Cauza C‑376/20
Comisia Europeană
împotriva
CK Telecoms UK Investments Ltd
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 13 iulie 2023
„Recurs – Concurență – Regulamentul (CE) nr. 139/2004 – Controlul concentrărilor economice între întreprinderi – Servicii de telecomunicații mobile – Decizie privind declararea unei concentrări ca fiind incompatibilă cu piața internă – Piață de oligopol – Obstacol semnificativ în calea concurenței efective – Efecte necoordonate – Nivel probatoriu – Marja de apreciere a Comisiei Europene în materie economică – Limitele controlului jurisdicțional – Orientări privind concentrările orizontale – Factori relevanți pentru a demonstra un obstacol semnificativ în calea concurenței efective – Noțiunile de «importantă forță concurențială» și de «concurenți apropiați» – Proximitatea concurenței dintre părțile la concentrare – Analiza cantitativă a efectelor concentrării preconizate asupra prețurilor – Creșteri în eficiență – Denaturare – Motiv invocat din oficiu de Tribunalul Uniunii Europene – Anulare”
1. Recurs – Motive – Motiv inoperant – Noțiune – Motiv întemeiat pe o determinare eronată a nivelului probatoriu necesar în analiza efectelor necoordonate ale unei operațiuni de concentrare notificate
(Statutul Curții de Justiție, art. 58 primul paragraf; Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 2 și 8)
(a se vedea punctele 63-65)
2. Concentrări economice între întreprinderi – Evaluarea compatibilității cu piața internă – Concentrare care nu creează și nici nu consolidează o poziție dominantă – Concentrare pe o piață de oligopol care generează efecte necoordonate – Analiză prospectivă – Cerințe de probă – Nivel probatoriu – Aprecierea comportamentului viitor probabil al entității rezultate în urma concentrării și a concurenților săi – Aprecierea plauzibilității diverselor consecințe care trebuie avute în vedere ca urmare a concentrării în cauză – Întinderea sarcinii probei – Sarcină care revine Comisiei de a susține teza obstacolului enunțată cu privire la concentrarea menționată prin intermediul unor elemente suficient de semnificative și de concordante pentru a putea stabili caracterul mai mult probabil decât improbabil al consecințelor analizate
(Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 2 și 8)
(a se vedea punctele 66-81 și 86-89)
3. Acțiune în anulare – Decizie de aplicare a normelor în materie de concentrări între întreprinderi – Apreciere economică complexă – Control jurisdicțional – Întindere și limite – Controlul aplicării dreptului în privința faptelor – Controlul aprecierii efectelor concentrării asupra concurenței – Control limitat la verificarea exactității materiale a faptelor și la lipsa unei erori vădite de apreciere – Control jurisdicțional al interpretării de către Comisie a noțiunilor de drept al Uniunii care necesită o analiză economică la punerea în aplicare – Includere – Aplicarea a diferite criterii de apreciere vizate de Orientările privind concentrările orizontale
[art. 263 TFUE; Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, considerentele (25) și (28) și art. 2 alin. (2) și (3); Comunicarea 2004/C 31/03 a Comisiei, pct. 26, 28, 37 și 38]
(a se vedea punctele 82-85 și 121-130)
4. Concentrări economice între întreprinderi – Evaluarea compatibilității cu piața internă – Concentrare care nu creează și nici nu consolidează o poziție dominantă – Interzicere – Condiții – Concentrare pe o piață de oligopol care generează efecte necoordonate – Proba existenței unui obstacol semnificativ în calea concurenței efective pe piața internă – Criterii de apreciere – Eliminarea constrângerilor concurențiale importante exercitate reciproc de părțile la concentrare – Reducerea presiunii concurențiale asupra celorlalți concurenți – Condiții necumulative
[art. 3 alin. (3) TUE; Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, considerentele (5), (6), (8) și (24)-(26) și art. 2 alin. (3)]
(a se vedea punctele 101-116)
5. Recurs – Motive – Motive și critici care nu pot conduce la anularea deciziei atacate – Motive inoperante – Aplicare în privința criticilor referitoare la denaturarea înscrisurilor pârâtului în primă instanță – Criteriu de apreciere – Necesitatea motivului criticat al hotărârii pentru fundamentarea dispozitivului
