ricorrente ha chiesto l’accesso a detti documenti per verificare se la Commissione avesse cambiato avviso riguardo all’esame della compatibilità dell’aiuto di Stato di cui trattasi, a motivo dei nuovi elementi forniti dalla denunciante, tale circostanza non dimostra l’esistenza di un «interesse pubblico prevalente» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenze TGI, punto 12 supra, EU:C:2010:376, punto 70, e LPN e Finlandia/Commissione, punto 56 supra, EU:C:2013:738, punto 95).
81 Sotto un secondo profilo, in tale contesto giurisprudenziale la ricorrente non può rimproverare alla Commissione di avere interpretato in maniera eccessivamente estensiva la presunzione generale di riservatezza e di aver operato un’inversione dell’onere della prova che rende illegittimo il procedimento seguito. In tali circostanze, anche il riferimento alla raccomandazione del Mediatore del 31 gennaio 2011, adottata nell’ambito di un’altra causa, è irrilevante nella specie.
82 Sotto un terzo profilo, in considerazione della giurisprudenza ricordata ai punti 70 e 71 della presente sentenza, l’argomento della ricorrente relativo alla distinzione tra procedimento concluso o in corso operata dall’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 è infondato.
83 Sotto un quarto profilo, per quanto riguarda l’asserita violazione dell’obbligo di motivazione, come previsto dall’articolo 296 TFUE, e alla luce della giurisprudenza richiamata ai precedenti punti da 51 a 65 e 70 e 71, si deve concludere che la Commissione si è conformata a detto obbligo, spiegando nella sua decisione che, in primo luogo, i documenti contemplati dalla domanda di accesso riguardavano la fase d’indagine nel procedimento di controllo di aiuti di Stato, in cui la ricorrente era considerata beneficiaria di detto aiuto; in secondo luogo, la ricorrente, in quanto beneficiaria, non avrebbe alcun diritto di accesso a detti documenti in forza dell’articolo 20 del regolamento n. 659/1999; in terzo luogo, i documenti di cui trattasi erano coperti dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001; in quarto luogo, se gli interessati diversi dallo Stato membro coinvolto traessero titolo dal regolamento n. 1049/2001 per accedere ai documenti del fascicolo amministrativo della Commissione, il sistema di controllo degli aiuti di Stato sarebbe messo in discussione; in quinto luogo, la giurisprudenza ha riconosciuto una presunzione generale di pregiudizio alla tutela degli obiettivi di indagine; in sesto luogo, poiché la decisione che ha posto fine al procedimento di controllo degli aiuti è stata impugnata dalla ricorrente, non si può escludere che la Commissione pervenga a riavviare il procedimento d’indagine, e, infine, la giurisprudenza derivante della sentenza TGI, punto 12 supra (EU:C:2010:376), a tale riguardo era pienamente trasponibile alla presente causa.
84 Dato che la ricorrente ha avuto la possibilità di far valere i propri diritti dinanzi al giudice dell'Unione e che quest'ultimo ha potuto esercitare pienamente il suo sindacato sulla legittimità della decisione impugnata, si deve ritenere che detta motivazione sia sufficiente e che la decisione non sia inficiata da alcun vizio.
85 Da tutte le considerazioni che precedono risulta che il secondo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul terzo motivo, vertente su un errore nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e sulla violazione dell’obbligo di motivazione
86 Poiché la decisione impugnata è già legittimamente fondata sulle sue motivazioni relative all’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, il presente motivo deve essere respinto in quanto in ogni caso inoperante.
Sul quarto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 e del principio di proporzionalità
87 La ricorrente deduce, in subordine, la violazione del principio di proporzionalità, in quanto la Commissione non avrebbe considerato adeguatamente la possibilità di accesso parziale ai documenti oggetto della sua domanda, conformemente all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, e non avrebbe addotto alcuna motivazione alla propria decisione a tale riguardo. Trattandosi, più in particolare, dei documenti facenti parte della corrispondenza intercorsa tra la Commissione e la denunciante, la ricorrente afferma che la Commissione avrebbe potuto almeno comunicarle un loro indice.
88 Conformemente all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, se una parte soltanto del documento richiesto è interessata da una o più delle eccezioni di cui sopra, le parti restanti del documento sono divulgate.
89 Vero è che, secondo la giurisprudenza della Corte, l’esame dell’accesso parziale a un documento delle istituzioni dell’Unione deve essere effettuato alla luce del principio di proporzionalità (sentenza del 6 dicembre 2001, Consiglio/Hautala, C‑353/99 P, Racc., EU:C:2001:661, punti 27 e 28).
