Asunto C‑791/19
Comisión Europea
contra
República de Polonia
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 15 de julio de 2021
«Incumplimiento de Estado — Régimen disciplinario aplicable a los jueces — Estado de Derecho — Independencia de los jueces — Tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión — Artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Infracciones disciplinarias por el contenido de resoluciones judiciales — Tribunales disciplinarios independientes y establecidos por la ley — Respeto del plazo razonable y del derecho de defensa en los procedimientos disciplinarios — Artículo 267 TFUE — Limitación del derecho y de la obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales de plantear peticiones de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia»
1. Recurso por incumplimiento — Procedimiento acelerado — Requisitos — Circunstancias que justifican una tramitación rápida — Inexistencia — Carácter sensible y complejo de los problemas jurídicos planteados que no se presta bien a la aplicación de tal procedimiento
(Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 23 bis; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 133, ap. 1)
(véanse los apartados 32 a 34)
2. Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Alcance
(Arts. 2 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 47 y 51, ap. 1)
(véanse los apartados 52 a 54)
3. Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto del principio de independencia judicial — Alcance
(Arts. 2 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 47 y 48)
(véanse los apartados 55 a 61, 95 a 98 y 228)
4. Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto del principio de independencia judicial — Nueva Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo integrada por jueces nombrados por el Presidente de la República de Polonia a propuesta del Consejo Nacional del Poder Judicial — Sala encargada de enjuiciar los asuntos disciplinarios de los jueces del Tribunal Supremo y de los jueces de los tribunales ordinarios — Sala integrada exclusivamente por nuevos jueces, que disfrutan de una retribución particularmente alta y de un grado especialmente elevado de autonomía organizativa, funcional y financiera — Dudas legítimas en el ánimo de los justiciables en cuanto a la impermeabilidad de esta Sala con respecto a los elementos externos y a su neutralidad ante los intereses en litigio — Violación — Incumplimiento
(Arts. 2 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; art. 258 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47)
(véanse los apartados 80 a 83, 86, 102 a 110, 112, 113 y 235 y el punto 1 del fallo)
5. Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto del principio de independencia judicial — Normativa nacional que no tipifica con claridad y precisión las conductas que pueden generar la responsabilidad disciplinaria de los jueces — Normativa que no permite evitar la exposición de estos jueces al riesgo de que se genere su responsabilidad disciplinaria por exclusiva causa de su resolución — Sala competente para conocer de los asuntos disciplinarios relativos a los jueces que no satisface la exigencia de independencia y de imparcialidad — Improcedencia — Incumplimiento
(Arts. 2 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47)
(véanse los apartados 134, 136 a 141, 146 a 148, 157 y 235 y el punto 1 del fallo)
6. Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto de la exigencia del tribunal establecido por la ley — Normativa nacional que atribuye al presidente de la Sala Disciplinaria la facultad discrecional para designar al tribunal disciplinario territorialmente competente para conocer de un asunto disciplinario tramitado contra un juez — Inexistencia de criterios que rijan tal designación — Improcedencia — Incumplimiento
(Arts. 2 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47)
(véanse los apartados 164, 172, 173, 176 y 235 y el punto 1 del fallo)
7. Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto del principio de independencia judicial — Normativa nacional que permite incoar un procedimiento disciplinario contra un juez que ya ha sido objeto de tal procedimiento en el mismo asunto, concluido mediante resolución judicial firme — Normativa nacional que no garantiza el examen de los asuntos disciplinarios de los jueces en un plazo razonable — Improcedencia — Incumplimiento
(Arts. 2 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47)