[art. 256 alin. (1) al doilea paragraf TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 58 primul paragraf]
(a se vedea punctele 152, 153 și 211)
6. Concentrări economice între întreprinderi – Evaluarea compatibilității cu piața internă – Concentrare care nu creează și nici nu consolidează o poziție dominantă – Concentrare pe o piață de oligopol care generează efecte necoordonate – Proba existenței unui obstacol semnificativ în calea concurenței efective pe piața internă – Criterii de apreciere – Înlăturarea unei întreprinderi care constituie o „importantă forță concurențială” – Noțiune – Întreprindere care are un rol concurențial mai important decât cel sugerat de cotele sale de piață – Element suficient – Proba punerii în aplicare de către această întreprindere a unei politici de prețuri deosebit de agresive sau susceptibile să modifice semnificativ dinamicile concurențiale pe piață – Eroare de drept
[Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, considerentul (25) și art. 2 alin. (3); Comunicarea 2004/C 31/03 a Comisiei, pct. 37 și 38]
(a se vedea punctele 158-168)
7. Concentrări economice între întreprinderi – Evaluarea compatibilității cu piața internă – Concentrare care nu creează și nici nu consolidează o poziție dominantă – Concentrare pe o piață de oligopol care generează efecte necoordonate – Eliminarea constrângerilor concurențiale importante exercitate reciproc de părțile la concentrare – Elemente de apreciere – Concentrare între două întreprinderi active pe piața cu amănuntul a telefoniei mobile – Proximitatea concurenței dintre părțile la concentrare – Valoare probantă variabilă în funcție de gradul de substituabilitate între produsele părților menționate – Proba unei proximități deosebite între părțile la concentrare – Eroare de drept
[Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, considerentul (25) și art. 2 alin. (3); Comunicarea 2004/C 31/03 a Comisiei, pct. 28]
(a se vedea punctele 186-192)
8. Concentrări economice între întreprinderi – Evaluarea compatibilității cu piața internă – Concentrare care nu creează și nici nu consolidează o poziție dominantă – Concentrare pe o piață de oligopol care generează efecte necoordonate – Proba existenței unui obstacol semnificativ în calea concurenței efective pe piața internă – Criterii de apreciere – Eliminarea constrângerilor concurențiale importante exercitate reciproc de părțile la concentrare – Analiza cantitativă a efectelor concentrării preconizate asupra prețurilor – Forță probantă a indicatorilor de presiuni de creștere a prețurilor – Apreciere în raport cu practica decizională anterioară a Comisiei
[Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 2 alin. (3); Comunicarea 2004/C 31/03 a Comisiei, pct. 25]
(a se vedea punctele 217-221)
9. Concentrări economice între întreprinderi – Evaluarea compatibilității cu piața internă – Concentrare care nu creează și nici nu consolidează o poziție dominantă – Concentrare pe o piață de oligopol care generează efecte necoordonate – Proba existenței unui obstacol semnificativ în calea concurenței efective pe piața internă – Analiza cantitativă a efectelor concentrării preconizate asupra prețurilor – Cerința luării în considerare a creșterilor în eficiență standard
[Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 2 alin. (3); Comunicarea 2004/C 31/03 a Comisiei, pct. 76-88]
(a se vedea punctele 236-246)
10. Concentrări economice între întreprinderi – Evaluarea compatibilității cu piața internă – Concentrare care nu creează și nici nu consolidează o poziție dominantă – Concentrare pe o piață de oligopol care generează efecte necoordonate – Evaluare globală a efectelor necoordonate – Conținut – Demonstrarea existenței unui obstacol semnificativ în calea concurenței efective pe piața internă – Lipsă – Eroare de drept
(Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 2; Comunicarea 2004/C 31/03 a Comisiei, pct. 26-38)
(a se vedea punctele 258-270)