90 In applicazione di tale principio, dalla formulazione stessa dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 emerge che un’istituzione deve esaminare se sia opportuno accordare un accesso parziale ai documenti oggetto di una domanda di accesso, limitando un eventuale diniego ai soli dati inclusi nelle eccezioni previste. L’istituzione deve accordare siffatto accesso parziale se lo scopo che essa persegue negando l’accesso al documento può essere raggiunto anche limitandosi a occultare i brani atti a pregiudicare l’interesse pubblico tutelato (sentenze Consiglio/Hautala, punto 89 supra, EU:C:2001:661, punto 29; del 25 aprile 2007, WWF European Policy Programme/Consiglio, T‑264/04, Racc., EU:T:2007:114, punto 50, e del 12 settembre 2013, Besselink/Consiglio, T‑331/11, EU:T:2013:419, punto 84).
91 Tuttavia, per quanto riguarda l’accesso ai documenti relativi ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato o di controllo delle concentrazioni, nell’ambito dei quali si applica la presunzione generale di riservatezza, la giurisprudenza ha ritenuto che detta presunzione significhi che i documenti cui essa si applica sfuggono all’obbligo di divulgazione, integrale o parziale, del loro contenuto (v., in tal senso, sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 56 supra, EU:C:2012:393, punto 133).
92 Orbene, è stato già accertato ai punti da 67 a 84 della presente sentenza che nella specie la Commissione ha correttamente applicato detta presunzione. Allo stesso modo, si deve rilevare che è conformemente alla giurisprudenza, ricordata al precedente punto 91, che la Commissione ha negato un accesso, seppur parziale, a detti documenti. Inoltre, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, un siffatto diniego deve essere considerato sufficientemente motivato, giacché al punto 3.2 della decisione impugnata è menzionata la possibilità di concedere un accesso parziale ai documenti contemplati dalla domanda della ricorrente giungendo tuttavia alla conclusione che questi ultimi erano manifestamente e interamente coperti dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e che non soggiacevano all’obbligo di divulgazione, integrale o parziale, del loro contenuto.
93 In tali circostanze, in considerazione della facoltà della Commissione di non procedere alla divulgazione neanche parziale dei documenti contemplati dalla domanda della ricorrente, l’argomento di quest’ultima riguardante la possibilità per la Commissione di trasmetterle l’indice della sua corrispondenza con la denunciante è infondato.
94 Il quarto motivo va, pertanto, respinto in quanto infondato.
Sul quinto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001, del principio di proporzionalità nonché dell’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali
95 Nell’ambito del presente motivo la ricorrente fa valere che, quand’anche il Tribunale decidesse che la presunzione generale di riservatezza deve essere considerata applicabile nella specie e sufficiente ad escludere anche un accesso parziale, la Commissione sarebbe comunque responsabile di una violazione dell’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001 nonché del principio di proporzionalità e dell’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali, nei limiti in cui essa non avrebbe bilanciato gli interessi commerciali delle imprese private e alla tutela delle attività di indagine con l’interesse pubblico prevalente. Dette disposizioni, infatti, imporrebbero alla Commissione di verificare una condizione ulteriore in occasione della valutazione della fondatezza di una domanda di accesso ai documenti, ossia l’assenza d’interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti, come riconosciuto dalla giurisprudenza (sentenze del 13 aprile 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissione, T‑2/03, Racc., EU:T:2005:125, punto 69, e Svezia e Turco/Consiglio, punto 54 supra, EU:C:2008:374, punto 44).
96 La ricorrente deduce in sostanza gli interessi alla trasparenza dei processi decisionali delle istituzioni e alla tutela giurisdizionale effettiva e ritiene che, in quanto interessi generali, essi debbano prevalere sugli interessi della denunciante o sull’interesse al corretto svolgimento di un’indagine già conclusa.
97 Conformemente ai paragrafi 2 e 3 dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, le istituzioni negano l’accesso a un documento nei casi eccezionali ivi elencati, a meno che un interesse pubblico prevalente ne giustifichi la divulgazione.
98 Secondo la giurisprudenza, se le istituzioni ritengono che la divulgazione di un documento rischi di arrecare pregiudizio alla tutela di uno degli interessi elencati all’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001, è loro dovere verificare che non sussista un interesse pubblico prevalente che giustifichi la divulgazione nonostante detto rischio (v., in tal senso, sentenze Verein für Konsumenteninformation/Commissione, punto 95 supra, EU:T:2005:125, punto 69, e Svezia e Turco/Consiglio, punto 54 supra, EU:C:2008:374, punto 44). In tale contesto le istituzioni sono tenute a bilanciare l’interesse specifico da tutelare negando la divulgazione del documento in questione con, in particolare, l’interesse generale alla sua divulgazione, tenendo conto dei vantaggi che, come rileva il considerando 2 del regolamento n. 1049/2001, derivano da una maggiore trasparenza, ossia una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico (sentenza Svezia e Turco/Consiglio, punto 54 supra, EU:C:2008:374, punto 45).
99 Nella specie, la ricorrente deduce, nell’ambito del presente ricorso, in quanto interessi pubblici prevalenti, da un lato, l’interesse generale alla trasparenza e, dall’altro, l’interesse a una tutela giurisdizionale effettiva.