(véanse los apartados 187, 193, 197, 202 y 235 y el punto 1 del fallo)
8. Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto del principio de independencia judicial — Procedimiento disciplinario contra un juez que no ha podido participar en el procedimiento por razones de salud — Normativa nacional que no prevé efectos suspensivos del desarrollo del procedimiento por los actos de designación de la representación letrada que ha de defender los intereses de ese juez — Continuación del procedimiento disciplinario en caso de ausencia justificada del juez o de su representante — Normativa nacional que no garantiza el derecho de defensa de los jueces inculpados — Improcedencia — Incumplimiento
(Arts. 2 TUE y 19 TUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 47 y 48)
(véanse los apartados 208 a 210, 213 y 235 y el punto 1 del fallo)
9. Estados miembros — Obligaciones — Competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales para consultar al Tribunal de Justicia — Obligación de cooperación leal — Normativa nacional que puede exponer a un juez a un procedimiento disciplinario por plantear al Tribunal de Justicia una remisión prejudicial — Improcedencia — Incumplimiento
(Art. 267 TFUE, párrs. 2 y 3)
(véanse los apartados 223 a 227, 230, 231, 234 y 235 y el punto 2 del fallo)
Resumen
La legislación polaca sobre el régimen disciplinario de los jueces es contraria al Derecho de la Unión
El requisito de independencia exige que dicho régimen presente las garantías necesarias para evitar todo riesgo de control político del contenido de las resoluciones judiciales
En 2017, Polonia aprobó un nuevo régimen disciplinario relativo a los jueces del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia) y de los tribunales ordinarios. En el marco de esa reforma legislativa, se creó en el Tribunal Supremo una nueva sala, la Izba Dyscyplinarna (en lo sucesivo, «Sala Disciplinaria»). En particular, se atribuyeron a la Sala Disciplinaria los asuntos disciplinarios relativos a los jueces del Tribunal Supremo y, en apelación, los relativos a los jueces de los tribunales ordinarios.
Al considerar que, con la aprobación de este nuevo régimen disciplinario, Polonia había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión, (1) la Comisión Europea interpuso un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia. La Comisión sostiene, en particular, que ese régimen disciplinario no garantiza ni la independencia ni la imparcialidad de la Sala Disciplinaria, que está integrada exclusivamente por jueces seleccionados por la Krajowa Rada Sądownictwa (Consejo Nacional del Poder Judicial, Polonia; «CNPJ»), Consejo este en el que 23 de sus 25 miembros son designados por las autoridades políticas.
En la sentencia dictada en este asunto, el Tribunal de Justicia, en Gran Sala, estimó el recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión. Por una parte, el Tribunal de Justicia declara que este nuevo régimen disciplinario de los jueces menoscaba su independencia. Por otra parte, dicho régimen no permite a los jueces afectados cumplir, con plena independencia, las obligaciones que se les imponen en el marco del mecanismo de remisión prejudicial.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer término, el Tribunal de Justicia declara que Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben, en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, de establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión.
El Tribunal de Justicia recuerda que, según su reiterada jurisprudencia, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y el requisito de independencia de los jueces que se deriva de esta disposición exigen que el régimen disciplinario aplicable a los jueces de los órganos jurisdiccionales nacionales que formen parte de su sistema de vías de recurso en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión presente las garantías necesarias para evitar todo riesgo de utilización de tal régimen como sistema de control político del contenido de las resoluciones judiciales, lo que requiere, en particular, el establecimiento de normas que tipifiquen las infracciones disciplinarias y que prevean la intervención de un órgano independiente con arreglo a un procedimiento que garantice plenamente los derechos consagrados en los artículos 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en particular el derecho de defensa, así como la posibilidad de impugnar judicialmente las resoluciones de los órganos disciplinarios.