11. Concentrări economice între întreprinderi – Evaluarea compatibilității cu piața internă – Concentrare care nu creează și nici nu consolidează o poziție dominantă – Concentrare pe o piață de oligopol care generează efecte necoordonate – Concentrare între două întreprinderi active pe piața telefoniei mobile legate respectiv de alte două întreprinderi concurente prin acorduri de partajare a rețelei – Proba existenței unui obstacol semnificativ în calea concurenței efective pe piața internă – Analiza efectelor concentrării asupra concurenților – Analiza scăderii investițiilor în rețele care poate rezulta din situația de partajare a rețelei ca urmare a concentrării preconizate – Luarea în considerare a unei posibile degradări a calității rețelei entității rezultate în urma concentrării preconizate – Elemente care țin de o examinare a puterii de piață a entității rezultate în urma concentrării – Constatare contrară care implică denaturarea deciziei în litigiu
[Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, considerentul (25) și art. 2 alin. (3); Comunicarea 2004/C 31/03 a Comisiei, pct. 25]
(a se vedea punctele 297-313)
12. Recurs – Motive – Acțiune în anulare împotriva unei decizii a Comisiei în materie de control al concentrărilor – Examinare din oficiu de către Tribunal a unui motiv neinvocat de reclamant privind legalitatea pe fond a deciziei atacate – Eroare de drept
[art. 256 primul paragraf și art. 263 TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 21; Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 76 și art. 84 alin. (1)]
(a se vedea punctele 324-335)
Rezumat
Un proiect de concentrare între doi dintre cei patru operatori de telefonie mobilă activi pe piața cu amănuntul a serviciilor de telecomunicații mobile din Regatul Unit a fost notificat Comisiei Europene la 11 septembrie 2015. Acest proiect trebuia să permită CK Hutchison Holdings Ltd, prin intermediul filialei sale indirecte Hutchison 3G UK Investments Ltd, care a devenit CK Telecoms UK Investments Ltd (denumită în continuare „CK Telecoms”), să preia controlul exclusiv asupra Telefónica Europe plc (denumită în continuare „O2”). În urma concentrării propuse, Hutchison 3G UK Ltd (denumită în continuare „Three”), filială indirectă a CK Hutchison Holdings, și O2 urmau să devină principalul actor pe această piață, în fața celorlalți doi operatori rămași, și anume EE Ltd, filială a BT Group plc (denumită în continuare „BT/EE”) și fost operator istoric, precum și Vodafone.
Prin Decizia din 11 mai 2016(1), în temeiul Regulamentului privind concentrările economice(2) și al propriilor Orientări privind evaluarea concentrărilor orizontale(3), Comisia a declarat operațiunea de concentrare incompatibilă cu piața internă. Această instituție a dezvoltat trei „teorii privind prejudiciul”. Astfel, aceasta a considerat că operațiunea ar crea obstacole semnificative în calea concurenței efective din cauza unor efecte necoordonate rezultate, în primul rând, din eliminarea unor constrângeri concurențiale importante pe piața cu amănuntul (prima „teorie privind prejudiciul”), care ar fi determinat probabil o creștere a prețurilor serviciilor de telecomunicații mobile și o limitare a alegerii pentru consumatori. În al doilea rând, întrucât piața relevantă se caracterizează prin faptul că BT/EE și Three, pe de o parte, și Vodafone și O2, pe de altă parte, încheiaseră acorduri de partajare a rețelei, operațiunea ar fi influențat negativ calitatea serviciilor pentru consumatori, împiedicând dezvoltarea infrastructurii rețelei mobile în Regatul Unit (a doua „teorie privind prejudiciul”). În al treilea rând, concentrarea risca să aibă efecte necoordonate semnificative pe piața cu ridicata (a treia „teorie privind prejudiciul”).
Sesizat de CK Telecoms cu o acțiune prin care se urmărea anularea deciziei în litigiu, Tribunalul era astfel chemat să se pronunțe, pentru prima dată, cu privire la condițiile de aplicare a Regulamentului privind concentrările economice în cazul unei concentrări pe o piață de oligopol care nu implică nici crearea, nici consolidarea unei poziții dominante individuale sau colective, dar care generează efecte necoordonate.