100 In primo luogo, per quanto riguarda l’interesse alla trasparenza, è stato dichiarato che l’interesse pubblico prevalente di cui all’articolo 4, paragrafo 2, in fine, del regolamento n. 1049/2001, in considerazione del quale i documenti devono essere divulgati in applicazione di detta disposizione, deve essere distinto dal principio di trasparenza. Tuttavia, il fatto che il richiedente l’accesso non invochi alcun interesse pubblico distinto da tale principio non implica automaticamente che non sia necessaria alcuna ponderazione degli interessi in gioco. Infatti, il richiamo a questo stesso principio può presentare, alla luce delle peculiari circostanze del caso di specie, una rilevanza che prevale sull’esigenza di tutela dei documenti controversi (v. sentenza del 12 settembre 2007, API/Commissione, T‑36/04, Racc., EU:T:2007:258, punto 97).
101 Pertanto, solo qualora le peculiari circostanze del caso di specie consentano di ritenere che il principio di trasparenza presenti una rilevanza particolare, tale principio può rappresentare un interesse pubblico superiore, atto a prevalere sulla necessità di tutela delle indagini e degli interessi commerciali delle imprese e, pertanto, a giustificare la divulgazione dei documenti richiesti ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, in fine, del regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenza Svezia e a./API e Commissione, punto 56 supra, EU:C:2010:541, punto 156).
102 Orbene, anche supponendo che sia possibile giustificare su tale fondamento la divulgazione di documenti quando si presume che essa pregiudichi uno degli interessi protetti dal regime di eccezioni previsto all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, si deve necessariamente constatare che, nella specie, la ricorrente, da un lato, non ha invocato espressamente detto principio nella sua domanda di accesso ai documenti e, dall’altro, si è limitata a citare, nell’atto introduttivo del procedimento, a titolo di esempio e in maniera generale, l’interesse alla trasparenza come interesse pubblico prevalente che la Commissione avrebbe dovuto prendere in considerazione, senza tuttavia spiegare perché esso sarebbe stato superiore all’interesse generale alla tutela delle indagini e agli interessi commerciali delle imprese (v., in tal senso, sentenza Ryanair/Commissione, punto 33 supra, EU:T:2010:511, punto 82).
103 Considerazioni tanto generiche non possono essere idonee a dimostrare che, nella fattispecie, il principio di trasparenza presentava una rilevanza particolare che avrebbe potuto prevalere sulle ragioni che giustificavano il diniego di divulgazione dei documenti in questione.
104 In secondo luogo, per quanto riguarda l’interesse alla tutela giurisdizionale effettiva, è vero che esso costituisce un diritto fondamentale dell’Unione, sancito segnatamente all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte (v., in tal senso, sentenze del 22 dicembre 2010, DEB, C‑279/09, Racc., EU:C:2010:811, punti 29 e 31; del 31 gennaio 2013, D. e A., C‑175/11, Racc., EU:C:2013:45, punto 80, e del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, Racc., EU:C:2013:625, punto 98 e giurisprudenza ivi citata).
105 Tuttavia, nella specie, come ricordato ai precedenti punti 41 e 42, l’interesse personale della ricorrente, in quanto beneficiaria di un aiuto di Stato e interessata da procedimenti di controllo degli aiuti di Stato, ad esercitare il suo diritto ad impugnare la decisione della Commissione adottata al termine di un tale procedimento, non può essere considerato come interesse pubblico superiore prevalente sugli interessi protetti al primo e al terzo trattino dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 e atto a giustificare la divulgazione dei documenti richiesti (v., in tal senso, sentenza TGI, punto 12 supra, EU:C:2010:376, punto 70).
106 Infatti, l’interesse individuale che può invocare un soggetto che chieda accesso a documenti che lo riguardino personalmente non può, in via generale, essere decisivo nell’ambito tanto della valutazione della sussistenza di un interesse pubblico prevalente quanto della ponderazione degli interessi ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 (sentenze del 9 settembre 2008, MyTravel Group/Commissione, T‑403/05, Racc., EU:T:2008:316, punto 66, e Reagens/Commissione, punto 42 supra, EU:T:2014:139, punto 144).
107 Poiché la ricorrente non ha identificato alcun interesse pubblico generale che la Commissione avrebbe dovuto bilanciare con gli interessi menzionati al primo e al terzo trattino dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, si deve concludere che la Commissione non è incorsa in alcuna violazione dell’articolo 4, paragrafi 2 e 3, di detto regolamento, dell’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali o del principio di proporzionalità.
108 In considerazione di quanto precede, si deve respingere anche il quinto motivo in quanto infondato e, pertanto, il ricorso nella sua interezza, senza che sia necessario esaminare la ricevibilità del secondo capo delle conclusioni.
Sulle spese
109 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Sea Handling SpA sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione europea.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 25 marzo 2015.
Firme