Pues bien, según el Tribunal de Justicia, Polonia, en primer lugar, no ha garantizado la independencia y la imparcialidad de la Sala Disciplinaria y, de este modo, ha menoscabado la independencia de los jueces al no garantizarles que los procedimientos disciplinarios incoados contra ellos sean controlados por un órgano que presente tales garantías. Conforme al principio de separación de poderes, debe garantizarse la independencia de los tribunales frente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Pues bien, en virtud de la reforma legislativa de 2017, el proceso de nombramiento de los jueces del Tribunal Supremo y, en particular, el de los miembros de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo está esencialmente determinado por el CNPJ —órgano este que ha sido remodelado considerablemente por los Poderes Ejecutivo y Legislativo polacos—. El Tribunal de Justicia señala asimismo que se dispone que la Sala Disciplinaria ha de estar integrada exclusivamente por nuevos jueces seleccionados por el CNPJ que no formaran ya parte del Tribunal Supremo y que disfrutarán, en particular, de una retribución muy alta y de un grado de autonomía organizativa, funcional y financiera particularmente elevado en comparación con las condiciones existentes en las demás salas del Tribunal Supremo. El conjunto de estos elementos puede generar dudas legítimas, en el ánimo de los justiciables, en cuanto a la impermeabilidad de tal órgano disciplinario con respecto a influencias directas o indirectas de los Poderes Legislativo y Ejecutivo polaco y a su neutralidad ante los intereses en litigio.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia indica, teniendo en cuenta a este respecto el hecho de que, de este modo, la independencia y la imparcialidad de la Sala Disciplinaria no están garantizadas, que Polonia ha permitido que el contenido de las resoluciones judiciales pueda calificarse de infracción disciplinaria en lo que respecta a los jueces de los tribunales ordinarios. Recordando la necesidad de evitar que el régimen disciplinario pueda utilizarse con fines de control político de las resoluciones judiciales o de presión sobre los jueces, el Tribunal de Justicia señala que, en el caso de autos, el nuevo régimen disciplinario de los jueces, que no satisface las exigencias de claridad y precisión en cuanto a las conductas que pueden generar su responsabilidad, también menoscaba la independencia judicial.
En tercer lugar, por un lado, Polonia tampoco ha garantizado que los asuntos disciplinarios seguidos contra los jueces de los tribunales ordinarios se examinen en un plazo razonable, menoscabando así una vez más su independencia. En efecto, según el nuevo régimen disciplinario, un juez que haya sido objeto de un procedimiento disciplinario concluido mediante resolución judicial firme puede volver a ser objeto de tales procedimientos en el mismo asunto, de modo que dicho juez queda permanentemente sujeto a la potencial amenaza de tales procedimientos. Por otro lado, las nuevas normas procesales aplicables en materia de procedimientos disciplinarios contra los jueces pueden restringir el derecho de defensa de los jueces inculpados. En efecto, con arreglo a este nuevo régimen, los actos relacionados con la designación de la representación letrada de un juez y con la asunción por aquella de la defensa de este no paralizan el procedimiento, además de que el procedimiento puede desarrollarse pese a la ausencia justificada del juez o de su letrado. Asimismo, singularmente cuando se incardinan, como en el caso de autos, en el contexto de un régimen disciplinario que presenta las deficiencias señaladas, las nuevas normas procesales que se han citado pueden tender a incrementar el riesgo de utilización del régimen disciplinario como sistema de control político del contenido de las resoluciones judiciales.
En cuarto lugar, el Tribunal de Justicia declara que, al atribuir al Presidente de la Sala Disciplinaria la facultad discrecional para designar al tribunal disciplinario competente en primera instancia en los procedimientos disciplinarios seguidos contra los jueces de los tribunales ordinarios, Polonia no ha garantizado que tales asuntos sean enjuiciados por un tribunal «establecido por la ley», como exige también el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
En segundo término, el Tribunal de Justicia declara que, al permitir que el derecho de los órganos jurisdiccionales a plantear peticiones de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia quede limitado debido a la posibilidad de que se incoe un procedimiento disciplinario, Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 267 TFUE, párrafos segundo y tercero. En efecto, no cabe admitir unas disposiciones nacionales de las que resulta que los jueces nacionales pueden exponerse a procedimientos disciplinarios por haber planteado al Tribunal de Justicia una remisión prejudicial, por cuanto socavan el ejercicio efectivo por los jueces nacionales afectados de la facultad o de la obligación de consultar al Tribunal de Justicia que se establecen en estos preceptos, así como el sistema de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia que de esta forma se consagra en los Tratados con la finalidad de garantizar la unidad en la interpretación y la plena eficacia del Derecho de la Unión.