Prin Hotărârea din 28 mai 2020(4), Tribunalul a anulat decizia în litigiu, statuând în esență că Comisia nu a reușit să demonstreze că concentrarea notificată ar genera efecte necoordonate susceptibile să constituie obstacole semnificative în calea concurenței efective fie pe piața cu amănuntul, în temeiul primei și al celei de a doua teorii privind prejudiciul, fie pe piața cu ridicata, în temeiul celei de a treia teorii.
Comisia a formulat recurs împotriva hotărârii atacate.
Prin hotărârea sa, Curtea, reunită în Marea Cameră, consideră întemeiată cea mai mare parte a criticilor formulate de Comisie în cadrul celor șase motive invocate în susținerea recursului său și anulează, în consecință, hotărârea atacată în totalitate. Cu această ocazie, Curtea face precizări în special cu privire la: (i) nivelul probatoriu necesar din partea Comisiei pentru a constata existența eventuală a unui obstacol semnificativ în calea concurenței efective, (ii) interpretarea articolului 2 alineatul (3) din Regulamentul privind concentrările economice, (iii) întinderea controlului jurisdicțional, (iv) interpretarea noțiunilor de „importantă forță concurențială” și de „concurenți apropiați”, (v) creșterile în eficiență care pot fi luate în considerare de Comisie și (vi) aprecierea globală a factorilor relevanți care pot influența probabilitatea ca o concentrare să genereze sau nu efecte necoordonate semnificative pe o piață de oligopol.
Aprecierea Curții
În primul rând, Curtea examinează motivul prin care se urmărește contestarea, de principiu, a stabilirii de către Tribunal a nivelului probatoriu impus Comisiei, în cadrul analizei prospective a efectelor concentrării în cauză, pentru a demonstra existența eventuală a unor obstacole semnificative în calea concurenței efective, de natură să justifice o decizie de incompatibilitate.
Referitor la determinarea nivelului probatoriu necesar, Curtea observă de la bun început că dispozițiile Regulamentului privind concentrările economice care delimitează prerogativele Comisiei în materie de control al concentrărilor(5) prezintă un caracter simetric în ceea ce privește cerințele de probă impuse Comisiei pentru a demonstra că o concentrare notificată ar ridica sau nu ar ridica obstacole semnificative în calea concurenței efective și trebuie, prin urmare, declarată incompatibilă sau compatibilă cu piața internă. În acest context, Curtea amintește că analiza astfel impusă nu se poate întemeia pe nicio prezumție generală de compatibilitate sau de incompatibilitate cu piața internă. Pe de altă parte, nivelul probatoriu necesar nu depinde nici de tipul de concentrare examinat de Comisie, nici de complexitatea intrinsecă a unei teze referitoare la un obstacol în calea concurenței enunțate în privința unei concentrări notificate. În aceste condiții, având în vedere natura prospectivă a analizei economice necesare, Curtea consideră că, pentru a se putea pronunța cu privire la o operațiune de concentrare, este suficient ca Comisia să demonstreze, prin intermediul unor elemente suficient de semnificative și de concordante, că este mai mult probabil decât improbabil ca această concentrare să ridice sau să nu ridice obstacole semnificative în calea concurenței efective pe piața internă sau pe o parte semnificativă a acesteia. Prin urmare, prin faptul că a considerat, în hotărârea atacată, că Comisia este obligată să demonstreze cu o „probabilitate serioasă existența unor obstacole semnificative” în calea concurenței efective în urma concentrării și că „cerințele în materie de probă aplicabile în speță sunt, în consecință, mai stricte decât cele în temeiul cărora un obstacol semnificativ în calea concurenței efective ar fi «mai mult probabil decât improbabil»”, Tribunalul a aplicat o cerință în materie de probă care nu decurge din Regulamentul privind concentrările economice, astfel cum a fost interpretat de Curte, și a săvârșit în acest mod o eroare de drept.
În al doilea rând, Curtea consideră eronată interpretarea dată de Tribunal articolului 2 alineatul (3) din Regulamentul privind concentrările economice, interpretat în lumina considerentului (25) al acestuia, în ceea ce privește condițiile necesare pentru a stabili existența eventuală a unui obstacol semnificativ în calea concurenței efective rezultat dintr‑o concentrare care are efecte necoordonate pe o piață de oligopol. Tribunalul a apreciat că acest considerent prevede două condiții cumulative pentru ca asemenea efecte să poată, în anumite situații, să aibă drept consecință un obstacol semnificativ în calea concurenței efective, și anume, pe de o parte, eliminarea unor constrângeri concurențiale importante pe care părțile implicate în concentrare le‑au exercitat una asupra celeilalte și, pe de altă parte, o reducere a presiunii concurențiale asupra celorlalți concurenți. Astfel, instanța menționată a solicitat Comisiei să demonstreze că aceste două condiții erau îndeplinite în speță. Or, în măsura în care o asemenea interpretare, care enunță caracterul cumulativ al condițiilor în discuție, implică faptul că eliminarea constrângerilor concurențiale importante pe care părțile implicate în concentrare le exercitau una asupra celeilalte și majorarea unilaterală a prețurilor care ar putea rezulta din aceasta nu sunt niciodată, în sine, suficiente pentru a demonstra un obstacol semnificativ în calea concurenței efective, această interpretare este incompatibilă cu obiectivul Regulamentului privind concentrările economice, care urmărește să instituie un control asupra tuturor concentrărilor susceptibile să conducă la un astfel de obstacol, inclusiv a celor care generează efecte necoordonate.
Procedând în conformitate cu considerațiile de principiu care precedă, Curtea realizează, în al treilea rând, examinarea motivului prin care Comisia a reproșat în esență Tribunalului, mai întâi, că a depășit limitele controlului jurisdicțional care îi revine prin interpretarea noțiunilor de „importantă forță concurențială” și de „concurenți apropiați”, apoi că a denaturat atât decizia în litigiu, cât și memoriul său în apărare și, în sfârșit, că a efectuat o interpretare eronată a noțiunilor de „importantă forță concurențială” și de „concurenți apropiați” care figurează în orientări.
În această privință, Curtea subliniază de la bun început că nu se poate reproșa Tribunalului că a depășit limitele controlului jurisdicțional care îi revine prin interpretarea acestor noțiuni. Astfel, deși este adevărat că noțiunile menționate necesită o analiză economică cu ocazia punerii lor în aplicare, instanța Uniunii rămâne totuși competentă să le interpreteze în exercitarea controlului cu care este învestită în privința deciziilor Comisiei adoptate în materie de control al concentrărilor.
În aceste condiții, examinarea de către Curte a motivelor criticate arată că insuficiențele reținute de Tribunal în legătură cu punerea în aplicare a noțiunilor menționate rezultă atât dintr‑o denaturare a deciziei în litigiu, cât și dintr‑o interpretare eronată a noțiunilor de „importantă forță concurențială” și de „concurenți apropiați”.
Pe de o parte, din această decizie nu reiese că Comisia a considerat că eliminarea unei „importante forțe concurențiale” sau proximitatea concurenței ar fi suficientă, în sine, pentru a dovedi un obstacol semnificativ în calea concurenței efective. Statuând contrariul, Tribunalul a denaturat, așadar, sensul deciziei în litigiu. Pe de altă parte, Curtea constată că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a reținut că, pentru a putea califica o întreprindere drept „importantă forță concurențială”, revenea Comisiei sarcina de a demonstra în special că întreprinderea în cauză exercita o concurență deosebit de agresivă în termeni de preț și obliga ceilalți actori de pe piață să se alinieze la prețurile sale, deși este suficient să se stabilească faptul că întreprinderea în cauză exercita asupra procesului concurențial o influență mai mare decât ar sugera cotele sale de piață sau orice indicator similar, astfel cum confirmă punctul 37 din orientări. Prin urmare, Tribunalul a constatat în mod eronat în speță că Comisia nu demonstrase corespunzător cerințelor legale că Three intră sub incidența acestei noțiuni. De asemenea, Curtea consideră că, pentru punerea în aplicare a noțiunii de „concurenți apropiați”, Tribunalul nu avea temei nici să solicite Comisiei să stabilească proximitatea „deosebită” a părților la concentrare pentru a le putea califica drept „concurenți apropiați”.
În al patrulea rând, în ceea ce privește analiza cantitativă a efectelor concentrării preconizate asupra prețurilor, considerată de asemenea insuficient susținută de Tribunal, reiese din examinarea punctelor relevante din hotărârea atacată că niciunul dintre elementele reținute de Tribunal nu este de natură să susțină constatarea criticată.
Astfel, pe de o parte, observând – după ce a comparat estimarea, prezentată ca necontestată, a creșterii prețurilor, preconizată în speță, cu valori superioare stabilite în alte cauze – că aceste valori nu au fost totuși considerate „semnificative” de Comisie, Tribunalul a denaturat înscrisurile Comisiei în primă instanță, care indică dezacordul părților cu privire la estimarea care trebuie reținută, și a comparat în mod eronat prezenta cauză cu aceste alte cauze de concentrare examinate de Comisie.
Pe de altă parte, Tribunalul a apreciat de asemenea în mod eronat că revenea Comisiei sarcina de a include în analiza sa cantitativă creșterile în eficiență denumite „standard”, care, potrivit acestei instanțe, sunt proprii tuturor concentrărilor. Curtea consideră astfel că revine numai părților la operațiune sarcina de a stabili asemenea efecte proconcurențiale, care, în plus, nu se pot prezuma.
În al cincilea rând, Curtea examinează motivul prin care Comisia reproșează Tribunalului că nu a analizat dacă toți factorii relevanți permiteau să se considere că aceasta reușise, în speță, să stabilească faptul că concentrarea ar conduce la un obstacol semnificativ în calea concurenței efective și că, prin urmare, și‑a limitat în mod eronat examinarea la anumiți factori care susțin prima teorie a prejudiciului și la aspectul dacă, luați separat, acești factori erau suficienți pentru a stabili un asemenea obstacol. Curtea admite acest motiv și constată că, prin faptul că nu a efectuat, în urma examinării temeiniciei factorilor și a constatărilor contestate de CK Telecoms în primă instanță și având în vedere rezultatul care decurge din aceasta, o apreciere globală a factorilor și a constatărilor relevante pentru a verifica dacă Comisia demonstrase existența unui obstacol semnificativ în calea concurenței efective, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept.
În al șaselea rând, Curtea examinează motivele vizate de recursul pe care s‑a întemeiat Tribunalul pentru a înlătura analiza Comisiei în temeiul celei de a doua teorii privind prejudiciul. În această privință, Curtea consideră, pe de o parte, că constatarea Tribunalului potrivit căreia Comisia nu a efectuat o apreciere a unei posibile degradări a calității rețelei entității rezultate din concentrare rezulta dintr‑o denaturare a deciziei în litigiu. Pe de altă parte, Curtea observă că CK Telecoms nu a reproșat Comisiei, în fața Tribunalului, că a omis să precizeze sau să analizeze cadrul temporal adecvat în care această instituție intenționa să stabilească existența unor efecte necoordonate și a unui obstacol semnificativ în calea concurenței efective. În aceste condiții, Tribunalul a efectuat din proprie inițiativă o analiză a problematicii respective. Astfel, această instanță a invocat în mod eronat din oficiu o critică care nu poate fi totuși calificată drept motiv de ordine publică.
Ținând seama de amploarea, de natura și de întinderea erorilor săvârșite de Tribunal, care afectează ansamblul raționamentului urmat de acesta în hotărârea atacată, Curtea statuează că se impune anularea acesteia din urmă. Având în vedere că Tribunalul a pronunțat hotărârea fără a examina toate motivele invocate și că natura și întinderea erorilor identificate de Curte impun în esență o nouă analiză, Curtea apreciază că această cauză nu este în stare de judecată și, în consecință, dispune trimiterea sa la Tribunal.